Місце та роль глави держави в системі органів державної влади в зарубіжних країнах

Інститут глави держави є значною мірою відображенням традиції монархічної влади, поєднаним з практичною потребою представництва держави в цілому як усередині, так і ззовні. Саме тому глава держави, як правило, є одноособовим і тільки в окре­мих випадках - колективним.

Формою інституту глави держави в країнах з республікан­ською формою правління є інститут президента. Політична прак­тика окреслила ті сторони функціонування інституту одноособо­вого глави держави, які потребували належного конституційно- правового унормування, спрямованого на досягнення високого рівня визначеності у відповідних правовідносинах. Тривале за­стосування конституційно-правових норм, які складали інститут президента в окремо узятих країнах, переконливо довело їх взаємо- обумовленість і взаємопов'язаність.

При цьому стисле позначення становища президента у за­рубіжних конституціях має суттєві відмінності. Наприклад, у США конституція встановлює: “Виконавча влада належить Пре­зидентові Сполучених Штатів Америки” (розд. 1 ст. ІІ); у Мек­сиці: “Здійснення верховної виконавчої влади покладається на особу, що іменується “Президент Мексиканських Сполучених Штатів” (ст. 80). В Італії за конституцією Президент Республіки “є Главою Держави і репрезентує національну єдність” (ст. 87). У Греції президент є “регулятором державного ладу” (ч. 1 ст. 30). Розширене визначення дається у ст. 5 Конституції Французької Республіки: “Президент Республіки слідкує за дотриманням Кон­ституції. Він забезпечує своїм арбітражем нормальне функціону­вання публічної влади, а також наступність держави... Він є га­рантом національної незалежності, цілісності території, дотриман­ня угод Співдружності і міжнародних договорів”. Натомість у Німеччині становище Федерального президента Основним Зако­ном не визначається. В Австрії - також, хоч та обставина, що підрозділ “Федеральний Президент” відкриває розділ ІІІ консти­туції “Виконавча влада Федерації”, певною мірою показує місце глави держави в цілісній системі її органів.

Важливою складовою інституту президента у зарубіжних країнах є конституційно закріплений порядок обрання глави дер­жави. При цьому вибори можуть бути прямими (Австрія, Венесу­ела, Мексика, Франція) і непрямими (Аргентина, США). Наприк­лад, у США виборці обирають 538 вибірників, а вже останні ви­значають господаря Білого Дому. У парламентарних республіках президент переважно обирається колегіями, значну частину яких складають члени парламенту (Індія, Італія, Німеччина) або безпосередньо парламентом (Греція, Ізраїль). Так п. 1 ст. 54 Ос­новного Закону Німеччини вказує, що половина Федеральних зборів, які обирають главу держави, складається з членів бундес­тагу, а друга - з обранців земельних ландтагів.

Чергові вибори мають проводитися до закінчення терміну повноважень діючого глави держави. У конституції Франції (ст. 7) наголошується, що вибори нового президента не можуть признача­тися раніше 35-ти і пізніше 20-ти днів до закінчення повноважень діючого глави держави. В Ісландії вибори президента призначаються на червень-липень, тоді як термін повноважень діючого президента закінчується 31 липня (ст. 6). У США президентські вибори відбу­ваються на початку листопада, тоді як інавгурація новообраного президента - 20 січня. У президентських і суперпрезидентських республіках у разі необрання глави держави в належний термін, як правило, не допускається продовження мандата діючого президен­та або проведення повторних виборів. У США в такому разі кон­ституційно передбачене обрання нового глави держави конгресом. Необрання президента Мексики народом (ст. 85) вимагає від кон­гресу проведення негайних виборів Тимчасового президента.

Конституціями Австрії (абз. 3 ст. 60), Мексики (ст. 82), Німеч­чини (абз. 1 ст. 54), США (п. 4 розд. 1 ст. ІІ) та інших країн передбачені певні вимоги до кандидата в президенти. Конститу­цією Франції такі вимоги не передбачені, але вказано, що їх уста­новлює закон. Основні вимоги: мати громадянські права - Індія, Італія, США, Швейцарія; бути громадянином за народженням - Венесуела, США; віковий ценз - Венесуела (30 років), Австрія, Індія, Ісландія, Мексика, США (35 років), Німеччина (40 років), Італія (50 років); ценз осілості - Мексика (один рік перед вибо­рами), США (14 років), походження - Німеччина, Фінляндія; не бути служителем культу - Венесуела, Мексика.

