Складові та еволюція статусу уряду: світ і Україна

Визначення ролі та перспектив уряду в організації вітчиз­няного державного апарату потребує врахування зарубіжного до­свіду. Повнота відповідальності за здійснення державного уп­равління покладається на інституцію, що перебуває на вершині управлінської ієрархії.

У державах з президентськими системами управління (Аргентина, Венесуела, Колумбія, Мексика, США) реалізація осно­воположного принципу демократичного суспільства - джерелом влади в державі може бути тільки народ - щодо виконавчої влади забезпечується всенародним обранням її глави - президента, яко­му належить чільна роль у формуванні персонального складу адмі­ністрації і безпосереднє керівництво нею. У США існує кабінет як сукупність керівників виконавчих департаментів (міністрів). Однак він є дорадчим органом при президентові, не приймає ко­лективних загальнообов’язкових рішень і не несе відповідальності за стан управління перед конгресом.

У країнах з парламентськими системами управління ман­дат на здійснення державного управління передається уряду від народу опосередковано - через парламент. Уряд може здійснюва­ти повноваження за умови його підтримки парламентом (парла­ментською більшістю). На фактичний статус уряду практично не впливає конституційне визначення глави держави (монарха або президента) главою виконавчої влади. Єдність державного управ­ління забезпечується конституційним нормами про те, що:

1) акти глави держави в частині здійснення виконавчої вла­ди (подекуди - будь-які акти) підлягають обов 'язковому контра­сигнуванню прем’єром та (або) відповідальним міністром, без чого вони є нечинними;

2) уряд, як правило, є підзвітним парламенту, глава держа­ви не може відправити уряд у відставку.

Уряд очолює посадова особа, яка називається здебільшого прем’єр-міністром (в Італії - Головою Ради міністрів, в Австрії та Німеччині - Федеральним канцлером, Швейцарії - Федеральним президентом).

В Україні статус уряду формально визначається формулю­ванням ч. 1 ст. 113 Конституції України: “Кабінет Міністрів Ук­раїни є вищим органом у системі органів виконавчої влади”. Вод­ночас дискреційні повноваження глави держави (приймати рішен­ня про відставку уряду в цілому; звільняти членів Кабінету Міністрів України, керівників центральних та місцевих органів виконавчої влади; безпосередньо втручатися в його оперативну діяльність, скасовуючи акти Кабінету Міністрів України та голів місцевих державних адміністрацій) забезпечують підпорядкуван­ня системи виконавчої влади Президенту України.

Порядок формування уряду. В умовах парламентаризму здебільшого реалізується один з таких способів:

■ прем'єр обирається парламентом без дебатів за поданням його голови, призначення міністрів безпосередньо прем'єром, але з наступним представленням парламенту (Швеція);

■ прем'єр обирається парламентом без дебатів за поданням глави держави, міністри призначаються главою держави за поданням прем'єра з наступним складанням присяги перед парламентом (Німеччина);

■ прем'єр призначається главою держави, за поданням пре­м'єра глава держави призначає міністрів; однак уряд пови­нен отримати формальну довіру парламенту (Італія);

■ прем'єр призначається главою держави, за поданням пре­м'єра глава держави призначає міністрів; однак уряд є відпо­відальним тільки перед парламентом (Франція);

■ глава держави призначає уряд; однак уряд є відповідальним тільки перед парламентом (Бельгія).

Унаслідок обов'язковості персонального визначення скла­ду найвищої інституції в системі виконавчої влади є більш складні способи формування уряду. У Польщі глава держави призначає прем'єра, а за його поданням членів уряду, але призначений уряд має отримати вотум довіри (абсолютної більшості в присутності не менше половини депутатів сейму).

В Україні глава держави призначає прем'єра за згодою більшості від конституційного складу Верховної Ради України, а за поданням прем'єра призначає інших членів уряду. З огляду на наявність у парламенту права висловити недовіру Кабінету Міністрів України цей порядок наближається до прийнятого в євро­пейських демократіях. Водночас певні проблеми можуть виник­нути у разі відмови парламенту надати згоду на призначення за­пропонованого президентом прем'єра та конституційного поло­ження про виконання обов'язків урядом, відставку якого прийня­то, “не довше ніж шістдесят днів” (ч. 5 ст. 115). У 1999 р. Прези­дент запропонував іншу кандидатуру замість відхиленої, у 2005 р. - настояв на відхиленій, але зміг досягти згоди з парламентом під час повторного голосування.

