§ 3. Проблема типологии органов по содействию правам человека и их защите в современном мире

Прерогативой каждого государства является выбор таких правовых рамок для учреждения государственных правозащитных органов, которые лучше всего подходят для создания благоприятных условий и гарантируют содействие и защиту прав человека на государственном уровне в соответствии с международными стандартами прав человека.

Парижские принципы как программно-правовые документы, носящие квазиправовой характер («soft law»), формально не связывают государства обязательствами. Тем не менее, как показывает практика многих стран, соответствие государственных правозащитных органов данным принципам имеет, с одной стороны, существенное влияние на обеспечение их независимости и эффективного функционирования. С другой стороны, более чем двадцатилетняя практика использования Парижских принципов в качестве руководства для создания учреждений по содействию правам человека и их защите в итоге не привела к унификации типов новых государственных правозащитных органов в разных странах.

В самом первом «Руководстве по созданию и укреплению внутригосударственных учреждений, занимающихся содействием правам человека и их защитой» (1995 г.) выделялось два типа специализированных правозащитных органов: комиссии по правам человека и омбудсмены. В руководстве подчеркивалось, что различие между комиссиями и омбудсменами состоит в том, что комиссии по правам человека обычно выполняют одну (если специализированные комиссии) или несколько конкретных функций, непосредственно связанных с содействием правам человека и их защитой. При этом включая консультативную функцию (в отношении права и правительственной политики в области прав человека), просветительскую функцию, ориентированную на общественность, и функцию, так называемого, беспристрастного расследования нарушений прав (п. 42). В отличие от них институт омбудсмена основное внимание концентрирует на функции непредвзятого расследования индивидуальных жалоб на действие или бездействие административной власти (п.

Последующее развитие проблема типологии данных органов получила в рамках профессиональной обучающей серии материалов, подготовленных офисом Верховного комиссара ООН по правам человека для учреждений по содействию правам человека и их защите и других правозащитных структур в 2010 году. В этих материалах, названных «Национальные учреждения по правам человека: история, принципы, роли и обязанности», уже выделяется большее разнообразие институциональных типов. При этом отмечается, что наиболее распространенным в мире типом становится институт комиссий по правам человека (58 %). На втором месте по распространенности (30 %) стоит омбудсмен по правам человека (персонифицированный институт), который имеет более широкий мандат на защиту прав человека, но по традиции называется омбудсменом, хотя, по сути, это другой тип правозащитных органов. «Гибридный тип» составляет всего 5 %. Этот тип государственных правозащитных органов характеризуется тем, что обычно является единственным в стране и совмещает функции защиты прав человека с традиционной функцией омбудсмена - контроля «хорошего управления» за административными органами. Другие правозащитные структуры, родственные государственным правозащитным органам, занимают всего

около 7%^[87].

Понятно, что в первую очередь тип, сфера компетенции, эффективность государственных правозащитных органов детерминируются политикоправовым режимом и особенностями правозащитной системы государств. В демократически развитых странах данные органы стали создаваться при наличии отлаженных инструментов различных видов контроля (судебного, парламентского, административного, общественного и др.) за публичной администрацией и независимых средств массовой информации, развитых элементов гражданского общества.

Еще раз подчеркнем, что быстрого увеличения количества государственных правозащитных органов не происходило вплоть до 1990-х годов, зато после были организованы более 75 % всех имеющихся сегодня органов. Характерная черта этого периода - усиление требований к государствам по имплементации международных стандартов прав человека и укреплению внутригосударственной правозащитной системы. Представляется, что эти факторы стимулировали исследовательский интерес к деятельности государственных правозащитных органов и проблеме их типологизации.

Однако в отечественной юридической литературе концепция государственных правозащитных органов не получила должного внимания, а отождествление многими исследователями государственного правозащитного органа и института омбудсмена не способствует решению данной проблемы.

Как мы уже отмечали, в нашей стране исследованием института омбудсмена/уполномоченного по правам человека занимаются отдельные правоведы и политологи (В.В. Бойцова, А.Ю. Сунгуров, Н.Ю. Хаманева и др.)^[88]. В последние годы исследовательский интерес переместился в сторону региональных омбудсменов/уполномоченных по правам человека^[89]. В основном, исследователи рассматривают становление уполномоченных по правам человека как продолжение развития скандинавской идеи омбудсмена посредством расширения сферы компетенции, а не как специализированный на содействии правам человека и их защите государственный орган.

