§1. Історичні засади змішаної форми поліархічного правління

У ХХст. поряд з двома класичними видами поліархії — парламентською та президентською — виникає ще один вид форми державного правління, який з легкої руки французького державо- знавця М.

Тенденція до зближення елементів парламентської та президентської поліархії бере свій початок після Першої світової війни, коли два згаданих класичних види починають втрачати своє “монопольне” становище. Об’єднання їх елементів простежується спочатку в окремих латиноамериканських президентських, а дещо пізніше — і в європейських парламентських поліархіях з обраним главою держави^5s6. До певного періоду, однак, ці форми Державного правління залишаються своєрідними “гібридами” й не характеризуються цілісністю й новою якістю.

Досягнення такого стану зазвичай пов’язують із формою Державного правління Франції, конституйованою наприкінці 50-х — поч. 60-х рр. XX ст. як “П’ята республіка”. Але створення Французького прототипу змішаної поліархії спиралося на певний накопичений уже досвід “гібридизації” двох класичних форм правління в таких європейських країнах, як Австрія, Німеччина, Ірландія, Ісландія та Фінляндія. З них найбільше заслуговує на

увагу досвід Німеччини та Фінляндії, оскільки змішаний зміст форми правління інших держав (Австрії, Ірландії, Ісландії) формувався шляхом додавання до ознак їх парламентської форми правління одного елементу президентської поліархії — обрання президента позапарламентським шляхом, що обумовлює їх сьогоднішнє положення на “межі” змішаної й парламентської форм поліархічного правління ⁵⁸⁷.

Історичним “прародичем” змішаної поліархії вважається Німеччина, котра деякі риси моделі такої форми державного правління закріпила у т.зв. Веймарській конституції, ухваленій ЗІ липня 1919 р.⁵⁸⁸ Водночас справедливим буде зазначити, що, відповідно до принципу історизму, право на це в першу чергу має Фінляндія, де змішана за своїм змістом форма правління цієї держави була конституйована там двома тижнями раніше — 17 липня 1919 р. У цей день парламент у спеціальному конституційному законі юридично закріпив факт набуття колишньою “частиною” Російської імперії державної незалежності та появи на політичній карті Європи суверенної Республіки Фінляндії (Суомі). Символічно, що цей найважливіший парламентський акт, котрий до кінця XX ст. вважався Конституцією Фінляндії⁵⁸⁹, мав назву “Форма правління”.

Аналіз юридичної конструкції форми правління нової держави свідчить про те, що при її побудові уперше в Європі були використані елементи “вашингтонської” президентської моделі. Це було відображено насамперед у розмежуванні законодавчої й виконавчої влади, які уособлювалися парламентом (Ендускунтою) і Президентом Республіки. Порядок їх формування був схожий на американський: депутати Ендускунти обиралися шляхом загальних виборів, а Президент — шляхом непрямих виборів. Останні здійснювалися в такий спосіб: спочатку, 15-16 січня року виборів, виборці вибирали 300 вибірників, а потім останні повинні були через місяць зібратися для виборів Президента. Щоб стати таким, кандидат зобов’язаний був отримати більше 50% голосів вибірників, тобто не менше 151 голосу. Якщо ж ніхто з кандидатів не набирав такої більшості, то необхідно було провести другий тур- Якщо і в другому турі ніхто з кандидатів не набирав необхідної більшості, то в третьому зурі балотувалися тільки два кандидати, котрі набрали більше голосів вибірників, ніж інші. Термін повноважень Президента складав шість років ⁵⁹°.

Акт про “Форму правління” встановив, що, як і при президентській поліархії, главою виконавчої влади у Фінляндії є Президент, і саме в такій якості такого він головує на засіданнях уряду.

Президентові Республіки були надані досить широкі повноваження в галузі законодавчої діяльності, у т.ч. право законодавчої ініціативи, а також право вета стосовно прийнятих Едускунтою законів. “Форма правління” не наділяла правом законодавчої ініціативи Державну раду: законодавчі пропозиції Рада віддавала на розсуд Президента, і ці пропозиції розглядалися на засіданнях Уряду.

