§ 3. Организация и деятельность органов по содействию правам человека и их защите в субъектах Российской Федерации

В субъектах Российской Федерации в настоящее время практически повсеместно институт комиссий по правам человека заменен институтом омбудсмена. В историческом аспекте стоит подчеркнуть, что региональные комиссии по правам человека по правовому статусу создавались по аналогии с российской Президентской Комиссией по правам человека, т.е.

Все комиссии по правам человека субъектов федерации были созданы на основании соответствующего акта главы субъекта (президента, губернатора, главы администрации), исключением являлась одна комиссия Ивановской области - она была создана Законодательным собранием. В этом отношении Ивановская комиссия по правам человека единственная в России, которая соответствовала международным требованиям по способу создания правозащитных органов. Сравнительный анализ комиссий (целей, задач и направлений деятельности, полномочий и их состава) позволяет сказать, что сфера компетенции региональных комиссий была фактически идентичной.

В целом, анализ положений о комиссиях по правам человека в субъектах Российской Федерации дает основание утверждать, что практически цели деятельности российских комиссий схожи и незначительно отличаются от целей аналогичных зарубежных органов. Если в определении целей российских региональных комиссий по правам человека подчеркивается содействие в реализации или акцент делается на усилении гарантированности прав, то для зарубежных комиссий целью является не только содействие защите прав человека, но и особо подчеркивается - их защита, возможности которой подкреплены соответствующими конституционно-правовыми

полномочиями (например, канадские, индийские комиссии и др.).

Отсутствие во многих регионах института омбудсмена вызвало необходимость выполнения комиссиями по правам человека квазисудебных полномочий. Сложившаяся практика работы комиссий по рассмотрению обращений граждан и принятие по ним соответствующих мер стало существенным вкладом в систему защиты прав человека. Своеобразие комиссий как института рассмотрения обращений граждан состояла в том, что успех подачи жалобы и ее разрешения во многом зависел от репутации комиссии среди государственных органов и общественности.

В качестве примера успешной работы комиссии по правам человека и ее последующей трансформации в институт уполномоченного по правам человека можно отметить Иркутскую область. Комиссия по правам человека при губернаторе Иркутской области была создана в сентябре 1996 г. и являлась одной из первых комиссий по правам человека субъектов федерации. По оценке аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации Комиссия признавалась одной из лучших, так как на постоянной основе в ней работали квалифицированные сотрудники, а также администрация Иркутской области обеспечила необходимый минимум для работы (помещение для приема граждан, оргтехника, канцелярия и т.д.). Большое количество жалоб (около 50% от общего количества обращений) поступало в по вопросам уголовного права (из них приблизительно 70% из мест лишения свободы): на условия содержания в учреждениях пенитенциарной системы; на применение мер физического и психического воздействия со стороны правоохранительных органов; на судебную защиту прав граждан, обвиняемых в совершении уголовного преступления, что было не характерно по сравнению с другими комиссиями. Данные обращения были обусловлены региональной спецификой, наличием на территории Иркутской области значительного числа учреждений пенитенциарной системы.

Принятие в октябре 2006 г. закона Иркутской области «Об Уполномоченном по правам человека в Иркутской области» и последующее

создание данного института в июне 2007 году повлекло упразднение Комиссии по правам человека.

Кроме того, в Иркутской области есть и другие проблемы с соблюдением прав и свобод. В частности, на майской сессии Комитет по социально-культурному законодательству Законодательного Собрания Иркутской области рекомендовал принять к сведению доклад уполномоченного по правам человека в Иркутской области Валерия Лукина о вопросах соблюдения и защиты прав коренных малочисленных народов. Как рассказал уполномоченный, к коренным малочисленным народам в Иркутской области относятся тофалары и эвенки. Первых на территории Приангарья проживает 657 человек, вторых 256. Регионами их проживаниями являются Тофалария и северные территории области. По словам Валерия Лукина, численность коренных малочисленных народов в Иркутской области сокращается, тогда как в других регионах страны наблюдается обратная тенденция. По мнению омбудсмена, это связано с разными причинами, в том числе наблюдается миграционный отток представителей коренных малочисленных народов в другие субъекты Российской Федерации.

Он перечислил основные проблемы, с которыми сталкиваются коренные малочисленные народы в Приангарье. Например, труднодоступная Тофалария испытывает транспортные проблемы - местным жителям не просто попасть на так называемую большую землю, кроме того, отсутствие развитой транспортной инфраструктуры сказывается на доставке продовольствия. Хроническая безработица, отсутствие производств, по словам Валерия Лукина, тоже являются ключевыми проблемами коренных малочисленных народов в Иркутской области. Среди их представителей также высок уровень заболеваемости, в том числе, туберкулезом, и, наоборот, низок уровень образования. По мнению Валерия Лукина, Иркутской области необходима специальная программа по поддержке коренных малочисленных народов^[402].

