§1. Історичні засади парламентської форми державного правління

Своєю назвою цей вид поліархії зобов’язаний фундаментальному принципові, який означає що в системі вищих органів державної влади верховним є парламент. Оскільки виникнення самого парламенту (ХШст.) та парламентаризму як одного з фундаментальних принципів державного будівництва нової епохи пов’язане з історією Англії, то цілком закономірно, що й становлення парламентської форми державного правління пов’язане з історією цієї країни.

Формування засад парламентської поліархії здійснювалося шляхом еволюції феодальної монархії, яка відбувалася переважно під упливом соціально-економічних і політичних факторів, але й не без урахування суспільно-політичної думки того часу.

Пошук і встановлення відповідних форм державного правління в роки англійської буржуазної революції здійснювалися під безпосереднім упливом її ідеологів — лідерів таких політичних течій, як індепенденти, левеллери та дигери. Один з ідеологів індепендентів Дж. Мільтон (1608-1674 рр.), оскаржуючи доводи ідеологів абсолютизму на користь прав короля, стверджував, що держава створена за велінням бога суспільною угодою народу, котрий, у силу природженої волі людей, має право керувати собою й створити той образ правління, який йому бажаний. Для захисту загального блага народ призначив правителів, над котрими й поставив закони. Якщо король править тиранічно, то він порушує договори й закони і має нести за це відповідальність³. Але “помірковані” індепенденти, хоча на практиці й встановили республіку, у цілому не були прихильниками широкої демократії. Проти цієї компромісної позиції виступали левеллери та дигери. Ідеологи як першої (Дж. Лільберн), так і другої (Д. Уінстенлі) течій підтримували посилення республіканського змісту форми правління англійської держави. У розробленому левеллерами проекті “Народної угоди” — республіканській конституції Англії містилася низка їх політичних вимог: народне представництво, широке виборче право, обрання шерифів та суддів, розподіл законодавчої й виконавчої влади тощо.

Під упливом такого “симбіозу” поглядів на початку 1649 р., після страти короля Англії Карла І, була встановлена республіка з непомірною концентрацією влади в руках однопалатного парламенту³⁸ У постанові про проголошення себе вищою владою в державі (4 січня 1649 р.) палата громад визнавала народний суверенітет як основу будь-якої влади, представницьку й виборчу від громад організацію вищої влади, необмежені законодавчі повноваження представників громад. Парламент зосередив у своїх руках практично всю повноту державної влади, включаючи організацію уряду й адміністрації, керівництво армією та вищий судовий контроль. Заміна однієї крайності — королівського абсолютизму іншою — “парламентським абсолютизмом” не дала позитивних результатів: система влади була дестабілізована, а управління державою, по суті, паралізоване. Як відомо, О. Кромвель здійснив спробу вийти з цієї ситуації через встановлення своєї особистої диктатури (інша крайність) та її “конституційного” закріплення у “Знарядді управління” 1653 р. Своєрідну “підтримку” в цьому О. Кромвель отримав від Т. Гоббса (1588-1679 pp.), котрий, будучи прихильником монархії, однак стверджував, що там, де форма правління вже встановилася, не доводиться розмірковувати над тим, яка з форм правління є найкращою, а завжди слід віддати перевагу, підтримувати та вважати найкращою чинну ³⁸².

Смерть О. Кромвеля в 1658 р. прискорила процес відходу назад до “законної влади”, тобто реставрації монархії Стюартів. Оскільки, за задумом правлячого угруповання джентрі та буржуазії, ця монархія мала бути обмеженою й гарантувати непорушність головних завоювань революції, то саме цей час вважається вихідною точкою процесу становлення парламентської поліархії, котрий відбувався шляхом поетапного “відібрання” парламентом частини повноважень монарха, деконцентрації й “поліархізаціі всієї системи державної влади.

Першим юридичним кроком у цьому напрямку стала так звана Бредська декларація 1660 р., у якій новий король Карп П обіцяв, що питання про утримання армії, землі роялістів, прощення учасників революції та про віросповідання залишаться в компетенції парламенту.