Правове становище Едускунти істотно обмежувалося сильною президентською владою, що визнавалася незалежною від парламенту й невідповідальною перед нею. У “Формі правління” не було проголошено навіть формального верховенства вищого представницького органу країни. Такий підхід укладачів конституції був обумовлений політичною практикою 1917-1918 рр. ^l> відповідно, недовірою правлячих кіл країни до народного Представництва після революційних подій 1918 р. у Фінляндії, коли ^в нижній палаті колишнього парламенту більшість мали депутати- ^с°Ціалісти.

За формулою конституції, законодавча влада здійснювалася парламентом та Президентом Республіки. Едускунта була вправі висловити недовіру всій Державній раді або окремому міністрові.

У такий спосіб у Фінляндії 20-х рр. XX ст. створилася держава зі змішаною формою правління, котра поєднувала в собі елементи ЯК президентської, так і парламентської форми правління. Звернемо увагу на те, що її юридична конструкція, де переважала виконавча влада, була продуктом наукового аналізу набутого на той час у світі Досвіду побудови державних форм, зробленого професором К.Ю. Столбергом, котрий і підготував проект “Форми правління”. Формулювання статусу виконавчої влади учений здійснював під явним американським упливом, законодавчої — під ушіивом парламентських країн Європи, насамперед Швеції (до 1809 р. Фінляндія входила до її складу. — С.Б.) та, як зазначалося, власної парламентської практики 1918 р.

Науковий підхід до підготовки конституційної моделі мав, однак, і тіньовий бік: спробу об’єднати позитивні якості основних форм державного правління, що тоді існували, та скандинавський досвід без урахування політичної специфіки країни (наприклад, у Фінляндії на відміну від США була багатопартійна система.— С.Б.) тільки обтяжили конструкцію форми правління, зробили її доволі громіздкою. Це, на нашу думку, є однією з тих головних причин, котра, незважаючи на існування без особливих змін такої форми правління у Фінляндії впродовж 70 років (до кінця 80-х рр. XX ст.), завадила їй стати прототипом нового виду поліархії.

Такою не стала і змішана форма державного правління Німеччини, що була закріплена, як зазначалося, через два тижні після фінської — 31 липня 1919 р.

Відмовившись від дуалістичної монархії кайзерівської Німеччини, “творці” Веймарської конституції мали намір створювати парламентську систему влади з обраним главою держави, але таку, котра б відрізнялася від французької моделі того часу. Вони “дивилися з тремтінням на французьку Третю республіку і їхня основна мета полягала в тому, щоб зашкодити введенню асамблейного правління”⁵⁹². Але нова “біполярна” конструкція виконавчої влади була не лише певним відгуком на “негативну” практику Ш Республіки у Франції, а й результатом власних теоретичних висновків німецьких учених. Серед них — всесвітньовідомий соціолог М. Вебер (1864-1920 рр.), котрий і започаткував ідею запровадження так званих систем “біполярної виконавчої влади”, де президент повинен мати досить міцні повноваження.

М. Вебер вважав за необхідне позбавити главу держави від парламентського контролю, перетворити президента в незалежну від парламенту силу, дати йому можливість у конфліктних ситуаціях апелювати безпосередньо до народу через голову парламенту та вищої адміністрації. Фактично мова йшла про відтворення традиційного для німецької юриспруденції монархічного принципу в нових умовах ⁵⁹³. Серед основних доказів на захист такої позиції були такі: всенародно обраний президент може виступити гарантом стабільності держави у випадках конфлікту' між законодавчою й виконавчою владами (парламенту та уряду), стаючи верховним арбітром у їх суперечці; буде досягнута мета обмеження впливу партій на політичний процес і, зокрема, їх роль при виборі міністрів; нарешті, сильний президент • • 594

символізуватимуть націю та державу.

Відповідні положення (статті) Веймарської Конституції вказують на те, що пропозиції М. Вебера були взяті до уваги. Рейхспрезидента (імперський президент; Конституція зберегла назву “імперія”. — С Б.) обирав “увесь німецький народ” терміном на сім років із можливістю переобрання на другий термін. Він представляв “імперію в міжнародно-правових відносинах”, укладав від імені імперії договори з іноземними державами, акредитував і приймав послів; призначав і звільняв імперських чиновників та офіцерів.