Термін президентських повноважень і кількість тер­мінів, протягом яких одна особа може обіймати цю посаду. У США, Колумбії президент обирається на чотири роки, Бразилії, Венесу­елі, Ізраїлі, Індії, Німеччині, Франції - на п'ять, в Аргентині, Мек­сиці, Фінляндії - на шість, в Італії, Ірландії - на сім. Більший обсяг повноважень не завжди зумовлює жорсткіші вимоги щодо кількості термінів перебування глави держави на своєму посту. В Індії, Італії, Фінляндії, Франції подібних обмежень немає, Австрії, Німеччині, США таке обмеження становить два терміни, у Мексиці - тільки один. Хоч США - класична президентська республіка, а Німеччи­на - класична парламентарна.

Відносини президента зі структурами виконавчої вла­ди. У США президент здійснює призначення на федеральні поса­ди “за порадою сенату” (п. 2 розд. 2 ст. ІІ). У суперпрезидентських республіках його повноваження дещо ширші. Він може це робити на власний розсуд (Венесуела - п. 2 ст. 190; Мексика - п. ІІ ст. 89). У парламентарних і напівпрезидентських республіках (Австрії, Греції, Італії, Німеччині, Португалії, Туреччині), де існує посада прем'єр-міністра, президент призначає останнього. Але у Німеч­чині - це призначення обраного бундестагом федерального канцлера (ст. 63), в Італії уряд після сформування повинен отримати вотум довіри в парламенті (ст. 94). Існуюче в Австрії (п. 1 ст. 74), Індії (п. 3 ст. 75), Франції (ст. 49-50), інших парламентарних і напів- президентських республіках право парламенту відправити уряд у відставку примушує президента рахуватися з парламентом у разі визначення голови уряду. Призначення міністрів в Австрії, Греції, Індії, Туреччині, Німеччині, Франції президент здійснює за по­данням глави уряду. Тим самим виключається надання прези­дентові здійснюваних на власний розсуд (дискреційних) повнова­жень щодо формування уряду.

Фактичний вплив президента на здійснення виконавчої вла­ди обмежений інститутом контрасигнатури. Конституції парламен­тарних і напівпрезидентських республік - Австрії (абз.

Роль президента як глави держави зумовлює досить широ­кий обсяг його повноважень у галузі законодавства. У конституціях Греції та Ісландії вказується, що законодавча влада належить парламентові і президентові. Однак вживання таких формулювань не означає рівноправності глави держави і парламенту в законодавчій діяльності. В Ісландії президент не наділений правом законодавчої ініціативи, а відхилення ним законопроекту не перешкоджає набран­ню чинності, спірний закон виноситься на референдум.

У більшості ж держав з напівпрезидентською і парламен­тарною формами правління президент позбавлений права внесен­ня до парламенту конкретних законопроектів. Щоправда, Президент Франції може винести конкретний законопроект на референдум і домогтись прийняття закону в обхід парламенту (пра­во екстраординарної законодавчої інінціативи). Конституція пре­зидентської республіки США не передбачає наявності права зако­нодавчої ініціативи у президента. Проте у суперпрезидентських республіках Латинської Америки (Аргентина, Венесуела, Мекси­ка) за главою держави конституційно таке право закріплено.

Ветування президентом прийнятих парламентом законів зде­більшого не впливає на здійснення законодавчої влади, оскільки подолання суспенсивного (відкладального) вето в сталих демо­кратіях здебільшого передбачає підтвердження закону простою більшістю голосів. Натомість вето президента, подолання якого потребує підтвердження прийнятого закону кваліфікованою біль­шістю в 2/3 від складу кожної з палат конгресу, передбачено кон­ституціями Аргентини, США.

Наділення глави держави повноваженням видавати акти делегованого законодавства, що мають силу парламентського за­кону, установлено переважно конституціями тих держав, де ці акти ініціюються урядом, який, у свою чергу, є підзвітним парламенту. Зокрема, в Індії президент має право видавати укази в той час, коли негайне прийняття парламентського закону неможливе (ст. 123). Єдине обмеження - указ (як і закон) не може порушувати грома­дянські права й свободи (п. 3 а ст. 13). Указ може мати зворотну силу, вносити поправки в чинні закони і скасовувати будь-які за­кони. Специфічна риса - закон має тимчасовий характер и потре­бує підтвердження на найближчій парламентській сесії протягом шести тижнів після початку її роботи. При цьому президент діє “за порадою” Ради Міністрів, його укази нечинні без контрасиг­нування відповідним міністром або главою уряду.

