Розділ 7 Вплив Європейського Союзу на суверенітет країн-кандидатів і держав-сусідів

Угоди про асоціацію укладаються у разі визнання держави такою, що спроможна вести переговори про вступ до ЄС¹. Нині вони укладені ЄС з усіма державами-кандидатами та деякими з держав-заявників. Зокрема, 2009 р. укладено Угоду про стабілі­зацію та асоціацію з Албанією та триває ратифікаційний процес щодо аналогічних угод із Боснією та Герцеговиною. Крім того, нині ведуться переговори про укладення Угоди про асоціацію з Україною, державою-сусідом ЄС на заміну чинній Угоді про партнерство і співробітництво 1994 р.^{[558] [559].}

Найбільш тісна співпраця в рамках асоціації передбачена Уго­дою про створення Європейського економічного простору від 02.05.1992 р. (далі — ЄЕП), що фактично відтворює основні по­ложення Договору про ЄС та актів інститутів Союзу, передбача­ючи найбільш повне визнання ними норм права ЄС у відповідних сферах. Наголос тут робиться на включенні у національне право держав-учасниць ЄЕП цілих блоків норм права Євросоюзу як шляхом відтворення положень Договору про заснування ЄС в Угоді про створення ЄЕП, так й шляхом від силки до регламентів та директив ЄС, на які робляться посилання в додатках до Угоди та актах органів асоціації і положення яких стають частинами на­ціональних правопорядків асоційованих держав.

Одним із способів зближення законодавства є введення ди­ректив інститутів ЄС у національне законодавство асоційованих країн через посилання на ці акти або їх включення у додатки до Угоди про ЄЕП чи постанови такого органу асоціації, як Спіль­ний комітет. Шляхом імплементації положень таких директив ЄС у національних правопорядках асоційованих країн і здійсню­ється зближення їх національного права з правом Євросоюзу. Слід зауважити у цьому зв’язку, що такий самий спосіб гармо­нізації національного законодавства, проте вже у країн-членів, застосовується в Євросоюзі¹.

Як правило, положення угод, які стосуються адаптації наці­онального законодавства асоційованих країн з правом ЄС, мають характер як «твердих» так й «м’яких» зобов’язань сторін залежно від сфер, в яких здійснюється адаптація^{[560] [561]. Проте визначення са­мих сфер, як правило, враховує особливий характер відносин з конкретною країною, хоча певні сфери, зокрема, захист права на інтелектуальну власність, законодавство у галузі конкуренції тощо, закріплені у всіх без винятку угодах про асоціацію.}

При здійсненні адаптації всі асоційовані держави мають справу з одними та тими самими актами Євросоюзу. На прак­тиці має місце вибірковий підхід, коли для окремих асоційованих країн чи груп таких країн залежно від визначених угодою цілей та сфер співробітництва з усієї маси актів ЄС спеціально від­бираються ті, реалізація яких повинна забезпечити виконання сторонами взятих на себе зобов’язань^[562]. Так, для асоційованих країн Центральної та Східної Європи з метою визначення кон­кретних зобов’язань щодо вступу до Євросоюзу Комісією ЄС у травні 1995 року був прийнятий документ — Біла книга «Під-

готовка асоційованих країн Центральної та Східної Європи до інтеграції у внутрішній ринок Європейського Союзу». Особлива увага в цьому документі приділяється адаптації національного законодавства асоційованих країн до права Євросоюзу, яка роз­глядається як поширення дії права об'єднання на ці країни. Біла книга являє собою довідник для використання теперішніми та майбутніми асоційованими країнами. Її положення не мають обов’язкового характеру, однак виконують роль путівника на шляху до вступу до ЄС. Що стосується практики реалізації асо­ційованими країнами Центральної та Східної Європи актів ЄС, включених до Білої книги, то вона зводиться здебільшого до рецепції положень постанов інститутів ЄС.

Адаптація законодавства асоційованих країн до права ЄС має більш обмежений характер ніж та, яка здійснюється в межах ЄЕП, оскільки вона стосується набагато меншої кількості актів європей­ських інтеграційних організацій, охоплює тільки чітко визначені Європейськими угодами сфери співробітництва.

Виходячи з аналізу досвіду співпраці асоційованих країн з ЄС, В. І. Муравйов виділяє такі основні способи зближення на­ціонального права цих країн з правом ЄС. По-перше, це при­йняття національних правових актів, які враховують тією чи іншою мірою положення права ЄС. Другий спосіб передбачає приєднання країни — не члена ЄС до міжнародних угод, що є обов’язковими для ЄС та його держав-членів. Третім способом виступає інкорпорація у національне право правових актів ЄС. Ще одним способом є взаємне визнання сторонами діючих у кожній з них стандартів. Нарешті, як спосіб адаптації може ви-

користовуватися паралельне ухвалення асоційованими країнами нормативних актів, які є ідентичними або схожими за своїм змістом з актами Євросоюзу¹.