Изначально кажется, что исключением предстает статья Д.З. Мутагирова «Национальные институты по продвижению и защите прав и свобод человека и гражданина». Однако в ней речь идет не об учреждениях по содействию правам человека и их защите, а об институтах гражданского общества: «самыми эффективными в деле защиты человека от всесильного и безжалостного «Левиафана» оказываются средства, механизмы и институты гражданского общества.

Важным с точки зрения развития российской науки конституционного права и практики защиты прав человека представляется диссертационное исследование А.В. Мелехина о специализированных институтах защиты прав человека в государствах Британского Содружества. Автор, исследуя нормы права, регулирующие учреждение и функционирование специализированных институтов защиты прав и свобод человека и гражданина в государствах Британского Содружества (в Австралии, Великобритании, Канаде и Новой Зеландии), выделяет 3 вида специализированных государственных правозащитных институтов: омбудсмен (парламентский уполномоченный), комиссия по защите прав человека, специализированный уполномоченный по защите определенных видов субъективных прав и законных интересов^[92]. В целом, соглашаясь с концепцией автора, мы полагаем, что необходимо уточнить компетенцию комиссий по правам человека как специализированных государственных органов. А также, как отмечает сам автор, в этих государствах парламентский омбудсмен не совсем соответствует правовой сущности специализированных правозащитных органов. Он преимущественно занимается проблемами ненадлежащего

администрирования, расследованием жалоб на «плохое управление» («maladministration») и только в последние три года в его функции стала входить защита прав человека, но для этого были приняты дополнительные юридические акты.

Также необходимо отметить монографию О.Н. Дорониной «Институт омбудсмана в России и постсоциалистических странах: сравнительноправовое исследование». В данной монографии рассмотрено понятие и модели только института омбудсмана, оценивается соответствие омбудсмана в России и постсоциалистических странах международным стандартам. Можно согласиться с позицией автора, что для обеспечения эффективного функционирования омбудсмана как части правозащитной системы государства недостаточно однажды выбрать ту модель его организации, которая в наибольшей степени отвечает всем жизненно важным реалиям конкретного государства, необходимо и в дальнейшем работать над ее совершенствованием для того, чтобы приспособить ее к изменяющейся законодательной базе, а также социальным, культурным и политическим условиям данной страны^[93].

В силу новизны для постсоветской действительности государственных органов по содействию правам человека и их защите пальму первенства в их исследованиях заняли зарубежные ученые (Анна-Элина Пойолайнен, Анна Вюрт, Линда Райф, Ричард Карвер, Фроке Лиза Зейденштикер и др.). Базовой основой их подхода к типологизации (от греч. typos - отпечаток - форма, образец) служат, как правило, институты комиссии и омбудсмена^[94].

Например, одна из наиболее известных исследователей данной проблемы Л. Райф к учреждениям по содействию правам человека и их защите относит:

- омбудсменов, подчеркивая, что они не имеют прямого мандата на

защиту прав человека, но используют в практике некоторые нормы по правам человека;

- комиссии по правам человека;

- омбудсменов по правам человека (которых она называет гибридными), объединяющих роли по содействию правам человека и их защите с мониторингом правительственной администрации^[95].

Представляет интерес классификация исследователей из немецкого Института по правам человека учреждений по содействию правам человека и их защите в зависимости от их миссии:

- комитет или консультативный тип комиссии (миссия консультаций правительства, просвещения и исследований в области прав человека);

- тип комиссии (широкий круг задач в области прав человека, включая исследования нарушений прав человека);

- омбудс тип (главная миссия - рассмотрение жалоб и индивидуальная правовая защита);

- тип института (основной задачей является исследовательская деятельность и просветительская работа среди широкого круга населения, консультативные услуги правительству, парламенту и др.

Совершенно верно отмечает американский ученый Р. Карвер, что учреждения по содействию правам человека и их защите в разных странах чрезвычайно различаются по структуре и функциям. «Что у них общего вместе, это то, что они - автономные органы в пределах государственной структуры, переданной под мандат содействия и защиты прав человека»^[97].

