Розділ 6 Реалізація державного суверенітету в умовах членства в Європейському Союзі

У механізмі забезпечення верховенства центральної влади федерації головна роль відводиться праву і судовим органам^[437], що наочно довів наприкінці XVIII — у першій половині XIX ст. до­свід становлення США як федеративної держави. Виходячи з принципу примату федерального законодавства над законодав­ством штатів, що був закріплений у ст. VI Конституції^[438], на суд було покладено обов’язок у колізіях між федеральним законо­давством і законодавством штатів завжди віддавати перевагу першому. Відповідно до вимог Конституції Верховний Суд США і вся судова система країни стала на позицію захисту єдності держави (за майже 80 років (до 1869 р.) понад 80 % справ були пов’язані з розробкою доктрини «про вічний і нерозривний

Союз»)¹. У результаті цієї діяльності з 1810 р. штат перестають розглядати як окрему суверенну державу, визнаючи його лише складовою Американського Союзу (справа Fletcher v. Peck). У цей же період у США відбувається ще одна подія, яка відіграла надзвичайно важливу роль у розбудові і функціонуванні феде­ративних держав, а у другій половині XX ст. — Європейського Союзу. Йдеться про започатковану А. Гамільтоном^{[439] [440] і юридично обґрунтовану Дж. Маршаллом[441] доктрину повноважень, існуван­ня яких домислюється.}

Іншої думки стосовно суверенітету дотримувалися Дж.

ня існування федеративної держави. Формально дана теорія дещо нагадує існуючий в Європейському Союзі підхід стосовно ви­рішення питання про суверенітет Союзу і його членів. Відповід­но до вимог одного з ключових принципів розмежування і реа­лізації компетенції ЄС — принципу передачі компетенції (ст. 5 ДЄС, Декларація про розмежування компетенції (№18))^[443], як і в Конституції СІЛА 1787 р. (поправка X)², у Договорі про Євро­пейський Союз (Лісабонська редакція) зазначено, що Союз діє лише в межах компетенції, яку йому надано в договорах державами-членами для досягнення цілей, визначених цими до­говорами. Будь-яка інша компетенція належить державам-членам. Запровадження даного принципу, зміст якого тривалий час ви­водився шляхом тлумачення статей установчих договорів³, вказує на походження компетенції Союзу: вона має похідний характер, оскільки отримана (держави-члени наділили, надали, делегували її) за установчими договорами від держав — членів ЄС, які ви­ступають у ролі «хазяїв» установчих договорів і на відміну від ЄС володіють не похідною, а оригінальною і універсальною компе­тенцією⁴. Разом з тим слід зазначити, що, хоча як на час засну­вання Європейського об’єднання вугілля і сталі, так і після ра­тифікації Лісабонських договорів компетенція Союзу є похідною від держави-члени, це не означає, що характер відносин між національним і наднаціональним рівнем влади завжди залишав­ся незмінним. Так, у Договорі ЄОВС (ст. 5) вказувалося, що Співтовариство буде здійснювати свої завдання відповідно до

положень Договору з обмеженим ступенем втручання. Римські договори взагалі не містили подібних положень, тобто не перед­бачали дію принципу наділення компетенцією. Поширення об’єднавчого процесу на нові сфери, поглиблення інтеграції об’єктивно вимагало здійснення такої передачі. Однак націо­нальні уряди тривалий час були доволі обережні в питанні за­кріплення відповідних положень саме в установчих договорах. У цих умовах вирішальна роль у запровадженні принципу наді­лення компетенцією була відведена Суду Європейських співто­вариств, який починаючи з 1961 р. послідовно проводить курс на його закріплення¹. Показово, що вже у 1971 р. він виніс, можна стверджувати, безпрецедентне рішення, в якому вказав, що передана за договором компетенція не може бути відкликана у Співтовариства, так само як і цілі, з якими вона пов’язана, не можуть бути повернені виключно у сферу компетенції держав- членів за винятком випадків, що прямо передбачені договором. Більше того, в цьому ж та в низці подальших рішень Суд вказав, що навіть якщо Співтовариство не реалізує свою компетенцію, то це не означає, що воно її втрачає або право її реалізації пере­ходить державам-членам. У цьому разі держави можуть реалізо­вувати тимчасово й відповідно до цілей договорів компетенцію на національному рівні, але лише до того часу, доки Співтова­риство не почне реалізовувати свою компетенцію^{[444] [445]. Цим було підкреслено, що саме на наднаціональному рівні визначатимуть­ся умови дії держав-членів у сфері виключної компетенції ЄС.}

Ситуація, що склалася навколо принципу наділення компе­тенцією у зв’язку з тлумаченням його змісту Судом Європейських співтовариств, дала деяким науковцям підстави зробити висно­вок про остаточну передачу національними урядами певної компетенції Європейському Союзу, що означає її фактичну втрату для держав-членів¹. Вважаємо, що для такого категорич­ного висновку немає підстав, оскільки це означало б фактичне й істотне обмеження суверенітету держав-членів. Конституційний Суд ФРН у рішенні, що стосувалося аналізу ч. 1 ст. 24, зазначив, що вона «... не уповноважує на власне передачу верховних прав держави, а відкриває національний правопорядок таким чином, що претензія ФРН на виключне право розпоряджатися своїми верховними повноваженнями скасовується і допускається пряма дія і застосування права з іншого джерела в рамках внутрішньо­державної компетенції»^{[446] [447]. З аналізу даного положення видно, що в позиції Конституційного Суду мова зовсім не йде про остаточ­не відчуження суверенних прав чи окремих повноважень, як вважає А. В. Клемін[448], а лише про делегування права їх здійснен­ня (підкреслює факт незавершеності передачі) або про спільну з інститутами ЄС реалізацію внутрішньої компетенції держави до тих пір, доки держава виявляє волю бути членом наднаціо­нального утворення. Очевидно, що оскільки Лісабонський до­говір підтвердив суверенне право держави вийти зі складу Со­юзу, то логічно передбачити, що в результаті такого виходу всі передані ЄС для реалізації права і повноваження в повному об­сязі повертаються до національного уряду.}

Залучення (допуск) наднаціональних інститутів до реалізації національної компетенції свідчить, що процес прийняття рішень в ЄС розподілено по всіх ланках багаторівневої структури управ-

ління і має метою надати наднаціональним інститутам здатність і право легітимно діяти в межах правопорядку держав-членів (однак лише в тих сферах і обсягах, що визначені установчими договорами) поряд з верховною державною владою. Разом з тим буде помилкою стверджувати, що в цьому випадку два рівні влади діятимуть незалежно один від одного.

Є. В. Хількевич, аналізуючи погляди західних дослідників на проблеми реалізації суверенітету в умовах глобалізації й інтегра­ції¹, доходить висновку, що хоча серед західних науковців є чимало прихильників ідеї, згідно з якою держава як суверенна організація влади рано чи пізно під тиском глобалізаційних про­цесів зникне^{[449] [450], більшість їх колег вважають, що глобалізація, а тим більше європейська інтеграція не призводить до якісних змін у природі суверенної держави, яка стикалася з різного роду ви­кликами протягом всього свого існування, що, однак, не спри­чинило втрату нею статусу ключового гравця на міжнародній арені. На їх думку, наявні ознаки кризи суверенітету можна оцінювати як черговий історичний виклик, що в принципі по­збавлений унікальності, оскільки стан нестабільності на між­народній арені є явищем фактично природним[451]; як циклічну}

реструктуризацію, яку суверенітет як явище динамічне пережи­вав неодноразово¹; як зміни в природі інституту суверенітету, які, однак, не призведуть до його зникнення^{[452] [453].}

Т. В. Бордачев, у свою чергу, висловлює переконання, що умовою й обов’язковим наслідком формального приєднання до Європейського Союзу є відмова від частки суверенітету — це один з найбільш сталих міфів і кліше у політичній і навколо- науковій дискусії стосовно інтеграції, яким національні уряди користуються, аби довести своїм виборцям непричетність до непопулярних заходів, а зовнішні партнери Союзу — аби відійти від обговорення окремих питань взаємовідносин. Насправді си­туація виглядає зовсім інакше: держави-члени зберігають контр­оль за всіма ключовими для збереження суверенітету сферами суспільних відносин і навіть у тих сферах, де повноваження Со­юзу вважаються максимальними (наприклад, зовнішня торгівля і, зокрема, перемовини з ВТО), Європейська комісія пов’язана позицією національних урядів, які через Раду надають їй мандат, у якому чітко визначаються параметри майбутнього договору, і контролюють хід і зміст перемовин шляхом звітування Комісії перед спеціальним міждержавним комітетом, а також виконання всіх вказівок Ради^[454].

З приводу обговорення питання обмеження, передачі суве­ренітету від держав-членів безумовно слід зважати на позицію

батьків-засновників інтеграційного процесу і національних уря­дів провідних країн Союзу, передусім Німеччини і Франції. Так, слід зауважити, що в проекті Договору про ЄОВС зазначалося: «Найважливіше значення цієї пропозиції полягає в тому, щоб відкрити в бастіонах національного суверенітету прохід достатньо локалізований, щоб не викликати заперечень, і достатньо гли­бокий, щоб закликати держави до єдності, яка необхідна для забезпечення миру»¹. Отже, слід визнати, що перерозподіл суве­ренітету між національним і наднаціональним рівнями влади не був метою засновників інтеграційного процесу, завдання, яке вони ставили перед собою, — це усунути існуючі бар’єри, що заважають процесу об’єднання, і не більше.