Угоди про партнерство і співробітництво визначають схожі способи зближення національного права відповідних третіх дер­жав з правом ЄС. Йдеться про укладення або приєднання до міжнародних угод, ухвалення національних законів, положення яких відповідають нормам права Союзу, і навіть взаємне визна­ння сторонами правил іншої сторони у певній галузі. Проте такий процес має переважно односторонній характер, оскільки при його здійсненні йдеться про приведення правових норм, ухвалених третіми країнами, у відповідність до норм права ЄС.

На сьогодні ЄС уклав угоди про партнерство і співробітництво з більшістю інших країн, які входили до складу колишнього СРСР, серед яких є як держави-сусіди, так і держави-партнери ЄС. Зо­крема, окрім України такі угоди укладено з Російською Федера­цією 24.06.1994 р., Республікою Молдова 28.11.1994 р., Казахста­ном 23.01.1995 р., Киргизстаном 09.02.1995 р., Узбекистаном 21.06.1996 р., Вірменією 22.04.1996 р., Азербайджаном 22.04.1996 р., Грузією 22.04.1996 р., Таджикистаном 11.10.2004 р.^{[563] [564].}

Угоди ЄС про партнерство і співробітництво та асоціацію можуть включати положення про адаптацію відповідного законо­давства країн-нечленів до права Євросоюзу, а основними засо­бами адаптації є приєднання до угод, сторонами яких є країни- члени ЄС, ухвалення нормативних актів, положення яких відпо­відають нормам права європейської інтеграційної організації, взаємне визнання чинних у країнах-учасницях угод відповідних

стандартів. При цьому варто звернути увагу, що угода про парт­нерство і співробітництво також вимагає створення правових інструментів, що стосуватимуться різних сфер і не обмежувати­муться лише питаннями митних процедур та торгівлі товарами. Сфера їх дії глибоко проникає у внутрішню політику та законо­давство сторін. Так, предметом регулювання Угод про партнерство і співробітництво з Азербайджаном, Вірменією, Грузією, Таджи­кистаном та Туркменістаном є також кооперація в напрямках демократії та захисту прав людини. В Угодах із Російською Фе­дерацією та Узбекистаном предметом співпраці окрім усього ін­шого є запобігання та боротьба з незаконною міграцією, торгівлею наркотиками, відмиванням «брудних» грошей. Для країн це є серйозним випробуванням, оскільки повна імплементація таких угод вимагатиме далекосяжних зусиль з адаптації внутрішнього законодавства в різних напрямах: як у політичній і економічній сфері, так і в питаннях вдосконалення адміністративного управ­ління та судочинства. Неабиякі заходи необхідно здійснити і в напрямку реформування й реструктуризації економіки задля вста­новлення необхідної довіри між учасниками ринку, а також ін­ституціями, що здійснюють нагляд за їхньою діяльністю.

Значною мірою угоди про асоціацію схожі з угодами про партнерство і співробітництво (це стосується положень про по­літичний діалог, заснування підприємств, рух робочої сили й капіталу та про співробітництво в економічній, фінансовій та культурній сфері). Водночас відмінності, які є між угодами про асоціацію та угодами про партнерство і співробітництво, обу­мовлюються передусім питаннями торгівлі, оскільки перші є преференційними угодами, спрямованими на створення зон вільної торгівлі товарами та послугами, і охоплюють практично всі питання торгівлі між сторонами^[565].

Якщо угоди про партнерство і співробітництво укладаються з державами, що обирають звичайний формат міждержавної

співпраці, то угоди про асоціацію (угоди про стабілізацію та асоціацію) укладаються з метою підготовки до набуття державою членства у Союзі та передбачають більший ступінь самообме­ження суверенних прав на користь наддержавного об’єднання. Зокрема, органами співробітництва між державами та ЄС на підставі угод про партнерство і співробітництво приймаються лише рекомендаційні рішення, яка охоплюються поняттям «м’якого права», що за своєю суттю є політичними домовленос­тями. При цьому у держави залишається чотири можливі варі­анти поведінки: а) повністю впровадити рекомендацію, надану ЄС щодо формату співробітництва, на національному рівні та вжити відповідних заходів; б) здійснити часткове впровадження рекомендаційної норми; в) зберегти status quo; г) вдосконалити механізм реалізації чинного законодавства. У разі неврахування або неповного врахування положень рекомендацій, поданих ЄС, держава не буде притягуватися до юридичної відповідальності на відміну від держав-членів ЄС, які зобов’язані імплементувати aquis communautaire у власних правопорядках. Вказана обстави­на може лише створити перешкоди у подальшому процесі інте­грації держави до ЄС.

