Розділ 8 Реалізація державного суверенітету в умовах міжурядової інтеграції (на прикладі ради Європи)

Європейську інтеграцію на сучасному етапі зазвичай асоці­юють з Європейським Союзом, що пояснюється успіхами остан­нього в розширенні та поглибленні об’єднавчого процесу, а та­кож перетворенням на один із найпотужніших економічних і політичних центрів, який здатний впливати на політику не лише своїх членів, але й держав-сусідів.

Про такі організації свого часу писав ще П. Є. Казанський, зазначаючи, що вони «виходять із договору, не скасовуючи само­стійності держав. Міжнародні організації виступають як органи між державами, а не над ними»^[DCIII]. Відносини держав у таких ор­ганізаціях характеризуються повного незалежністю, що виключає будь-яку можливість самої організації або однієї держави-члена (у силу принципу суверенної рівності держав) нав’язувати свою волю іншій. Міждержавна організація створюється державами для вирішення певних суспільно значимих колективних проблем і повинна цілком підпорядковуватися їхній волі й обслуговувати їхні інтереси, тобто мати прикладний характер. Нормативні при­писи або рекомендації державам вважаються проявом суверенної волі держав-членів, вираженої в статуті. Юридичною основою обов’язкових приписів і застосування сили виступає не авто­номна воля організації, а воля держав-членів, що створили ор­ганізацію і наділили її певного компетенцію. У той же час держави-члени зобов’язані виконувати положення статуту, оскільки такий обов’язок держави беруть на себе добровільно під час вступу.

Однією з таких організацій, що здійснила глибинний вплив на розвиток не лише європейських, а й інших держав світу, є Рада Європи. Функціонуванню останньої, зокрема створеному в її рамках Європейського суду з прав людини, а також питанням формування її права, особливостям співробітництва її держав- членів у сфері забезпечення прав людини присвячено багато ґрунтовних досліджень^[DCIV]. Разом із тим питання впливу даного об’єднання на суверенітет держав-членів традиційно залишаєть-

ся поза увагою дослідників, що обумовлює актуальність його розгляду.

З моменту свого заснування в 1949 р. Рада Європи відіграє провідну роль у процесах демократизації, захисту прав і свобод людини, забезпечення верховенства права у державах-членах, а також у поширенні основних європейських цінностей — демо­кратії, парламентаризму, плюралізму, поваги до людської гіднос­ті, справедливості й соціальної єдності — й на неєвропейські держави. Показово, що хоча Рада Європи є формою багатосто­роннього співробітництва 47 держав Європи, у її роботі як спо­стерігачі беруть участь також Ізраїль, Канада, Мексика, Святий Престол (Ватикан), США та Японія, що підкреслює впливовість об’єднання й на інших континентах.

Основна мета Ради Європи окреслювалася ще на підготовчій конференції до підписання Статуту. Представник Великої Бри­танії, Лорд Гледвін, вважав, що Рада повинна стати «інструмен­том, покликаним передусім тісніше зблизити європейські дер­жави, які багато в чому мають спільну історію і схожі життєві уклади, тобто ті елементи, що інколи називають цивілізацією. Водночас європейські держави мають певні традиції, принципи і стандарти, які в сьогоднішньому світі все більше ставляться під загрозу. Покликанням нової організації мало стати збереження цих принципів»¹. Такий підхід знайшов відображення у Статуті^{[605] [606], де було визначено, що метою Ради Європи є досягнення біль­шого єднання між державами-членами для збереження та вті­лення в життя ідеалів і принципів, які є їхнім спільним надбан­ням, а також сприяння їхньому економічному та соціальному прогресу (п.}

Як бачимо, мета створення Ради Європи сформульована до­сить лаконічно і водночас абстрактно. При цьому спеціально наголошується: питання, що стосуються національної оборони, не входять до її компетенції (п. сі ст. 1). Це пояснювалося не-

бажанням нейтральних держав приєднуватися до військової організації, тоді як інші, приналежні до військового альянсу, не бажали втручання у такі повноваження. Разом із виключенням питань оборонного характеру зі сфери діяльності Ради Європи у результаті так званого брюссельського компромісу відмовили­ся й від розгляду в рамках Ради Європи будь-яких питань щодо розробки єдиної конституції та обмеження суверенних прав держав з метою створення наддержавного економічного союзу. Отже, економічна інтеграція держав-членів також не визначена за мету цієї організації, хоча й заборони цього напряму діяль­ності Статут не містить. Аналіз окресленої мети дозволяє зроби­ти висновок про відсутність у засновників Ради Європи амбітних планів щодо міцного об’єднання її членів із суттєвим обмежен­ням їхніх суверенних прав на користь організації (що було здій­снено в рамках Європейських співтовариств, а згодом і Євро­пейського Союзу), що суттєво знижує потенціал її впливу на суверенітет держав-членів.

Мета діяльності Ради Європи досягається за допомогою ор­ганів Ради шляхом обговорення питань, що становлять спільний інтерес, укладення угод та здійснення спільних заходів в еконо­мічній, соціальній, культурній, науковій, правовій та адміністра­тивній галузях, а також у галузі захисту та збереження і подаль­шого здійснення прав людини і основних свобод (п. Ь ст. 1 Статуту). Отже, сфера діяльності Ради Європи є досить широкою. Такими чином, Рада Європи може залучатися до вирішення будь-яких проблем, що постають перед європейським суспіль­ством. У зв’язку із цим виникає питання про правомірність за­лучення Ради Європи до розв’язання численних національних проблем держав-членів з огляду на концепцію державного суве­ренітету та принцип невтручання у внутрішні справи держави.

Сучасне міжнародне право виходить з того, що хоча внутріш­ньодержавні відносини загалом не є об’єктом міжнародно- правового регулювання, це не означає, що всі питання, пов’язані із правовим регулюванням внутрішньодержавних відносин, пере­бувають у виключній внутрішній компетенції держави. Якщо

навіть якісь відносини й урегульовані лише внутрішнім правом, то це не означає, що вони лежать у сфері виключної внутрішньої компетенції держави¹.