Чисельність і склад уряду. Потреба забезпечення необхід­ної конструктивності під час обговорення та прийняття урядових рішень зумовлює обмеження кількісного складу уряду. Зазвичай склад уряду (кабінету), який продукує політичні рішення, не пе­ревищує 18-20 осіб - подальше розширення складу загрожує втра­тою працездатності. Подекуди встановлені формальні обмежен­ня: наприклад, ст. 99 конституції Бельгії встановлює: “Рада міністрів включає не більше 15-ти членів”. Відповідно, перевага віддається представництву в кабінеті передусім керівників най­важливіших відомств. Лише в окремих країнах (Австрія, Ірлан­дія, Німеччина, Швеція) конституційно передбачено посаду офі­ційного заступника глави уряду, до того ж на практиці віце-прем'єр- міністри за сумісництвом, як правило, очолюють певне міністер­ство. І якщо у Бельгії в межах конституційного складу уряду - шість віце-прем'єр-міністрів, то усі вони одночасно очолюють певне міністерство.

В Україні кількісний склад уряду нормативно не обмеже­ний. За радянської доби перелік центральних органів виконавчої влади встановлювався Конституцією Української РСР, а самі мас­штаби одержавленого суспільства потребували розгалуженого апарату державного управління. Тож особлива роль в уряді нале­жала першим заступникам і заступникам Голови Ради Міністрів Української РСР, які або очолювали найважливіші відомства (Держплан), або практично керували певними групами відомств. За роки незалежності кількісний склад уряду визначався наявністю посад: перших віце-прем'єр-міністрів і віце-прем'єр-міністрів (най­більше - 10), міністрів - керівників міністерств (найбільше - 28), керівників окремих відомств - голів Служби безпеки України, Правління Національного банку України, Фонду державного май­на України, Антимонопольного комітету України, Державного ко­мітету у справах охорони державного кордону України та Держав­ного митного комітету України (тільки до 1996 р.), міністра Кабі­нету Міністрів України і міністра у зв'язках з Верховною Радою України.

З 1996 р. було конституційно встановлено, що Кабінет Міністрів України утворюють Прем'єр-міністр України, Перший віце-прем'єр-міністр, три віце-прем'єр-міністри та міністри (ч. 1 ст. 114). Найменшим у межах цієї формули був склад уряду (20 осіб), утвореного в грудні 1999 р. внаслідок скорочення кількості міністерств до 15-ти і виведення зі складу уряду керівника урядо­вого апарату (Урядового секретаря). Однак поступово кількісний склад Кабінету Міністрів України почав зростати.

Статус глави уряду. У президентських і суперпрезидентсь- ких республіках, де на чолі адміністрації перебуває всенародно обраний президент, керівники міністерств складають дорадчий орган при ньому.

У парламентарних республіках та монархіях прем'єр постає передусім уповноваженим парламентської більшості з формуван­ня та функціонування уряду. Особлива роль прем'єра отримала юридичне закріплення. Так, конституціями Австрії (ст. 71), Данії (п. 2 розд. 15), Індії (ч. 1 ст. 74), Іспанії (ст. 101. 1), Німеччини (абз. 2 ст. 69), Швеції (§ 7 гл. 6 Форми правління), Японії (ст. 69, 70) передбачено, що зміна глави уряду супроводжується відставкою кабінету в цілому. Крім того, у Швеції (§ 7 гл. 7) і Японії (ст. 74) урядові рішення набувають чинності за умови їх контрасигнуван­ня прем’єр-міністром.

Прем'єр відіграє вирішальну роль у процесі формування уряду. Повноваження глави уряду щодо звільнення міністрів в окремих країнах за конституцією навіть більш широкі, ніж повно­важення з призначення. В Австрії (абз. 1 ст. 70), Швеції (§ 6 гл. 5 Форми правління), Японії (ст. 68) керівник уряду сам звільняє міністра. В Ірландії (§ 9 ст. 28), Іспанії (ст. 100), Німеччині (абз. 1 ст. 64), Франції (абз. 2 ст. 8) міністрів звільняє глава держави за поданням (або вимогою) глави уряду.

Фактична роль прем’єра більшою мірою залежить не від юридичних норм, а від того, є очолюваний ним уряд однопартій­ним або коаліційним. Прем’єр однопартійного уряду є, здебіль­шого, одночасно і лідером правлячої партії та парламентської більшості, що значно підсилює його роль у стосунках з окремими міністрами.

В Україні роль Прем’єр-міністра в уряді певною мірою підкреслена конституційними положеннями:

■ про необхідність надання згоди парламенту на його призна­чення (п. 9 ч. 1 ст. 106, ч. 2 ст. 114);

■ про необхідність його подання при призначенні як членів уряду, так й інших посадових осіб виконавчої влади (п. 10 ч. 1 ст. 106, ч. 3 ст. 114);

■ відставка прем’єра (а також смерть - п. 4 ч. 2 ст. 12 чинного Закону України “Про Кабінет Міністрів України”) має на­слідком відставку всього уряду (ч. 3 ст. 115);

■ акти Кабінету Міністрів України підписує прем’єр (ч. 2 ст. 117);

■ прем’єр входить до Президента України із поданнями щодо утворення, реорганізації та ліквідації міністерств, інших центральних органів виконавчої влади (п. 15 ч. 1 ст. 106).

