ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В результате комплексного научного исследования деятельности территориальных органов Минюста России по проведению правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в рамках административно-правового анализа достигнуты цели и решены задачи исследования.

Основные результаты проведенного исследования заключаются в следующем.

1. Компетенция Минюста России и его территориальных органов по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов и их проектов складывается из таких элементов как полномочия и предмет ведения. Единство компетенционного блока влияет на сходство полномочий (прав и обязанностей) должностных лиц Минюста России и его территориальных органов по изучению нормативных правовых актов и их проектов на предмет соответствия положениям Конституции Российской Федерации и действующему законодательству. Следует учитывать, что данные полномочия имеют определенную сферу приложения - предмет ведения, которая различается по субъектам их реализации: Минюст России и его территориальные органы. В ведении Минюста России находится правовая экспертиза нормативных правовых актов и их проектов федерального значения. Предметом ведения территориальных органов Минюста России является правовая экспертиза региональных нормативных правовых актов (проектов) и муниципальных правовых актов их проектов (уставов муниципального образования, муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав).

2. Следует серьезное внимание уделить процессу подготовки экспертов, так как от эффективности обучения во многом зависит уровень квалификации специалиста и качество проведенной экспертизы. Должностные лица территориальных органов Минюста России должны обладать профессиональными компетенциями в этой сфере. В этом аспекте, следует уделить внимание процессу подготовки экспертов. В территориальных органах Минюста России не предусмотрен единый нормативно регламентированный порядок подготовки экспертов по проведению правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.

3. В диссертации изучена законодательная база, регламентирующая полномочия Минюста России и его территориальных органов по выполнению правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов; представлена авторская классификация системы актов. Все они представлены актами разного уровня:

- международные акты (Конвенция, Хартия, Модельный закон);

- законодательные акты федерального уровня (Конституция Российской Федерации, федеральные законы);

- подзаконные акты федерального уровня (Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, Приказы Минюста России);

- локальные акты (соглашения с органами власти субъектов РФ, приказы, распоряжения начальника территориального органа Минюста России).

4. Раскрывается содержание правовой и антикоррупционной экспертизы территориальных органов Минюста России и представляются факты, доказывающие разновидность этих экспертиз. Отличительные черты видятся: в правовом регулировании полномочий по выполнению таких экспертиз; в сроках, установленных для выполнения таких экспертиз; в задачах, которые решают эксперты во время проведения экспертиз; в результате изучения правового акта эксперты делают разные выводы; в предложениях эксперта, изложенных в экспертном заключении по результатам экспертиз и в содержании каждого вида деятельности.

5. Опираясь на результаты проведенного научного исследования, сформирован авторский подход к пониманию «деятельности территориальных органов Минюста России по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов и их проектов», которая представляет собой совокупность экспертно-исследовательских административных процедур: анализ и оценку содержания нормативного правового акта и его проекта; подготовку выводов по результатам проведенной экспертизы; оформление экспертного заключения.

Деятельность территориальных органов Минюста России по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов представляет собой совокупность экспертно-исследовательских административных процедур: анализ и оценку положений нормативного правового акта и его проекта на наличие коррупциогенных факторов; выявление коррупционной нормы; оформление выводов в экспертном заключении по результатам проведенной экспертизы. Оценка дается на предмет наличия либо отсутствия коррупциогенных факторов, устанавливающих для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил либо содержащих неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям.

Объектом правовой и антикоррупционной экспертизы территориальных органов Минюста России являются:

- нормативные правовые акты и их проекты, принятые (разработанные) уполномоченными органами власти субъектов РФ, направленные на изменение, отмену, прекращение правоотношений, содержащие правовые нормы, входящие в систему нормативных правовых актов субъектов РФ: акты, обладающие высшей юридической силой на территории субъекта РФ [конституции (основные законы) субъектов РФ, законы субъектов РФ]; подзаконные акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ; подзаконные акты высшего должностного лица региона, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, а также иные нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ;

- нормативные правовые акты и их проекты, обладающие высшей юридической силой на территории муниципального образования, принятые (разработанные) уполномоченными (представительными) органами муниципального образования (сходом граждан), направленные на изменение, отмену, прекращение правоотношений, содержащие правовые нормы, входящие в систему муниципальных правовых актов (уставы муниципальных образований, муниципальные акты, вносящие изменения в уставы муниципальных образований).

При сходстве объекта правовая и антикоррупционная экспертиза территориальных органов Минюста России имеет разный предмет исследования. Предметом правовой экспертизы нормативных правовых актов территориальных органов Минюста России является выявление соответствия (несоответствия) правовых норм нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, а также правовых норм уставов муниципальных образований, муниципальных актов, вносящих изменения в устав положениям Конституции Российской Федерации, федерального и регионального законодательства и установление таких фактических данных, как: нормативность правового акта и его действие в пространстве; определение формы нормативного правового акта и компетенции органа, принявшего акт; выявление норм, противоречащих федеральному законодательству и правилам юридической техники.