Протягом другої половини XX ст. відбувалося поступове звуження сфери виключної внутрішньої компетенції. Так, доне­давна не виникало сумнівів, що проведення виборів до парла­ментів та органів місцевого самоврядування перебуває у сфері виключної внутрішньої компетенції держави та виключає будь- які форми міжнародного контролю. Однак на сьогодні міжна­родна спільнота проявляє зацікавленість у нагляді за процедурою виборів, оскільки прихід до влади уряду на недемократичних засадах може становити загрозу для інших держав світу^{[607] [608].}

Особливо актуальним є питання про виключну внутрішню компетенцію держави в галузі захисту прав людини. Нині біль­шість країн світу визнають, що права людини і гарантії їх до­тримання не перебувають у виключній компетенції держави. Міжнародна практика йде шляхом осуду випадків масових грубих порушень прав людини. Міжнародно-правові санкції за такі по­рушення застосовуються незалежно від того, чи відносять дер­жави сферу захисту прав людини до своєї виключної компетен­ції. У межах Ради Європи створено дієвий контрольний механізм за дотриманням державами-членами зобов’язань із захисту прав людини через Європейський суд з прав людини, Комітет міні­стрів та Парламентську Асамблею. Таким чином, залучення Ради Європи до розв’язання численних національних проблем загаль-

недержавного значення на сучасному етапі цілком узгоджується зі змістом принципу невтручання у внутрішні справи держави і не створює загрози для її державного суверенітету. Вказаний підхід також є виправданим з огляду на ступінь впливу вказаної організації на держав-членів, принципи побудови її інституцій- ної системи та повноваження її органів, правову природу рішень, що адресуються державам, та правовий статус держав-членів у Раді Європи.

Відправною точкою в процесі оцінювання здатності Ради Європи впливати на державний суверенітет є визначення ролі й призначення організації в процесі функціонування держав-членів і країн-кандидатів. Вважаємо, що на відміну від ЄЄ, який ство­рювався національними урядами, зацікавленими у використанні можливостей наддержавної форми інтеграції в процесі реалізації своїх ключових функцій, у випадку з Радою Європи більший інтерес у набутті і збереженні членства в ній проявляють не уряди, а громадянське суспільство, яке зацікавлене в функціо­нуванні механізму контрольних повноваженнях органів Ради Європи за дотриманням національними урядами прав людини і основних свобод, гарантуванні інститутів демократії, верховен­ства права тощо. Для цього на основі Резолюції (93) 38 про вза­ємини між Радою Європи та неурядовими організаціями 1997 р.^[609] відбувається активна співпраця з громадськими організаціями держав-членів, що виступають «містком» між громадянським суспільством та державою і здатні доносити на міжнародний рівень наявні внутрішні проблеми. Відтак вони суттєво вплива­ють на розвиток європейської правосвідомості та за допомогою вказаного міждержавного об’єднання здатні здійснювати тиск для прийняття власного державою необхідного рішення.

Непоодинокими є випадки використання опозиційними партіями, представленими в національному парламенті, трибуни

Парламентської Асамблеї РЄ для критики державної влади, що певним чином обмежує свавілля останньої. Отже, по суті сила Ради Європи, яка формально відіграє дорадчу, контрольну та попереджувальну роль у процесі зміцнення демократії держав- членів, полягає не в наявності прямих важелів впливу на дер­жавний суверенітет, а в тому, що членство в цій організації є одним з показників приналежності держави до кола демократич­них країн і фактично запорукою успіху в міждержавному спіл­куванні. Зокрема, членство держави в Раді Європи є неформаль­ною умовою вступу до Європейського Союзу. Слід зазначити, що окремі країни, державно-політичні режими яких не відпо­відають загальноєвропейським стандартам демократії, можуть ставати об’єктом критики з боку органів Ради Європи та через це вимушені певним чином реалізовувати адресовані їм вимоги, оскільки інакше вони ризикують потрапити до кола країн-ізгоїв^[DCX] та зазнати міжнародної ізоляції, що призведе до неможливості повноцінно використати переваги міждержавного спілкування.

Важливу роль у процесі оцінки впливу міждержавного об’єднання на суверенітет держав-членів і країн-кандидатів віді­грає аналіз процедури набуття членства в ньому та тих зобов’язань, які беруть на себе держави після вступу. Слід зазначити, що по­рівняно з аналогічною процедурою вступу в ЄЄ у Раді Європи вона є більш спрощеною, що обумовлює обмеженість можли­востей організації використовувати її для впливу на країн- кандидатів.

Подання заявки на вступ до Ради Європи передбачає попе­редню оцінку країною-кандидатом відповідності національних умов критеріям, що вироблені об’єднанням та закріплені як у Статуті, так і в статутних резолюціях, оскільки лише за умов наявності такої відповідності може бути прийняте позитивне рішення органами Ради Європи. Такими умовами вважаються: приналежність до європейської держави, здатність і прагнення

виконувати основні завдання об’єднання; організація і прове­дення вільних і демократичних виборів; захист прав людини і основоположних свобод (дана вимога передбачає також ратифі­кацію Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод 1950 р.¹ (далі — ЄКПЛ) та протоколів до неї, а також інших конвенцій, що укладені державами-членами); демокра­тичний характер національної політичної і конституційної сис­теми; верховенство права. При цьому під час оцінювання за­лежно від ступеня відповідності держави критеріям вступу Пар­ламентська асамблея Ради Європи може вказати на необхідність проведення додаткових реформ на національному рівні, вне­сення змін до законодавства, підвищення рівня гарантування окремих прав особи, приєднання до деяких основних конвенцій Ради Європи.