Збройними силами імперіГ. Він мав право Pθζ^rJ∖^{cκa ajle} не більше одного разу з якогось одн навала президентові

Стаття 48 Веймарської конституції ^і;_ме1Іької імперії були Надзвичайні повноваження. Якщо в межах _якщо загрожувала ^Серйозно порушені громадська безпека й лад _вдеіп. імперії може ^Ссрйозна небезпека такого порушен™’ ^τo _ІІ)ОМадської безпеки й ^b⅛HBaτH заходів, необхідних для ^в’^{дповЛС11}?^ _ли’- з цією метою він ^jl¾iy, в разі потреби за допомогою збройної с гарантії низки ¹Hir тимчасово зупинити цілком або ^ча житла, таємниця ^0cHobhhx прав (свобода особи, недоторкан

^Нотування, свобода думки тощо). ійному становищі, що

Виконавча влада перебувала в ^ПОДВ • _ан0Г0 характеру- ’ '^Давало Веймарській республіці саме з призначення и

^o⅛ioro боку, процес формування уряду, виключно в

^3йЇДьнення рейхсканцлера та імперських мі виконання своїх

°Мпетенції президента; з іншого ^ос^блива роль належала °^ов’язків потребував довіри рейхстаг)∙ ~ Конституцією, ^{мав t}∕^,⅛i уряду — рейхсканцлерові, котрий, _{за це перед}

^сТановлювати провідні лінії політики ^и Німеччині більш ^c⅛XcτaroM. Тобто, на відміну від ¹ _пнаВчої влади. ^lγKo проявляється “двоголова система в Рейхстаг (iM∏ep^cbl°

Вищим законодавчим органом ^1М"®Р _τar обирався на ⁴⁰J¹¹P °Ри) — нижня палата парламенту. _a за пропорцій¹¹

на основі загального виборчого /імперська рада) _й^Истемою. Верхня палата -~ ^p∞^κcP федерації (вісімнадпЛ ^Далася з представників усіх су « _{заК0НІВ}, У*^ВВЛС_{Я ь} ^Мсль). Він мав право ^ocκap _оия„_сЯ до рейхстагу А J^?cτaroM". Оскаржений закон под “рейхстаг і рейхе.Несення постанови вдруге. Якщо приі питання належ.

_l? дійдуть згоди”, ТО вирішення с в ролі арбітра (У ^ць _f ^Сіидентові (ст. 74), який мав висту. ∙∙θ ∏y

°^стежується ще одна риса змішаної ф^ндією) T^ajia “ _lfl0 u Таким чином, Німеччина (∏°P _r,_nπi_a0χi4H0Γ0 правлін, ^Нституційну модель змішаної Ф^ор““_к ∏ _рИсами президенте бактеризувалася, з одного боку, т ^президента, ι∏ P NapxH, як прямий спосіб обрання Реформуванні УР«^ ‰ _{його ПО}в_НОВажень, серед яких унасть у Ф

можливість “притягати” останнього до відповідальності; а з іншого наявністю відносно самостійного органу виконавчої влади (уряду) на чолі з рейхсканцлером, котрий для здійснення своїх повноважень мав отримати інвеституру у вигляді вотуму довіри з боку парламенту, можливість розпуску останнього у визначених Конституцією межах.

Але досвід існування такої поліархії виявився нетривалим: прихід Гітлера до влади не залишив від неї й сліду. “Взагалі, — зазначає Дж. Сарторі, — я б не став точно стверджувати, що конституція Веймарської республіки винна в нещасливій долі і нетривалому періоді існування першої німецької республіки, і, особливо, у падінні республіки від рук Гітлера в 1933 році. Незважаючи на свої хиби, ця республіка мала вдало і новаторськи розроблену конструкцію. Справді, якби Німеччина ввела в себе у 1919 році конституцією парламентський тип правління, то, я вважаю, Веймарська республіка розвалилася б ще раніше, мабуть, до 1923 року,...” ⁵⁹⁵. Однак, відроджена після Другої світової війни Німеччина не повернулася до змішаної моделі, обравши для себе парламентську форму поліархічного правління.

