Розвиток та особливості інституту президентства в Україні

Утвердження інституту президентства в Україні уможливи­ли передусім суспільно-політичні зміни наприкінці 80-х - на по­чатку 90-х рр. ХХ ст., унаслідок яких представницькі органи усіх рівнів із декоративних інституцій, покликаних обслуговувати все­владдя монократичної партії, перетворилися на реальні інструмен­ти формування та реалізації волі народу.

Верховна Рада УРСР 19 червня 1991 р. ухвалила концеп­цію з розробки нової Конституції, де в розд. 1 “Засади конститу­ційного ладу” було зазначено, що в майбутньому Основному За­коні формою державного правління має бути закріплена прези­дентська республіка. Концепція передбачала “створення принци­пово нової системи виконавчої влади, яка має здійснюватися Пре­зидентом, Віце-президентом Республіки, Кабінетом Міністрів і дер­жавною адміністрацією”. Президент і Віце-президент мали оби­ратися безпосередньо населенням (шляхом прямих виборів), але не більше ніж на два терміни підряд. Та вже 21 червня 1991 р. Верховна Рада прийняла постанову про доцільність як заснуван­ня поста Президента Української РСР ще до прийняття нової Кон­ституції Української РСР, так і проведення виборів вже в 1991 р. Цією ж постановою було доручено комісіям Верховної Ради підго­тувати проекти відповідних законів, з тим, щоб прийняти їх най­ближчим часом.

Верховною Радою України 5 липня 1991 р. було прийнято закони “Про заснування поста Президента Української РСР і внесен­ня змін і доповнень до Конституції (Основного Закону) Української РСР”, “Про вибори Президента Української РСР” та “Про Президен­та Української РСР”.

Після переконливої перемоги на президентських виборах 1991 р. Леонід Кравчук (його в першому турі підтримали 19,6 млн виборців - згодом жодному із кандидатів не вдалося навіть набли­зитися до цього результату) мав спрямувати свою діяльність на остаточне утвердження незалежності України. Невдовзі провідні політичні сили України переконалися у значній результативності цього інституту під час вирішення не тільки суто управлінських, а й політико-ідеологічних завдань. Водночас діяльність Леоніда Кравчука на посту очільника Української держави переконливо довела проблематичність ефективної співпраці президента з не­лояльним до нього парламентом.

Саме тому новообраний Президент України Леонід Кучма розпочав свою діяльність із формування інституційних механізмів, які б забезпечили передусім його вплив на усі органи державної влади, а також інші політичні структури та політичні процеси. Політична дрібносегментність українського суспільства в середині 90-х рр. сприяла конституційному закріпленню чільної ролі глави держави в державному апараті. Важливим етапом посилення ролі президентства став Конституційний Договір між Верховною Ра­дою України та Президентом України “Про основні засади органі­зації функціонування державної влади і місцевого самоврядуван­ня в Україні на період до прийняття нової Конституції України” від 8 червня 1995 р. Саме перерозподіл повноважень, здійснений за цим Договором, надав Президентові України Леоніду Кучмі потужні важелі впливу на парламент і не в останню чергу визна­чив зміст багатьох положень чинної Конституції України.

За номінального використання конституційних норм та ме­ханізмів, прийнятих в європейських демократіях, Конституція України в редакції 1996 р.

Наявність у глави держави відкладального вето, подолання якого потребувало підтвердження заветованого закону 2/3 від кон­ституційного складу парламенту в умовах політично дрібносег- ментного парламенту давало змогу блокувати законодавче регу­лювання відносин у системі органів виконавчої влади та заміняти закон указом. При цьому повноваження глави держави видавати загальнообов'язкові акти “на основі та на виконання Конституції і законів України” (ч. 3 ст. 106) було на практиці перетворено на право здійснювати первинне правовстановлення.

Частина конституційних повноважень Президента України, які мали здійснюватися “за поданням”, де-факто перетворилася на дискреційні (зокрема призначення і звільнення голів місцевих державних адміністрацій).

Усупереч положенню п. 31 ч. 1 ст. 106 Конституції України, яке передбачало вичерпне визначення повноважень Президента України Конституцією України, відбулося істотне розширення цих повнова­жень як законами України, так і указами самого глави держави.

Зосередження у Президента України значного обсягу якщо не формально, то фактично дискреційних повноважень істотно вплинуло на весь механізм здійснення державної влади. Показо­вим є розгляд питання про конституційність Указу Президента України “Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміні­стративної реформи в Україні”. Відповідне подання народних де­путатів надійшло в липні 2001 р., конституційне провадження було відкрито 18 грудня 2001 р. і після видання 26 травня 2003 р. указу про скасування спірних положень припинено 9 липня 2003 р. Між тим відповідно до ч. 1 і 4 ст. 57 Закону України “Про Конституцій­ний Суд України” строк провадження у справах за конституційни­ми поданнями не повинен перевищувати трьох місяців з дня прий­няття процесуальної ухвали про відкриття конституційного про­вадження.