Головну проблему для країн-кандидатів у процесі підготовки до вступу традиційно становить приведення національного за­конодавства у відповідність до нормативної бази Ради Європи. Слід визнати, що за обсягом ця діяльність істотно поступається зусиллям країн-кандидатів, які адаптують своє законодавство до законодавства ЄЄ. Крім того, на момент вступу до Ради реалі­зація даної вимоги в повному обсязі не вимагається. Справед­ливість такого висновку засвідчує історія вступу до Ради Європи, наприклад, України та Російської Федерації.

Процедура набуття членства України в Раді Європи почалася 14 липня 1992 р. із заяви про намір приєднатися до об’єднання, а вже 16 вересня 1992 р. Україні було надано статус «спеціально запрошеного гостя» в Парламентській Асамблеї, яка 26 вересня 1995 р. ухвалила позитивний Висновок щодо України^{[611] [612]. При цьому слід зазначити, що у Висновку констатувалася не відпо­відність України критеріям членства в Раді Європи, а здатність і бажання виконувати обов’язки члена організації, які згідно зі}

ст. З Статуту полягали в обов'язковому визнанні принципів вер­ховенства права та захисту прав людини і основних свобод всіма особами, які перебувають під її юрисдикцією, а також відверто­му та ефективному співробітництві в досягненні мети Ради Єв­ропи. У цілому, відповідно до висновків експертів, Парламент­ська асамблея Ради Європи достатньо оптимістично розглядала перспективи реалізації Украпюю своїх передвступних зобов’язань¹, у результаті чого 9 листопада 1995 р. із дати здачі на зберігання ратифікаційної грамоти Україна стала 37-ю державою-членом. Зазначимо, що, на відміну від Росії, Висновок не містив вимог, які б обмежували суверенітет України.

Крім того, аналіз стану виконання взятих Україною зобов’язань засвідчує, що попри те, що пройшло шістнадцять років з момен­ту набуття членства у Раді Європи Україна й досі не виконала низки принципових зобов’язань, що зайвий раз підтверджує ви­сновок про те, що членство в Раді Європи і зобов’язання, які Україна взяла на себе під час вступу, не можуть розглядатися як такі, що якимось чином обмежують її суверенітет.

Дещо інакше склалася ситуація щодо вступу до Ради Європи Російської Федерації. Неодноразово розглядаючи ситуацію у Чечні та вказуючи на порушення прав людини в цьому регіоні, у 1995 р. Парламентська асамблея прийняла рішення про від­кладення розгляду питання про надання членства. Разом із тим, незважаючи на відсутність достатніх змін в Чечні, РФ була при­йнята до Ради Європи у 1996 р. У Висновку щодо її заявки на вступ від 18.01.1996 р.^{[613] [614] вказувалося, що російській правовій сис­темі «властиві певні недоліки»1. Попри це Парламентська асамб­лея рекомендувала Комітету міністрів запросити Російську Фе­дерацію стати членом Ради Європи, пояснюючи своє рішення тим, що керівництво держави повністю поділяє її бачення і тлу­мачення зобов’язань, що вона приймає на себе згідно із пунктом 7 Висновку. Зазначимо, що, як і у випадку з Україною, після набуття членства окремі зобов’язання Росія виконала відносно швидко, однак реалізація інших розтягнулася на тривалий час[615] [616]. У 2000 р. Парламентська асамблея знову звернулася до так зва­ної чеченської проблеми та позбавила російську парламентську делегацію права голосу на період з квітня 2000 р. до січня 2001 р. 25 січня 2001 р. Резолюцією № 1241[617] повноваження російської делегації були поновлені, хоча моніторинг та вивчення ситуації у Чечні продовжуються.}

Враховуючи геополітичні кордони Європи, на даний час лише Білорусь не є членом Ради Європи. Заява цієї держави на вступ була подана ще 12.03.1993 р., майже одночасно із заявами інших

пострадянських держав. Однак у 1997 р. після недемократичних, на думку спостерігачів Ради Європи, виборів для неї було ска­совано статус навіть «спеціально запрошеного гостя». Повторне прохання поновити такий статус досі не було задоволене через «невідповідність законодавства про вибори електоральним стан­дартам Ради Європи, недотримання політичних свобод, відсут­ність інформаційного плюралізму, а також збереження у Кримі­нальному кодексі норми про смертну кару»¹. Разом із тим Біло­русь має свого представника в Комітеті міністрів, є членом Венеціанської комісії та ратифікувала деякі відкриті конвенції Ради Європи, зокрема Європейську культурну конвенцію 1954 р.^{[618] [619], Цивільну конвенцію про боротьбу з корупцією[620] тощо.}

Окремо слід зупинитися на проблемі політичних зобов’язань, які можуть покладатися на країн-кандидатів і згоду на виконан­ня яких останні висловлюють під час вступу. Слід підкреслити, що зобов’язання даної категорії можуть тлумачитися як такі, що суттєво впливають на суверенітет держави-члена. Так, на Росій­ську Федерацію покладалося зобов’язання, згідно з яким вона повинна була вивести свої війська з Придністров’я; відмовитися від виокремлення серед зарубіжних країн зони особливого впли­ву («Близьке зарубіжжя»); зняти обмеження на закордонні по­їздки осіб, що мають доступ до державної таємниці; суворо до­тримуватися положень міжнародного гуманітарного права сто­совно збройних конфліктів на власній території; позбавити ФСБ слідчих повноважень; обумовлювати будь-яку політичну або фінансову допомогу уряду Білорусії дотриманням прав людини (вимога, висловлена в 2002 р., тобто вже після набуття членства РФ у РЄ). Вочевидь, вказані вимоги мають не правовий, а саме

політичний характер. На момент вступу керівництво Росії не піднімало питання про невідповідність своїм інтересам вказаних вимог, але після вступу перестало розглядати їх як зобов’язання, які підлягають обов’язковій реалізації, мотивуючи свою позицію тим, що вони порушують суверенітет держави.