Предметом антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов территориальных органов Минюста России является выявление в нормативных правовых актах правовых норм, содержащих коррупциогенные факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил и неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям.

6. Соотношение правоотношений, возникающих в результате выполнения правовой и антикоррупционной экспертизы в деятельности территориальных органов Минюста России и «классической» судебной экспертизы, показало разницу между ними. Отличия проявляются в уровнях (законодательный и подзаконный) и содержании правовой регламентации экспертных отношений, статусе экспертов (наличие или отсутствие процессуальных полномочий в судебном процессе, наличие или отсутствие государственно-должностных полномочий), правовых последствиях экспертных заключений (обязательный или рекомендательный характер), разных видах юридической ответственности экспертов (уголовная или дисциплинарная). Все это позволяет представлять четкое различие природы отношений, которые складываются в рамках проведения, с одной стороны, различных видов судебных экспертиз, с другой стороны, - правовой и антикоррупционной экспертиз.

7. Сравнительный анализ деятельности субъектов, выполняющих правовую и антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов, показывает дублирование экспертных полномочий в этой сфере территориальных органов Минюста России, органов прокуратуры, органов власти субъектов РФ (структурные подразделения Правительства / Администрации субъекта РФ и др.).

Такое дублирование полномочий отчасти связано с тем, что правовая регламентация экспертной деятельности каждого уполномоченного органа осуществляется на ведомственном уровне подзаконного нормотворчества и носит автономный несистемный характер. Это проявляется в установлении разными органами различных сроков проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, в разных требованиях к оформлению результатов экспертизы. Возможно, эти недостатки (дублирование, автономность регламентации) могут быть нивелированы единым подходом в федеральном законодательстве к разграничению правовой и антикоррупционной экспертиз, а также к порядку проведения каждой из них. То есть правовая экспертиза как самостоятельный вид экспертизы нормативных правовых актов и их проектов нуждается в законодательном регулировании на федеральном уровне.

8. Исследование нормативно-правовых основ показало, что законодатель не установил, что следует понимать под правовой экспертизой правовых актов, какие конкретно органы власти занимаются данной функцией, в какие сроки должна выполняться правовая экспертиза нормативных правовых актов и их проектов, какими контрольными полномочиями наделены органы власти, осуществляющие деятельность в этом направлении, с какими органами и в какой форме осуществляется сотрудничество в данной деятельности.

Рассматривая практическую деятельность территориальных органов Минюста России по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов (проектов), мы установили, что нормативно не определены полномочия по проведению правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов органов власти субъектов РФ, муниципальных актов (уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав).

В процессе исследования экспертных заключений наблюдаются случаи несоблюдения положений Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы, допускаемые экспертами: в некоторых заключениях отсутствует вывод о необходимости и достаточности акта для урегулирования общественных отношений; территориальными органами Минюста России не оценивалось соответствие формы и текста акта правилам юридической техники; не проводилась повторная правовая экспертиза большинства нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, несмотря на изменение положений федерального законодательства^[236].

Недостаточность правового регулирования в данной сфере правоотношений можно восполнить путем принятия Федерального закона «О правовой экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в Российской Федерации». Проект представлен в приложении № 4. Опираясь на положения данного федерального закона, целесообразно унифицировать деятельность Минюста России и его территориальных органов посредством разработки и принятия административного регламента по исполнению государственной функции по проведению правовой и антикоррупционной экспертиз проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав муниципального образования (проект изложен в приложении № 2).

9. Правовая экспертиза нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и проектов нормативных правовых актов в работе территориальных органов Минюста России состоит из нескольких стадий экспертного производства, включающих административные процедуры. Каждая из этих стадий предусматривает последовательность определенных действий. Важным элементом оценки содержания нормативного правового акта и его проекта является вопрос о соответствии его правилам юридической техники. Несмотря на то, что в доктрине правовая экспертиза включает в себя требование проверять уполномоченным органом технику «исполнения» нормативно-правового акта и его проекта (юридическую технику), на практике возникают вопросы о правомочиях территориальных органов Минюста России указывать в заключениях по правовой экспертизе выводы о соответствии акта юридико- техническим требованиям. В связи с этим, думается, логично было бы конкретизировать полномочия территориальных органов Минюста России по проведению правовой экспертизы. Для этого дополнить пунктом 13.1 приказ Минюста России от 03.03.2014 № 25 и пунктом 12.1. приказ Минюста России от 03.03.2014 № 26 следующим образом:

«13.1. проводит поверку нормативных правовых актов субъекта

(субъектов) Российской Федерации и их проектов на соответствие формы и текста правового акта правилам юридической техники».