В дальнейшем также как и в Иркутской области, институт комиссий по правам человека стал заменяться институтом уполномоченного по правам человека в других субъектах федерации. Хотя некоторое время в ряде субъектов федерации (Архангельская область, Брянская область, Кемеровская область, Краснодарский край, Нижегородская область, Приморский край, Таймырский автономный округ) функционировали оба органа. А также, несмотря на массовую замену комиссий по правам человека институтом уполномоченного по правам человека, до середины 2015 года в двух субъектах Российской Федерации (Курганская и Магаданская области) не было принято региональных законов об учреждении таких правозащитных органов (функционировали только узкоспециализированные уполномоченные - по правам ребенка и правам предпринимателей, а также коллегиальные органы - комиссии по правам человека). Можно предположить, что принятие в 2015 году президентских законов, уточняющих порядок взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с государственными органами и должностными лицами и определяющих статус уполномоченных по правам человека в субъекте федерации, стимулировало принятие соответствующих региональных законов в Курганской и Магаданской областях^[403].

Комиссия по правам человека при Губернаторе Курганской области была создана в 2003 году, в настоящее время она действует в соответствии с Указом Губернатора Курганской области от 29 сентября 2009 г. № 473 (в ред. от 24 июля 2015 года №2 197.)^[404]. Комиссия по правам человека при Губернаторе Курганской области является координационным органом при Губернаторе Курганской области, образованным для обеспечения согласованных действий заинтересованных органов исполнительной власти Курганской области при решении задач, отнесенных к компетенции Комиссии. В соответствии с ее Положением, основными задачами Комиссии являются (п.3): 1) оказание содействия Губернатору Курганской области в реализации государственной политики в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина; 2) создание условий по обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина на территории Курганской области; 3) содействие совершенствованию механизма обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина на территории Курганской области; 4) содействие правовому воспитанию и пропаганде прав и свобод человека и гражданина среди населения Курганской области; 5) содействие деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления в реализации государственной политики в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина.

Для решения возложенных на нее задач Комиссия может осуществлять сбор, изучение и анализ информации по вопросам обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, содержащейся в получаемых от органов государственной власти и органов местного самоуправления материалах, а также в обращениях физических и юридических лиц, общественных объединений, сообщениях и публикациях средств массовой информации, рассматривать обращения физических и юридических лиц, общественных объединений по вопросам обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина и информировать Губернатора Курганской области о практике работы с обращениями, а также вносить Губернатору Курганской области предложения о совершенствовании механизма обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина и осуществлять подготовку предложений по разработке проектов правовых актов Курганской области по вопросам обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина на территории Курганской области (см.

Что же касается состава Комиссии, то здесь мы наблюдаем принципиальное отличие от комиссий по правам человека зарубежных стран. В самом Положении о Курганской комиссии не содержатся требования, предъявляемые к составу, поэтому председатель и состав комиссии утверждается главой субъекта. Если обратится к истории создания региональных комиссий по правам человека, то традиционно в них были представлены различные социальные слои общества: представители власти, военные, работники правоохранительных органов, предприниматели, адвокаты, преподаватели вузов, священнослужители, журналисты, актеры и т.д. Наиболее эффективной являлась работа тех комиссий по правам человека, в состав которых наряду с государственными служащими входили представители общественности, а представительство государственных органов было минимальным.

В Комиссии по правам человека при Губернаторе Курганской области работа осуществляется на общественных началах и в ее состав входят, как представители науки и образования, общественных правозащитных организаций, так и священник Местной религиозной организации, уполномоченный при Губернаторе Курганской области по правам ребенка, представители Государственной инспекции труда, заместитель начальника Управления по работе с личным составом Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Курганской области и помощник начальника Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Курганской области по соблюдению прав человека в уголовноисполнительной системе.

В полной мере судить об эффективности работы Комиссии очень сложно, так как на официальном сайте правительства Курганской области (на странице Комиссии по правам человека при Г убернаторе Курганской области) в наличии только один протокол заседания Комиссии и отсутствуют ежеквартальные отчеты и ежегодные доклады о ее деятельности, есть только постановления о заслушивании ежегодных докладов председателя Комиссии^[405]. В этом вопросе данная Комиссия отличается от зарубежных комиссий, так как одним из основных требований их работы является прозрачность деятельности для населения.

Что же касается Магаданской области, Комиссия по правам человека при Губернаторе Магаданской области была создана практически сразу после Указа Президента Российской Федерации № 1457 от 18 октября 1996 г., в августе 1997 г. для содействия реализации Губернатором области своих полномочий в сфере обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Состав Комиссии утверждался губернатором области, она работала на общественных началах. В целом, положение о Комиссии по своему содержанию было аналогично положениям, существующим в других субъектах федерации. В настоящее время Постановлением Губернатора Магаданской области от 6 апреля 2006 г. № 54-п «О Совете при губернаторе Магаданской области по содействию развитию гражданского общества и правам человека в Магаданской области» Комиссия по правам человека Магаданской области была преобразована в Совет при губернаторе Магаданской области по содействию развитию гражданского общества и правам человека в Магаданской области^[406]. Данный Совет является консультативным органом при губернаторе Магаданской области, образованным в целях оказания содействия руководителю территории в реализации его конституционных полномочий в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, информирования о положении дел в этой области, содействия развитию институтов гражданского общества, подготовки предложений губернатору области по вопросам, входящим в компетенцию Совета, что дословно повторяет п.1 Положения о Совете при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека.