З цього приводу слід вказати ще на одну проблему, яка ви­никає у стосунках між Радою Європи і державою-членом, що перебуває під моніторингом через невиконання передвступних зобов’язань. Справа в тому, що стосовно держав-членів, в яких порушуються демократичні стандарти Ради Європи, вже після набуття членства в організації можуть ухвалюватися резолюції ПАРЄ і рекомендації Комітету міністрів, в яких формулюються вимоги до національних урядів. Відповідно, як у випадку із Ро­сією, Рада Європи може намагатися розширити передвступні зобов’язання за рахунок вказаних вимог (слід враховувати, що моніторинг — це все ж таки процедура, що має політичний, а, отже, зазвичай суб’єктивний характер, внаслідок чого її продо­вження або припинення може бути обумовлене політичними чинниками), обумовлюючи зняття моніторингу з такої держави їх виконанням. Однак ці вимоги навіть за умови їх об’єктивного характеру немає підстав прирівнювати до передвступних зобов’язань країни-кандидата, безмежно розширюючи зміст останніх. Саме тому з метою невиправданого розширення перед­вступних зобов’язань національний уряд країни, що перебуває під моніторингом, зазвичай прагне узгодити з Радою Європи їх чіткий перелік, виконання якого дає підстави уряду вимагати його припинення.

Слід визнати, що Рада Європи не здатна домогтися реалізації передвступних зобов’язань та інших вимог стосовно членів ор­ганізації, оскільки не має жорстких важелів впливу на держав- членів і значною мірою залежить від них. Так, Російська Феде­рація є однією з чотирьох держав, що сплачують найбільшу частку до бюджету організації (близько 10 %). Погроза Росії зменшити розмір фінансування Ради Європи є не останнім чин­ником, який обумовлює зміст ухвалених щодо неї рішень.

Визначального значення в питанні впливу міждержавного об’єднання на суверенітет держав-членів набуває правова при­рода його органів та юридична сила їх рішень. Специфіка ін- ституційної системи Ради Європи є принципово відмінною від ЄС, оскільки вона побудована на основі міжурядової моделі інтеграції, що передбачає координацію дій держав-членів, а, отже, має горизонтальний характер. Таким чином, можливості Ради Європи стосовно обмеження суверенних прав своїх членів не такі значні і зводяться переважно до заохочення виконання ними статутних зобов’язань, контролю за виконанням рішень Європейського суду з прав людини, а також надання інформа­ції з питань внутрішнього життя країни в рамках проведення моніторингу і постмоніторингу реалізації статутних зобов’язань. Підкреслимо, що такі заходи, як тимчасове призупинення по­вноважень національної делегації у Парламентській асамблеї Ради Європи чи виключення з організації слід розглядати як санкції, які, однак, не призводять до обмеження суверенітету держави-члена.

Характеризуючи інституційну систему Ради Європи крізь призму її впливу на державний суверенітет, варто звернути ува­гу на відносно невисокий рівень представництва держав-членів в організації. Так, Комітет міністрів представлений не главами держав або урядів, а міністрами закордонних справ або їх упо­вноваженими. До складу Парламентської асамблеї входять депу­тати національних парламентів, причому як від провладних, так і від опозиційних партій. Глави держав і урядів також не пред­ставлені й в інших органах організації. Загалом за більш ніж 60-річну історію Ради Європи проведено всього три саміти на вищому рівні (1993, 1997, 2005 рр.), що було пов’язано з необ­хідністю ухвалення принципових рішень щодо функціонування організації: про її розширення за рахунок країн «нової демокра­тії»; уточнення завдань Ради Європи, що передбачало корегу­вання умов набуття членства; ухвалення рішення про створення нового єдиного Суду з прав людини і запровадження посади Комісара з прав людини. Зазначимо, що прийняті під час самі-

тів документи були спрямовані на зміцнення державності країн Центральної і Східної Європи, їх незалежності від СРСР (згодом Росії), а тому розглядалися як такі, що сприяли зміцненню їх суверенітету^[621]. Відсутність в інституційній структурі органу, до складу якого б входили глави держав і/чи урядів, означає, що Раді Європи важко ухвалити рішення, яке було б здатне суттєво обмежити суверенітет її членів або передбачало делегування на­ціональними урядами інститутам Ради Європи права реалізації певних суверенних прав. Фактично органи об’єднання, за ви­нятком Європейського суду з прав людини, не можуть само­стійно ухвалювати рішення, які б зобов’язували національні уряди до здійснення певних дій.

Ключове місце в інституційній системі об’єднання відво­диться Комітету міністрів як керівному розпорядчо-виконавчому органу, уповноваженому виступати та приймати рішення від її імені. Комітет являє собою міжурядовий орган, у рамках якого на рівноправній основі обговорюються національні підходи до вирішення актуальних проблем європейського суспільства, окреслених Статутом, та розробляється і затверджується про­грама діяльності Ради Європи, включаючи конкретні напрями співробітництва та надання допомоги членам та державам зі статусом «спеціально запрошеного гостя». До повноважень Комітету міністрів належить також ухвалення остаточного рі­шення стосовно членства нових держав, а також виключення зі складу Ради у разі серйозних порушень державою статутних зобов’язань.