У питанні зміни підходів до реалізації суверенітету позиція Німеччини завжди була поміркованою і гнучкою. З самого по­чатку, зазначав Ж. Монне, німці менше, аніж французи, опира­лися обмеженню суверенітету — адже для Німеччини об’єднання з іншими європейськими державами означало одночасно по­вернення суверенітету і вирішення гострих проблем Рурської і Саарської областей, що перебували під французьким контролем^{[455] [456]. Навпаки, позиція Франції з питань, що прямо або опосередко­вано зачіпала суверенітет держави, завжди була досить обереж­ною, оскільки породжувала гострі суперечки в парламенті краї­ни[457]. У цьому зв’язку досить показовим є висловлювання колиш­нього міністра закордонних справ Франції Юбера Ведріна, який вказав, що хоча ідеї передачі суверенітету самі по собі доволі привабливі, однак населення європейських країн зовсім не ба-}

жало їх втілення в життя¹. Це пояснює, чому розробники уста­новчих договорів, які завжди займали досить виважену позицію з цього питання, уникали будь-якого згадування в них цієї ідеї. Саме тому, зазначає Т. В. Бордачев, базова теорія європейської інтеграції оперує виключно поняттями об’єднання і співробіт­ництва суверенітетів, що спрямовані не на заміну одного іншим, а на примноження сил і можливостей кожного учасника^{[458] [459].}

Лісабонська редакція Договору про ЄС, що містить більш- менш розгорнуте викладення змісту принципу наділення ком­петенцією, також не дає підстав для висновку про остаточну передачу інститутам ЄС компетенції держав у певних сферах. Здійснене вперше з часу офіційного започаткування інтеграцій­ного процесу нормативне врегулювання питання виходу держав- членів зі складу Європейського Союзу підтверджує висновок, що вони як були, так і залишаються повністю суверенними. Отже, мова повинна йти про упорядкування здійснення певної компе­тенції, яку держави-члени визнали за доцільне передати на над­національний рівень з метою більш ефективного здійснення завдань і функцій держави.

Принципово іншу, порівняно із сепаратистською теорією, ідею сповідували П. Лабанд і Г. Єллінек, які стояли у витоків «унітарної» теорії суверенітету^[460], що в процесі розвитку зазнала змін. П. Лабанд провів розмежування міжнародно-правових і

державно-правових об’єднань. До останніх він відніс федерацію, в якій суверенною визнавалась федеральна влада, тоді як у кон­федерації — влада кожної держави-члена. Оскільки він не вважав суверенітет неодмінною ознакою держави, то факт визнання федерації державою, якій належить суверенітет, поєднувався із одночасною характеристикою суб’єктів федерації також як дер­жав¹. У подальшому завдяки працям В. Уіллоубі, Й. Маттерна, Г. Геллера, Ф. Ю. Шталя, К. Шмідта ідеї про суверенітет суб’єктів федерації та їх державний характер були відкинуті^{[461] [462]. Герман Гел­лер висловив ідею, яка була підтримана більшістю правознавців[463], що наукова однозначність термінології вимагає, щоб термін «держава» був пов’язаний виключно з «універсальною вирішаль­ною єдністю»[464]. У свою чергу Г. Єллінек, який розійшовся з П. Лабандом у питанні визнання союзної держави об’єднанням держав, вказав на таке:}

по-перше, суверенітет є правовим поняттям (незалежність державної влади від будь-якого іншого авторитету завжди кон-

ституюється лише як правова, а не фактична незалежність. На­магання визначити суверенну владу як таку, що стоїть над пра­вом, суперечить історичному розвитку теорії суверенітету)¹;

по-друге, неможлива ситуація, коли одна держава підпоряд­кована іншій, але при цьому її влада є суверенною;

по-третє, нісенітницею слід визнати існування фрагментар­ного, обмеженого чи відносного суверенітету^{[465] [466];}

по-четверте, суверенітет — це не абсолютна, а історична ка­тегорія. Отже, уявлення про те, яке утворення вважати суверен­ним, а яке ні, може історично змінюватися^[467].

Серед висновків, зроблених Г. Єллінеком, заслуговує на ува­гу передусім такий: самостійність державної влади базується на тому, що її організація заснована виключно на її ж законах. «Суверенітет, — писав Г. Єллінек, — це не безмежність, а здат­ність юридично не пов’язаної зовнішніми силами державної влади до виключного самовизначення, а тому і самообмеження шляхом встановлення правопорядку»^[468]. Держава може бути об­межена у своїх функціях, компетенції органів, але при цьому буде залишатися суверенною, якщо тільки вони (функції і ком­петенція) зберігаються за нею як їх носієм. У свою чергу, не- суверенні утворення можуть мати доволі широку компетенцію, розгалужену систему органів, вступати в певні відносини з іно­земними державами, однак це не робить їх суверенними^[469]. Саме така ситуація склалася в сучасному Європейському Союзі, де, з одного боку, держави-члени передали інститутам ЄС право ре­алізації значної кількості суверенних прав заради їх участі у здійсненні широкого кола функцій держави, але при цьому за­лишилися суверенними державами, оскільки організація влади

в них базується на національних законах, а суверенні права за­лишаються їх невід’ємними правами — ЄС передано лише пра­во їх реалізації (підконтрольне здійснення суверенних прав). З другого боку, Європейський Союз має розгалужену систему ін­ститутів і органів, що в цілому нагадують вищі органи державної влади, їм передано право реалізації певних суверенних прав, вони володіють майже універсальною компетенцією, але при цьому не стали суверенною організацією влади, оскільки їх влада і їх право похідні від волі держав-членів.

Вочевидь, під час розробки моделі організації влади в інте­граційному об’єднанні на сучасному етапі певним чином була врахована й ідея О. Гірке, який вважав, що у федеративному союзі суб’єкт державної влади — це не єдина колективна осо­бистість, як в унітарній державі, а певним чином складена мно­жинність колективних особистостей в їх органічній пов’язанності. Федеральна держава і держави-члени утворюють суб’єкт, який виступає єдиною особистістю^[470]. Щось подібне до описаної ним ситуації маємо і у випадку з Європейським Союзом, який давно перетворився на щось більше, аніж сукупність держав-членів, що його утворили, але й досі неправомочний приймати карди­нальні рішення, що не узгоджені з національними урядами. У своїй організаційній структурі Союз містить інститути як надна­ціональні, так і міжурядові, що надає унікальності його правовій природі. Наднаціональна за своїм характером влада ЄС і націо­нальна влада держав-членів сьогодні дійсно утворює своєрідну єдину особистість, яка колективно, у взаємоузгодженні позицій наднаціонального і національного рівня, приймає найбільш

важливі рішення. Щоправда, інше застереження О. Гірке (утво­рювана органічна особистість не являє собою нової юридичної особи, що підноситься над утворюючими її державами) при ор­ганізації Союзу було відкинуто. Європейський Союз створено саме як наддержавну організацію (за Лісабонськими угодами він нарешті набув статусу юридичної особи), тобто, умовно кажучи, він стоїть на щабель вище за державу, але це не призводить до панування над нею, оскільки статус «наддержавної організації» передбачає обов’язкове збереження за членами такого Союзу статусу держави, а значить, і її суверенітету.

Безумовний інтерес у процесі пошуку відповіді на питання, кому належить суверенітет в Європейському Союзі, становлять розроб­ки авторів теорії «участі» (Борель, Ле Фюр), які намагалися віднай­ти компроміс між «сепаратистською» і «унітарною» теоріями. Вказані автори, як і «унітаристи», вважали недопустимим визна­вати суб’єктів федерації носіями державного суверенітету. Як компроміс вони пропонували визнати за ними право на участь у формуванні та реалізації державного суверенітету (створення верх­ньої палати парламенту, що представляє інтереси суб’єктів феде­рації, участь останніх у зміні федеральної конституції тощо)¹. На сучасному етапі розвитку ці ідеї також користуються популярністю, хоча й отримують іншу назву. Так, Глен Морган зазначає, що «...у постсувереністському проекті метою інтеграції є не загальноєвро­пейська федерація, а нова складна політична спільнота, що «роз­пилює» політичну владу між різними рівнями влади (регіональним, національним, загальноєвропейським) залежно від питання, яке необхідно вирішити»^{[471] [472]. Стосовно Європейського Союзу також го­ворять, що його наднаціональні інститути спільно з національними урядами беруть участь у реалізації державного суверенітету. Однак, на нашу думку, стосовно як федеративної держави, так і ЄС йдеть­ся не про спільне формування та здійснення державного суверені­тету, а лише про участь у здійсненні державної влади — у першому випадку і про участь інститутів Союзу в реалізації окремих суве­ренних прав держав-членів — у другому. Щоправда, стосовно Європейського Союзу ситуація є набагато складнішою.}