В целом, в вопросе о типологии нельзя не согласиться с зарубежными исследователями, что любое их сравнение в разных странах является проблематичным, так как много контекстных особенностей затрудняют этот процесс. К этому следует добавить, что зачастую при попытке типологизации данных органов исследователи используют разные основания, например, правовая основа создания, выявление главных функций, состав (мультиинституты и персонифицированные институты (singlemember)) и т.п. Некоторые также учитывают политические и юридические традиции, в пределах которых функционируют учреждения по содействию правам человека и их защите^[98].

В настоящее время подавляющее большинство государств учредили государственные правозащитные органы и практически в каждой стране они имеют свои особенности. Это еще раз подтверждает слова М. Вебера о том, что в отличие от наук о природе, «в науках о человеческой культуре образование понятий зависит от места, которое занимает в данной культуре рассматриваемая проблема, а оно может меняться вместе с содержанием самой культуры»^[99]. Это позволяет нам использовать веберовскую методологию идеальных типов, научная ценность которых заключается, прежде всего, в их инструментальной полезности как вспомогательного понятийного средства изучения социальной действительности.

В этом смысле идеальным типом такого органа можно считать тот, который по своей правовой сущности должен выступать как:

• независимый внесудебный государственный орган, т.е. учреждаемый на основе конституции и/или закона и финансируемый государством;

• интегрированный в систему публичного управления, но не обладающий юрисдикционными полномочиями;

• нацеленный на реализацию стратегий содействия и защиты прав человека в правотворчестве и правоприменении, т.е. создаваемый в целях превентивной и/или ретроспективной и проспективной защиты прав (всех поколений, а не только конституционных прав и свобод) и гармонизации и/или имплементации общепризнанных стандартов в национальную практику;

• обеспечивающий рационально-нормативное единство и единообразие защиты прав человека на всей суверенной территории страны;

• отражающий плюралистическое представительство гражданского общества, т.е. множественность и многообразие общественных (ментальных) представлений о справедливости и социальном равенстве;

• реализующий в пределах своей компетенции принцип справедливости (в правовом и гуманистическом смыслах) с учетом политических, социальноэкономических и культурных особенностей государств.

Хотя в идеале, а реально - только в перспективе политические, социально-экономические и культурные, т.е. национальные особенности государств, в плане закрепления и реализации прав человека не должны вступать в конфликт с международными нормами по правам человека.

Г оворя о государственных специализированных органах по содействию правам человека и их защите и основываясь на концепции конституционной системы государственных органов, разработанной известными конституционалистами, например, С.А. Авакьяном, М.В. Баглаем, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафиным, В.А. Перциком и др., следует подчеркнуть, что они не являются органами государственной власти, хотя и включаются в систему государственных органов во многих странах. На это указывает их учреждение и финансирование со стороны государства и наличие публичного интереса или же они выполняют вспомогательные функции, определяемые органами государственной власти, при которых они создаются.

Отсутствие властных полномочий, а в случае некоторых типов и включение представителей гражданского общества в их состав - являются особенными признаками многих типов государственных правозащитных органов.

С учетом сказанного, представляется правомерным проводить типологию государственных правозащитных органов в зависимости от их правовой сущности и соответствия их полномочий и функций Парижским принципам, а не формально - по наименованию. При этом следует еще раз отметить, что мы не рассматриваем специализированные правозащитные структуры с узкой сферой компетенции (комиссии/омбудсмены по правам детей, женщин, предпринимателей и т.д.), так как они не соответствуют правовой сущности государственных специализированных органов по содействию правам человека и их защите, хотя, безусловно, играют положительную роль в процессе защиты прав отдельных групп людей.

На наш взгляд, наиболее соответствующими Парижским принципам являются государственные специализированные органы по содействию правам человека и их защите, относящиеся к типу комиссий по правам человека и омбудсмена по правам человека (постомбудсмена), при условии обеспечения их реальной политико-правовой и финансовой независимости, плюрализма состава и т.д. В качестве примеров этого типа можно назвать комиссии по правам человека Австралии, Канады, Мексики, Великобритании, Новой Зеландии, Индии, Таиланда, Кении и др. стран. По своей правовой характеристике они являются коллегиальными государственными, а точнее государственно-общественными органами и имеют широкую сферу компетенции по содействию правам человека и их защите.