Основные задачи Совета при губернаторе Магаданской области по содействию развитию гражданского общества и правам человека в Магаданской области, в отличие от вышеназванного Совета при Президенте Российской Федерации, более ориентированы на содействие защите прав человека, и в меньшей степени на развитие гражданского общества. Совет уполномочен осуществлять подготовку предложений по совершенствованию механизмов обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина на территории области, проводить экспертизу направленных губернатором области проектов областных законов и иных нормативных правовых актов, предусматривающих регулирование вопросов обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, подготовка соответствующих предложений; содействовать правовому просвещению населения; проводить анализ обращений физических и юридических лиц, содержащих информацию о проблемах в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина и др. В отличие от ранее действовавшей Комиссии по правам человека, Совет не рассматривает обращения граждан.

Положение и состав совета утверждены постановлениями губернатора Магаданской области от 06.04.2006 № 54-п и от 25.02.2014 № 42-п^[407]. Принципиальным отличием Положения о Совете при губернаторе Магаданской области по содействию развитию гражданского общества и правам человека является условие членства в нем, в п. 9 говорится о том, что в состав Совета не могут входить лица моложе восемнадцати лет; не являющиеся гражданами Российской Федерации; признанные недееспособными по решению суда; а также лица, не проживающие на территории Магаданской области (данный пункт полностью воспроизведен из Положения о Комиссии по правам человека при Губернаторе Магаданской области). Насколько успешна и эффективна работа данного Совета судить невозможно, так как он полностью информационно «закрыт». На официальном сайте Правительства Магаданской области найти упоминание о Совете совсем непросто, а информация о проводимых мероприятиях и их результатах отсутствует.

Таким образом, до сих пор только в двух субъектах Российской Федерации функционируют два типа государственных правозащитных органов (комиссия по правам человека и уполномоченный по правам человека).

В отношении правового статуса уполномоченных по правам человека на уровне субъектов федерации, необходимо сказать, что данный вопрос до недавнего времени вызывал бурные конституционно-правовые споры. Ранее статья 5 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» определяла, что: «1. В соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. 2. Финансирование деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации и его аппарата осуществляется из средств бюджета субъекта Российской Федерации». Такая неимперативная формулировка данной статьи, не обязывая региональные власти создавать институт уполномоченного по правам человека в субъектах федерации, оставляла создание института регионального уполномоченного на усмотрение органов власти. Конечно, иная формулировка привела бы к нарушению принципа деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

С другой стороны, на основании ст. 76 ч. 1 и ст. 108 ч. 1 Конституции Российской Федерации федеральные конституционные законы принимаются по предметам ведения Российской Федерации и по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации, тогда возникает вопрос о конституционности правовых норм ст. 5 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», так как не они имеют отношения к предмету правового регулирования деятельности УПЧ РФ.

В настоящее время была услышана позиция многих

конституционалистов, которую также поддерживал автор настоящего

исследования, и после долгих дебатов были внесены изменения в действующее законодательство. Теперь на федеральном уровне в соответствии с ранее упомянутым федеральным законом от 6 апреля 2015 г. №2 76-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования деятельности уполномоченных по правам человека» закреплен правовой статус уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. Ранее каждый субъект руководствовался собственными представлениями о данном институте. Сейчас на федеральном уровне установлен набор базовых прав омбудсменов, с которыми государственные органы в любом случае будут обязаны считаться. Однако детальные правила работы уполномоченных, порядок обращения граждан к ним и меры, которые они могут принимать по итогам рассмотрения жалоб, определяются конкретным субъектом.

В соответствии с внесенными изменениями, федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации

законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» был дополнен отдельной главой - II.1 «Основы статуса государственных органов субъекта Российской Федерации, формируемых законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации^[408].

Основные нововведения состоят в следующем. Назначать на должность регионального омбудсмена могут законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Право вносить в них предложения о кандидатуре уполномоченного может быть предоставлено региональным законом высшему должностному лицу субъекта, депутатам, органам местного самоуправления, правозащитным организациям, иным органам и организациям (например, профильные некоммерческие организации, общественные палаты, общественные советы). Региональный омбудсмен при осуществлении своих полномочий независим от каких-либо государственных органов и должностных лиц.

На федеральном уровне закреплена обязанность законодательного органа субъекта Российской Федерации до утверждения на должность регионального омбудсмена согласовывать его кандидатуру с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации. Таким образом, будет обеспечена независимость регионального омбудсмена от органов власти субъекта Российской Федерации и объективность при выборе его кандидатуры.

Срок полномочий регионального омбудсмена устанавливается конституцией (уставом) региона - но не более чем на пять лет и два срока подряд. Также региональный омбудсмен не может заниматься другой оплачиваемой или неоплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, быть членом политических объединений, иметь гражданство или вид на жительство в иностранном государстве.

Основная задача регионального омбудсмена - рассматривать жалобы граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории субъекта РФ. Тематика жалоб не ограничена и на практике является крайне широкой: от ЖКХ и здравоохранения до уголовного судопроизводства, нарушений политических, гражданских, экологических или иных прав.

Для защиты прав заявителей региональные омбудсмены впервые наделяются серьезными правами при взаимодействии с территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти.

Впервые для регионального уполномоченного устанавливается право при рассмотрении жалоб на решения или действия (бездействие) определенных территориальных органов федеральной исполнительной власти, беспрепятственно их посещать, запрашивать и получать от них сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалоб. А

также, получать объяснения от организаций федерального подчинения, проводить самостоятельно или совместно с компетентными

государственными органами, должностными лицами и государственными служащими проверку их деятельности.