Відповідно до ст. 15 Статуту РЄ до повноважень Комітету міністрів належить ухвалення конвенцій та угод, а також реко­мендацій, що адресуються державам-членам. Конвенції та угоди можуть впливати на суверенітет держав-членів шляхом встановлення для них правових зобов’язань, однак лише за

умови висловлення ними на це згоди. У зв’язку із зазначеним виникає питання про необхідність ратифікації державами- членами всіх конвенцій, прийнятих у рамках Ради Європи. На нашу думку, формально такого зобов’язання не існує, оскільки у процесі міждержавного співробітництва визначальною є сво­бода вибору участі або неучасті у таких багатосторонніх дого­ворах. При цьому як виняток можна розглядати Конвенцію 1950 р., яка, на думку Європейського суду з прав людини, встанов­лює лише мінімальні гарантії прав і свобод людини, дотриман­ня яких є обов’язковим для держав-членів Ради Європи¹. По­чинаючи від Висновку № 182 щодо заявки на членство Князів­ства Андорри, підкреслюється, що держави під час приєднання до Ради Європи повинні підписати Конвенцію та впродовж року ратифікувати її^{[622] [623].}

Конвенція супроводжується протоколами, що мають одна­кову з нею юридичну силу і доповнюють або змінюють її по­ложення та потребують окремого висловлення згоди на обов’язковість. Однак не всі держави-члени Ради Європи ра­тифікували чинні протоколи до Конвенції через принциповість змісту прав, закріплених у них. Наприклад, Протокол № 13, який стосується скасування смертної кари за будь-яких об­ставин, на сьогодні не є чинним для Азербайджану, Вірменії, Латвії, Польщі та Російської Федерації^[624]. Це, безумовно, пов’язано з небажанням держав-членів брати на себе додат-

кові зобов’язання і, відповідно, обмежувати певні суверенні права. При цьому дискусійним залишається висновок про те, наскільки добросовісно виконують держави-члени свої зобов’язання у сфері захисту прав людини, оскільки ні у Ста­туті, ні у Конвенції не закріплено вимоги про неухильну ра­тифікацію протоколів до Конвенції^[625].

У рекомендаціях Комітету міністрів, які приймаються одно­стайно загальним складом уповноважених представників, визна­чаються побажання Ради Європи щодо відповідних держав та не містяться юридичні зобов’язання. Однак такі рекомендації мають політичний вплив, оскільки відображають спільну позицію уря­дів 47 європейських держав, а, отже, ігнорувати їх думку на практиці стає неможливим. Крім того, рекомендації повинні братися до уваги, оскільки Комітет міністрів може звернутися до уряду держави-члена з проханням проінформувати про за­ходи, вжиті нею щодо таких рекомендацій (ст. 15 Ь), що потре­бує аргументованої відповіді. Такий механізм надає можливість Комітету дізнаватися про труднощі, з якими стикаються держа­ви під час реалізації відповідних пропозицій Ради Європи. У свою чергу, держави можуть використовувати такі рекомендації як інструмент для пошуку спільного вирішення існуючих про­блем. Таким чином, з аналізу порядку укладення та дії конвенцій, угод та рекомендацій Ради Європи можна зробити висновок про те, що вони не можуть становити загрози обмеження суверені­тету держав-членів. При цьому держави-члени Ради Європи безпосередньо санкціонують дію рішень Комітету міністрів у своїх правопорядках.

Комітет міністрів наділений повноваженнями також у сфері контролю за виконанням державами статутних зобов’язань, які вони взяли на себе під час вступу, на основі Декларації про до­тримання зобов’язань, взятих на себе державами-членами Ради Європи від 10.11.1994 р.¹. Такий механізм спрямований на здій­снення постійного моніторингу за дотриманням державами- членами своїх зобов’язань та передбачає створення Радою Євро­пи необхідних умов і засобів для того, щоб сприяти розвитку її основоположних цінностей^{[626] [627]. Моніторинг Комітету міністрів має тематичний характер, тобто стосується одночасно всіх держав- членів щодо виконання ними своїх зобов’язань із конкретного напрямку діяльності Ради Європи (свобода слова та інформації, функціонування та захист демократичних інституцій, судової системи тощо). По завершенні готується звіт про стан тематич­ного моніторингу, який зазвичай має конфіденційний характер і може бути відкритим виключно за рішенням Комітету. Після цього Комітет міністрів здійснює регулярний аналіз вжитих за­ходів у відповідному напрямі, який підлягав моніторингу, відзна­чаючи прогрес та вказуючи на додаткові кроки, необхідні для належного виконання державами своїх зобов’язань.}

Окрім нагляду за виконанням статутних зобов’язань та зобов’язань, взятих під час вступу, Комітет міністрів може бути наділений повноваженнями здійснювати нагляд за належним дотриманням державами-членами положень відповідних конвен­цій, сторонами яких вони є. Відповідно до Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод (ч. 2 ст. 46) Комітет міністрів здійснює нагляд за виконанням рішень Європейського суду з прав людини, які набули сили, та виносить резолюцію про виконання відповідного рішення. Разом із тим він не має важе­лів впливу на держави, які не виконують або неналежним чином виконують рішення Суду. Єдиним дієвим заходом впливу за­лишається систематична критика держави і, як крайній захід, призупинення членства або виключення зі складу Ради Європи, що негативно позначиться на авторитеті держави-порушниці. Проте варто погодитися з тим що такі крайні заходи «не вида­ються вкрай практичним зобов’язанням, оскільки метою про­цесу є, навпаки, стимулювання держави до змін»^[628].

Окрім Комітету міністрів іншим статутним органом Ради Європи є Парламентська асамблея (далі — ПАРЄ), до складу якої входять представники національних парламентів держав- членів Ради Європи. Згідно зі Статутом ПАРЄ обговорює питан­ня, які належать до її компетенції, та надсилає Комітету міністрів свої висновки у формі рекомендацій. Вона може розглядати будь-які проблеми та виносити рекомендації щодо будь-якого питання, яке відповідає меті і компетенції організації. Вона та­кож обговорює будь-яке питання та може виносити рекоменда­ції щодо будь-якого питання, яке Комітет міністрів надсилає їй для підготовки висновку (ст. 23 Статуту).