Важливе місце серед розробок державного суверенітету по­сідають теорії, спрямовані на нівелювання цінності державного суверенітету, зокрема різноманітні теорії поступового занепаду держави в результаті процесів глобалізації та регіональної інте­грації (теорії світового уряду та всесвітньої федерації), які по­чали розроблятися переважно після Другої світової війни^[473]. Хоча деякі з цих теорій передбачали, що роль об’єднавчого центру можуть виконувати як наднаціональні міжнародні організації (наприклад, ООН), так і окремі супердержави чи їх об’єднання (наприклад, НАТО)¹, регіональні або релігійні організації, це не дає підстав для висновку про те, що вказані теорії були викорис­тані при розробці концепції європейської інтеграції, на основі якої виник ЄС^{[474] [475]. Скоріше є підстави стверджувати, що створена на основі Євросоюзу наднаціональна організація влади сьогодні не «розчиняє» суверенітет держав, що входять до її складу[476], а дозволяє його зберігати, примушуючи великі держави рахувати­ся з позицією малих держав-членів з принципових для них пи­тань, про що свідчать ситуації навколо ратифікації Конституції для Європи і Лісабонських угод або з укладанням нового дого­вору між ЄС і Росією. Тому недостатньо обґрунтованими ви­глядають побоювання окремих дослідників[477], які вважають, що в рамках ЄС може скластися гегемонія великих держав, внаслідок чого суверенітет малих держав опиниться під загрозою. Про без­підставність таких прогнозів свідчить аналіз історії інтеграцій­ного процесу, особливо останнього десятиліття.}

Важливою характеристикою європейської інтеграції на всіх етапах розвитку Союзу слід визнати наявність стійкої тенденції

до поступового набуття ним дедалі більше ознак наддержавного утворення внаслідок послідовного самообмеження держав — членів ЄС в обсязі здійснюваних суверенних прав та делегуван­ня права їх реалізації на наднаціональний рівень. Для сучасного етапу європейського державно-правового розвитку характерно:

— збереження державами-членами за собою статусу суверен­ної держави в його конституційно-правовому і міжнародно- правовому сенсі, а також самостійна реалізація низки суверенних прав, що дозволяє їм певного мірою не допускати втручання інститутів Європейського Союзу у внутрішні справи і проводити при потребі незалежну зовнішню політику;

— існування «суверенітету» ЄС, що складається з права реа­лізації суверенних прав і окремих повноважень, переданих йому урядами держав-членів;

— поєднання колективно виробленої політики на рівні інсти­тутів ЄС з відносно автономною політикою держав-членів;

— здійснення управлінських функцій через мережі суб’єктів, які включають національні уряди, наднаціональні інститути, регіональні уряди та інститути громадянського суспільства;

— безпосередня участь громадян ЄС у виборах Європейсько­го парламенту, який поступово розширює свої повноваження, наближаючись за роллю і виконуваними функціями до націо­нального парламенту;

— співпраця національних, наднаціональних і субнаціональних владних структур щодо прийняття найбільш важливих рішень з усе більш широкого кола важливих питань суспільного життя.

Концептуалізація багаторівневої структури управління ЄС і держав-членів, що його утворюють, стала результатом поступо­вого досягнення компромісу між прибічниками, з одного боку, ідеї федералізації ЄС і, з другого — перетворення його на нехай і не типову, проте все ж міжнародну організацію. Слід зазна­чити, що реалізація концепції багаторівневої структури управ­ління, на думку багатьох дослідників, цілком відповідає потребам сучасного стану інтеграційного процесу, перетворенню Європей­ського Союзу на утворення, що поєднує федеративні та конфе-

деративні риси, що ніяк не заважає поглибленню інтеграції, її поширенню на все нові сфери суспільного життя. Дана концеп­ція відповідає принципам лояльного співробітництва, субсиді- арності і пропорційності, які закріплені в установчих договорах і характеризують відносини між Європейським Союзом і державами -членами.

У контексті обговорення проблем реалізації суверенітету державами — членами ЄС слід вказати на наявну певну від­мінність позицій нових держав-членів з Центральної та Східної Європи¹ порівняно з підходами старих членів Європейського Союзу, що традиційно на конституційному рівні приділяють мало уваги державному суверенітету^{[478] [479]. Так, ч. 1 ст. 24 Основно­го Закону ФРН передбачає можливість передачі законодавчим шляхом Федерацією своїх суверенних прав міждержавним уста­новам, а ч. 2 тієї ж статті зазначає, що ФРН готова погодитися на такі обмеження суверенних прав, які забезпечать мир і ста­лий порядок в Європі[480]. Передачу Федерацією окремих суверен­них прав міждержавним установам допускає також Конституція Австрії (ст. 9). Відповідно до ст. 88-1 Конституції Франція бере участь в ЄС і Європейських Співтовариствах з метою спільної реалізації деяких своїх повноважень, а згідно зі ст. 88-2 вона погоджується на передачу окремих повноважень інститутам Європейського економічного і валютного союзів. Передачу Європейським Співтовариствам права приймати рішення до-}

пускає і Конституція Швеції (§ 5 гл. 10), а ст. 92 Конституції Нідерландів говорить про передачу міжнародній організації за­конодавчих, виконавчих і судових функцій згідно з міжнарод­ним договором. Разом з тим конституції інших держав Євро- союзу (наприклад, Бельгії, Португалії, Фінляндії), регламенту­ючи відносини з ЄС, не містять положень про таке делегування суверенних прав чи повноважень.

Дещо інша ситуація складалася у стосунках між Європей­ським Союзом і країнами Центральної та Східної Європи, де існувала певна взаємна стурбованість сторін: з боку інститутів Союзу — наявністю положень конституцій про державний суве­ренітет, які могли перешкодити інтеграції цих країн до ЄС, а з боку національних урядів — положеннями установчих договорів, що передбачають делегування суверенних прав на наднаціональ­ний рівень. А. Шайо зазначає, що у постсоціалістичних країнах Європи ідею державного суверенітету неодноразово намагалися розіграти у популістських цілях окремі опозиційні сили з метою підвищення своєї популярності у суспільстві, яке ще схилялося перед борцями за незалежність. Саме цим може пояснюватися той обмежений характер поправок до конституцій цих країн, які мали забезпечити адаптацію національної правової системи до вимог європейського правопорядку¹.

Першою перейняла досвід західноєвропейських країн стосов­но конституційного регулювання членства у ЄС Польща, яка в 1997 р. включила до Конституції (ст. 90) положення, згідно з яким держава може передати міжнародній організації (органові) на підставі міжнародного договору компетенцію органів держав­ної влади в окремих справах. Згода на ратифікацію такого до­говору може бути виражена на загальнодержавному референду­мі або двома третинами складу обох палат парламенту^{[481] [482]. Разом з тим у 1998 р. Сейм прийняв закон про вступ Польщі до ЄС, який}

містив застереження: «Розвиваючи власну ідентичність і збері­гаючи суверенітет Польщі, ми прагнемо до [членства в] ЄС, визнаючи його як організацію, яка поважає багатоманітність»^[483]. За прикладом Польщі у 2002 і 2003 рр. внесли поправки до ста­тей конституцій, що пов’язані зі вступом до Європейського Со­юзу, Чехія і Словенія. Однак не в усіх країнах процедура вне­сення відповідних змін до конституції виявилася простою. Так, в Естонії процес внесення змін до Конституції розпочався ще у 1998 р., коли було розроблено проект, згідно з яким Естонії до­зволялося брати участь у діяльності ЄС як асоціації держав, що вочевидь не відповідало правовій природі останнього. Узгоджен­ня формулювання конституційної норми розтягнулося на п’ять років, і лише у 2002 р. на референдумі було прийнято норму, яка відкривала шлях до членства в Європейському Союзі.

У процесі внесення змін до конституції країн ЦСЄ виокреми­лися два підходи до конституційного регулювання участі країн у діяльності наднаціональної організації. Так, якщо польські за­конодавці передбачили можливість передати міжнародній органі­зації (ЄС) компетенцію, що належить органам державної влади, то угорські парламентарі дозволили передати Європейському Со­юзу лише право користуватися окремими зі своїх конституційних прерогатив в обсязі, необхідному для здійснення спільно з інши­ми державами-членами прав і обов’язків, які випливають з уста­новчих договорів, але ніяк не самі суверенні права.

Особливу обережність у питанні конституційного регулюван­ня питання про участь держави у складі ЄС продемонстрували прибалтійські країни. Так, у Конституції Латвії передбачена можливість перегляду рішення стосовно вступу до ЄС в резуль­таті проведення референдуму за народною ініціативою, а в ли­товській Конституції вказано, що держава бере участь у діяль­ності міжнародної організації, якщо це не суперечить її інтересам і не порушує незалежність.

Разом з тим ретельний аналіз позицій прибалтійських країн і країн ЦСЄ дозволив А. Шайо дійти висновку, що насправді по­літичну і правову еліту цих країн не так вже й непокоїть можливість обмеження державного суверенітету в результаті набуття членства в ЄС. На користь такого висновку свідчить той факт, що в питан­ні визначення співвідношення між національним правом і правом ЄС Литва, Польща, Словенія зайняла позицію беззастережного визнання верховенства права Європейського Союзу¹.