За уполномоченными закрепляется право на безотлагательный прием по вопросам своей деятельности руководителями и другими должностными лицами органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления и иных органов и организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями и администрацией мест принудительного содержания.

Законом предусматривается возможность возложения на

уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации функций уполномоченного по правам ребенка, уполномоченного по правам коренных малочисленных народов и других должностных лиц, уполномоченных осуществлять защиту прав граждан. Данные изменения позволят осуществлять координацию деятельности должностных лиц и органов, осуществляющих функции по защите прав граждан в регионе.

Законодательно закрепляется норма, в соответствии с которой обеспечение деятельности уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации и его аппарата осуществляется за счет бюджетных ассигнований бюджета субъекта Российской Федерации.

Данные поправки сняли и некоторые правовые коллизии с уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации, которые возникли в связи с Указом Президента Российской Федерации от 4 декабря 2009 г. № 1381 «О типовых государственных должностях субъектов Российской Федерации». В Указе говорится, что в соответствии с п. 1 ст. 2.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации включается уполномоченный по правам человека (ребенка, коренных малочисленных народов) в субъекте Российской Федерации^[409]. При этом подчеркнуто, что эти должности могут учреждаться законодательством субъекта Российской Федерации, т.е. зависят от воли регионального законодателя. Возникает вопрос: почему установлен закрытый перечень уполномоченных, не предусмотрено, например, уполномоченных по правам женщин или военнослужащих и т.д.?

По этому поводу представляет интерес определение Верховного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2011 г. № 60-Г11-16 по кассационной жалобе Г убернатора Камчатского края на решение Камчатского краевого суда от 11 октября 2011 года о признании частично недействующим Закона Камчатского края от 28 апреля 2011 года № 590 «Об Уполномоченном по правам человека и защите детства в Камчатском крае».

28 апреля 2011 года Законодательным Собранием Камчатского края принят и Губернатором Камчатского края подписан Закон Камчатского края № 590 «Об Уполномоченном по правам человека и защите детства в Камчатском крае»^[410]. В соответствии со статьей 1 названного Закона, данный Закон определяет статус, полномочия, порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека и защите детства в Камчатском крае, а также иные вопросы его деятельности.

Решением Камчатского краевого суда от 11 октября 2011 года Закон Камчатского края от 28 апреля 2011 года № 590 «Об Уполномоченном по правам человека и защите детства в Камчатском крае» признан недействующим в части слов «и защите детства» в наименовании Закона и в статье 1 данного Закона. Судебная коллегия по административным делам

Верховного Суда Российской Федерации определила: решение Камчатского краевого суда от 11 октября 2011 года оставить без изменения, кассационную жалобу Г убернатора Камчатского края - без удовлетворения. Мотивируя тем, что разрешая настоящее дело, Камчатский краевой суд пришел к правильному выводу об удовлетворении заявленных прокурором требований, поскольку установил, что учрежденная субъектом Российской Федерации должность Уполномоченного по правам человека и защите детства в Камчатском крае в части слов «и защите детства» противоречит требованиям федерального законодательства, которое предоставляет право субъекту Российской Федерации учреждать должность уполномоченного по правам человека (ребенка, коренных малочисленных народов) в субъекте Российской Федерации и не наделяет субъект Российской Федерации правом самостоятельно учреждать должность уполномоченного по правам человека и защите детства^[411].

Считаем решение Верховного Суда Российской Федерации правомерным, так как размежевание предметов ведения между федерацией и ее субъектами в России, отличается, например, от США, где каждый штат имеет свою конституцию, чем и объясняется большое разнообразие в названии (а также правовом статусе, полномочиях и акцентах деятельности) различных комиссий, в той или иной степени занимающихся защитой прав человека. На наш взгляд, если учреждение должности уполномоченного по правам человека или уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации зависит от воли регионального законодателя, то возможно при создании института уполномоченного по правам человека ввести должность его заместителя/или отдела в его аппарате по правам ребенка (или учесть другие специфические особенности с состоянием прав человека в субъекте).

В настоящее время институт уполномоченного по правам человека создан во всех субъектах Российской Федерации, в том числе и в новых субъектах - в Республике Крым и городе федерального значения Севастополе. В дополнение к уполномоченным по правам человека в субъектах Российской Федерации начался процесс учреждения должностей отраслевых уполномоченных. В частности, пункт 5 Указа Президента Российской Федерации от 1 сентября 2009 г. №2 986 «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка» содержит рекомендацию органам государственной власти всех субъектов Российской Федерации о необходимости учреждения должности уполномоченного по правам ребенка. Такие самостоятельные должности уже учреждены во многих субъектах Российской Федерации.

Некоторые субъекты пошли по другому пути. Например, в соответствии с новым законом «Об Уполномоченном по правам человека в Тверской области и Уполномоченном по правам ребенка в Тверской области» от 6 июня 2012 года № 36-ЗО ст. 2 п.3 Уполномоченный по правам ребенка в Тверской области (далее - Уполномоченный по правам ребенка) является заместителем Уполномоченного по правам человека в Тверской области и занимается вопросами защиты прав, свобод и законных интересов детей. П.4 Уполномоченный по правам ребенка замещает должность государственной гражданской службы Тверской области в аппарате Уполномоченного по правам человека^[412]. В Республике Башкортостан функционируют три института уполномоченных: Уполномоченный по правам человека, Уполномоченный по правам ребенка, Уполномоченный по правам предпринимателей. Несмотря на то, что процесс умножения уполномоченных только начался, проблема координации деятельности новых государственных правозащитных органов является актуальной.