Відносини з парламентом. У країнах з президентськими і суперпрезидентськими формами правління президент не наді­ляється конституційним повноваженням розпустити федеральний конгрес ні за яких обставин. Натомість, президент наділяється конституційним правом розпускати парламент у парламентарних і напівпрезидентських республіках (де уряд несе відповідальність за свою діяльність перед парламентом): в Австрії (п. 1 ст. 29), Індії (ст. 85), Ісландії (ст. 11, 24), Італії (ст. 88), Франції (ст. 12).

Специфічною рисою інституту президента в Німеччині - класичній парламентарній республіці - є резервування за прези­дентом широкого обсягу повноважень на випадок парламентської нестабільності й неспроможності сформувати уряд парламентсь­кої більшості. За цих умов глава держави може на свій розсуд або розпустити парламент, або призначити канцлером кандидата, який отримав відносну більшість голосів (абз. 4 ст. 63). І таке рішення в даному разі не потребувало б контрасигнування федеральним кан­цлером. Проголосивши так званий “стан законодавчої необхід­ності” (ст. 81) президент може забезпечити прийняття законів бун­десратом без участі бундестагу.

Відповідальність президента зазвичай визначається його роллю в здійсненні державного управління. Конгрес США може санкціонувати усунення глави держави від влади у порядку, пе­редбаченому розд. 4 поправкою XXV, а також відсторонити від поста в порядку імпічменту (розд. 4 ст. ІІ). Конституція Мексики передбачає цілу низку ситуацій (ст. 84), коли президент може бути усунений конгресом з призначенням тимчасового президента, ви­конуючого обов'язки президента, заступника президента (залеж­но від конкретного випадку). Натомість в європейських демокра­тіях відповідальність глави держави не пов'язана із його участю в здійсненні державного управління. Унаслідок того, що за офіційні акти несуть відповідальність члени уряду, які скріплюють ці акти своїм підписом, президенти можуть нести відповідальність винят­ково за особисто вчинені ними злочини, зокрема державну зраду.

Конституційні норми зарубіжних демократій забезпечують збалансування владних повноважень президента. Роль глави дер­жави у здійсненні державної влади здебільшого визначається не так обсягом наданих йому повноважень, як ступенем дискрецій- ності їх здійснення. Покладання на президента обов'язку діяти “за поданням”, контрасигнування президентських актів, узго- джувальні процедури тощо є важливим чинником збалансуван­ня і обмеження одноособової влади глави держави в сучасних демократіях.

У США президент очолює достатньо самостійну виконавчу владу. Але йому не надано право законодавчої ініціативи та мож­ливість видавати акти делегованого законодавства, а кадрові пи­тання вирішуються за участю верхньої палати парламенту.

У латиноамериканських країнах обсяг президентських по­вноважень суттєво більший: крім контролю виконавчої влади є право законодавчої ініціативи, право (з обмеженнями) видавати акти, що мають силу звичайного закону. Однак акти президента потребують обов’язкового контрасигнування міністрами, окремі повноваження (наприклад дипломатичні) здійснюються за учас­тю парламенту.

У демократіях європейського типу з парламентарною або напівпрезидентською формою правління незалежно від формаль­них визначень вплив президента на здійснення виконавчої влади суттєво послаблений, оскільки уряд підзвітний, як правило, тільки парламентові та його глава має конституційно визначені широкі самостійні повноваження, а акти президента здебільшого потре­бують контрасигнування урядовцями.

Роль президента в умовах напівпрезидентської республіки (так звана біцефальна (двоголова) система) визначається передусім політичними, а не конституційно-правовими чинниками. Обран­ня лідера політичної партії президентом Франції перетворює його на фактичного очільника системи державного управління, якщо його партія перемогла і на парламентських виборах. Навпаки, по­разка партії президента на парламентських виборах означає, що ключову роль у державному управлінні буде відігравати прем’єр- міністр - фактичний лідер парламентської більшості.

Отже, у зарубіжних демократіях сформувалося кілька основ­них типів інституту президента, які відповідають основним фор­мам правління. При цьому склалася певна цілісність взаємоузгодже- них і взаємообумовлених конституційно-правових норм, яка прой­шла випробовування в процесі правозастосування, виявивши їх здатність відігравати регулюючу, стабілізуючу і компенсуючу роль у даній державі, забезпечивши раціональність одноособового пред­ставництва держави в умовах непорушності демократичного по­літичного режиму.

Інститут президента надзвичайно поширений і в державах з недемократичними режимами, оскільки використовується як ефек­тивний інструмент автократії. Однак за монополії на політичну владу, закріпленої за окремими особами, партіями, соціальними верствами тощо, конституційно-правові норми не є винятковим за своїм значенням регулятором відповідних суспільних відносин, а відтак і не можуть розглядатися як вартий запозичення досвід.

3.2.