Водночас в угодах про асоціацію передбачається, що спільні органи можуть наділятися повноваженнями приймати обов’язкові до виконання рішення. Для інституційних механізмів, створю­ваних у рамках угод про асоціацію, зазвичай використовується структура, в основі якої лежить модель інституцій ЄС, але з об­меженими функціями. Типовим є заснування трьох основних інститутів: Ради асоціації, Комітету асоціації та Міжпарламент­ського комітету асоціації. Особливістю рад асоціацій є наділен­ня їх повноваженнями приймати юридично обов’язкові для держав рішення. Такою компетенцією не володіє жоден з орга­нів, створюваний відповідно до інших угод ЄС з третіми держа­вами. При цьому рішення рад асоціацій становлять складову частину права ЄС і можуть тлумачитися Судом ЄС^[566].

Крім того, на відміну від угод про партнерство і співробітни­цтво, неодмінною економічною основою асоціації з ЄС є ство­рення між Союзом та асоційованою країною зони вільної тор­гівлі чи митного союзу¹, правовий режим яких впливає на реа­лізацію державою своїх суверенних повноважень в економічній сфері. Так, зона вільної торгівлі передбачає скасування митних ставок, податків, зборів та кількісних обмежень у взаємній тор­гівлі промисловими товарами між її учасниками. При цьому за державами зберігається право самостійно здійснювати торговель­ну політику з третіми державами^{[567] [568]. Правовий режим зони вільної торгівлі не вимагає перегляду вже існуючих договорів про вільну торгівлю з іншими країнами. Тому країна на власний розсуд може запровадити одночасно кілька зон вільної торгівлі з різни­ми групами країн, у тому числі й ЄС[569], однак не порушувати взяті на себе зобов’язання згідно з укладеними договорами про встановлення вказаного торговельного режиму. Натомість мит­ний союз є більш високим рівнем інтеграції та передбачає за­провадження певних обмежень у праві реалізації державою су­веренних прав у зовнішній торгівлі. Відповідно до правил цього режиму передбачається не лише скасування мит та інших тор­говельних зборів між його учасниками, а й уніфікація правил зовнішньої торгівлі з третіми державами та запровадження єди­ного митного тарифу для всіх його учасників. Членство держави у митному союзі з ЄС виключає одночасну можливість її пере­бування в інших митних союзах. Таким чином, митний союз}

обмежує сторони у праві самостійного ведення торговельної по­літики з третіми державами та вимагає узгодження дій з іншими учасниками об’єднання¹.

Отже, якщо правовою основою впливу ЄС на суверенітет третіх країн є міжнародні угоди (передусім угоди про партнерство і співробітництво та угоди про асоціацію), то основою правових норм, за допомогою яких забезпечується вплив ЄС на суверені­тет держав-кандидатів та країн-сусідів, служить acquis communautaire («спільний доробок», надбання Співтовариств) — сукупність правових норм та норм рекомендаційного характеру, політичних декларацій, законодавчих ініціатив, що здійснюють регулюючий вплив у правопорядку ЄС ^{[570] [571]. Значення концепції acquis communautaire полягає в тому, що вона гарантує гомоген­ність, цілісність та стабільність правової системи Євросоюзу, оскільки базується на ідеї неможливості зміни його складових частин у процесі співробітництва. Тому у своїх відносинах з третіми країнами, зокрема із країнами-кандидатами та державами - сусідами, ЄС намагається максимально захистити спільнотовий доробок. У зв’язку із зазначеним варто погодитися з В. І Мурав- йовим, що концепція «спільного доробку», будучи важливим чинником європейської інтеграції, має як внутрішній, так і зо­внішній аспекти[572]. їй належить роль не тільки правового стриж-}

ня європейської економічної інтеграції, але й створення право­вої основи, на якій регулюються відносини Євросоюзу з іншими суб’єктами міжнародного права, насамперед з так званими тре­тіми країнами, до яких належить й Україна. Хоча політичний компонент також поступово стає важливою складовою відносин ЄС з третіми країнами, їх основу продовжують становити від­носини в економічній сфері.

Особливістю відносин з третіми країнами є сприйняття ними права Євросоюзу, що сприяє залученню останніх до процесів європейської інтеграції. Це здійснюється на основі встановлен­ня договірних відносин з Євросоюзом, які створюють відповідні правові форми інтеграції з ним. Включення країн до процесів європейської інтеграції стає можливим лише шляхом дотриман­ня ними приписів acquis communautaire, що вимагає корекції деяких із їхніх суверенних прав. Права та зобов’язання, що охо­плюються вказаним поняттям, є обов’язковими до виконання в усіх державах-членах, а також повинні максимально дотримува­тися у державах-претендентах на вступ до ЄС на умовах, визна­чених у процесі переговорів. Зокрема, ст. 49 ДЄС передбачає, що будь-яка європейська держава, яка поважає цінності, визна­чені в ст. 2 цього Договору (людська гідність; свобода; демокра­тія; рівність; верховенство права; права людини, зокрема осіб, що належать до меншин^[DLXXIII]) та віддана їх поширенню, може по­дати заявку на вступ до Союзу. Отже, держави, що вирішили обрати євроінтеграційний вектор у своїй зовнішній політиці, повинні дотримуватися вказаних фундаментальних цінностей, що концентровано виражають спільне конституційно-правове надбання держав Західної Європи та є основою функціонування ЄС, оскільки вважаються обов’язковою умовою членства в Со­юзі і не можуть піддягати будь-якій ревізії.