Напомним, что согласно Парижским принципам, отраслевые уполномоченные по правам отдельных категорий людей не являются национальными учреждениями по содействию правам человека и их защите. Хотя эффективно функционирующие структуры, безусловно, могут играть положительную роль в системе внесудебной защиты прав человека.

Подавляющее большинство региональных законов об уполномоченном по правам человека в основном повторили положения Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» в отношении правового статуса (например, должность Уполномоченного по правам человека в Московской области является государственной должностью Московской области (гл.1, ст.1)), целей и задач, полномочий и функций. А в Законе «Об Уполномоченном по правам человека в Кемеровской области» от 29 ноября 2000 г. № 827 говорится, что «Должность уполномоченного по правам человека в Кемеровской области учреждается в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения органами государственной власти, органами местного самоуправления Кемеровской области и должностными лицами» (гл.1, ст.1)^[413]. Идентичная формулировка содержится в законе «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Крым» от 2 июля 2014 г. № 25-ЗРК «Должность Уполномоченного по правам человека в Республике Крым учреждается в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, содействия их соблюдению и уважению органами государственной власти Республики Крым, органами местного самоуправления и должностными лицами» (гл. 1, ст.1)^[414]. Кроме того, Г осударственный Совет Республики Крым внес изменения в закон республики «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Крым». Законопроект принят в первом чтении. Предлагается расширить права Уполномоченного по правам человека в Республике Крым, дополнив положение статьи 13 Закона «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Крым» правом на обращение в суд с административным исковым заявлением о признании незаконными решения, действия либо бездействия органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями в защиту прав, свобод и законных интересов граждан^[415].

Аналогичные цели - обеспечение гарантий государственной защиты прав граждан - имеют большинство уполномоченных (Калининградской области^[416], Московской области, Республики Саха (Якутия)^[417], и др. субъектов Российской Федерации).

В некоторых законах об Уполномоченном (например, в Астраханской области, в Саратовской области) несколько иная формулировка целей, но суть от этого не меняется: например, должность Уполномоченного по правам человека в Астраханской области учреждается «для содействия гражданам в защите их прав и свобод на территории .. .»^[418].

Анализ законов о региональных уполномоченных подтверждает, что защита и восстановление нарушенных прав граждан в результате действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих - приоритетная составляющая их компетенции. В отдельных случаях в сферу компетенции входит только «защита фундаментальных гражданских и политических прав человека, определенных в статьях 2-21 Всеобщей декларации прав человека, а также иных прав человека в случае их систематического или массового нарушения» (например, Санкт-Петербург,

Калининградская область). Подтверждением ориентации деятельности региональных уполномоченных на защиту и восстановление нарушенных прав служат пункты (имеющиеся во всех законах), аналогичные Закону «Об Уполномоченном по правам человека Московской области»: Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод человека и гражданина, не отменяет и не влечет за собой пересмотра компетенции органов и должностных лиц Московской области, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод человека и гражданина (гл.1, ст.1, п.5).

Стоит отметить положительный пример законодательного закрепления деятельности Уполномоченного по правам человека Воронежской области по принятию необходимых мер для восстановления нарушенных прав граждан. Так, в соответствии с п.п. 4,5,6 статьи 8 Закона № 66-ОЗ от 30 июня 2010 г. «Об Уполномоченном по правам человека в Воронежской области» органы государственной власти и иные государственные органы данного субъекта Федерации, а также органы местного самоуправления, организации или должностные лица «обязаны рассмотреть заключение уполномоченного в десятидневный срок и уведомить уполномоченного о принятых мерах в письменной форме. Уполномоченный вправе опубликовать принятое им заключение. Периодическое печатное издание, учредителем (соучредителем) которого являются органы государственной власти Воронежской области, не вправе отказать в публикации заключений и иных документов уполномоченного»^[419]. Практические результаты деятельности

Уполномоченного по правам человека Воронежской области о мерах по восстановлению нарушенных прав граждан в 2013 г. нашли отражение в ежегодном «Докладе о соблюдении прав человека в Воронежской области в 2013 году». В докладе прямо называются органы и организации, которые

нарушали права человека или уклонялись от их защиты, а также сделаны предложения, касающиеся изменения, как нормативно-правового

регулирования, так и системных подходов к решению проблем в целях повышения уровня защищенности прав человека, названы приоритеты деятельности Уполномоченного по правам человека Воронежской области в 2014 г.^[420]

Практически во всех законах субъектов федерации, определяя правовой статус (например, Закон об Уполномоченном Кемеровской области (гл.1, ст.1, п.3)) или компетенцию регионального уполномоченного (Закон об Уполномоченном Ханты-Мансийского автономного округа (гл.3, ст.8)^[421]) отмечается, что помимо восстановления нарушенных прав и свобод человека и гражданина, он способствует правовому просвещению, совершенствованию законодательства о правах человека и приведению его в соответствие с международными стандартами, развитию межнационального сотрудничества в области прав человека, а также выявление причин и условий, способствующих нарушению прав и свобод человека и гражданина, внесение предложений о совершенствовании законов области и иных нормативных правовых актов области по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты прав национальных меньшинств, организации и деятельности уполномоченного, в том числе о приведении их в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, об устранении причин и условий, способствующих нарушению прав и свобод человека и гражданина; содействие развитию межрегионального сотрудничества по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина (Закон об Уполномоченном по правам человека Иркутской области)^[422].