У контексті обговорення підходів до конституційного регу­лювання взаємовідносин Євросоюзу і держав-членів слід окремо зупинитися на причинах відмови національних парламентів від практики нормативного закріплення в конституціях легального визначення державного суверенітету, хоча таке закріплення, на перший погляд, зняло б низку питань.

Загальновідомо, що правила законодавчої техніки передбача­ють можливість використання в текстах законів дефініцій право­вих понять за умови, що, по-перше, це будуть закони загального характеру^{[484] [485], і, по-друге, визначення термінів буде відповідати тому змісту, який міститься в літературній мові, спеціальних науках та чинному законодавстві[486]. На підтвердження цього факту Μ. В. Чіннова наводить таку статистику: з 1695 законів, що було при­йнято в Російській Федерації з 1993 по 2000 роки, біля 550 місти­ли легальні визначення правових понять[487]. Вказана цифра свідчить про те, що цей прийом законодавчої техніки достатньо часто ви-}

користовується в сучасному законотворчому процесі¹. Головна перевага закріплення легальної дефініцій в тексті нормативно- правового акту полягає в тому, що вона представляє собою державно-владний припис, який має загальнообов’язковий харак­тер під час тлумачення і застосування положень закону. Легальне визначення містить ознаки поняття та зв’язки, що об’єднують ці ознаки. Взяті в системі ці ознаки і зв’язки утворюють критерії, що дозволяють відрізнити одне поняття від іншого, завдяки чому досягається можливість ідентифікації понять^{[488] [489].}

В механізмі правового регулювання правові дефініції можуть виступати як складові юридичних конструкцій. Більшість право­вих конструкцій містить правову дефініцію, яка розкриває сут­ність модельної побудови відповідного комплексу правовідносин. Однак правові дефініції можуть виступати і як самостійні еле­менти структури механізму правового регулювання, пов’язаного зі змістом не конкретної норми права, а всього тексту закону.

Слід зазначити, що традиційно такі принципи конституцій­ного ладу як суверенітет, демократична, соціальна, правова держава закріплюються лише на термінологічному рівні, але жоден з них не отримує дефінітивного оформлення. Це поясню­ється тим специфічним місцем, яке посідають в механізмі конституційно-правового регулювання «загальні» правові дефі­ніції, вимогами щодо ідентичності визначень понять, що міс­тяться в них, та оптимальності їх розміщення в тексті конститу­ції. У цьому зв’язку, зазначає О. Б. Берг, постає питання, на­скільки легальні дефініції повинні свіввідноситися з науковими

дефініціями, зокрема по структурі і обсягу. Адже відомо, що за­вдання юридичних дефініцій не всебічне розкриття наукового поняття, а його визначення, що є достатнім для потреб реаліза­ції права. Авторка звертає увагу ще на один аспект проблеми. Цілком логічною виглядає теза, згідно з якою професійні юрис­ти в процесі застосування і тлумачення законів спираються на основні юридичні поняття, знання про які вони отримали з юридичної науки під час навчання, а тому немає потреби у включенні до тексту законів таких дефініцій¹. Проте це хибний підхід. Вище нами було показно, що різні правові школи можуть дотримуватися доволі відмінних підходів в питанні розуміня одного й того самого явища, в наслідок чого в юридичній науці буде існувати декілька визначень одного й того самого юридич­ного поняття. Вважається, що використання в цьому випадку легальних дефініцій, які спираються на найбільш усталені науко­ві дефініції, дозволяє зняти проблему^{[490] [491]. Однак цей підхід не жавжди прийнятний. Вочевидь ним важко скористатися у ви­падку, коли в юридичній науці не існує усталених, загальновиз­наних доктринальних понять, які розкривають явища, наприклад соціальна держава або державний суверенітет, з приводу змісту яких точаться дискусії, висловлюються відмінні оцінки.}

Слід зазначити, що закріплення дефініції «державного суве­ренітету» на конституційному рівні може мати не лише позитив­ні, але певні негативні наслідки. Справа в тому, що суспільний розвиток закономірно породжує на певному етапі потребу в удо­сконаленні правових дефініцій. Оновлення існуючої легальної дефініції державного суверенітету, як і будь-якого іншого прин­ципу конституційного ладу, передбачає внесення змін до Кон­ституції України, що зробити доволі складно: як відомо, про­цедура внесення змін до розділу І основного закону досить

складна складна. З іншого боку, не внесення таких змін здатне ускладнити міждержавні правовідносини, передусім в питанні регулювання участі держави в наднаціональних за своєю право­вою природою міждержавних союзів. Невипадково, конститу­ційна теорія і практика багатьох держав-членів ЄС йде шляхом проголошення суверенного статусу держави в одних статтях і закріплення підстав і умов входження держави до складу ЄС в інших статтях або окремих розділах конституції, як це має місце, наприклад, в Конституції Франції. Відсутність дефінітивного оформлення основних принципів конституційного ладу певного мірою компенсується науковим тлумаченням конституції і між­народних договорів, яким передує проведення спеціальних на­укових досліджень. Спираючись на вказані аргументи, вважаємо недоцільним закріплення в конституціях та міжнародних право­вих документах дефініції «державного суверенітету».

Слід зазначити, що наслідки делегування права здійснення суверенних повноважень з національного на наднаціональний рі­вень влади для державного суверенітету проявляються, як правило, згодом. Так, лише наприкінці XX ст. стало очевидним, що підпи­сання Договору про Європейське економічне співтовариство мало наслідком обмеження повноважень держав-членів не лише в еко­номічній, але й у політичній сфері, оскільки майже кожне політич­не питання має певний економічний аспект в сенсі ДЄЕС^[492].

Виникнення певних проблем функціонування федеративних держав (Австрія, Бельгія, ФРН), що входять до складу ЄС, є іншим прикладом не повного мірою передбачуваного впливу інтеграції на державно-правовий розвиток цих країн. Як відомо, запрова­дження федеративного устрою обумовлюється передусім практич­ними міркуваннями: децентралізація влади у федерації сприяє більш ефективному регулюванню політичних, економічних, со­ціальних та інших відносин у суб’єктах федерації, спонукає цен­тральну владу до більш конструктивного і раціонального вирішен-

ня проблем на місцях. Крім того, прийнято вважати, що федера­лізм здатний справляти певний демократизуючий ефект на державно-правове життя. Саме тому принцип федералізму в таких державах розглядається як безумовна цінність. Внаслідок цього він набуває особливого конституційного захисту. Так, Основний Закон ФРН (ч. З ст. 79) забороняє внесення будь-яких змін до Конституції, якщо вони зачіпають викладені у статтях 1 і 20 фун­даментальні засади державного ладу, зокрема принцип федераліз­му. Однак конституційне визнання вказаного принципу непо­рушним зовсім не захищає суб’єктів федерації від перерозподілу компетенції між ними і федеральним центром на користь остан­нього. Підсумовуючи результати аналізу цієї проблеми, В. Рудольф констатує, що федеральна влада Німеччини, яка вичерпала свої конституційні законодавчі повноваження, домоглася внесення ряду змін до Основного Закону, відповідно до яких окремі повно­важення земель було віднесено до виключної компетенції Феде­рації або конкуруючої компетенції¹. У результаті проблема пере­розподілу компетенції між федерацією та її суб’єктами виявилася настільки серйозною, що окремі німецькі правознавці заговорили про сучасну ФРН як про «унітарну федеративну державу» або про її перетворення на «урядову федеративну державу»^{[493] [494]. Аналогічна ситуація в Австрії, яку часто характеризують як централістську федеративну державу[495], спонукала до надання Федеральній раді у 1984 р. абсолютного права вето стосовно змін компетенції, що погіршують стан земель[496].}

Поглиблення європейської інтеграції наприкінці XX ст. лише загострило цю проблему. Хоча Європейському Союзу делегують­ся переважно повноваження федерації, однак окремі повноважен­ня можуть передавати і землі. При цьому слід зазначити, що ін­коли землі виявляються обмеженими у можливості впливати на прийняття рішення стосовно питань, які входять у сферу їх ком­петенції, та контролювати їх реалізацію у випадку делегування своїх повноважень інститутам ЄС. Так, Конституція Австрії (ст. 23г) закріплює обов’язок Федерації щодо інформування земель стосовно всіх заходів, які плануються в рамках ЄС і які можуть торкатися сфери їх власної компетенції, а також надання їм мож­ливості висловити свою позицію. Якщо землі висловили Федера­ції єдину позицію стосовно заходу ЄС, який стосується питань, законодавче регулювання яких віднесено до компетенції земель, то Федерація стає пов’язаною цією позицією при обговоренні і голосуванні рішення в Європейському Союзі. Однак всупереч цьому правилу далі Конституція дозволяє Федерації проігнорува­ти узгоджену позицію земель через вимушені обставини зовніш­ньо- і внутрішньополітичного характеру. Крім того, на землі по­кладається обов’язок вживати заходів, які у сфері їх власної компетенції необхідні для реалізації правових актів у рамках єв­ропейської інтеграції. Якщо будь-яка земля не виконує цей обов’язок, то право видання закону з цього приводу переходить (до прийняття землею відповідного заходу) до Федерації.