Прагнення Карла П (1660-1685 рр.) та його спадкоємця Якоба II (1685-1688 рр.) до відновлення абсолютизму, а також симпатії монархів до католицизму викликали широке невдоволення у країні. Парламент, як і раніше, став ареною політичного протиборства прихильників короля й опозиції. У цей час у парламенті складаються два політичні угруповання: представники придворної аристократії й частина джентрі, що орієнтувалися на Стюартів, а також духовенство, яке сформувало партію торі. У свою чергу опозиція — купці, фінансова буржуазія й верхівка джентрі, котрі збагатилася під час революції та яких підтримувала промислова буржуазія, — утворила партію вігів. Обидва ці угруповання були ще не оформлені в організаційному плані: і віги, і торі в подальшому пройшли через низку партійних розмежувань та переходів частини їх членів з одного угруповання до іншого. Проте їх наявність стала одним із ключових елементів англійської політичної системи та найважливішою умовою існування парламентської форми правління.

Значним успіхом опозиції в боротьбі за обмеження влади короля стало прийняття Habeas Corpus Amendment act (“Акт про краще забезпечення свободи підданого й про попередження Ув’язнення за морями”) 1679 року. Цей закон був покликаний обмежити можливості таємної розправи короля з прихильниками опозиції, але набув більш загального значення. Він утілював у собі вимоги презумпції невинності, дотримання законності при затримці, швидкого й оперативного суду, чиненого з належною Процедурою й за місцем здійснення провини.

Політика Стюартів, що загрожувала зворотним перерозподілом церковних земель, захоплених буржуазією та джентрі, призвела до короткочасного об’єднання вігів і торі.

Реставрація монархії Стюартів (1660 р.), її падіння в ході так званої “Славної революції” (1688 р.) та оформлення контурів конституційної монархії послужили матеріалом для подальших політико-правових узагальнень. Це було відображено передусім у творах Дж. Локка. Серед форм правління мислитель називає такі: досконалу демократію, де суспільство створює владу, застосовує цю владу' для укладання час від часу законів, що їх мають виконувати як представники цієї влади, так і суспільство в цілому; олігархію, при якій суспільство передає законодавчу владу в руки декількох обраних осіб; монархію, за якою влада передається в руки однієї особи.

На початку XVHI ст. був зроблений наступний крок в обмеженні влади короля. Так, у 1701 р. прийнято ще один найважливіший конституційний закон — “Акт про влаштування” або “Закон про престолонаслідування”, у якому важливе місце відводилося питанню про порядок престолонаслідування після бездітних Вільгельма Оранського та його дружини. Але ключовими в законі були два положення, зміст котрих свідчить про подальше обмеження королівської влади на користь парламенту. Одне з них встановлювало контрасигнатуру, тобто процедуру, що передбачала дійсність актів, виданих королем, тільки за умов наявності підпису відповідного міністра. Друге положення зводилося до встановлення принципу незмінюваності суддів. До цього часу судді обіймали свої посади, доки це було “завгодно для короля”, тепер же вони виконували свої обов’язки, доки “поводилися добре”, і цю поведінку оцінював уже не король, а парламент, який тільки своїм рішенням міг усунути їх з посади’⁸⁶. Це правило мало велике значення, оскільки проголошувало відділення судової влади від виконавчої.

Таким чином, на початку XVTO ст. монархія в Англії зазнала суттєвих обмежень, але той факт, що виконавча влада перебувала ^π⅛ домінувальним упливем монархічних структур (уряд формується ще монархом і є відповідальним перед ним) і король мав право абсолютного вета на акти парламенту, свідчить про збереження основ старої монархічної форми правління, котра в Державознавчій літературі справедливо визначається як дуалістична Монархія.

Подальша еволюція конституційної монархії та модифікація її форми пов’язані з глибокими соціально-економічцими змінами, що відбувалися в англійському суспільстві упродовж XVIII - на початку XIX ст.

У XVIΠ ст. головними напрямками еволюції англійської монархії, котра заклала основи британської (вестмінстерськоі) моделі парламентаризму, були подальше обмеження королівської влади й затвердження нових принципів взаємин виконавчої й законодавчої влади — становлення так званого “відповідального уряду”. Найважливішою особливістю цих змін стало те, що зазвичай вони не були оформлені новими конституційними актами, а склалися в процесі політичної практики як результат суперництва двох партій за право сформувати “уряд його величності”. Саме конституційні угоди (звичаї), а не акти конституційного значення стали правовою основою нового виду поліархічної форми державного правління.