Определяя комиссии по правам человека как государственнообщественные органы, мы опираемся на концепцию профессора Г.Н. Чеботарева, который рассматривает понятие «государственно-общественного органа» как особого подвида государственно-общественных объединений и на примере Общественной палаты Российской Федерации раскрывает их сущностные признаки. Он отмечает, что, например, Общественная палата Российской Федерации выступает как «государственно-общественный орган, созданный с целью вовлечения граждан в процесс принятия государственно значимых решений, для осуществления общественного контроля за

деятельностью государственных органов и местного самоуправления, занимающий особое место в системе органов публичной власти в посреднической между государством и гражданским обществом сфере жизнедеятельности»^[100]. По мнению Г.Н. Чеботарева, ее основные признаки как самостоятельного государственно-общественного органа выражаются в том, что: ее компетенция определена федеральным законом; она функционирует в сфере публичного права; нацелена на согласование интересов государства и общества; не преследует цели извлечения прибыли; не имеет государственновластных полномочий; ее решения носят рекомендательный характер; государство напрямую участвует в создании и финансирование расходов Общественной палаты; членство в ней фиксировано. Это вполне справедливо и в отношении комиссий по правам человека, только их компетенции определены в соответствии с целями содействия правам человека и их защиты.

Как государственно-общественные органы комиссии по правам человека, созданные в соответствии с Парижскими принципами, функционируют в сфере публичного права, они не имеют властных полномочий и не занимаются коммерческой деятельностью. Их целью служит содействие правам человека и их защита, что коррелирует с задачами правового демократического государства.

К этому можно добавить, что по своему статусу и функциям государственно-общественные органы соответствуют принятому в зарубежной юридической науке (не только административного, но и конституционного права) понятию «публичного юридического лица». Не случайно профессор О.А. Ястребов отмечает, что в настоящее время практически всем зарубежным странам вообще свойственно «деление юридических лиц на публичные и частные»^[101]. А также в работах О.Е. Кутафина, Ю.А. Тихомирова, Г.А. Кудрявцевой, А.В. Кондратьева, В.Е.

Чиркина и др. авторов подчеркивается необходимость распространения понятия «юридическое лицо» на субъекты традиционного публичного права.

Как правило, комиссии по правам человека создаются на основе закона (конституции), который определяет их компетенцию, а государство оказывает им материально-техническую поддержку. Членство в комиссии по правам человека всегда фиксированное (но процедуры назначения/выборов различны в разных странах).

Например, созданная в 1981 г. австралийская Комиссия по правам человека - одна из старейших в Азиатско-Тихоокеанском регионе. В настоящее время в ее обязанности входит: расследование жалоб и разрешение конфликтных вопросов, связанных с дискриминацией и нарушениями прав человека в соответствии с федеральным законодательством; проведение публичных расследований и консультаций по актуальным вопросам прав человека; консультирование и подготовка рекомендаций парламенту по разработке законов и политики по защите и содействию прав человека, ориентированных на международные нормы по правам человека; исследовательская работа по вопросам совершенствования содействия и защиты прав человека; и др.^[102]

Также как Комиссия по правам человека Австралии, большинство государственных правозащитных органов, принадлежащих к типу комиссий по правам человека, обладают квазиюридическими полномочиями по рассмотрению жалоб на нарушения прав (гражданских, социальных, и, нередко, экономических и культурных) человека.

Если комиссии по правам человека непосредственно выполняют функции и содействия, и защиты прав человека, то консультативные комиссии/советы по правам человека, также являясь государственнообщественными органами, образуют другой тип органов, при этом функции у них значительно уже.

Исторически первым примером данного типа является французская Национальная консультативная комиссия по правам человека. Так, в соответствии со ст. 1 закона № 272 от 5 марта 2007 г. «О Национальной консультативной комиссии по правам человека» роль французской Комиссии состоит «в уведомлении и разработке предложений Правительству в области прав человека и гуманитарных действий. Она может также предлагать Парламенту и Правительству принять меры, необходимые для поощрения и защиты прав человека»^[103].