Также важным моментом для восстановления нарушенного права являются права уполномоченного при проведении проверки по жалобе. Как правило, большинство региональных уполномоченных вправе: - беспрепятственно посещать органы государственной власти, органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать государственные и муниципальные организации, получать объяснения должностных лиц государственных органов, органов местного самоуправления, если иное не установлено федеральным законодательством; - запрашивать и получать от органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы; - обращаться в соответствующие исполнительные органы государственной власти с предложением о проведении экспертных исследований и подготовке ими заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы; - обращаться в компетентные органы с предложением о проведении проверки деятельности государственных и муниципальных организаций, относительно которых он располагает информацией о грубых и (или) массовых нарушениях прав человека и гражданина.

Кроме того, важно, что по вопросам своей деятельности уполномоченный пользуется правом первоочередного приема в установленном порядке руководителями и другими должностными лицами органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления.

Для эффективного осуществления региональными уполномоченными своей деятельности, в отдельных субъектах принимают специальные законы. В качестве примера назовем закон Иркутской области от 8 июня 2010 г. № 35- ОЗ «Об административной ответственности за воспрепятствование законной деятельности Уполномоченного по правам человека в Иркутской области». В соответствии с данным законом, вмешательство в осуществление

Уполномоченным по правам человека в Иркутской области полномочий, установленных Законом Иркутской области от 7 октября 2009 года № 69/35- ОЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Иркутской области», с целью повлиять на его решения, а именно дача должностными лицами указаний Уполномоченному по правам человека в Иркутской области по вопросам рассмотрения жалоб, информации о массовых и (или) грубых нарушениях прав и свобод человека и гражданина, подготовки заключений по итогам рассмотрения жалоб, информации о массовых и (или) грубых нарушениях прав и свобод человека и гражданина, направления информации в органы прокуратуры, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц - от одной тысячи до двух тысяч рублей. Неисполнение должностными лицами законных требований Уполномоченного по правам человека в Иркутской области, а равно неисполнение должностными лицами обязанностей, законом, влечет предупреждение или наложение административного штрафа в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей.

Данные протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Законом, составляют должностные лица органов внутренних дел (полиции). Дела об указанных выше административных правонарушениях рассматриваются мировыми судьями Иркутской области^[423].

Безусловно, знание своих прав - одна из фундаментальных гарантий их защиты, только с помощью законодательных мер и соответствующих административных процедур невозможно добиться полного осуществления прав и свобод человека и гражданина. О понимании этого факта свидетельствует опыт работы зарубежных государственных правозащитных органов (в том числе омбудсменов по правам человека) по правовому обучению и просвещению в области прав человека, которое проводится с учетом возрастных категорий, профессиональной специфики (врачи, учителя, служащие полиции и т.д.), интересов наиболее уязвимых групп (инвалиды, коренное население, дети и т.д.). Положительный опыт институтов омбудсмена в отношении дифференцированного подхода к правовому обучению и просвещению в области прав человека необходимо использовать и в работе всех российских уполномоченных. Например, в новом законе Республики Башкортостан от 3 июля 2007 г. №2 450-з «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Башкортостан» выделена отдельная статья 18 «Содействие Уполномоченного правовому просвещению в области прав и свобод человека и гражданина, форм и методов их защиты», которая очень подробно раскрывает права и обязанности уполномоченного в этой сфере^[424].

Расширение сферы компетенции региональных уполномоченных как персонифицированных органов и проблемах организационно-материального плана (особенно на этапе становления), существующих ограничениях штатной численности аппарата (например, согласно Закона об Уполномоченном в Кемеровской области - штат не более 5 человек (ст. 34), и др. не способствовало эффективному выполнению возложенных на них функций.

В этом плане интересен, например, опыт Башкортостана. Так, в соответствии со ст. 24 нового закона Республики Башкортостан «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Башкортостан» и «Положением об общественных помощниках Уполномоченного по правам человека в Республике Башкортостан в городах и районах Республики Башкортостан» в компетенцию общественных помощников Уполномоченного входит:

• организация личного приема граждан;

• рассмотрение жалоб на нарушение прав граждан;

• ведение разъяснительной работы с гражданами о средствах и порядке защиты нарушенных прав и свобод человека и гражданина, о порядке подачи жалобы Уполномоченному;

• учет посетителей с указанием вопросов, с которыми они обращались, и результатов их рассмотрения;

• анализ информации районной, городской прессы, содержащей факты массовых или грубых нарушений прав человека и гражданина на территории района, города и информация об этом Уполномоченного;

• ведение работы по правовому просвещению населения района, города по вопросам прав и свобод человека и гражданина;

• проведение проверок по фактам нарушений или несоблюдения прав и свобод граждан в районе, городе по поручению Уполномоченного, самостоятельно или в составе депутатских комиссий Советов муниципальных районов и городских округов, а также совместно с другими компетентными органами и должностными лицами;

• работа с тематическими вопросниками, направленными Уполномоченным общественным помощникам для изучения наиболее злободневных вопросов, касающихся прав и свобод человека в районах и городах республики;

• выполнение иных поручений Уполномоченного;

• ежегодное представление Уполномоченному информации о проделанной работе к 1 ноября текущего года^[425]. При исполнении своих обязанностей и поручений Уполномоченного общественные помощники независимы и неподотчетны каким-либо государственным органам и должностным лицам.