У цілому, оцінюючи вплив європейської інтеграції на розвиток і функціонування федеративних держав, слід погодитися з висно­вком, що практика делегування федеративним центром права реалізації частини своїх суверенних прав ЄС, зокрема і з тих пи­тань, які віднесені до компетенції суб’єктів федерації, має наслід­ком як фактичне, так і формально-юридичне обмеження законо­давчої компетенції земельних парламентів, що завдає шкоди де­мократії як на рівні федерації, так і на рівні її суб’єктів^[497].

Оцінка впливу європейських інтеграційних процесів на дер­жавний суверенітет буде однобічною, якщо її проводити ви­ключно з точки зору поступової концентрації владних повно­важень на рівні наддержавних інститутів ЄС. Насправді інтегра­ція хоча і не спрямована, але сприяє розвитку й іншого явища — процесу європейської регіоналізації, який, у свою чер­гу, також справляє суттєвий вплив на суверенітет держав — чле­нів ЄС, певним чином змінюючи механізм його реалізації.

Зміна механізму реалізації державного суверенітету¹, що від­бувається внаслідок процесу регіоналізації, а також делегування національними державами суверенних прав Союзу закономірно породжує питання: наскільки суверенними залишаються сьогод­ні національні держави, що утворюють Союз; яка правова при­рода Євросоюзу; чи має (буде мати в подальшому) ЄС суверені­тет; чи втратять держави-члени свій суверенітет у випадку транс­формації ЄС у наддержавне утворення федеративного типу, та ін. Сьогодні переважна більшість з цих питань не має однознач­ної відповіді, хоча європейців (і не лише їх) завжди цікавило питання про кінцеву мету інтеграції. Однак спроби конкретизу­вати цілі Союзу поки що були невдалими^{[498] [499]. Як наслідок, в уста­новчих договорах така мета зазвичай формулюється досить аб­страктно. Наприклад, у ст. 2 Договору про Європейське Співто-}

вариство¹ йдеться про економічну і соціальну згуртованість і солідарність держав-членів, у ст. 1 Договору про Європейський Союз^{[500] [501] — про створення, як ніколи раніше, згуртованого союзу на­родів Європи, а в ст. 1 Єдиного європейського акта[502] — про реаль­не просування до європейської єдності. Використання таких оці­ночних понять, як «ніколи раніше згуртований союз» або «євро­пейська єдність» породжує більше питань, аніж дає відповідей. Додаткові труднощі виникають і через перенесення акцентів зі співпраці між державами-членами (ст. 2 Договору про Європейське Співтовариство і попередні договори) на створення згуртованого союзу народів, в якому рішення приймаються відкрито і макси­мально наближено до громадянина, а також організацію відносин між державами-членами і між їх народами (ст. 1 ДЄС). Такий під­хід до формулювання мети Союзу заважає однозначно відповісти на питання про правову природу Союзу, а отже, і уточнити відпо­віді на питання, пов’язані із державним суверенітетом.}

У черговий раз повернутися до питань, пов’язаних із визна­ченням правового статусу ЄЄ і суверенітету Союзу і держав- членів, політиків і науковців змусила розробка проекту Консти­туції для Європи. Як відомо, попри наявність зовнішніх ознак федеративного устрою споруджуваної структури, сам термін «федеративний» і похідні від нього у відповідних статтях про­екту Конституції не згадувалися. Це дало деяким авторам під­стави для висновку про те, що за сучасними науковими уявлен­нями і відповідно до проекту Конституції Союз має кваліфіку­ватися як високоінтегрована конфедерація держав^[503]. Однак з

категоричністю такого висновку важко погодитися, оскільки сучасна юридична наука якраз і не дає однозначної характерис­тики ані конфедерації, ані ЄС¹.

На думку М. Марченко, яку ми в цілому поділяємо, у понят­ті державного суверенітету слід виділяти два аспекти — формально- юридичний (це своєрідна політико-правова форма державного суверенітету) і фактичний (його матеріальний зміст)^{[504] [505]. У процесі розвитку держави його юридична (політико-правова) форма за­лишається незмінною, тоді як її фактична сторона, матеріальний зміст може зазнавати суттєвих змін, коливаючись від наповнення державної влади і разом з тим державного суверенітету реальним політико-правовим і матеріальним змістом (нормальний стан державного суверенітету) і до їх вихолощування, зведення держав­ної влади і державного суверенітету лише до їх політико-правової форми і формально-юридичного змісту[506]. Аналіз сучасного стану державного суверенітету держав — членів ЄС дозволяє зробити висновок: однією з тенденцій сучасного державно-правового роз­витку є ситуація, коли в умовах збереження формально-юридичного аспекту державного суверенітету одночасно відбувається поступо­ве добровільне самообмеження матеріальних можливостей його прояву, що виражається в делегуванні державами права реалізації суверенних прав Союзу. Разом з тим слід погодитися з Р. X. Ма- куєвим, що в цих умовах сутнісний зміст державного сувереніте­ту не змінюється[507] і не може змінитися, оскільки це призвело б до}

вихолощування його стрижньових положень¹. Змінюється не сам суверенітет, а усталені, але на даному етапі недостатньо ефектив­ні механізми його реалізації.

Хотілось би звернути увагу ще на один аспект: обговорюючи одну й ту ж проблему в рамках однієї й тієї ж організації (ЄС), одні автори говорять про передачу, делегування або принаймні спільну реалізацію державного суверенітету, тоді як інші — про його обмеження. Якщо сутність і зміст «передачі», «делегування» права реалізації суверенних прав достатньо повно розкрито як на рівні установчих договорів Союзу і рішень Суду ЄС, так і у конституціях та рішеннях конституційних судів держав-членів, то що необхідно розуміти під «обмеженням» суверенітету — не­зрозуміло, оскільки жодний правовий документ не містить по­силання на дану категорію і відповідно не розкриває її зміст.

У понятті «обмеження» слід виділяти два моменти: по- перше, зміст дій, їх спрямування і, по-друге, джерело, суб’єкт, що його ініціює. Виходячи із змісту поняття «обмеження»^{[508] [509] [510] у випадку з Європейським Союзом обмеження суверенітету пе­редбачає встановлення для національних урядів держав — чле­нів ЄС певних меж у діях, ступеня вияву свободи дій, звужен­ня можливостей порівняно з тим, що були у них до початку дії.}

Відсутність у держави певних прав чи можливостей до початку дії означатиме не звуження її можливостей, а існування їх межі. У цьому сенсі слід погодитися, що конституційні норми і нор­ми міжнародного права не виконують функцію обмеження державного суверенітету, а лише допомагають розкрити, кон­кретизувати його зміст. Слід визнати, що поняття суверенітету, взяте у його внутрішньому і зовнішньому аспекті, не означає його незв’язаності правом. Державний суверенітет як юридич­не явище запроваджується і реалізується передусім завдяки праву. Безглуздо намагатися довести, що колись існував без­межний «позаправовий» суверенітет і лише на певному етапі розвитку він став набувати правового характеру, обмежуватися правом. Право завжди задавало ті межі, у рамках яких суверен­на держава може і повинна існувати і за які вона не повинна виходити за жодних обставин. Практика окреслення правом^[DXI] рамок дії суверенітету як всередині країни, так і за її межами, властива будь-якій країні. Аналіз конституцій держав — членів ЄС дозволяє зробити певні висновки. У сфері дії внутрішнього суверенітету традиційно врегульовуються такі питання: визна­ння прав і свобод людини і громадянина найвищою соціальною цінністю, закріплення обов’язку держави сприяти їх забезпе­ченню, захисту і гарантуванню, можливість звертатися до між­народних інституцій у сфері захисту прав людини, зокрема Європейського Суду з прав людини; визнання народу єдиним джерелом влади, визначення форм його участі в її здійсненні; закріплення базових принципів правової держави, передусім верховенства права, законності; визначення принципів взаємо­відносин між державою і політичними партіями, громадськими об’єднаннями, підприємцями. У сфері зовнішнього сувереніте­ту на конституційному рівні регулюються: питання війни і миру, визначення органів і їх компетенції з цих питань; укладання міжнародних договорів, процедура їх ратифікації, співвідно­шення національного і міжнародного права; участь у міжнарод-

них організаціях; набуття членства у міждержавних (наднаціо­нальних) об’єднаннях, процедура ратифікації договорів, пере­дача їм повноважень. Все це створює необхідні передумови досягнення юридичної рівності держав як суб’єктів міжнарод­ного права, а отже, для їх взаємодії не на основі підпорядку­вання, а на основі координації дій¹.