Как уже было отмечено ранее, в мировой практике государственные правозащитные органы создаются на основе нормативных актов различной юридической силы - от конституции до закона или до подзаконных нормативных правовых актов. Однако в силу специфических особенностей политико-правового устройства государств и уровня их демократического развития, а также определенных историко-культурных особенностей, иногда подзаконный нормативный правовой акт может обеспечивать такую же степень правовой самостоятельности, как закон. При этом важно помнить, что проблема определения той грани, которая отделяет законодательную деятельность парламента от правотворческой деятельности правительства решается в разных странах по-разному^[104]. Это, по существу, касается и эффективности влияния на законотворческую и правоприменительную практику с правами человека и партнерские отношения между государственными органами и институтами гражданского общества по вопросам содействия и защиты прав человека. Таким примером как раз служит французская Национальная консультативная комиссия по правам человека, действовавшая до 2008 г. на основании подзаконного акта - Декрета о комиссии, но оказывавшая и теперь оказывающая большое влияние через свою консультативную функцию на укрепление режима прав человека во

Франции.

Необходимо отметить, что есть примеры и другого плана: когда для консультативных комиссий/советов становится характерным постепенное расширение сферы компетенций. Например, 1 марта 2011 г. Консультативный совет по правам человека королевства Марокко, учрежденный в 1990 г. на основании Королевского декрета, был преобразован в Национальный совет по правам человека^[105]. Дополнительно к консультативно-информационным функциям (превентивного характера) новый совет получил полномочия (непосредственной защиты): мониторинга, расследования индивидуальных жалоб на нарушения прав человека и посещения мест лишения свободы. А также полномочия содействовать выполнению механизмов, предусмотренных международными соглашениями по правам человека и участвовать в подготовке правительственных отчетов договорным органам ООН и др. Другими словами, Национальный совет по правам человека стал органом нового типа, фактически совместив функции консультативных комиссий, комиссий по правам человека и омбудсмена.

В отличие от комиссий, новый тип омбудсменов/уполномоченных по правам человека учреждается как государственный орган (зачастую предусмотренный конституцией), но тоже без властных полномочий.

Говоря об омбудсменах/уполномоченных по правам человека следует подчеркнуть, что они тоже не являются органами государственной власти, хотя и включаются в систему государственных органов с особым статусом практически во всех странах, в том числе и в России.

Сохраняя название, новые омбудсмены существенно отличаются от классических омбудсменов с узкой сферой компетенции - функцией контроля за административными органами.

Общепризнано, что модель «классического» омбудсмена и специфический омбудсмен-механизм берут начало в скандинавских странах.

Наиболее распространенным в мире стал датский вариант омбудсмена, хотя впервые он был создан в Швеции в начале XIX века, когда Конституцией (1809 г.) была введена должность омбудсмена юстиции. Впоследствии институт омбудсмена в Швеции претерпел существенные изменения, так в настоящее время действует бюро омбудсменов из четырех человек: Главный парламентский омбудсмен и три парламентских омбудсмена, которые назначаются Риксдагом^[106]. Но деятельность парламентских омбудсменов практически не изменилась за два столетия, их сфера компетенции узкая, они решают классические «омбудсменовские» проблемы^[107].

Характерные черты института «классического» омбудсмена - посредника по жалобам, как независимого публичного органа, учреждаемого (как правило) законодательной властью для контроля законности и справедливости административных действий исполнительной власти; и омбудсмен-механизм как процесс (внесудебного), т.е. «альтернативного урегулирования споров» между гражданами и публичной администрацией обстоятельно исследованы в зарубежной и отечественной юридической литературе^[108]. В сферу компетенции «классического» омбудсмена входит рассмотрение жалоб граждан на действие/бездействие должностных лиц, а также расследование по собственной инициативе случаев ненадлежащего администрирования, представление докладов и др. В 1974 году Ларри Хилл выделил 10 структурных и процедурных атрибутов института классического омбудсмена^[109]. Другими словами, традиционная цель учреждения омбудсмена как формы контроля публичной администрации, «используя арсенал средств, специфичных только для него - методы убеждения, критику, гласность»^[110], состояла преимущественно в улучшении административного управления. Начиная с середины ХХ века, институт омбудсмена стал рассматриваться как непременный атрибут демократического государственного (в некоторых странах и субнационального уровня) управления, что привело к его массовому распространению в самых разных правовых системах на всех континентах. Однако, анализ правоустанавливающих документов (конституций и законов) института омбудсмена в зарубежных странах показывает, что вплоть до третьей волны демократизации (по Хантингтону), ни один классический омбудсмен не имел прямой задачи защиты прав человека. Поэтому рассмотрение жалоб граждан традиционно проводилось в контексте ненадлежащего администрирования, а не в рамках национальных (и тем более с учетом международных) стандартов прав человека. Хотя понятно, что с точки зрения современной доктрины прав человека государственное управление на основе принципа верховенства права (the rule of law) является обязательным условием функционирования органов государственной власти и должно обеспечивать правовое тождество ценностей прав человека и эффективного государственного управления. Тем не менее, тенденциозное отношение к данному институту (своего рода «мода» на омбудсменов) привело к тому, что создаваемые в странах развитой и развивающейся демократии органы по содействию правам человека и их защите, учреждаемые дополнительно или вместо классического омбудсмена (некоторые из них заимствовали в своем названии термин «омбудсмен»), стали рассматриваться в контексте расширения функций «классического» омбудсмена, хотя изначально их учреждение преследовало другие цели. Например, профессор А.Б. Зеленцов считает, что комиссии по правам человека - это коллегиальные органы при президенте как главе исполнительной власти. Наряду с органами, наделенными функциями внесудебной защиты прав человека и действующими при национальном парламенте, можно отнести к смешанным системам службы омбудсмена^[111].