Однак щодо країн-кандидатів на вступ запроваджені й інші умови, що пов’язано з суттєвою відмінністю держав у політичній,

економічній, соціальній та культурній сфері та бажанням створити однорідне середовище у межах Союзу. Тому під час останніх роз­ширень ЄС були встановлені додаткові критерії, відповідність яким може свідчити про здатність держави виконувати обов’язки держа­ви — члена Союзу. Йдеться насамперед про так звані «Копенга­генські критерії членства», ухвалені Європейською Радою в червні 1993 р.¹ для держав-кандидатів з Центральної та Східної Європи, політичні, правові і соціально-економічні системи яких тривалий час функціонували в умовах принципово іншої ніж ЄС системи координат. Зокрема, такими умовами визнано стабільність інсти­туцій, що гарантують демократію, верховенство права, права лю­дини та повагу і захист меншин (політичний критерій); наявність діючої ринкової економіки, а також здатність протистояти конку­рентному тиску й ринковим силам у межах ЄС (економічний критерій); спроможність взяти зобов’язання щодо членства, вклю­чаючи відданість цілям політичного, економічного та валютного союзу (критерій спроможності прийняти acquis communautaire)^{[574] [575].}

Мадридська Європейська Рада у грудні 1995 р. вказала також на потребу «створити умови для поступової, гармонійної інтегра­ції держав-кандидаток, зокрема, через розвиток ринкової еконо­міки, виправлення їхніх адміністративних структур, створення стабільного економічного і валютного середовища». Цього ж року доробок спільноти збагатився Шенгенським acquis, основою яко­го була Конвенція, що імплементує Угоду про поступове скасу­вання перевірок на спільних кордонах від 14.06.1985 р.^[576].

Таким чином, країни, що претендують на членство в ЄС по­винні вносити зміни до національного законодавства, у тому числі й того, що стосується важливих сфер суверенних повно­важень (державної міграційної, економічної, безпекової політи­ки тощо). Це також стосується певного мірою й держав-сусідів, що мають за мету тісну співпрацю з Союзом. У будь-якому разі кожна з вищевказаних груп країн повинна імплементувати у внутрішнє законодавство певну частину acquis communautaire. Конкретний зміст «спільнотового доробку» для країн, які бажа­ють укласти з ЄС міжнародні договори про співробітництво, визначається вже під час переговорів щодо укладення таких угод. При цьому самі держави з огляду на принциповість деяких зі своїх національних інтересів можуть висловити певні захисні застереження щодо неможливості сприйняти деякі з положень спільнотового доробку. Тобто конкретний зміст acquis communautaire може відрізнятися залежно від підходів ЄС до визначення рівня та мети співробітництва сторін.

Наприклад, при укладенні Угоди про Єдиний економічний простір, метою якої не є підготовка країн-учасниць до членства в Євросоюзі, було передбачене визнання асоційованими країна­ми 1400 актів ЄС із приблизно 1800, які становлять «спільното- вий доробок», тоді як у рамках відносин асоціації з метою під­готовки країн Центральної та Східної Європи до вступу в Євро- союз визначено лише 800 актів, ухвалення яких гарантує виконання асоційованими країнами правових передумов для приєднання до європейської інтеграційної організації¹. Відповід­но до чинної Угоди про партнерство і співробітництво між Україною і Європейськими співтовариствами та їх державами- членами 1994 р.^{[577] [578] передбачається зближення законодавства Укра­їни із acquis ЄС лише у 16 галузях: митне право, законодавство}

про компанії, банківське право, бухгалтерський облік компаній і податки, інтелектуальна власність, охорона праці, фінансові послуги, правила конкуренції, державні закупівлі, охорона здоров’я та життя людей, тварин і рослин, навколишнє середови­ще, захист прав споживачів, непряме оподаткування, технічні правила і стандарти, енергетика, включаючи ядерну, транспорт (ст. 51). Крім того, з метою досягнення Україною відповідності третьому Копенгагенському та Мадридському критеріям набут­тя членства в ЄС було прийнято Закон України «Про Загально­державну програму адаптації законодавства України до законо­давства Європейського Союзу» 2004 р.^[579], складовою якої є Пере­лік актів законодавства України та acquis ЄС у пріоритетних сферах адаптації. Отже, в усіх випадках конкретний зміст «спіль- нотового доробку», який повинні визнати країни в межах окрес­лених міжнародними угодами відносин, визначається ЄС.