Згідно з Правилами процедури Парламентська асамблея може приймати такі типи документів, що можуть впливати на суверенітет держав: консультативні висновки, рекомендації і резолюції. Консультативні висновки виражають офіційну по­зицію ПАРЄ з питань, поставлених перед нею Комітетом міні­стрів, щодо прийому нових держав-членів, проектів міжнарод­них договорів тощо. Вони не є юридично обов’язковими, однак беруться до уваги Комітетом міністрів. Рекомендації містять пропозиції, адресовані Комітету міністрів, реалізація яких на­лежить до компетенції урядів держав-членів. Резолюції при­ймаються за власного ініціативою Асамблеї з питань, віднесених до її компетенції, тобто не за запитом Комітету міністрів. Ре­золюції також можуть бути адресовані парламентам держав- членів. У цілому ухвалені Асамблеєю політичні документи ви­значають напрями та принципи діяльності Комітету міністрів, а також опосередковано й національних урядів, парламентів та політичних партій. При цьому стосовно держав-членів такі акти

не можуть породжувати юридичних зобов’язань, проте мають значний політичний вплив на позицію держав-членів, відпо­відно здатні впливати на суверенні права держави у сферах, суміжних з компетенцією Ради Європи.

Одним з принципових повноважень ПАРЄ є надання висно­вків до Комітету міністрів стосовно вступу держави, які, однак, не є юридично обов’язковими для останнього, проте часто бе­руться до уваги. У висновку аргументовано викладається позиція ПАРЄ, а також пропозиція ратифікувати відповідні конвенції Ради Європи, перелік яких залежить від політико-правового становища відповідної держави, а також здійснити низку інсти- туційних, законодавчих та інших реформ. Комітет міністрів та­кож повинен обов’язково проконсультуватися з ПАРЄ, перед тим як прийняти рішення про призупинення членства або ви­ключення держави, яка грубо порушує свої зобов’язання за Статутом Ради Європи.

До повноважень ПАРЄ належать також функції з моніторин­гу зобов’язань держав-членів, що доповнює моніторинговий ме­ханізм Комітету Міністрів. Зокрема, якщо в Комітеті міністрів здійснюється нагляд за дотриманням зобов’язань держав з певно­го напряму функціонування Ради Європи, що має загальний для держав характер, то ПАРЄ наглядає за повним спектром зобов’язань конкретної держави. Крім того, з метою удосконалення моніто- рингового механізму в 1997 р. у складі ПАРЄ почав функціону­вати спеціалізований Комітет з питань дотримання державами- членами обов’язків і зобов’язань (Моніторинговий комітет), на який було покладено завдання здійснювати процедуру моніторин­гу держави-члена у разі неналежного виконання нею своїх ста­тутних зобов’язань^[DCXXIX]. Щороку вказаний комітет надає Асамблеї звіт про загальний стан процедур, щодо яких здійснюється моніторинг, а також не менше одного разу на два роки звіт по кожній країні.

У результаті ПАРЄ може прийняти резолюцію, у якій запропо­нувати державі шляхи для належного виконання нею статутних зобов’язань, а також подати відповідну рекомендацію для Комі­тету іністрів. Моніторинг держави триває, доки Асамблея дійде висновку, що всі зобов’язання державою виконані належним чином. Крім того, відповідно до Резолюції 1115 (1997) можливе проведення «постмоніторингового діалогу». Так, після формаль­ного закінчення моніторингу держави ПАРЄ проголошує про намір продовжити діалог з керівництвом щодо проблемних пи­тань, які були предметом нагляду, залишаючи за собою право поновити процедуру моніторингу у разі відсутності прогресу у демократичних перетвореннях. Отже, вказаний контрольний ме­ханізм повинен спонукати державу вживати заходів, необхідних для припинення порушення нею своїх членських обов’язків, оскільки дія моніторингу дає органам Ради Європи правові і по­літичні підстави виступати з критикою уряду відповідної країни, що шкодить не лише іміджу правлячої партії, але й завдає удару репутації держави в цілому.

Крім того, держави-члени запровадили практику обміну ін­формацією при розробці проектів конституцій, законів та інших нормативно-правових актів на предмет їх відповідності демокра­тичним цінностям Ради Європи. Формально такого обов’язку у держав немає, однак така превентивна практика є досить по­зитивною, оскільки захищає держави від негативних висновків, які можуть бути надані щодо неї на стадії моніторингу.

Висновок Моніторингового комітету враховується ПАРЄ, яка відповідно до п. 12 Резолюції 1115 (1997) у разі тривалої відмови від виконання прийнятих на себе зобов’язань або неналежної співпраці з Радою Європи у процесі моніторингу може прийня­ти резолюцію та/або рекомендацію про відмову у підтвердженні повноважень парламентських делегацій на початку кожної її чергової сесії або скасувати надані повноваження впродовж чер­гової сесії. У разі ж подальшого невиконання державою своїх статутних обов’язків ПАРЄ на підставі негативного висновку Моніторингового комітету може надіслати рекомендацію Комі-

тетові міністрів із вимогою вжити заходів щодо призупинення членства або виключення відповідної держави зі складу Ради Європи¹.

Поряд зі статутними органами Ради Європи вплив на суве­ренітет держав-членів здійснюють й інші органи, створені на основі статутних резолюцій. Одним із них є Конгрес місцевих і регіональних влад (далі — КМРВ), діяльність якого спрямована на зміцнення демократичних структур на місцях, особливо в так званих країнах «нової демократії», а також посилення транскор­донного і міжрегіонального співробітництва в Європі. Серед найважливіших повноважень КМРВ є здійснення контролю за дотриманням державами-членами принципів і стандартів Ради Європи щодо функціонування місцевих або регіональних органів влади, місцевої і регіональної демократії, зокрема за імплемен­тацією Європейської хартії місцевого самоврядування^{[630] [631] та про­веденням місцевих (регіональних) виборів.}

Якщо до КМРВ надходить інформація про серйозні пору­шення зазначених принципів, то він має право надсилати групу доповідачів або, у разі необхідності, готує доповідь, присвячу відповідній проблемі. Зібрана і проаналізована ним інформація

може бути використана для підготовки періодичних доповідей про становище локальної та регіональної демократії у державах- членах і державах-кандидатах на вступ до Ради Європи. Ця ін­формація одночасно виступає корисним доповненням до моні- торингового механізму за виконанням державами своїх статутних зобов’язань, що діє в рамках Комітету міністрів і ПАРЄ^[DCXXXII]. Реалі- зуючи свої повноваження, КМРВ ухвалює рекомендації, висно­вки та резолюції, що адресуються статутним органам, однак не є для них обов’язковими. Тому вони можуть здійснювати лише непрямий вплив на суверенітет держав-членів і держав-кандидатів на вступ до Ради Європи.