На наш взгляд, под воздействием глобализации прав человека произошла трансформация первоначально заложенного юридического смысла концепции омбудсмена. К тому же учреждение новой должности - Верховного Комиссара по правам человека ООН не только придало ускорение мировой тенденции создания института омбудсменов, но и способствовало расширению/модернизации компетенций данного института и изменению элементов его правового статуса. Из органа контроля за администрацией он все больше стал превращаться в постомбудсмен институт - специализированный институт по содействию правам человека и их защите, понимаемой в широком смысле (как ретроспективная и проспективная защита), в институт внутригосударственного контроля за соблюдением национальных и международных стандартов прав человека, в своеобразного промоутера прав человека.

В данном случае мы используем приставку «пост», чтобы подчеркнуть, что речь идет не о какой-то диахронической последовательности периодов становления института омбудсмена. «Пост» - в смысле своеобразного «комбинаторного» отрицания «классического» омбудсмена, которое не преодолевает предшествующую юридическую форму (независимого государственного органа, сохраняющего специфические методы функционирования), а ограничивает ее значение, придает приоритет новому содержанию (целей, функций, компетенций) над формой.

Как и другие понятия с приставкой «пост», термин «постомбудсмен» может быть определен с помощью оборотов речи: «с одной стороны» - орган контроля/надзора за администрацией (и, как следствие, защита прав человека), «с другой стороны» - правозащитный институт (и как следствие контроль администрации). Тем не менее, очевидно, что современный дискурс прав человека акцентирует правозащитный аспект деятельности. Поэтому закономерно, что некоторые институты из числа постомбудсменов - омбудсменов по правам человека получают официальный статус (национальных) органов, специализированных на содействии правам человека и их защите. Они имеют дополнительные каналы взаимодействия с гражданским обществом (создают экспертные советы, общественные приемные, привлекают научных консультантов и др.), а также наряду с процедурами «альтернативного урегулирования споров» наделяются широкими полномочиями (включая правовое просвещение) в области защиты прав человека.

В качестве примера постомбудсмена можно назвать нового шведского Омбудсмена по вопросам равенства, большинство омбудсменов в странах Латинской Америки, Восточной и Центральной Европы. Первый омбудсмен этого типа был учрежден в Испании. К их числу относится и Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. В целом, можно сказать, что с учетом принципов и норм международного права развивается не только правовая система России^[112], но и российский постомбудсмен институт или омбудсмен по правам человека.

Следует отметить, что многие омбудсмены по правам человека фактически совмещают функции комиссий по правам человека и классического омбудсмена. Чтобы подчеркнуть специфику новых омбудсменов приведем пример с венгерским Парламентским уполномоченным по гражданским правам. Законодательно его мандат предусматривает защиту только конституционных прав (а не содействие правам человека в широком смысле, включая взаимодействие с региональными и международными структурами по правам человека), а также не предусматривает защиту от нарушений прав в частном секторе и защиту

прав национальных и этнических меньшинств и др.^[113]