Як свідчить історичний досвід розвитку Співтовариств та Союзу, обсяг «спільнотового доробку» постійно збільшується та поширюється на нові сфери у зв’язку з розширенням та еволю­цією компетенції ЄС. Тому нові кандидати стикаються з більш складними в політичному, економічному та правовому сенсі умовами вступу, а їх державний суверенітет піддається випро­буванню.

Обираючи курс на євроінтеграцію, держава завжди стоїть перед фундаментальною проблемою вибору — між готовністю передати чітко окреслені суверенні функції наднаціональним інститутам і можливістю брати участь у розробленні спільної економічної, соціальної, зовнішньої політики та політикою співпраці з ЄС на рівні звичайного міждержавного співробітни­цтва, залучаючись лише до окремих напрямів діяльності Союзу. У будь-якому разі вплив на суверенітет держави здійснюється шляхом прямого санкціонування цього з її боку з урахуванням національних інтересів, незважаючи на політичні бажання ЄС. При цьому слід відмітити, що ЄС у своїх взаєминах з європей-

ськими державами наголошує на пріоритетності політичного виміру процесу інтеграції та налагодженні політичного діалогу між сторонами¹.

Держави, що обирають курс на євроінтеграцію, для реалізації свої стратегічної мети проводять численні політичні, економічні та правові реформи на національному рівні у багатьох сферах суверенних повноважень. Про масштабність заходів, які вжива­ють держави для набуття членства в ЄС, свідчить зокрема при­клад Сербії, яка як країна-заявниця на вступ до ЄС повинна реалізувати 2483 пукти 400-сторінкового документа, що стосу­ється переговорного процесу^{[580] [581].}

У Словацькій Республіці після подання заявки на вступ до ЄС розпочалися масштабні перетворення, що стосувалися прак­тично всіх сегментів правової системи^[582]. Так, з урахуванням acquis communautaire були внесені зміни до ст. 78 Конституції країни, що стосувалися правового статусу депутатів, та у розділ II глави VII, що присвячений судовій системі Республіки; прийнято низ­ку нормативних актів, щодо підготовки до участі Республіки в інституціях ЄС^[583]; удосконалено законодавство про безпеку та протидію злочинності; оновлено засадничі закони у сфері дер­жавної безпеки^[584]; розроблено інституційний механізм протидії

корупції у вищих органах державної влади й організованій зло­чинності¹; реформовано судову систему^{[585] [586].}

Успішність процесу євроінтеграції Польщі у 2004 р. була обумовлена прийняттям важливих національних актів: Програми дій з адаптації економіки та правової системи до вимог Євро­пейської угоди 1993 р., Національної стратегії інтеграції 1997 р. та Національної програми приготування Польщі до членства в ЄС 1998 р. Визначальною рисою цих документів була чітка по­становка завдань, встановлення відповідальних за їх виконання та визначення джерел фінансування. Як зазначає з цього при­воду М. Б. Басараб, добре організований інституційний механізм та конкретність документації, що приймалася, стали визначаль­ними чинниками послідовного просування Польщі до ЄС^[587].

Одним із найбільш яскравих прикладів безпосереднього впливу ЄС на суверенітет держави-кандидата є євроінтеграцій- ний досвід Хорватії, яка 2005 р. подала заявку на вступ до Со­юзу, а переговори про приєднання країни позитивно заверши­лися вже 30.06.2011 р. Країна успішно здійснила низку політико- правових реформ та внесла суттєві зміни до Основного Закону 1990 р.^[588]. Перебуваючи ще у статусі країни-кандидата на вступ до ЄС, 2009 р. держава додала до Конституції окремий розділ VIII, присвячений Європейському Союзу^[589]. Зокрема, у ст. 145 перед­бачається, що реалізація прав, що випливають з acquis communautaire ЄС, повинна здійснюватися у такий самий спосіб, як і тих, що випливають з національного права. Усі правові акти та рішення інституцій ЄС, що підтримуються Республікою, по-

винні застосовуватися відповідно до acquis communautaire ЄС. Суди Республіки зобов’язані захищати права індивідів, що ґрун­туються на acquis communautaire ЄС. Органи виконавчої влади, місцевого самоврядування та юридичні особи публічного права зобов’язані безпосередньо застосовувати норми права ЄС. Такі принципові положення щодо відданості країни Європейському Союзу свідчать про велике бажання країни інтегруватися у це наддержавне об’єднання та практично не зустрічаються в кон­ституціях вже чинних держав-членів.