Слід зазначити, що норми права, які визначають межі су­веренітету держави, у процесі державно-правового розвитку не залишаються незмінними. Тривалий час відповідно до зви­чаєвого міжнародного права війна вважалася явищем цілком нормальним^{[DXII] [DXIII], а Гегель розцінював війну як вищий прояв су­веренітету[DXIV]. Результативна анексія захопленої території нада­вала законних, правових підстав для набуття суверенітету над нею. Необмежене право на застосування сили отримало своє відображення у доктрині інтервенції, яка первісно мала релі­гійне забарвлення. Після тридцятирічної війни (1618—1648 рр.) їй на зміну прийшла практика загальної політичної інтервен­ції. Після запровадження Е. де Ваттелем і К. Вольфом напри­кінці XVIII ст. принципу невтручання право на інтервенцію заради самозахисту в XIX ст., як правило, не визнається між­народним співтовариством. З метою обійти заборони, що містив принцип невтручання, на початку XIX ст. була вису­нуто і обґрунтовано концепцію здійснення інтервенції, що ґрунтується на засадах «гуманізму» і пов’язана з ідеями лібе­ралізації і основних прав людини. Ця концепція і породжена нею практика, зазначає П. Маланчук, засвідчила нову тенден­цію у виборі офіційних підстав для виправдання військових}

інтервенцій, проте не створення нової норми звичаєвого між­народного права^[DXV].

Перші реальні спроби якщо не заборонити, то хоча б упо­рядкувати право держави на ведення війни, були здійснені Лігою Націй. Однак через небажання великих держав надати цій за­бороні абсолютного характеру, звузити зміст права на самозахист і створити ефективний механізм застосування арбітражних про­цедур реального обмеження застосування сили досягнути не вдалося. Це завдання певного мірою вирішено лише після ство­рення ООН, коли було встановлено заборону на застосування сили (ст. 2 Статуту) за винятком права країни на колективний самозахист і самостійний захист від збройного нападу (ст. 51) і створено систему колективної безпеки (гл. VII).

Вже цей доволі поверховий огляд підходів, що склалися про­тягом історії стосовно лише одного з аспектів державного суве­ренітету — регламентації права ведення війни, переконливо доводить, що на кожному історичному етапі розвитку міждер­жавного спілкування право специфічно регламентувало межі суверенітету. Однак зміна правових рамок суверенітету відповід­но до існуючих на певному етапі історичного розвитку суспіль­них потреб, навіть за умови визнання пануючою правосвідоміс­тю їх революційного характеру, з точки зору їх співвідношення з раніше існуючими підходами не призводив до заперечення суверенітету як такого або зміни його ознак та змісту.

Тепер варто зупинитися на питанні суб’єкта, який здійснює «обмеження» суверенітету держави — члена наднаціонального об’єднання. Задамося питанням, чи дійсно у рамках Європейсько­го Союзу внаслідок одностороннього волевиявлення (диктату) його інститутів, що супроводжується тиском на держави-члени, відбу­вається передача певних прав і повноважень з національного на наднаціональний рівень влади або насправді має місце свідоме і добровільне волевиявлення держав-членів щодо створення над со­бою наднаціональних інститутів влади і делегування їм права реа­лізації окремих суверенних прав і повноважень, здійснення яких

виключно на національному рівні і за допомогою національних інструментів виявляється недостатньо ефективним, а отже, неви­правданим на сучасному етапі розвитку? Аналіз установчих дого­ворів, інших правових і політичних актів, що прийняті з часу за- початкування інтеграційного процесу, свідчить про те, що йдеться саме про добровільне самообмеження (делегування) держави в можливостях самостійно реалізовувати окремі права в рамках її внутрішньої і зовнішньої компетенції, тобто мова йде не про оста­точне вилучення певної компетенції із предмета відання держави, а про заміну суб’єкта, що її здійснює^{[DXVI] [DXVII] [DXVIII] [DXIX] [DXX]. Держава, яка вимушена шукати шляхи узгодження принципів керованості й ефективності, погоджується на самообмеження в праві реалізації окремих суве­ренних прав, оскільки переконана, що аналогічні кроки зрештою будуть здійснені й іншими державами-партнерами. При цьому створюється механізм взаємного корегування дій в інтересах всіх і кожного, чого досить важко досягнути за умов використання старих схем реалізації суверенітету. При цьому не інститути ЄС, а самі держави-члени визначають обсяг компетенції, якою вони наділять інститути Союзу і відповідно в рамках якої вони будуть здійсню­вати заходи, рішення щодо яких вироблені на наднаціональному рівні відповідно до мандату Європейської ради і Ради ЄС як інсти­тутів міжурядової співпраці.}

Отже, слід вказати, що суверенітет — це політико-правова категорія, яка не знає якісної диференціації й часткового харак­теру, тобто нісенітницею є розмови про суверенітет більш високої чи, навпаки, низької якості, як безглуздо говорити про «частково» або «обмежено» суверенні держави. У дискусіях навколо цього питання досить часто відбувається підміна понять: під можливіс­тю обмеження суверенітету насправді розуміють обмеження ком­петенції держави. Отже, необхідно чітко розмежовувати поняття «суверенітет» і «компетенція» держави. Компетенція — це сукуп­ність повноважень, прав і обов’язків держави. Між суверенітетом і компетенцією існує взаємозв’язок і взаємозалежність, що, однак, не дає підстави їх ототожнювати. Якщо суверенітет характеризу­ється єдністю і неподільністю, то права, обов’язки і окремі повно­важення, що становлять зміст компетенції, а точніше, право їх реалізації держава може добровільно передавати на основі між­народного договору або одностороннього зобов’язання міжнарод­ній організації або міждержавному об’єднанню, наприклад Євро­пейському Союзу, заради досягнення мети, що відповідає інтер­есам усіх сторін або міжнародного співтовариства в цілому.

В умовах трансформації реалізації державного суверенітету науковці вимушені шукати нові підходи до його розуміння¹. А поки такий пошук триває в ЄС фактично реалізується концепція ^{[521] [522]}

«спільного» суверенітету, згідно з якою формальний суверенітет зберігається за державами-членами, а фактичний значною мірою реалізується спільно національними урядами та інститутами ЄС. Ця концепція цілком відповідає конституційним принципам лояльного співробітництва, субсидіарності і пропорційності, які характеризують сьогодні відносини між Європейським Союзом і державами-членами.

У дослідженнях особливостей реалізації державного сувере­нітету в умовах членства країни в складі Європейського Союзу науковці зазвичай оминають питання про здатність цього над­національного об’єднання опосередковано впливати на сувере­нітет країн-кандидатів, а також держав — сусідів ЄС. Такий вплив обумовлений проведенням Європейським Союзом полі­тики експансії. Для стабільного існування внутрішньо напруже­ної системи необхідно забезпечити певну її незалежність від нестабільності на її кордонах. Виникнення об’єктивних перешкод до розширення Союзу (країни-сусіди з незалагодженими сеце- сійними конфліктами; країни-сусіди, які суттєво відрізняються за політичним режимом, релігією, культурою, внаслідок чого їх включення може завдати ЄС шкідливого політичного, культур­ного, релігійного впливу, сприяючи зростанню неоднорідності і внутрішній суперечливості Союзу; зіткнення з конкурентом (Росією), який не поступається за силою і проводить аналогічну політику експансії) призводить не до згортання інтервенціоніст­ської активності, а до її нарощування, оскільки будь-яка пере­шкода дискредитує претензії Європейського Союзу на регіональ­не і певним чином — світове лідерство. Найбільш відчутним такий вплив може бути для країн, що мають «заморожені» сеце- сійні конфлікти (Боснія і Герцеговина, Грузія, Азербайджан, Кіпр, Молдова, Сербія). При цьому механізм такого впливу і його наслідки можуть суттєво відрізнятися.

Як засвідчує практика, Європейський Союз інколи може сприяти вирішенню сецесійного конфлікту, маючи на меті до­сягнути повернення сепаратистського утворення до складу офі­ційно визнаної держави. Для таких держав, як Кіпр, Боснія і

Герцеговина, Грузія, Молдова, можливість набуття членства в ЄС розглядається як найбільш дієвий засіб розв’язання сецесій- них конфліктів, маючи на меті відновлення територіальної ці­лісності і реалізацію державного суверенітету в повному обсязі на всій території країни. Для того щоб сприяти розв’язанню конфлікту, Союз пропонує учасникам конфлікту певні блага, заради яких політичні та економічні еліти (бажано не тільки еліти, але й основні групи населення) кожної зі сторін будуть готові робити певні поступки одна одній. Більш тісні стосунки з ЄС і особливо вступ до складу даного об’єднання становить безумовну цінність для всіх учасників конфліктів в Балкансько- му регіоні, а також для обох складових Кіпру. Саме ситуацію навколо воз’єднання Кіпру було обрано ЄС (прийнявши у чле­ни об’єднання Кіпр, Європейський Союз опинився досить у незручній ситуації, коли територія одного з його членів пере­буває під окупацією¹), аби підтвердити свій статус одного з цен­трів не лише економічної, але й політичної сили у світі^{[523] [524] і до­вести дієвість своєї політики європеїзації.}

Справа в тім, що всі спроби ООН по вирішенню кіпрської про­блеми виявилися безрезультатними. Так, ініціатива колишнього генерального секретаря ООН Б. Галлі (1992 р.) по врегулюванню