Наряду с общественными помощниками также в соответствии с Указом Президента Республики Башкортостан от 24 мая 2012 года № УП-232 «О мерах по реализации Законов Республики Башкортостан»: «Об

Уполномоченном по правам человека в Республике Башкортостан» и др. в целях обеспечения деятельности Уполномоченного по правам человека в Республике Башкортостан созданы государственные органы Республики Башкортостан: в частности, Аппарат по обеспечению деятельности Уполномоченного по правам человека в Республике Башкортостан^[426].

Например, в Иркутской области, институт советников (помощников) на общественных началах Уполномоченного по правам человека в Иркутской области учреждается в целях содействия Уполномоченному в реализации возложенных на него задач по:

1) восстановлению нарушенных прав и свобод человека и гражданина;

2) выявлению причин и условий, способствующих нарушению прав и свобод человека и гражданина;

3) внесению предложений о совершенствовании законов области и иных нормативных правовых актов области по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина, а также об устранении причин и условий, способствующих нарушению прав и свобод человека и гражданина;

4) правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека и гражданина, форм и методов их защиты.

Советником Уполномоченного может быть назначено лицо, имеющее специальные познания в областях деятельности связанной с реализацией и/или защитой прав человека и гражданина, на добровольной и безвозмездной основе оказывающее Уполномоченному консультационную и иную помощь, в том числе по отдельным направлениям деятельности. Советником (помощником) может быть совершеннолетний гражданин Российской Федерации, проживающий на территории Иркутской области, обладающий необходимыми для выполнения общественной работы знаниями и навыками.

Советнику (помощнику) Уполномоченного выдается удостоверение установленного образца, оформляемое в аппарате Уполномоченного. А также ему может быть выдана доверенность на совершение действий по поручению Уполномоченного за подписью Уполномоченного или лица, исполняющего его обязанности.

При осуществлении своей деятельности, советник (помощник) может взаимодействовать с органами местного самоуправления, их должностными лицами, правоохранительными и надзорными органами, с правозащитными и другими общественными объединениями. Кроме того, с самого момента назначения он также является членом экспертного совета, создаваемого на основании ч. 8 ст. 20 Закона Иркутской области от 07 октября 2009 г. 69/35- оз «Об Уполномоченном по правам человека в Иркутской области».

Советник (помощник) несет личную ответственность за соблюдение законов при выполнении своих функций и вправе отказаться от выполнения поручения, выходящего за пределы его компетенции. А также он может поощряться за добросовестное исполнение своих обязанностей распоряжением Уполномоченного, либо быть представлен к поощрению другими органами или должностными лицами Иркутской области и Российской Федерации^[427].

Однако в целом наиболее распространенная практика для оказания помощи (консультативной) региональным уполномоченным в государственной защите прав человека - это создание на общественных началах Экспертных советов из лиц, обладающих специальными правовыми знаниями. По этому пути пошли практически все региональные уполномоченные. В качестве примера можно привести Воронежскую область, где при Уполномоченном по правам человека функционируют два совета. В целях содействия беспрепятственной реализации прав человека на территории Воронежской области и их уважению государственными органами, органами

Вып. 2. С. 164.

местного самоуправления и их должностными лицами создан Общественный совет (Распоряжение Уполномоченного по правам человека в Воронежской области от 4 сентября 2012 г. № 12). Согласно п. 3 данного Положения Общественный совет решает следующие задачи:

- выработка направлений согласованных действий органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных организаций и национальных объединений в сфере защиты прав человека;

- подготовка рекомендаций органам государственной власти, органам местного самоуправления, национальным объединениям по совершенствованию деятельности, направленной на обеспечение прав человека;

- организация и проведение семинаров, конференций, «круглых столов» по вопросам прав человека;

- сотрудничество со средствами массовой информации для регулярного освещения в них вопросов защиты прав человека и формирование общественного мнения в данной сфере;

- осуществление взаимного обмена информацией между различными органами государственной власти, органами местного самоуправления и общественными организациями по проблемам защиты прав человека;

- мониторинг нарушений прав человека в Воронежской области;

- содействие развитию международного сотрудничества в области защиты прав человека^[428].

Кроме того, в соответствии со статьей 14 Закона Воронежской области от N°66-03 «Об Уполномоченном по правам человека в Воронежской области» при Уполномоченном по правам человека в Воронежской области в целях оказания ему консультативной помощи по вопросам защиты прав и свобод человека создан коллегиальный совещательный орган - Экспертный совет. Экспертный совет работает на общественных началах, его решения носят

рекомендательный характер. Перед Экспертным советом стоят следующие задачи: выработка предложений по приоритетным направлениям защиты прав и свобод человека на территории Воронежской области, разработка предложений по совершенствованию законодательства и рекомендаций органам власти по вопросам соблюдения прав и свобод человека, участия в проведении проверок соблюдения прав человека совместно с Уполномоченным и сотрудниками его аппарата, экспертная оценка представляемых Уполномоченным материалов и докладов, правовое просвещение^[429].