X. Гребб зазначає, що процес європеїзації країн, які пере­бувають на периферії ЄС, має потужний ефект переважно за­вдяки використанню інститутами Союзу принципу кондиціо- нальності, під яким він розуміє сукупність засобів перетворення правлячих структур, економіки і громадянського суспільства країн-кандидатів відповідно до стандартів Союзу, що вмонтова­ні в процедуру набуття членства в ЄС¹. Головний зміст моделі кондиціональності полягає у досягненні такого співвідношення витрат і вигоди, у результаті якого внутрішні зміни стають від­повіддю країн-кандидатів на матеріальні і соціальні блага, за­пропоновані ЄС^{[590] [591]. Потенційно існуючі у зв’язку із членством в ЄС загрози обмеження суверенних прав аж ніяк не зменшує по­тік бажаючих набути статус держави-члена ЄС. Це свідчить про певну унікальність євроінтеграційного процесу, яка полягає в тому, що держави (навіть ті, які відносно нещодавно отримали реальну незалежність, — Чорногорія, Боснія і Герцеговина та інші) добровільно готові обмежити своє право реалізовувати суверенні права на користь долучення до ЄС.}

Із цього приводу Р. Болдуїн визначає чотири категорії полі­тичних переваг від реалізації політики європейської інтеграції для держави: 1) міжнародна безпека (інтеграція прискорює еко­номічний розвиток і зменшує розбіжність у рівнях заможності та доходів у різних країнах, що іноді призводить до міжнародних конфліктів); 2) внутрішня стабільність (через утвердження захід­ноєвропейських концепцій, правових норм, демократичних ін­ституцій та перспективи більш швидкого добробуту різних со­ціальних груп); 3) підтримка демократії і реформ; 4) геострате- гічні переваги¹.

Бажання країн долучитися до цього іміджу можна пояснити (спрощено) теорією мотивації А. Маслоу, згідно з якою осно­вними потребами людини (що мотивують ту чи іншу її діяльність) є потреба в забезпеченні фізіологічних потреб (найнижчий рівень мотивації), потреба безпеки, соціального визнання, соціальної участі та саморозвитку (найвищий рівень мотивації)^{[592] [593]. Саме ці «три кити» образу ЄС (своєрідні концепти — «забезпечення стабільності і безпеки», доступ до «рогу достатку» та «прилучен­ня до еліти») справляють такий вплив на поведінку країн, що бажають приєднатись до ЄС. Ці міфи настільки потужно куль­тивуються як усередині ЄС, так і в державах-кандидатах на вступ, що часто навіть не виникає підозри в їх «нереальності», і вони часто використовуються в дослідженнях (чи твердженнях) як аксіоми.}

Європейський Союз здатний впливати на суверенітет країн- сусідів, які розглядають тісну співпрацю з ЄС як досить важли­вий напрям зовнішньої політики, однак через різні причини не подають заявку щодо членства або щодо готовності до вступу яких Союз не визначився. У зв’язку із цим у межах ЄС реалізу­ється Європейська політика сусідства (далі — ЄПС) — спеціаль­на політика ЄС, що визначає особливий правовий режим по­силеної співпраці ЄС та його сусідами, надає їм можливість

брати участь у різних видах діяльності ЄС шляхом тіснішої по­літичної, економічної, культурної співпраці та взаємодії в галузі безпеки^[DXCIV]. Водночас ЄПС жодним чином не пов’язана з проце­дурою набуття членства. Вона покликана не допустити виник­нення нової лінії розподілу між розширеним Європейським Союзом та його сусідами і надати можливість останнім брати участь у привілейованих відносинах, які будуватимуться на вза­ємному визнанні спільних (насправді — європейських) ціннос­тей, особливо у сферах верховенства права, належного держав­ного управління, поваги до прав людини, включаючи права меншин, сприяння добросусідським відносинам, а також прин­ципам ринкової економіки та стабільного розвитку. Глибина цих відносин залежить від того, наскільки ефективно втілюватимуть­ся вказані цінності країнами-сусідами. З цією метою передбача­ється здійснення ЄС щорічно оцінки виконання двосторонніх домовленостей з відповідними державами-сусідами.

Романо Проді свого часу зазначав, що політика добросусід- ства передбачає, що навколо Європи на Сході і Заході будуть існувати ряд країн, з якими ЄС з часом зможе мати усе спіль­не — економіку, торгівлю, культуру, тощо — за винятком дер­жавних (наднаціональних) інститутів — Європейського парла­менту, Європейської Ради, Комісії. Це пов’язано з тим, що Європі потрібні кордони, а тому повинно бути чітке уявлення про те, де європейці хочуть добиватися створення об’єднаної Європи.

Необхідно звернути увагу на те, що Європейський Союз ди- версифіковано ставиться до співпраці з різними групами країн- сусідів, проявом чого стало запровадження «Європейсько- Середземноморського партнерства» (ЄСП, Барселонський про­цес), Процесу стабілізації та асоціації для Балкан, ініціювання «Східного партнерства», що передбачає поглиблену співпрацю з шістьма східними сусідами ЄС (Азербайджаном, Білорусією, Ві-

рменією, Грузією, Молдовою та Україною) з метою створення необхідних умов для прискорення процесу політичного об'єднання й подальшої економічної інтеграції між Європейським Союзом і зацікавленими країнами-партнерами.