Монарх продовжував залишатися главою держави, але поступово перетворювався лише на номінального главу виконавчої влади. Перші прецеденти, що сприяли цьому, виникли вже в перші десятиліття XVIΠcτ., особливо за часів королів Ганноверської династії (з 1714 р.). Право короля відхиляти закони, прийняті парламентом, перестало застосовуватися з 1707 pкотрі залишилися, могли бути здійснені тільки після того, як відповідні акти були контрасигновані першим або відповідальним за конкретну сферу державних справ міністром. Словом, уже наприкінці XIX ст. з єдиновладдям колишнього британського монарха було покінчено і він, по суті, перетворився на главу держави, що заміщував цю посаду в певному порядку престолонаслідування. Саме цей порядок, а також деякі формальні його прерогативи (право носити відповідний титул, символи влади — корону, скіпетр, мати відповідне вбрання й проводити церемоніальні дії) свідчили про залишки монархічного елементу у формі правління англійської держави.

Парламентська форма державного правління, що встановилася в Англії, так чи інакше вплинула майже на всі сучасні їй держави.

Сполучені штати Америки пішли шляхом повного її заперечення, заснувавши власну модель форми правління, про що мова йтиме в наступному розділі. В інших країнах британський досвід був запозичений досить активно, і відповідна форма правління поступово набула визначених ознак. Притаманна їй побудова механізму здійснення влади й зумовлені нею організаційні та компетенційні взаємозв’язки між його вищими ланками (насамперед між парламентом та урядом) слугували за модель для “парламентської республіки”, котра вперше була конституйована в 1875 році у Франції³⁸' й набула своїх основних контурів завдяки історичній практиці т.зв. “Третьої республіки”.

Засади нового підвиду парламентської форми державного правління, головною ознакою якого було те, що на чолі держави стояв не спадковий, а обраний глава (це відрізняло її від британської моделі), в основному сформувалися у 70-х - 80-х рр. XIX ст. Цей процес супроводжувався гострим протистоянням між “республіканцями” та “монархістами”, коли політична боротьба за вибір відповідної форми правління французької держави зосередилася навколо питання про те, хто має стояти на чолі держави — спадковий або ж обраний її глава. На початковому етапі ця боротьба характеризувалося перемінним успіхом. Одразу після падіння Комуни перевага була на боці монархістів, котрі, складаючи більшість у Національних зборах, законом від 31 серпня 1871 р., привласнили собі установчі функції. Фактично в цей час Франція являла собою ’’республіку без республіканців”: президентом республіки з суттєвими повноваженнями тимчасово був призначений А. Тьєр, усі міністерства перебували в руках монархістів, а сам термін “республіка” перестав уживатися в офіційних державних документах. Але треба віддати належне Тьєрові, погляди котрого щодо республіканського ладу за рік помітно еволюціонували. Його висловлення 13 листопада 1872 р. у парламенті про те, що “республіка існує, вона є легальним урядом у країні; жадати іншого означає нову революцію, що є найжахливішим для всіх”³⁸⁸, послужило імпульсом для нової атаки монархістів. їх лідер, герцог Альберт де Броглі ініціював закон, спрямований на обмеження влади президента А. Тьєра. Прийнятий 13 березня 1873 р., цей закон, відомий у французькій юридичній та

політичній літературі під назвою “Конституції де Броглі”³⁸⁹, суттєво скоротив повноваження президента у сфері внутрішньої політики. Цим, однак монархісти не обмежилися: 24 травня А. Тьєр був відправлений у відставку, а на його місце був обраний більш “переконаний монархіст” Мак Магон.

Етапним в історії боротьби “республіканізму” й “монархізму” став 1875 рік, коли Національні збори прийняли чергову французьку конституцію. Вона помітно відступала від канонів французького конституціоналізму й відрізнялася від попередніх, а втім, і від наступних французьких конституцій. По-перше, Конституція Франції 1875 р. не містила в собі традиційної для французьких конституцій своєрідної преамбули — “Декларації прав людини і громадянина” 1789 р., а основні її положення зводилася до організації вищих державних установ. По-друге, вона являла собою не єдиний нормативно-правовий акт, а так звану некодифіковану конституцію, тобто сукупність трьох конституційних (органічних) законів — “Про організацію сенату”, “Про організацію державної влади” та “Про відносини між державними владами”, прийнятих, відповідно, 24, 25 лютого та 16 липня 1875 року.

Встановлена за цими законами форма державного 'правління була парламентською. Вона, як зазначає французький дослідник Ж.-П. Жаке, “серйозно ніколи не заперечувалася при підготовці конституційних законів 1875 р. Єдине спірне питання полягало в тому, що має бути встановлено — республіка чи монархія”?³⁹⁰. Політична боротьба зосередилася навколо питання про спосіб формування інституту глави держави.