«12.1. проводит поверку нормативных правовых актов субъекта

(субъектов) Российской Федерации и их проектов на соответствие формы и текста правового акта правилам юридической техники».

10. Экспертно-исследовательские административные процедуры являются частью регистрационного административного производства. Процедуры проведения правовой экспертизы уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований включают проверку устава, акта о внесении изменений в устав:

- на соответствие Конституции Российской Федерации, федеральному и региональному законодательству;

- на предмет соблюдения порядка принятия рассматриваемых нормативных правовых актов, установленного федеральным законом;

- на соответствие акта требованиям юридической техники.

Несовершенство Федерального закона от 21.07.2005 г. № 97-ФЗ «О

государственной регистрации уставов муниципальных образований» в части установления для глав муниципальных образований требования обязательного представления на регистрацию устава муниципального образования пакета документов на магнитном носителе затягивает процедуру государственной регистрации. Для исправления этого недостатка и совершенствования положений Федерального закона от 21.07.2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» предлагается исключить в части 2 и 4 статьи 3 данного закона требование представлять документы на магнитном носителе. В целях решения проблемы отправки документов на регистрацию предлагается зафиксировать в тексте закона обязательное использование современных информационных технологий, в частности, возможности направлять документы в регистрирующий орган (территориальные органы Минюста России) в электронном виде. На законодательном уровне необходимо установить обязанность муниципальных образований принимать решения о признании утратившим силу устава муниципального образования в связи с его преобразованием. Это будет способствовать предупреждению ситуаций, когда в результате преобразования муниципального образования юридическое действие распространяют несколько уставов. Закрепить такую обязанность можно в статье 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

11. Юридические последствия правовой экспертизы нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации и правовых актов муниципальных образований (их проектов) имеют разное значение. Это обусловлено тем, что даже при наличии в заключении по результатам правовой экспертизы выводов о противоречии акта субъекта РФ федеральному законодательству, этот акт не теряет юридической силы и продолжает действовать, что нелогично. Решить эту проблему можно путем установления государственного контроля в форме государственной регистрации нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации.

С учетом перспективы законодательного закрепления регистрационного производства нормативных правовых актов органов власти субъектов РФ в целях предупреждения вступления в силу незаконных региональных правовых актов, предлагается разработать и принять единый унифицированный административный регламент Министерства юстиции Российской Федерации по исполнению государственной функции по государственной регистрации нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных

правовых актов о внесении изменений в устав муниципального образования. В нем определить административные процедуры по выполнению правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проект изложен в приложении № 3).

12. Работа территориальных органов Минюста России по предупреждению коррупции заключается в том, что с помощью антикоррупционной экспертизы: обнаруживаются и устраняются коррупциогенные нормы, повышается качество правового регулирования. Между тем, наличие нескольких субъектов, уполномоченных выполнять антикоррупционную экспертизу региональных и муниципальных правовых актов (территориальные органы Минюста России; органы прокуратуры; органы государственной власти субъектов РФ, обладающие нормотворческой компетенцией; независимые эксперты), способствует появлению практических ситуаций, где имеет место расхождение в выводах экспертов. Это приводит к необходимости преодолеть разногласия, возникающие в результате выполнения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов органов власти субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, актов о внесении изменений в уставы, сложившиеся между экспертами территориальных органов Минюста России и должностными лицами нормотворческого органа, независимыми экспертами, либо органами прокуратуры. В связи с этим было бы полезным нормативно закрепить процедуру обсуждения таких разногласий и принятия по ним решений. Проект представлен в приложении № 5 диссертации.

13. Экспертные заключения территориальных органов Минюста России носят рекомендательный характер, что влияет на результативность экспертной деятельности этих органов. На эффективность правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов территориальных органов Минюста России могут повлиять контрольные и противодействующие меры по итогам таких экспертиз. В этом контексте было бы справедливым расширить полномочия территориальных органов Минюста России за счет закрепления за ними права направлять «представления об устранении противоречий федеральному законодательству» как меру контрольного воздействия субъекта правовой экспертизы на противоречащий закону правовой акт по результатам правовой экспертизы и антикоррупционную меру, в виде «представления об устранении коррупциогенных факторов», которые будут адресованы органу, принявшему акт.

14. Проблемы взаимодействия территориальных органов Минюста России с независимыми экспертами видятся в отсутствии слаженного механизма организации сотрудничества по вопросам проведения экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Для закрепления форм взаимодействия субъектов правовой и антикоррупционной экспертизы правовых актов и его алгоритма в приложении № 6 предлагается проект Положения о взаимодействии Главных управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации с независимыми экспертами, где будут обозначены принципы и формы такого взаимодействия, полномочия органов юстиции в рамках сотрудничества с независимыми экспертами.