Так, у рамках Східного партнерства здійснюється надання підтримки політичним і соціально-економічним реформам у країнах-партнерах, сприяючи їхньому зближенню з Європей­ським Союзом. Політика Східного партнерства передбачає по­дальше спрощення візового режиму та поступовий рух до його лібералізації; створення поглиблених зон вільної торгівлі; під­тримку процесу адаптації законодавства та зміцнення інститу- ційного механізму відповідних країн; сприяння регіональному розвиткові на основі політики регіонального вимірювання ЄС; створення інтегрованої системи управління кордонами; співп­рацю у сфері енергетичної безпеки.

При цьому на відміну від усіх інших політик у рамках Східно­го партнерства індивідуально враховується ситуація в кожній країні та її вибір формату відносин з ЄС. Ступінь же впливу вказаної політики ЄС на суверенітет держав, на які вона поши­рюється залежить передусім від їхньої особистої зацікавленості у членстві в ЄС, що й обумовлює інтенсивність взаємин з Со­юзом. Так, Грузія і Молдова однозначно визначилися за вступ до ЄС, а Україна найбільше просунулася у цьому напрямку. Азербайджан, що володіє значними запасами нафти та газу, своїм зовнішньополітичним пріоритетом розглядає лише розви­ток економічного співробітництва з ЄС, особливо у сфері енер­гетики, однак не ставить своєю ціллю вступ до ЄС. Вірменія також розраховує на отримання інвестицій і фінансової допо­моги з боку ЄС. Для Білорусі Східне партнерство є можливістю посилити незалежність від Росії і, найголовніше, залучити євро­пейських інвесторів для розвитку економіки. Через масштабні порушення прав людини в Білорусії у 2011 році Європейським Союзом розглядалося питання про призупинення участі країни у цій політиці. Однак із метою збереження європейського впли­ву рішення про виключення дії вказаної політики щодо країни

так і не було прийняте. Крім того, на якість співпраці з Союзом впливає результативність проведених країною реформ щодо адаптації стандартів ЄС, що передбачає перехід до наступної фази інтеграції після виконання попередньої. Такий індивіду­альний підхід дозволяє уникнути гальмування реалізації пропо­нованих програм і проектів, якщо вони не відповідають націо­нальним інтересам окремої країни або є несвоєчасними для неї на певному етапі.

Разом із тим слід погодитися з І. В. Яковюком, що вищевка­зані політики ЄС не передбачають запровадження якісно ново­го рівня відносин із вказаною міждержавною організацією, а лише спрямовані на поліпшення зв’язків між самими сусідами під наглядом Союзу і відповідно до його вимог, а також забез­печення інтересів самого Союзу у сфері енергетичної безпеки¹. Так, реалізація програми «Східне партнерство», безумовно, спри­ятиме певним чином наближенню її учасниць до стандартів ЄС, поліпшить взаємодію між ними, проте насправді значно більшу користь від її виконання отримає Європейський Союз^{[595] [596].}

Серед усіх держав-сусідів ЄС найбільш інтенсивною є співп­раця з Україною, яка розглядає набуття членства в Європейсько­му Союзу пріоритетною складовою зовнішньої політики згідно зі ст. 11 Закону України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики» від 01.07.2010 р.^[597]. Чинною на сьогодні залишається Угода про партнерство і співробітництво між Україною, Євро­пейськими співтовариствами та їх державами-членами від 14.06.1994 р. (далі — УПС), яка відповідно до ст. 9 Конституції України є частиною національного законодавства України. Це означає, що положення Угоди мають статус національних за-

конів з усіма наслідками щодо їх застосування. Слід, однак, звернути увагу на те, що концепція прямої дії положень між­народних угод у правопорядку України поки що недостатньо розроблена ні в теоретичному плані, ні в існуючій судовій прак­тиці. Тому питання прямої дії положень УПС в національному порядку України залишається відкритим. Важливо підкреслити, що ніщо в УПС не заважає Україні прийняти в разі необхіднос­ті національний правовий акт, який би надав положенням УПС характеру прямої дії у правопорядку України, забезпечивши тим самим можливість закріпленим в УПС положенням первинного права ЄС безпосередньо регулювати відносини суб'єктів націо­нального права України.

З цією метою в країні проводиться низка правових реформ у багатьох сферах суспільних відносин, що охоплюються поняттям суверенних повноважень. Крім того, пріоритетною складовою процесу інтеграції України до ЄС визнано адаптацію її законо­давства до законодавства ЄС. Одним із принципових моментів, визначених Законом України «Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейсько­го Союзу»¹, є положення про необхідність проведення обов’язкової експертизи «кожного законопроекту, внесеного до Верховної Ради», що за предметом правового регулювання належать до сфер, правовідносини в яких регулюються правом ЄС, на пред­мет відповідності acquis communautaire (розділ IX).