Відповідний вибір було зроблено 25 лютого, коли прийняли закон “Про організацію державної влади”. Стаття 2 цього закону, що була прийнята з перевагою всього в один голос (353 проти 352), закріплювала, що главою держави є президент, котрий повинен обиратися “абсолютною більшістю голосів сенату та палати депутатів, об’єднаних у національні збори” (парламент) на 7 років з правом переобрання.

Президенту було надано право керувати збройними силами, призначати на цивільні та військові посади, помилувати. Він мав право законодавчої ініціативи, промульгації законів, а також контролю за їх виконанням (ст.З), міг відстрочити засідання парламенту, за згодою верхньої палати, розпустити його нижню палату (ст.5). При президентові як главі держави акредитувались іноземні дипломати. За свої дії він не ніс політичної відповідальності, його декрети підлягали контрасигнації одного з міністрів (ст.З). Таким чином, монархістам вдалося наділити президента досить суттєвими повноваженнями, але відродити інститут спадкового глави держави вони не змогли. Цьому перешкодили як внутрішні розбіжності в самому таборі останніх, так і зміни в позиції французької буржуазії. Навіть консервативні її кола більше не могли ігнорувати настроїв широких французьких мас, у яких, на відміну від англійських, було інше ставлення до монархічного інституту влади.

Парламент — Національні збори — складався з двох палат. Нижня палата — Палата депутатів, обиралася на 4 роки “загальним голосуванням”, верхня — Сенат — складалася з 75 довічних сенаторів і 225 сенаторів, котрі обиралися непрямим шляхом особливими колегіями вибірників по департаментах на 9 років. Сенат як верхня палата парламенту був постійно діючою установою. Він не міг бути розпущений і кожні 3 роки поновлювався на одну третину. Як і палата депутатів, він мав право законодавчої ініціативи, розробки законів, контролю за діяльністю уряду. Лише фінансові закони повинні були в першу чергу подаватися в нижню палату і прийматися нею. Засідання палат проходили одночасно, але кожна з них працювала самостійно. На загальні збори, іменовані Національними зборами, вони скликалися лише в разі обрання президента або перегляду конституції.

Правовий статус уряду — Ради міністрів — Конституція 1875 р. детально не розробила. У ст.6 зазначеного закону містилося досить розмите формулювання інституту парламентської відповідальності уряду: “міністри солідарно відповідальні перед палатами за загальну політику уряду й за їх особисті дії”. Це мало певні практичні наслідки. З одного боку, такий її зміст додавав урядові самостійності стосовно президента, який з урахуванням партійно-політичних сил у парламенті призначав голову Ради міністрів. З іншого, відсутність регламентації конкретних форм відповідальності уряду перед парламентом на практиці призвела до

появи інституту інтерпеляції, тобто звернення парламентарія до уряду з відповідним запитом. Унесення інтерпеляції викликало дебати з приводу того чи іншого питання діяльності уряду, що в певних випадках завершувалися постановкою питання про довіру та його відставку.

Отже, у Франції, за Конституцією 1875 р., в загальних рисах встановилася парламентська форма державного правління. На це вказувало передусім те, що, незважаючи на досить високий правовий статус, наданий конституцією президентові, у цій тріаді вищих органів влади все ж домінує парламент. Це насамперед відображається в тому, що парламент, з одного боку, обирає президента, а з іншого, — визначаючи кандидатуру голови Ради міністрів, бере участь у формуванні уряду, який несе перед Національними зборами солідарну відповідальність. Крім цього, на парламентський характер конституйованої системи державної влади вказувало те, що президент мав право розпускати нижню палату парламенту, за свої дії не ніс політичної відповідальності, оскільки його декрети підлягали контрасигнації одного з міністрів.

Закони 1875 р. відзначалися надзвичайною стислістю, і тому багато питань нового конституційного устрою залишалися неопрацьованими й вирішувалися в подальшому за допомогою поточного законодавства або ж політичною практимбю. Про це яскраво свідчать політичні події, що відбувалися у Франції в перше після їх прийняття десятиліття. Рушійною силою цього процесу, по суті, була та ж політична боротьба між представниками “республіки” та “монархії'”.