Здобутки від істотного посилення ролі інституту глави дер­жави в Україні у вигляді радикального прискорення суспільних реформ та зміцнення держави виявилися істотно меншими, ніж очікувалося. Оскільки здійснення скільки-небудь глибоких і три­валих реформ потребувало передусім прийняття відповідних за­конів. А процес зміни глави держави в 2004 р. супроводжувався глибокою внутрішньополітичною кризою, яка поставила суспіль­ство на межу повномасштабного громадянського конфлікту.

Критичне переосмислення зростання ролі президента зумо­вило спробу зменшити цю роль, але так, щоб стратегічні важелі впливу на здійснення державної влади продовжували залишатися у глави держави. Саме таке бачення, напрацьоване упродовж 2003­2004 рр., було втілено в Законі України “Про внесення змін до Конституції України” від 8 грудня 2004 р. Тому конституційна ре­форма, задекларувавши перерозподіл повноважень вищих органів влади, зберегла два сильних політичних центри на вищому рівні. Унаслідок цього значною мірою прихований конфлікт між систе­мою виконавчої влади на чолі з Президентом України і Верхов­ною Радою України змінився відкритим протистоянням між гла­вою держави і урядом, який фактично або номінально визначався парламентською більшістю.

До конституційних положень, що визначили повноваження Президента України у відносинах з іншими органами державної влади, однак в процесі реалізації у 2006-2010 рр. виявили свою неоднозначність, слід віднести:

0 у відносинах з парламентом: участь у формуванні уря­ду; підстави і умови дострокового припинення парламентських повноважень Президентом України; право пріоритетної законо­давчої ініціативи; застосування вето;

0 у відносинах з Урядом: скріплення підписом Прем’єр- міністра та відповідального міністра актів Президента України; призупинення актів Кабінету Міністрів України з одночасним звер­ненням до Конституційного Суду, ймовірність протиставлення Ради національної безпеки і оборони України Кабінету Міністрів України, відповідальність Уряду перед Президентом України; пра­во призначати голів місцевих державних адміністрацій.

Зокрема, надання главі держави повноваження пропонува­ти двох міністрів (ч. 4 ст. 114 Конституції України в редакції Зако­ну України № 2222-ΓV) за неможливості забезпечити їхній резуль­тативний вплив на функціонування уряду як колегіального орга­ну, підтримку законопроектних та бюджетних ініціатив парламент­ською більшістю виявилося беззмістовним. Право пріоритетної законодавчої ініціативи (ч. 2 ст. 93) не спроможне вплинутии на проходження цих законопроектів у парламенті, якщо президент не спирається на більшість. Наприклад, з пакета законопроектів, внесених 10 січня 2008 р. Віктором Ющенком, було прийнято (із корективами) тільки один - “Про Кабінет Міністрів України”. Несвоєчасність формування коаліції як підстава дострокового роз­пуску парламенту (п. 1 ч. 2 ст. 90 Конституції України в редакції Закону України № 2222-ΓV) стала чинником послаблення парла­менту, а не забезпечення його відповідальності. А прийняття пар­ламентської моделі формування та функціонування уряду було знецінено збереженням президентського вето на прийняті парла­ментом закони, подолання якого вимагає більшості в 2/3 від складу парламенту.

Нестабільність функціонування системи публічної влади, перманентні конфлікти між вищими органами держави, невпинна політизація державного апарату були наочними. Визнанням цього стало ініціювання як Президентом України Віктором Ющенком, так і групою народних депутатів України (Віктор Янукович, Олек­сандр Лаврінович, Олена Лукаш) змін до Конституції України, що безпосередньо стосувалися глави держави, його відносин з парла­ментом і урядом.

Рішення Конституційного Суду України від 30 вересня 2010 р. № 20-рп/2010, наслідком якого стало відновлення чинності Кон­ституції України в редакції від 28 червня 1996 р., супроводжува­лося підсиленням ролі інституту Президента України у результаті внесення парламентом змін до чинних законів України.

Наприклад, ч. 1 ст. 10 Закону України від 7 жовтня 2010 р. № 2591-VZ “Про Кабінет Міністрів України” встановила: “Про­грама діяльності Кабінету Міністрів України базується на перед­виборній програмі Президента України”. Оригінальними є тлума­чення в цьому Законі ч. 4 ст. 106 Конституції України. Якщо закон у першій редакції (від 21 грудня 2006 р. № 514-V) розглядав скріплення підписом актів Президента України як право членів уряду, у другій (від 16 травня 2008 р. № 279-VZ) дослівно відтво­рив конституційне положення, то в чинній редакції (ч. 3 ст. 25) установив: “Прем’єр-міністр України і міністр, відповідальний за акт Президента України... зобов’язані скріпити його своїми підпи­сами у п’ятиденний строк з дня надходження акта для скріплен­ня”. Наявні переліки підстав для звільнення керівників держав­них органів за Законом України “Про внесення змін до деяких за­конодавчих актів України щодо приведення їх у відповідність із Конституцією України” із закритих стали відкритими, що реаль­но забезпечило підконтрольність Президентові України діяльності вищих посадовців. Закон України “Про центральні органи вико­навчої влади” передбачив, що ці органи керуються у своїй діяль­ності “актами і дорученнями Президента України” (ч. 1 ст. 3). Уста­новлено, що Президент України призначає і звільняє заступників керівників центральних органів виконавчої влади.