кіпрського конфлікту («Серія ідей»)¹, яка максимально враховувала інтереси Туреччини, була нейтралізована доволі радикальними ви­могами останньої. Зазнав поразки і план генерального секретаря ООН К. Аннана^{[525] [526] (2004 р.), який формально мав найбільші шанси на успіх, оскільки пройшов не тільки переговорний етап, але й по­передню фазу реалізації. Хоча план отримав формальну підтримку фактично всіх сторін, насправді він не задовольняв нікого. Кіпр і Грецію не влаштовувало те, що він фактично лише формально збе­рігав відданість визнаному міжнародним співтовариством принципу єдиної кіпрської держави, тоді як насправді передбачав утворення конфедеративної «Об’єднанної Республіки Кіпр», що складалася з двох рівноправних суверенних держав — Грецької і Турецької. Ту­реччину передусім не влаштовувало те, що план передбачав демілі­таризацію острова і виведення її військ. Європейський Союз фор­мально підтримав план, однак неофіційно багато хто в ЄС вислов­лювався за прийняття до складу Союзу лише грецької частини Кіпру, а отже, фактично не був зацікавлений у реалізації плану[527]. За резуль­татами проведеного референдуму (76 % грецького населення ви­словилося проти, тоді як 67 % турецької громади висловилися «за») план К. Аннана було відкинуто і Республіка Кіпр, як це і передба­чалося раніше, отримала членство в ЄС.}

За загальним правилом, країна не можна стати членом ЄС, маючи неврегульовані внутрішні конфлікти¹. Однак Європей­ський Союз, виходячи зі стратегічних пріоритетів, неодноразово порушував вироблені ним же правила в одних випадках і напо­лягав на їхньому суворому дотриманні в інших. Позиція Євро­пейського Союзу щодо кіпрської проблеми була завжди досить чіткою: ЄС виступає за рішення, яке забезпечуватиме суверені­тет, незалежність, територіальну цілісність і єдність Кіпру, від­повідно до резолюцій ООН^{[528] [529]. Позиція ЄС залишається незмінною протягом тривало часу і оприлюднена в низці документів, при­йнятих на самітах Європейської Ради, зокрема, у Дубліні (26 червня 1990 р.), Лісабоні (27 червня 1992 р.), Ніцці (9 грудня 2000 р.), а також на засіданні Європейського парламенту[530]. У}

ситуації з Кіпром ЄС відійшов від встановлених ним правил, у результаті чого одна зі сторін конфлікту — Республіка Кіпр у 2004 р. була прийнята до складу ЄС¹, що якісно змінило її статус на переговорах з Північним Кіпром.

Загальновідомо, що відповідно до норм міжнародного права Республіка Кіпр зберігає суверенітет над територією, яка входи­ла до її складу до 1974 р. Після прийняття в 2004 р. Кіпру до складу Європейського Союзу останній став розглядати Північний Кіпр як територію ЄС, що перебуває під іноземною військовою окупацією. У результаті створилася ситуація, коли Союз не може дати позитивну відповідь на заявку про приєднання до нього ані Північного Кіпру, ані Туреччини, оскільки це означало б ви­никнення парадоксальної ситуації, коли в рамках європейсько­го демократичного об’єднання одна його частина окупує іншу.

З часу вступу Кіпру до ЄС членство в ньому перетворилося на благо (мету), отримати яке Північний Кіпр не може без об’єднання з Республікою Кіпр^{[531] [532]. Унікальність кіпрської ситуації полягає ще й в тому, що в політиці європеїзації більше, ніж Північний Кіпр, зацікавлений його головний покровитель (спонсор) — Туреччина. Враховуючи цей факт, Європейський Союз у цілому і провідні держави-члени зокрема здійснюють послідовний тиск[533], який ін­коли нагадує шантаж, на Туреччину з метою здійснення остан-}

нього впливу на Північний Кіпр з метою розв’язання конфлікту і відтворення єдиної держави. Так, ЄС наполягає на виконанні Туреччиною підписаного в 2005 р. додаткового Протоколу про митний союз, згідно з яким Анкара зобов’язується відкрити свої морські і повітряні порти для суден усіх держав Європейського Союзу, включаючи Кіпр¹. Очільники ЄС неодноразово підкрес­лювали, що без виконання цього Протоколу і досягнення комплексного вирішення кіпрської проблеми процес інтеграції Туреччини до Союзу зіткнеться з труднощами.

Розвиток ситуації навколо Кіпру довів, що процес європеїзації може змінювати уподобання суб’єктів міжнаціональних конфліктів і створювати попередні умови для того, аби сецесіоністська сторо­на конфлікту погодилася співіснування в рамках однієї держави. Аналізуючи цю ситуацію, Н. Попеску робить такі висновки:

— розділена держава може успішно розвивати стосунки з ЄС і навіть набути членства у ньому (однак лише за умови зацікав­леності в цьому самого Європейського Союзу. — І. Я.);

— тісна взаємодія держави з Союзом, особливо якщо вона стала членом ЄС, робить її більш привабливою для сецесіоніст- ської сторони конфлікту;

— важливого значення набуває не стільки переговорний процес між конфліктуючими сторонами, скільки позитивна динаміка змін в одній з них, які відбуваються під впливом європеїзації, внаслідок чого «вага» даної сторони в переговорному процесі зростає;

— за умови міжнародної підтримки і внутрішньої готовності щодо здійснення реформ економічний прогрес може бути до­сягнутий навіть тоді, коли значна частина економічного потен­ціалу не контролюється тією стороною конфлікту, яка представ­ляє офіційно визнану владу^{[534] [535].}

У цілому ситуація навколо кіпрського конфлікту свідчить про те, що Європейський Союз займає послідовну позицію, яка по- лягає в об’єднанні двох складових Кіпру в рамках однієї суве­ренної держави. Аналогічну політику він проводить і стосовно Боснії і Герцеговини (БІГ). Так, Союз у 2005 р. розпочав пере­говори про асоціацію з Боснією і Герцеговиною. У грудні 2007 р. він спочатку підписав Попередню угоду щодо асоціативного членства, в якій визначив низку вимог (проведення політичної реформи, необхідність розслідування і доведення до суду вій­ськових злочинів часів міжетнічного конфлікту 1992—1995 рр.), реалізація яких дасть підстави підписати Договір про асоціацію. У 2008 р. було також підписано Тимчасову угоду про зону віль­ної торгівлі між ЄС і Боснією і Герцеговиною, що мала діяти до підписання Договору про асоціацію і стабілізацію, який відкри­вав би шлях до набуття статусу держави — кандидата в члени ЄС. Однак підписання самого договору про асоціацію Євросоюз обумовив низкою вимог, передбачених попередньою угодою, головною з яких є законодавче реформування поліцейської сис­теми з метою об’єднання сербської і хорватської поліції в одну структуру. Лише в результаті виконання боснійською стороною всіх вказаних вимог ЄС стало можливим підписання 16 червня 2008 р. Договору про асоціацію і стабілізацію. Однак з підписан­ням Договору тиск ЄС на БІГ не припинився. Союз вважає, що БІГ не може стати офіційним кандидатом, доки в країні продо­вжує діяти Апарат Високого представника (міжнародного адмі­ністратора), який було запроваджено міжнародним співтовари­ством після закінчення боснійської війни і прийняття Дейтон- ських мирних угод (1995 р.). Європейський Союз спільно з США наполягають (хоча ця вимога офіційно не включена в перелік умов набуття БІГ членства в ЄС) на проведенні конституційної реформи^[536], яка б замінила створену на основі Дейтонських угод

модель організації влади, що забезпечує баланс інтересів мусуль­ман, хорватів і сербів, оскільки ця модель порушує право гро­мадян на участь у політичному житті незалежно від їх етнічної й конфесійної приналежності. Європейський Союз не зацікав­лений у входженні до його складу такої децентралізованої дер­жави. За чинною Конституцією на Боснію і Герцеговину як єдину державу покладається відповідальність за збереження су­веренітету, територіальної цілісності і міжнародної правосуб’єктності. Вона залишається державою — членом ООН і відповідно може подавати заявки на вступ до міжнародних організацій; реалізувати повноваження у сфері зовнішньої, мит­ної, міграційної, грошової та кредитної політики; забезпечувати міжнародні зобов’язання. Разом з тим Боснія і Герцеговина — це «м’яка» конфедерація, члени якої (Федерація Боснії і Герцего­вини і Республіка Сербська) мають високий рівень самостійнос­ті в політичній, економічній та військовій¹ сферах. Саме тому ЄС наполягає на конституційних реформах, які б сприяли цен­тралізації влади і зробили державу більш функціональною. Реа­лізація конституційної реформи дала б змогу трансформувати Апарат Високого представника в Місію спецпредставника ЄС, що усунуло б перешкоди на шляху до набуття членства в ЄС.