Монархісти, зробивши певні поступки республіканцям під час прийняття конституційних законів 1875 р., пішли в наступ, свідченням чого була спроба активного втручання в державне життя країн з боку перших президентів, особливо Мак Магона, котрий не хотів миритися зі становищем слабкого глави держави. У 1877 р. він розпустив палату депутатів, оголосивши нові вибори. Під час виборчої кампанії визначилися дві, протилежні одна одній, концепції. Президент вважав, що існування уряду залежить не тільки від палати, але й від президента. На думку республіканців, уряд має відображати погляди парламентської більшості, і якщо президент не згоден з цією більшістю, він повинен погодитися з нею або скласти свої повноваження.

Вибори до палати депутатів 14 жовтня 1877 р. та сенату в 1879 р., де перемогу дістали республіканці, покінчили з надією на реставрацію монархії. Мак Магон змушений був піти у відставку і на його місце було обрано Ж. Греві (1879-1887 рр.). Прийнята в 1884 р. конституційна поправка мала такий зміст: а) закріплювалося положення про те, що “республіканська форма правління не може бути предметом перегляду”; б) ліквідовувався інститут довічних сенаторів, котрі, однак, зберігали свою посаду до кінця життя (але практично до Першої світової війни. — С.Б.).

Після подій 1884 р. еволюція “Третьої республіки” виявилася насамперед у відчутному обмеженні влади президента. Починаючи з Ж. Греві, президент перестав використовувати на практиці свої політично найбільш значимі конституційні повноваження: право розпуску палати, відстрочки сесій тощо. Парламентська відповідальність уряду фактично виводила Раду міністрів з-під контролю президента, нейтралізуючи його конституційне право призначати й звільняти міністрів. Конфлікт палати депутатів і президента Ж. Греві в 1887 р. створив обстановку, коли президент виявився нездатним сформувати уряд і був змушений, як і його попередник, сам піти у відставку. Щоб уникнути подібних конфліктів у майбутньому, за мовчазною згодою основних політичних партій, на посаду президента стали підбиратися свідомо безініціативні й маловпливові політичні діячі.

Таким чином, наприкінці XIX ст. і у Франції встановлюється парламентська форма державного правління, котра за своїм змістом багато в чому була схожою з британською. Від останньої її відрізняли дві відмінності. Одна з них полягала у способі заміщення посади глави держави: якщо французький президент обирався парламентом на 7-річний термін, то глава англійської держави, за багатовіковою усталеною традицією, її наслідував. Така відмінність, однак, суттєвого значення не мала, оскільки правовий статус як першого, так і іншого був майже однаково слабким. Певне пожвавлення їх повноважень в умовах кризових чи надзвичайних ситуацій, яке простежувалося, наприклад, під час першої світової війни, не змінило характерної для парламентської форми структури системи влади й характеру компетенційних зв’язків між її суб’єктами.

Більш суттєвою була відмінність у партійно-політичному базисі — партійних системах, котрі виступали як своєрідний двигун створеної структурно-інституціональної системи верховної влади. В Англії, як зазначалося, функцію цього політико-правового механізму виконувала двопартійна система, котра, сприявши формуванню стабільної системи законодавчої та урядової влади, забезпечувала ефективне функціонування всієї форми державного правління. У Франції цей партійно-політичний базис був іншим. Специфіка соціально-економічного та політичного розвитку країни зумовила створення багатопартійної системи, протилежної британській двопартійній системі. її вплив на форму державного правління Франції швидше був негативним, ніж позитивним. Це виявилося передусім у встановленні “всесилля” багатопартійного за своїм складом парламенту, партійна боротьба всередині якого призводила до частих урядових криз. Рада міністрів утворювалася щоразу в результаті складних парламентських комбінацій та блоків, унаслідок чого його становище не могло бути стабільним і міцним.

У подальшому це певного мірою сприяло тому, що Франція відмовилася від парламентської форми державного правління, але ж накопичений нею й Англією досвід побудови такої структурно- інституціональної та функціональної системи влади використали (з відповідними поправками) чимало країн світу. Парламентська форма правління й сьогодні продовжує залишатись однією з найпоширеніших та найефективніших державних форм. Серед сучасних держав з такою формою правління — Австралія, Албанія, Бельгія, Великобританія, Греція, Данія, Ізраїль, Індія, Іспанія, Італія, Канада, Латвія, Люксембург, Молдова, Нідерланди, Німеччина, Нова Зеландія, Норвегія, Туреччина, Угорщина, Швеція, Швейцарія, Естонія, Японія та багато інших. Аналізуючи їх юридичні характеристики, котрі у XX ст. певним чином були доповнені з урахуванням нових реалій, можемо скласти уявлення про сучасний зміст поняття “парламентська поліархія”.