У роботі моніторингового механізму Ради Європи бере участь також Комісар Ради Європи з прав людини. Він наді­лений правом аналізувати законодавство та правозастосовну практику держав-членів на предмет відповідності нормам про права людини, що діють у Раді Європи. У результаті Комісар готує висновок про ступінь відповідності, який повідомляється Комітету міністрів, ПАРЄ та відповідним державам. Комісар також сприяє ефективній реалізації державами-членами стан­дартів у галузі прав людини. При цьому висновки Комісару беруться до уваги статутними органами Ради Європи та можуть сприяти зміні законодавства держав-членів за умови їхньої згоди на це. Такою ж за правовою природою як Комісар Ради Європи з прав людини, є Європейська комісія по боротьбі з расизмом та нетерпимістю.

Окрім вищевказаних органів Ради Європи певний непрямий вплив на суверенітет держав-членів можуть здійснювати спеці­алізовані (консультативні) органи, запроваджені частковими угодами Ради Європи. Серед таких органів суттєвий вплив на

держав-членів, а також деяких інших держав¹ здійснює Європей­ська комісія за демократію через право (Венеціанська комісія, далі — Комісія), що була створена як інструмент невідкладних конституційних реформ в умовах демократичних змін та з часом перетворилася на визнаний на міждержавному рівні авторитет­ний форум для обміну ідеями у правовій сфері.

Комісія не лише сприяє поширенню конституційних стан­дартів Ради Європи, але й надає державам консультативну до­помогу з конституційних питань через розробку рекомендаційних норм. Комісія як експертна організація залучається на добро­вільних засадах у процеси підготовки та перегляду їх конституцій та найважливіших нормативно-правових актів, наприклад, у галузі виборчого законодавства та законодавства про референдум. Для цього Комісія разом із конституційними судами може утво­рити змішану конституційно-правову раду з числа членів Комі­сії та представників судів та їх об’єднань^{[633] [634]. У рамках моніторин- гового механізму Комісія також надає висновки на запити Ко­мітету міністрів, ПАРЄ щодо виконання державою своїх зобов’язань із членства в Раді Європи та має право проводити дослідження за власного ініціативою.}

Досліджуючи правову природу вказаного консультативного органу Ради Європи, Т. О. Свида зазначає, що «Венеціанська комісія на прохання зацікавленої держави надає допомогу, по­раду, здійснює «конституційний ремонт». Вона не нав’язує свою точку зору, але до її думки часто прислухаються при підготовці

остаточного тексту документа, щодо якого вона підготувала ви­сновок. Комісія практикує обмін думками, а не повчання»¹. Вказане обумовлює правову природу її висновків, що не є юри­дично обов’язковими, що суттєво знижує можливість їх впливу на законодавство держав-членів. Однак на практиці в інтересах здійснення демократичних трансформацій держави часто вияв­ляють готовність обмежити частину суверенних повноважень щодо можливості впливу Ради Європи на розвиток національ­ного законодавства^{[635] [636] [637].}

Ще однією установою, що функціонує при Раді Європи та суттєво впливає на суверенітет держав-членів, є Європейський суд з прав людини (далі — ЄСПЛ), що був запроваджений Кон­венцією про захист прав людини і основоположних свобод 1950 р. Не звертаючись до характеристики організаційно-правових за­сад та компетенції ЄСПЛ (що виходить за предмет цього дослі­дження), у контексті впливу на суверенітет держав варто зверну­ти увагу, що юрисдикція Суду, попри свою унікальність, має

субсидіарний характер та обмежується тлумаченням і засто­суванням саме Конвенції, а не внутрішнього законодавства її держав-учасниць. Субсидіарність юрисдикції означає, що діяль­ність ЄСПЛ створює лише додаткові гарантії прав і свобод люди­ни, тому що захист цих прав є передусім обов'язком і завданням самих держав-учасниць, що випливає зі змісту ст. 1 Конвенції. Свого часу суддя Дж. Соресен зазначав, що повноваження Суду є «субсидіарними за часом і за обсягом відносно діяльності ком­петентних національних органів влади. Завдання органів Конвен­ції — спрямовувати й сприяти національним правовим інститутам для того, щоб держави-учасниці Конвенції могли гарантувати необхідну міру захисту прав людини через власні правові інсти­тути й процедури»¹.

Таким чином, ЄСПЛ не є черговою інстанцією, що доповнює інституційну систему національних судових органів. Він не може переглянути або скасувати рішення національного суду, норматив­ний чи індивідуальний акт виконавчої влади або закону, що залишається суверенним правом держави. Його завданням є лише здійснення «європейського контролю» за дотриманням державами-учасницями положень Конвенції. На думку першого судді ЄСПЛ від Росії В. О. Туманова, «європейський контр­оль» — це один з найважливіших понятійних інструментів Суду, який було утворено з метою «забезпечення виконання зобов'язань, узятих на себе Високими Договірними Сторонами... Відносно принципу субсидіарності «європейський контроль» — немовби зворотна сторона медалі»^{[638] [639].}

Вирішуючи питання про наявність чи відсутність порушення гарантованих Конвенцією прав і свобод, Суд може давати оцінку діям (бездіяльності) національних органів влади або національ­ному законодавству щодо їх відповідності Конвенції, при цьому Суд постійно підкреслює, що він не дає ніяких обов'язкових вказівок державам-відповідачам стосовно їхньої законодавчої або судової діяльності; способу виправлення ситуації, що спричини-

ла порушення Конвенції, оскільки це є прерогативою відповідної держави¹.