Водночас колегіальний характер прийняття рішень Кабіне­том Мініст рів України зумовлює становище, коли прем’ єр є більшою мірою організатором діяльності уряду.

Внутрішня структура Кабінету Міністрів України в су­часних умовах відображена його складом, де є віце-прем’єр- міністри і міністри. У 2000 р. було запроваджено створення уря­дових комітетів як внутрішньоструктурних утворень у складі Ка­бінету Міністрів України, покликаних забезпечити інтенсифіка­цію діяльності уряду. У 2000-2010 рр. виокремлювалося в різний час від чотирьох до семи урядових комітетів, інколи урядові комі­тети не створювалися. Однак унаслідок включення до урядових комітетів посадовців, які не були членами уряду, з внутрішньо- урядових структур вони перетворилися в органи міжгалузевої ко­ординації. З прийняттям Закону України “Про Кабінет Міністрів України” (в редакції від 21 грудня 2006 р. ) створення урядових комітетів стало обов’язковим. Однак у березні 2011 р. відповідні положення вилучено, зокрема, і внаслідок істотного скорочення кількісного складу уряду.

У зарубіжних країнах з метою попереднього обговорення урядових рішень (або й фактичного їх прийняття) засновуються спеціалізовані внутрішньоурядові органи. У США при кабінеті функціонує кілька рад, з яких найбільш відомою є Рада національ­ної безпеки. У Великобританії функціонують комітети кабінету (шість-сім міністрів), серед яких розрізняють постійні (атомна енергія, розвідка тощо) і тимчасові (Ad hoc - для дій у конкретних ситуаціях). Як відзначав Пітер Уолкер: “Комітети кабінету пара­лельні і дорівнюють самому кабінету. З питань своєї компетенції вони приймають рішення, які сприймаються і виконуються так, якби вони були рішеннями самого кабінету”. Кількість постійних комітетів може сягати сотні, тимчасових - кількох сотень. На­томість, у Данії створюється не більше 24-х постійних комітетів, у Фінляндії - три постійних і до 15-ти тимчасових.

Ступінь самостійності міністрів у межах колективного органу. Прийняте урядом колегіальне рішення може суперечити позиції профільного міністра. В умовах коаліційного уряду така позиція може відображати не тільки індивідуальне бачення міністра, а й програмні підходи тієї політичної сили, яку він у цьо­му уряді представляє. Зокрема, в Україні такі розбіжності окрес­лилися у 2005 р. в питанні закупок сільгосппродукції між пре­м’єром і міністром економіки, з одного боку, та міністром аграр­ної політики - з другого. Тим самим політична меншість уряду або зобов’язана відмовлятися від реалізації власного бачення дер­жавної політики, або йти на публічний конфлікт. Юридичним за­побіжником виникнення подібних ситуацій може бути законодав­че встановлення, принаймні, положення про обов’язковість скріплення актів уряду відповідальними за їх виконанням міністра­ми, як умову набрання ними чинності.

Проблема перебування у складі уряду керівника урядо­вого апарату. Ще у 1998 р. (Концепція адміністративної реформи в Україні) пропонувалося унеможливити таке перебування з огля­ду на небажаність участі в прийнятті урядових рішень керівника апарату, який проекти цих рішень має опрацьовувати. Вітчизняна практика у 1999-2011 рр. виявилася достатньо суперечливою. З березня 2011 р. законодавчо виведено зі складу уряду посади керів­ника урядового апарату. Однак, наприклад, в умовах парламен­тарної республіки можливим є включення до складу уряду керів­ника урядового апарату. Зокрема, до сучасного уряду Німеччини входить Міністр з особливих доручень і керівник Відомства феде­рального канцлера.

Роль урядового апарату. У багатьох державах він є потуж­ною інституцією. При цьому урядовий апарат у Франції включає низку структурних елементів, які в інших країнах мають статус са­мостійних відомств та установ. У Німеччині цей апарат складає са­мостійне Відомство федерального канцлера, яке має широкий набір функцій. Саме в цьому Відомстві, наприклад, опрацьовуються за­конопроекти, які ініційовані депутатами більшості, готуються відповіді федеральних посадовців на депутатські запити тощо.

У цілому інституційний розвиток уряду має визначатися ймовірною еволюцією його статусу. За умов, коли уряд передусім забезпечує реалізацію політичного курсу, який визначає глава дер­жави, значення інституційних засобів формування політики сут­тєво зменшується. Зростання політичної самостійності Кабінету Міністрів України неминуче вимагатиме і раціональних засобів його організації та функціонування.

3.4.