Використання угод про асоціацію з ЄС як стабілізаційного механізму для Балкан було сприйнято у Молдові як сигнал, згідно з яким процес інтегрування може бути в певних випадках за бажання Європейського Союзу підтриманий безвідносно до необхідності кінцевого врегулювання сецесійного конфлікту. Як відомо, Європейський Союз послідовно виступає за відновлення суверенітету Молдови над всією територією^{[537] [538]. Щоправда, слід визнати, що стосовно Молдови Європейський Союз влаштовує}

не просто вирішення Придністровського конфлікту, а його розв’язання на своїх умовах і при забезпеченні збереження або навіть посилення свого впливу в цій державі. Саме ця позиція Союзу, підтримана США, обумовила тиск на молдовське керів­ництво, яке було готове восени 2003 р. врегулювати конфлікт у рамках формату «2+1» на основі розробленого Росією «Мемо­рандуму про основні принципи державного устрою об’єднаної держави»¹, однак на вимогу західних країн зрештою відмовило­ся від цього плану і наполягло на інтернаціоналізації конфлікту і розширенні формату переговорів («3+2»). У результаті реальний шанс по розв’язанню конфлікту було втрачено.

Стратегія ЄС з даного питання почала формуватися після входження Союзу у переговорний процес у форматі «5+2» як спостерігача. Позиція Союзу^{[539] [540] полягає у збереженні унітарного територіального устрою Молдови і наданні Приднестров’ю авто­номного статусу, подібного до статусу моделей Каталонії[541] чи Північної Ірландії[542]. Європейський Союз підтримує свій вплив на процес врегулювання конфлікту в регіоні за допомогою: місії ЕиВАМ; торгових преференцій, наданих придністровським під­приємствам, які експортують продукцію до ЄС (преференції надаються Союзом через уряд Молдови, що є одним з важелів тиску); європейських політичних інститутів у Кишиневі, які здійснюють моніторинг ситуації; неурядових організацій, що}

співпрацюють з посольствами європейських країн і займаються технологіями конфліктного і постконфліктного врегулювання; пропозицій щодо створення єврорегіону «Дністер», екологічних проектів і створення Парку Нижнього Дністра; заборони на в’їзд до ЄС керівництву Тирасполя.

Однак, на відміну від Кіпру, ситуація з Молдовою принципо­во інша. Політична еліта і населення Придністров’я зорієнтоване не на Захід (ЄС), а на відносини з Росією, яка у свою чергу не лише не прагне набути членства в ЄС (що відрізняє її від Туреч­чини в кіпрському конфлікті), але й намагається поновити свої позиції на пострадянському просторі, створивши за зразком ЄС наднаціональне євразійське об’єднання. Крім того, енергетично залежний від Росії Європейський Союз вимушений дуже виваже­но проводити політику європеїзації на своїх східних кордонах. Отже, політика кондиціональності і соціалізації Європейського Союзу стосовно даного сецесійного утворення на сучасному ета­пі в принципі не може дати позитивного результату. Аналіз по­зиції ЄС справляє враження, що Союз більше покладається на оновлення політичної еліти в Придністров’ї і сподівається, що нові еліти стануть більш сприйнятливими до європейських про­позицій. Імовірно, що ЄС розраховує і на суспільну думку насе­лення Придністров’я, яке з часом може виявити зацікавленість в отриманні у разі воз’єднання з Молдовою безвізового режиму з європейськими країнами. Однак доки ці зміни не відбулися і доки Росія буде зацікавлена в існуванні «суверенітету» сепаратистської території, ситуація з відновленням суверенітету Молдови над Придністров’ям (аналогічний висновок можна зробити і стосовно відносин Грузії з Абхазією та Південною Осетією) попри налаго­дження більш тісних стосунків з ЄС не може дати в найближчій перспективі позитивних результатів.

Разом з тим не можна не визнати, що політика європеїзації, здійснювана Європейським Союзом, здатна завдавати шкоди збереженню державного суверенітету в країнах із сецесійними конфліктами, прикладом чого є ситуація з Сербією. Європей­ський Союз послідовно займав позицію не лише підтримання

сепаратистських прагнень Косова, але фактично всіляко під­тримував вихід Чорногорії зі складу єдиної із Сербією держави. Після приходу до влади в Сербії демократичних сил було взято курс на інтеграцію країни до Європейського Союзу. З боку останнього окрім традиційних умов щодо вступу було визначено: арешт військових злочинців та їх передача Міжнародному три­буналу для колишньої Югославії (МТКЮ); відкриття архівів для слідчих трибуналу і найголовніше — вирішення проблеми ста­тусу Косова до вступу Сербії в Європейський Союз. Показово, що остання вимога, яка фактично означала втрату Сербією су­веренітету над частиною своєї території, з якою пов’язаний іс­торичний процес самоідентифікації сербського народу, означала для міністра закордонних справ Франції Б. Кушнера «виконан­ня деяких формальностей»¹. Слід зазначити, що Європейський Союз і переважна більшість держав-членів зайняли позицію під­тримки учасника сецесійного конфлікту — Косовських албанців^{[543] [544], а також їх покровителя — держави-спонсора Албанії (знову ж таки на відміну від Туреччини у кіпрському конфлікті), з якою Європейський Союз на початку 2009 р. підписав Договір про асоціацію і стабілізацію, що дало їй змогу 28 квітня 2009 р. по­дати заявку про вступ до ЄС. Оскільки фактично ЄС відійшов від власної чіткої позиції, яку він традиційно займав до цього з приводу врегулювання сецесійних конфліктів в європейських державах (Кіпром, Боснією і Герцеговиною, Молдовою), то спільники ЄС вимушені були вдатися до досить плутаних по­яснень свого кроку: «У такій ситуації дії, які мають на меті до­сягнення кінцевого статусу, більшою мірою відповідають намірам резолюції Ради Безпеки ООН №1244[545], аніж спроби блокувати}

будь-який результат в умовах, коли всі згодні, що статус-кво підтримувати неможливо» і далі: «У цілому, якщо певне утво­рення виникло як держава в тому вигляді, як це розуміється міжнародним правом, може бути прийнято політичне рішення про його визнання»¹. Показово, що подібного роду аргументи стосовно фактично аналогічних ситуацій з Кіпром, Боснією і Герцеговиною, Молдовою, Абхазією і Південною Осетією за­перечуються Європейським Союзом як такі, що порушують норми міжнародного права і суверенітет незалежних держав: Європейська Рада підкреслила свою переконаність у тому, що врегулювання невирішеного питання про статус Косова має унікальний характер і тому не створює прецедент^{[546] [547]. При цьому Союз забуває, що в резолюції №1244, на яку він посилається з метою виправдання порушення суверенітету Сербії, зазначалося, що Рада Безпеки ООН підтвердила відданість усіх держав-членів суверенітету і територіальній цілісності Союзної Республіки Югославії та інших держав регіону, виражену в Гельсінкському Заключному акті і додаткові2[548]; зобов’язала роззброїти Визвольну армію Косова, що так і не було зроблено; передбачила введення на територію Косова міжнародних сил безпеки, а не континген-}

ту ЄС¹. Отже, у тому числі і завдяки політиці ЄС відбулося по­рушення територіальної цілісності Сербії і втрата державного суверенітету на території самопроголошеної республіки Косово, яку визнала переважна більшість держав-членів ЄС.

Стосовно Сербії Євросоюз послідовно проводить політику «батога і пряника». Європейський Союз задекларував намір роз­почати перемовини з Сербією і Чорногорією щодо підписання Договору про асоціацію і стабілізацію ще у квітні 2005 р. Ці переговори були перервані у травні 2006 р. через недостатньо ефективну співпрацю Сербського керівництва з МТКЮ. У квіт­ні 2008 р. Євросоюз підписав з Сербією Перехідну торговельну угоду, дія якої була заблокована урядом Нідерландів через недо­статню, на його думку, співпрацю з Міжнародним трибуналом. Як бонуси за виконання вимог ЄС Сербії пропонувалося 189 млн евро у 2007 р. у рамках «Інструменту передвступної допомоги»^{[549] [550], введення безвізового режиму з ЄС з 2010 р. У січні 2008 р. міністри закордонних справ ЄС через вето Нідерландів і Бельгії не змогли дійти згоди щодо Договору про асоціацію і стабілізацію з Сербією. Як наслідок, аби не допустити перемоги на виборах проросійськи налаштованого націоналіста Томіслава Ніколіча, Євросоюз вимушений був запропонувати Сербії до цього часу не відомий договірній практиці ЄС документ під на­звою «Тимчасова політична угода про співпрацю між ЄС і Сер­бією для створення рамок, які сприятимуть розвиткові політич­ного діалогу і вільній торгівлі, лібералізації візового режиму й освітньому співробітництву». У березні 2008 р. Голова Європей-}

ської комісії Ж. М. Баррозу заявив про те, що Сербії буде запро­поновано членство в ЄС, але поряд і одночасно із Косово як країною-кандидатом. Зрештою 29 квітня 2008 р. Сербія підпи­сала Договір про асоціацію і стабілізацію з ЄС, а 19 грудня 2009 р. вона подала офіційну заявку на вступ до Європейського Со­юзу, що, зважаючи на послідовну позицію останнього щодо Косова, має забезпечити цивілізований і підконтрольний Євро- союзу поділ донедавна єдиної держави на дві суверенні держави. При цьому, враховуючи необхідність ратифікації даного догово­ру всіма державами-члєнами, можна передбачити, що цей процес для Сербії не буде легким.