Крім того, відповідно до Регламенту Кабінету Міністрів Укра­їни, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 № 950^{[598] [599], акт, який за предметом правового регулюван­ня належить до сфери, правовідносини в якій регулюються правом ЄС, підлягає опрацюванню з урахуванням acquis communautaire. На підтвердження виконання цієї вимоги голо-}

вний розробник готує відповідну довідку, а Міністерство юстиції в рамках правової експертизи здійснює експертизу щодо відпо­відності проекту акта acquis communautaire. Вказаний механізм діє від жовтня 2004 р., коли відповідні зміни було внесено до Тимчасового регламенту Кабінету Міністрів України. У рамках цієї процедури в 2009 р. Міністерством юстиції надано 871 екс­пертний висновок щодо відповідності acquis communautaire про­ектів законів та інших нормативно-правових актів, серед яких: 42 висновки, згідно з якими проекти законів та інших нормативно- правових актів відповідають acquis communautaire; 730 висновків, згідно з якими проекти законів та інших нормативно-правових актів не суперечать acquis communautaire; 99 висновків, згідно з якими проекти законів та інших нормативно-правових актів не відповідають acquis communautaire^[DC].

Україна досить обережно ставиться до приведення власного законодавства у відповідність до норм права ЄС. Зокрема, перед­бачається, що нормативно-правові акти, які суперечать acquis communautaire, можуть прийматися лише за наявності достат­нього обґрунтування необхідності прийняття такого акта і на чітко визначений у самому акті строк. При цьому в жодному нормативному акті, у тому числі УПС, не говориться про необ­хідність досягнення конкретного ступеня адаптованості націо­нального законодавства, міри його ідентичності правопорядку Союзу.

Варто також звернути увагу на те, що в УПС України, як і в інших подібних угодах, передбачено створення механізму для врегулювання спорів між Україною та ЄС на засадах ст. 96, яким виступає Рада з питань співробітництва. На рівень Ради з питань співробітництва можуть підніматися й скарги фізичних та юри­дичних осіб, але тільки у випадку, якщо якась зі сторін захоче порушити таке питання під час зустрічі в рамках цього органу. Як свідчить практика стосунків України та Євросоюзу у сучасних

умовах на цей механізм розв’язання суперечок припадає пере­важна більшість звернень, що стосуються скарг на порушення положень УПС. При розробці УПС представники ЄС доклали максимум зусиль, щоб її положення не могли тлумачитися сто­ронами як такі, що мають характер прямої дії. Проте, як вже зазначалось, УПС закріплює низку положень, які відповідають вимогам щодо прямої дії, які були встановлені Судом ЄС. Однак поки що до Суду ЄС не було звернень стосовно відповідності положень УПС цим вимогам.

Досліджуючи вплив ЄС на суверенітет держав-кандидатів і держав сусідів, І. В. Яковюк звертає увагу на особливості опо­середкованого впливу ЄС на суверенітет держав-кандидатів та сусідів, що мають невирішені сецесійні конфлікти¹. Це пов’язано з наявністю вимоги, згідно з якою країна не може стати членом ЄС, маючи не врегульовані внутрішні конфлікти^{[601] [602]. При цьому механізми такого впливу і його наслідки можуть суттєво відріз­нятися. Європейський Союз інколи може сприяти вирішенню сецесійного конфлікту, маючи на меті повернення сепаратист­ського утворення до складу офіційно визнаної держави. Для таких держав, як Боснія і Герцеговина, Грузія, Кіпр, Молдова можливість набуття членства в ЄС розглядається як найбільш дієвий засіб відновлення територіальної цілісності і реалізації державного суверенітету на всій території країни. Однак політи­ка європеїзації, здійснювана Європейським Союзом, може не тільки сприяти відновленню суверенітету, але й перешкоджати його збереженню в країнах із сецесійними конфліктами, про що}

свідчить ситуація із Сербією. Так, Європейський Союз послідов­но проводив політику не лише підтримання сепаратистських прагнень косовських албанців, але фактично всіляко підтримував вихід Чорногорії зі складу єдиної з Сербією держави. Однією з вимог вступу Сербії до ЄС було вирішення проблеми статусу Косово, що прагнула здобути незалежність. Виконання цієї ви­моги фактично означало втрату суверенітету Сербії над частиною своєї території, з якою пов’язаний історичний процес самоіден- тифікації сербського народу.

Проведений аналіз взаємовідносин ЄС з країнами-кандидатами та державами-сусідами дозволяє дійти висновку, що наднаціо­нальна організація влади здатна здійснювати суттєвий вплив на суверенітет цих категорій держав. Політика ЄС щодо надання членства країнам, з якими він межує, використовується Союзом для забезпечення національних інтересів і безпеки держав-членів і об’єднання в цілому. При цьому така політика ЄС суттєво впливає на зміст і напрями здійснюваних у країнах-кандидатах і державах-сусідах економічної, політичної, адміністративної й правової реформ, а також зовнішньополітичну діяльність. У будь- якому разі вплив на суверенітет держави здійснюється шляхом прямого санкціонування цього з її боку з урахуванням націо­нальних інтересів, незважаючи на політичні бажання ЄС.