Відтак ЄСПЛ, не будучи за своєю природою наднаціональним судовим органом, не здійснює перегляду або скасування рішень національних судів та органів державної влади та не може зобов’язати їх до здійснення таких дій, разом із тим прийняття рішень Судом все частіше призводить до перегляду законодавства та практики його застосування органами державної влади держав- учасниць Конвенції. Це пов’язано із тим, що на стадії виконан­ня рішення, в якому Суд установив порушення положень Кон­венції, держави з метою поновлення порушених прав заявника та попередження аналогічних порушень прав інших осіб визна­чають перелік індивідуальних і загальних заходів, необхідних для належного виконання рішення, нерідко скасовуючи акт або рі­шення, що суперечить нормам Конвенції. Таким чином, вжиті державою заходи із виконання рішень ЄСПЛ можна розглядати як форму впливу на внутрішній правопорядок держав-членів.

У кожному конкретному випадку держави самостійно визна­чають, яких дій, спрямованих на реалізацію рішення, необхідно вжити для його найбільш повного виконання та які органи дер­жавної влади повинні здійснити відповідні дії. Зокрема, відповідно до Закону України «Про виконання рішень та застосування прак­тики Європейського суду з прав людини»^{[640] [641] [642] виконання рішення ЄСПЛ в Україні передбачає виплату стягувачеві відшкодування та вжиття додаткових заходів індивідуального характеру, а також вжиття заходів загального характеру. Заходи індивідуального харак­теру стосуються безпосередньо жертви порушення та можуть перед­бачати виплату відшкодування, а також відновлення настільки,}

наскільки це можливо, попереднього юридичного стану, який стя- гувач мав до порушення Конвенції (restitutio in integrum), зокрема, повторного розгляду справи судом, включаючи відновлення про­вадження у справі або повторного розгляду справи адміністратив­ним органом; вжиття інших заходів, передбачених у Рішенні (ст. 10 Закону). Заходи загального характеру вживаються з метою усу­нення недоліків системного характеру, які лежать в основі виявле­ного Судом порушення, спрямовані на усунення зазначеної в Рі­шенні системної проблеми та її першопричини. Такі заходи перед­бачають внесення змін до чинного законодавства та практики його застосування; адміністративної практики; забезпечення юридичної експертизи законопроектів тощо (ст. 13 Закону).

Відсутність наддержавних повноважень у ЄСПЛ знижує ступінь його впливу на суверенні повноваження держав-членів у галузі прав людини, на відміну від судових інституцій ЄС. Проте такий вплив все ж таки відбувається завдяки авторитету вказаної судової інстан­ції та «добрій волі» держав-членів Ради Європи добровільно ви­конувати остаточні рішення Суду в будь-яких справах, у яких вони є сторонами (ч. 1 ст. 46 Конвенції). Крім того, з метою забезпечен­ня належного виконання вказаних рішень Комітет міністрів Ради Європи уповноважений здійснювати нагляд за їх виконанням (ч. 2 ст. 46 Конвенції). Для цього Комітет міністрів має право звертати­ся до держави-відповідача із запитами про вжиті нею заходи із виконання рішення, а в разі неотримання відповіді повторно звер­татися із запитом кожні 6 місяців. Ця процедура може тривати досить довго, однак «такий м’який, дипломатичний, наполегливий пресинг завжди давав свій результат»^[DCXLIII]. У разі ж тривалого неви­конання рішень ЄСПЛ такі дії можуть кваліфікуватися як пору­шення державою своїх статутних зобов’язань, а відтак призводити до застосування до неї згідно із ст. 8 Статуту Ради Європи санкцій у вигляді призупинення або припинення членства.

Дотримуючись у своїй діяльності принципу правової визна­ченості (прецеденту) під час розгляду скарг та здійснюючи тлу-

мачення Конвенції, Суд намагається викласти власні правові позиції щодо змісту конкретних конвенційних прав. Наявність правових позицій Суду відображає загальну мету Конвенції — сформувати єдині мінімальні стандарти забезпечення і захисту прав людини, однакові у всіх державах-учасницях¹. Відтак право­ві позиції ЄСПЛ виконують функцію дороговкази та визначають, як можуть бути розглянуті аналогічні справи у майбутньому як щодо цієї держави, так і інших держав. Орієнтуючись на підхід Суду до змісту конкретних прав, що захищаються Конвенцією, держави приймають законодавчі акти або змінюють чинні, щоб у подальшому не притягуватися до відповідальності Судом^{[644] [645] [646]. Та-}

ким чином, незважаючи на закріплення у Конвенції обов’язку щодо усунення порушення прав людини лише державою- відповідачем у конкретній справі, інші держави учасниці врахо­вують правові позиції Суду у своєму законодавстві та у багатьох випадках проводять законодавчі, адміністративні та інші рефор­ми з метою недопущення в подальшому аналогічних порушень конвенційних норм. У цьому й полягає хоча і опосередкований, проте дієвий результат впливу діяльності Суду на суверенні пра­ва держав у галузі прав людини.

Як бачимо, практика Європейського суду з прав людини може здійснювати суттєвий вплив на законодавство і правозастосовну діяльність держав-членів Ради Європи, що припускаються по­рушень прав, гарантованих Конвенцією. Проте в силу специфі­ки правової природи цього Суду, механізм такого впливу суттє­во відрізняється від того, що існує в ЄС, або в межах держави, коли йдеться про діяльність її конституційних та вищих судових органів.