Французи ж, навпаки, наприкінці 50-х рр. XX ст. відмовилися від парламентської “Четвертої республіки”, скасували Конституцію 1946 р. та прийняли новий Основний закон, який конституював і нову конструкцію влади. Приводом для цього стали події в Алжирі — колишній французькій колонії, яка до середини 1950-х рр. вважалася складовою частиною Франції. У квітні-травні 1958 р. там різко активізувалися праві сили, що вимагали рішучого придушення розпочатого в 1954 р. національно-визвольного руху. Це втілилось у відкритих проколоніалістських виступах Французьких військових проти уряду, котрі вважали, що він не Досить енергійно веде війну.

Погроза громадянської війни назрівала і в самій Франції. Праві та Центристські партії в парламенті зажадали й домоглися передачі всієї повноти державної влади Шарлю де Голлю як діячеві, котрий мав найбільший авторитет у країні. Вони ж забезпечили йому і надзвичайні повноваження для складання нової конституції. Парламент, власне кажучи, усунувся від цього процесу, обмежившись загальними побажаннями щодо майбутньої

: конституції. Незабаром проект конституції, минаючи парламент, був переданий на загальнонаціональний референдум і 28 вересня 1958 р. схвалений більшістю виборців.

Прийняття Конституції 1958 р. ознаменувало початок нової, змішаної за своїм змістом поліархії у Франції. Вона, з одного боку, поєднувала в собі елементи президентської й парламентської форм поліархічного правління, а з іншого — набула власних якостей.

З рис президентської форми правління, що проявилися у П’ятій республіці, можна вказати на такі:

а) президент обирався за американським (або ж фінським) зразком колегією вибірників на 7 років;

б) на власний розсуд президент міг призначати Прем’єр- міністра, а за пропозицією останнього — і міністрів, він також головував в уряді;

в) президент мав широкі повноваження у всіх сферах державного життя. Йому надавалося право підписувати нормативно-правові акти (ордонанси й декрети), обговорені в Раді Міністрів (назва уряду, коли в ньому головував Президент), промульгувати закони або накладати на них вето, призначати на цивільні та військові посади службовців, очолювати як головнокомандувач збройні сили, головувати у спеціальних державних органах — радах і вищих комітетах національної оборони в умовах, коли “інститути республіки, незалежність нації (держави), цілісність її території або виконання нею міжнародних зобов’язань перебувають під серйозною й безпосередньою загрозою, а нормальне функціонування органів державної влади, що утворені відповідно до Конституції, порушене” (ст.16), володіти надзвичайними повноваженнями.

Водночас зумовлені широкими прерогативами Президента риси президентської поліархії певною мірою врівноважувалися деякими рисами парламентської поліархії.

За Конституцією, відносно самостійне місце в системі органів державної влади посідав Уряд, котрий мав визначати і здійснювати політику нації (ст.20). Його діяльністю керував Прем’єр-міністр, який у разі необхідності головував замість Президента на засіданнях рад і комітетів національної оборони. Це ж саме він міг робити й на засіданнях Ради Міністрів, однак тільки у “виключних

випадках” за дорученням Президента та за “визначеним порядком денним” (ст.21).

Стосовно парламенту Уряд мав право законодавчої ініціативи, _міг вимагати скликання парламенту, виступати в парламенті, а також вимагати передання (делегування) урядові законодавчих повноважень (ст.38).

Уряд у цілому ніс політичну відповідальність перед нижньою палатою парламенту: Національні Збори могли висловити йому недовіру шляхом прийняття резолюції осуду уряду або запровадити процедуру інтерпеляції (запиту), яка також могла призвести до відставки уряду.

Президент після консультації з Прем’єр-міністром та головами палат міг розпустити Національні збори (ст.12). Глава держави політичної відповідальності ні перед ким не ніс, оскільки, згідно зі ст. 19 Конституції, найважливіші його акти й рішення, за винятком вказаних у статтях 8 (перший абзац), 11, 12, 16, 18, 54 і 61, потребували формального контрасигнування з боку глави уряду і в разі необхідності — відповідального міністра.