Прийняті у 2010-2011 рр. закони України створили законо­давчу основу для безпосереднього впливу глави держави на функ­ціонування системи органів виконавчої влади. Водночас, як пока­зує практика 1996-2006 рр., наявність у глави держави засобів та­кого впливу ще не гарантує стабільного її функціонування, яке істотно залежить від підтримки законопроектних та бюджетних пропозицій уряду в парламенті. Натомість вплив Президента Ук­раїни на парламент не може бути юридично закріпленим і визна­чається винятково політичними чинниками. Тож не виключається виникнення розбіжностей у політичних орієнтаціях парламент­ської більшості та глави держави. За таких умов навіть отримання згоди на призначення прем'єра може започаткувати переростання природної конкуренції політичних сил та політиків у конфлікт між державними інституціями.

Окреслення перспектив розвитку інституту президента в Україні з огляду на можливі зміни Основного Закону України має враховувати такі положення.

1. Важливою складовою цього інституту є порядок обрання глави держави. Країна, де обирається фактичний глава виконавчої влади, навряд чи може собі дозволити розкіш втягування в трива­лий виборчий процес. Обрання президента в парламенті або більш широкій колегії внаслідок необхідності кваліфікованої більшості подекуди перетворюється на вельми тривалий процес навіть в умовах політично структурованого суспільства. Наприклад, у Ту­реччині у 1980 р. відбулося понад 100 турів голосування. З істот­ними проблемами вже стикається Молдова, де вельми необачно законом № 1115-XZV від 5 липня 2000 р. до конституції (ч. 5 ст. 78) було введено новелу про розпуск парламенту у разі необрання глави держави кваліфікованою більшістю. Для України вирішальною має бути скоріше традиція. Показовим є те, що попри включення до законопроектів про внесення змін до Конституції України поло­жень про обрання глави держави в парламенті (законопроекти № 4105 та № 4180), ці норми, врешті-решт, було відкинуто.

2. Наділення президента певним обсягом повноважень не повинно порушувати баланс владних відносин, уможливлюючи змагання з всенародно обраним парламентом за вплив на систему виконавчої влади. Традиційними для глави держави є повноважен­ня, пов'язані з одноособовим представництвом держави (помилу­вання, вирішення питань громадянства, присвоєння почесних і військових звань, нагородження державними нагородами, веден­ня переговорів та укладення міжнародних договорів, прийняття рішення про визнання іноземних держав, прийняття вірчих та відкличних грамот, вирішення кадрових питань у дипломатичній сфері, прийняття рішення про введення надзвичайного стану, прий­няття рішення про мобілізацію та введення воєнного стану, прий­няття рішення про використання Збройних сил України та інших військових формувань). Необхідно зберегти зарезервовані за Пре­зидентом України повноваження у сфері національної безпеки і оборони. При цьому, як свідчать конституційні норми зарубіжних країн, наділення даними повноваженнями, як правило, не супро­воджується положенням про главу держави-гаранта. Слід ураху­вати, що в сучасних європейських демократіях більшість з цих повноважень є недискреційними: вони здійснюються главою дер­жави лише після контрасигнування членами уряду; частина з них потребує схвалення парламенту.

3. Водночас конституційні норми мають забезпечити аку­мулювання зусиль держави на вирішенні нагальних питань су­спільного розвитку у разі, коли глава держави і парламентська більшість унаслідок вибору народу є політичними однодумцями. Може бути встановлене право Президента України головувати на засіданнях Кабінету Міністрів України. За перебування у колі од­нодумців Президент отримав би можливість визначати порядок денний та зміст рішень уряду. Конституційні норми мають ство­рювати умови для більш повної реалізації наявного політичного впливу, але не забезпечувати цей вплив за будь-яких обставин.

4. Утілення протягом тривалого часу президентоцентрист- ської моделі організації державної влади зумовило помітну слабкість і нерозвиненість політичних партій, які в розвинених країнах є не тільки необхідною складовою політичного процесу, а й продуктом достатньо тривалого розвитку представницької де­мократії. За цих обставин доцільним є наявність конституційних норм, які б забезпечували роль не тільки своєрідного “прискорю­вача” суспільного розвитку, а й резерву стабільності та наступ­ності держави.

5. Оскільки конституційно-правова відповідальність Прези­дента України реалізується тільки через можливість імпічменту, то його підставу слід сформулювати як злочинне порушення Кон­ституції чи законів України під час виконання обов’язків або вчи­нення кримінального злочину. Застосування контрасигнування до актів глави держави передбачає покладання відповідальності на посадовців, які скріпили акт президента, і він за цих обставин має відповідати виключно за здійснення дискреційних повноважень або бездіяльність.

У демократично організованому суспільстві, де постійно стикається безліч інтересів - загальнодержавних і приватних, осо­бистих і групових - конституційне закріплення суттєвих переваг одноособового глави держави в цілісному механізмі здійснення державної влади, на жаль, не є гарантією забезпечення пріорите­ту саме суспільних потреб.

3.3.