В целом, можно сказать, что Россия, как и многие другие унитарные и федеративные государства, пристальное внимание уделяет нормативноправовому совершенствованию функционирования уполномоченных по правам человека на федеральном и региональном уровнях. Законодательно установленная сфера компетенции и практика деятельности российских уполномоченных по правам человека свидетельствуют об отличии их от института классического омбудсмена. По своей правовой сущности они являются специализированными государственными органами по содействию правам человека и их защите. В этом плане они обладают более высоким правозащитным потенциалом. Поэтому можно согласиться с точкой зрения, что именно «в пункте компетенции в последние годы наблюдаются различные изменения и искажения модели института омбудсмена по мере его продвижения в другие страны»^[430]. На наш взгляд, это естественный процесс, обусловленный, как необходимостью модернизации внесудебных правозащитных институтов, так и национальными особенностями развития государств. В России «в правовой регламентации и практике реализации конституционных прав и свобод личности есть немало проблем, которые нуждаются в дальнейшем совершенствовании правовой регламентации и

практики реализации»^[431].

Проведенный анализ позволяет сделать следующие выводы:

- В правовом отношении процесс создания региональных уполномоченных по правам человека начался с комиссий по правам человека в субъектах Российской Федерации. Данные комиссии по правовому статусу являлись совещательными и консультативными органами при главах субъектов и с точки зрения полномочий (в региональном масштабе) были аналогичны полномочиям Президентской Комиссии по правам человека (в федеральном масштабе). Тем не менее, ряд субъектов наделил комиссии возможностью (финансовой, административной) реально осуществлять предоставленные им полномочия и функции.

- Анализ законов о региональных уполномоченных по правам человека показывает, что критерии приемлемости жалоб уполномоченными строго определены. Жалобы могут подаваться только на решения и действия (бездействие) органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц.

- Сегодня одна из основных задач регионального уполномоченного по правам человека состоит в рассмотрении жалоб граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории субъекта Российской Федерации. Тематика жалоб не ограничена и на практике является крайне широкой. Рассмотренные в параграфе изменения в федеральном законодательстве впервые наделяют уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации правами для защиты прав заявителей при взаимодействии с территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти.

Резюмируя сказанное в этой главе, отметим:

• Процесс формирования российского института уполномоченных по правам человека, начавшись с учреждения в форме комиссий по правам человека преимущественно как государственно-общественных органов, проходил в условиях реформирования политико-правовой системы под воздействием рекомендаций Совета Европы по созданию института омбудсмена. Институт уполномоченного по правам человека в Российской Федерации был наделен более широкими полномочиями и функциями по сравнению с классическим омбудсменом, продолжая мировую тенденцию, в первую очередь характерную для стран, вступивших на путь демократического развития. Такое положение было обусловлено многими причинами, в том числе: отсутствием национальных традиций функционирования государственных правозащитных органов, проблематичностью практического осуществления прав человека, и др.

• Выбор траектории создания системы специализированных

государственных правозащитных органов в Российской Федерации имеет свои особенности, хотя в целом и достаточно много общего с другими постсоветскими государствами. В конституционно-правовом плане на первоначальном этапе была использована парадигмальная модель (закрепление в Конституции Российской Федерации должности

Уполномоченного по правам человека), в практическом варианте изначально воплощена инновационная модель (создание на федеральном и региональном уровнях комиссий по правам человека). В дальнейшем синхронно использованы - инновализационная (принятие федерального конституционного закона и законов субъектов федерации, учреждение новых правозащитных органов) и инновационная модели (что привело к формированию института постомбудсмена). В настоящее время развитие системы российского института уполномоченного по правам человека более соответствует модернизационной модели.

• Длительность процесса (более десяти лет) формирования региональных уполномоченных по правам человека и его динамика во многом обусловлены огромным (самым большим в мире) количеством и специфическими различиями субъектов Российской Федерации (асимметричностью федерации). Немаловажную роль в становлении единой системы российских уполномоченных по правам человека на всей территории России сыграло отнесение защиты прав и свобод человека и гражданина к предметам совместного ведения федерации и субъектов федерации; закрепление правового статуса уполномоченных по правам человека в субъектах федерации в федеральном законодательстве; расширение их полномочий в отношении территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и организаций федерального подчинения. Практика функционирования государственных правозащитных органов показывает, что учет региональной специфики является одним из инструментов повышения эффективности их деятельности.

• Российская Федерация стала одним из ярких примеров того, как классический институт омбудсмена, получивший всемирное признание в качестве специфического контрольного механизма за деятельностью публичной администрации, продемонстрировал способность к модернизации и адаптации к конкретным государственно-правовым условиям и историкокультурным традициям.

• Поскольку содержание прав и свобод человека разнообразно, а реальное обладание, пользование и распоряжение ими в Российской Федерации зачастую встречает противодействие других людей, в том числе и административных органов, поэтому в рамках совершенствования системы обеспечения и защиты прав человека необходимо развивать как практическую предупредительную деятельность уполномоченных по правам человека по реализации прав, так и гарантии восстановления нарушенных прав с учетом мирового опыта и тенденций развития государственных правозащитных органов в федеративных государствах.