Серед нових якостей “П’ятої республіки” слід відзначити ті, що були зумовлені положенням статті 5 Конституції про обов’язок Президента забезпечити “своїм арбітражем нормальне функціонування державних органів”. Згадаймо, що подібна норма, але тільки стосовно законопроектів, містилася у Веймарській конституції 1919 року. Французька конституція в цьому плані пішла далі, надавши Президентові статус арбітра між владами. Однак треба визнати, що за таких конституційних можливостей втручання глави держави в діяльність виконавчої й навіть законодавчої влади не могло бути мови про якийсь справді неупереджений арбітраж. Тому ця зафіксована у французькій конституції норма є чужорідною, але цікава як ідея, що мала бути втілена у зміст справжньої змішаної поліархії.

Конституйована в 1958 р. модель певною мірою виявилася незавершеною: на її змісті позначилася суперечлива політична ситуація в країні, яка згодом була відображена в протистоянні Ш. де Голля — прихильника міцної президентської влади й парламенту. В умовах кризи 1958-1962 рр. (розпад колоніальної системи Франції. — С.Б.) у системі органів влади значно

и; посилюється політична влада ПІ. де Голля, котра відзначається так званими “цезаристськими нахилами”. У 1962 р. він виніс на референдум питання про обрання президента не вибірниками, а безпосередньо народом і отримав його підтримку. З цього приводу Дж. Сарторі пише, що “помилково виводити французьку напівпрезидентську систему тільки з тексту Конституції 1958 року, оскільки існуючу конфігурацію системи було, в основному, визначено у 1962 році введенням нового елементу: прямих всенародних виборів президента. Французька модель в результаті походить з Конституції 1958 року, яку було практично змінено 1962 року ініціативним, рішучим президентом генералом Де Голлем. Зараз, після понад ЗО років дії' цієї системи, Франція має справжню “двоголову” систему правління, керівники якої є нерівними, із “коливаннями ” між собою. Якщо точніше, то “першим главою” є, за традицією (відповідно до конституційного звичаю) президент, а за законом (відповідно до тексту конституції) — прем’єр-міністр, і коливання відображають відповідний статус верховенства одного над іншим”⁵⁹⁶.

Певний час змішана поліархія не була запитана в інших країнах, хоч її деякі елементи використовувалися, зокрема, у Шрі- Ланці та в деяких колишніх колоніях Франції ⁵⁹⁷. Досить інтенсивно процес запозичення французького досвіду відбувався у 80-90-х рр. минулого століття, характеризуючись стійкою тенденцією до конституціоналізації змішаних форм поліархічного правління. “Усе частіше, — зазначає з цього приводу' В. Чиркін, — у конституціях пріоритет надається змішаній формі правління — напівпрезидентській, напівпарламентській республіці. Більшість нових постсоціалістичних держав обрали таку форму”⁵⁹⁸.1 справді, У 1990 р. це робить Хорватія, у 1991 р — Болгарія, Македонія, Румунія і Словенія, у 1992 р. — Монголія та Литва, у 1993 р. — Росія, у 1994 р. — Молдова (але через 6 років відмовляється від неї на користь парламентської поліархії з обраним главою держави. — С.Д.), у 1995 р. — Вірменія й Казахстан, у 1996 р. — Україна, а після внесення зміну свої Конституції 1993 р. і 1994 р., відповідно — Киргизстан та Білорусь, у 1997 р. — Польща, у 1999p-- змінивши парламентський спосіб обрання президента на позапарламентський (безпосередньо громадянами) — Словаччина.

Загалом на початок XXI ст. у світі нараховувалося 35 держав зі змішаною формою поліархічного правління. З них 19 — у Європі, _π0 у — в Азії й Африки, по одній — в Америці та Океанії (Див.: Таблиця Б.1). Це дало можливість для створення загальної моделі цього виду форми державного правління, теоретико-юридичний “образ” котрої відображається у її понятті.