Проблема обеспечения плюралистического представительства общества (в соответствии с Парижскими принципами) при функционировании институтов омбудсменов по правам человека решается различными путями. Например, при Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации создан экспертный совет из представителей различных социальных слоев общества, НКО, научной общественности, юристов и т.д. При Уполномоченном Олий Мажлиса Республики Узбекистан по правам человека (омбудсмане) создана общественная Комиссия по соблюдению конституционных прав и свобод граждан, члены которой назначаются Уполномоченным как его региональные представители. Примером реализации принципа плюрализма через состав служит вариант, реализованный в Сербии. Так, согласно ст. 4 и ст. 6 Закона о «Защитнике граждан» Республики Сербии защитник и четыре его представителя должны быть из различных социальных слоев (в том числе двое из них женского пола). В штате должны быть представители различных этнических групп и меньшинств; из 51 сотрудника - 37 женщины^[114].

Несмотря на имеющиеся различия между постомбудсменами (имеющими свои особенности в различных демократиях), они в отличие от института «классического» омбудсмена, являются многофункциональными правозащитными государственными органами, играют профилактическую роль в предотвращении нарушений конституционных прав, содействуют реализации общепризнанных принципов и норм по правам человека на государственном уровне. А также развитию международного и регионального сотрудничества по правам человека.

Резюмируя, можно сказать, что усиливающаяся тенденция к

трансформации «классического» омбудсмена в постомбудсмен институт - институт омбудсмена по правам человека связана с тем, что современные реалии требуют отхода от классической модели омбудсмена, но с учетом специфики национальной системы прав человека и международных стандартов прав человека.

Во многих странах дополнительно к классическому парламентскому омбудсмену (в полномочия которого входит контроль за соблюдением справедливости и законности в сфере публичной администрации) учреждается институт типа комиссии/омбудсмена против дискриминации.

Так, в Швеции для содействия и защиты прав человека в частном секторе функционирует институт антидискриминационных омбудсменов. С 1 января 2009 года должности четырех прежних омбудсменов по борьбе с дискриминацией сведены в единый институт - Омбудсмена по вопросам равенства. В США практически каждый штат имеет комиссию по гражданским правам/правам человека, которые хотя и не полностью соответствуют Парижским принципам, но функционируют как антидискриминационные институты.

Среди одних из самых «молодых» типов государственных правозащитных органов можно назвать институты/центры по правам человека (Дания, Норвегия, Германия, и др.). Как правило, функционально в их обязанности не входит рассмотрение жалоб граждан на нарушения прав человека/дискриминацию. Например, румынский Институт Прав человека - национальное, независимое учреждение, созданное в соответствии с законом с полномочиями исследования, обучения, распространения информации и консультирования^[115]. Эти функции типичны для институтов/центров по правам человека. А самый старейший государственный правозащитный орган этого типа - Датский институт по правам человека, в рамках своей международной деятельности законодательно уполномочен оказывать консультативно -

образовательную поддержку другим государственным правозащитным органам.

Таким образом, очевидно, что деятельность институтов/центров по правам человека преимущественно сконцентрирована на содействии защите прав и профилактике нарушений прав человека, ориентированной на международные стандарты по правам человека. Однако и здесь есть исключения. В частности, в соответствии со ст. 4 закона о Национальном центре по правам человека Иордании его основными целями являются: содействие развитию и защита прав человека и публичных свобод в Королевстве с учетом положений ислама, арабской культуры, Конституции и принципов, закрепленных в международных договорах и соглашениях; содействие развитию демократических процессов; защита от дискриминации; оказание содействия для присоединения Королевства к арабским и международным организациям по правам человека и соглашениям. Для выполнения своей миссии Центр уполномочен: расследовать жалобы на нарушения прав человека и принимать необходимые меры для их урегулирования, включая обращения к законодательным, исполнительным, судебным и правоохранительным органам; вносить предложения об изменении законодательства.

Не столько тип государственных правозащитных органов, создаваемых как независимые органы в виде комиссии/института или центра по правам человека, сколько реальный синергизм государства и общества (проявляемый, например, при выборе его руководящего состава) определяет их эффективность. Например, в Дании при выборе руководства Датского института прав человека парламент принимает косвенное участие, так как члены правления выбираются датскими университетами и Советом по правам человека, состоящим из представителей (приблизительно) 60 общественных организаций, министерств и парламента. Сама численность Совета при

Датском институте по правам человека достигает 79 человек^[116]. А в африканском государстве Того законодательный орган при формировании состава Национальной комиссии по правам человека (Commission Nationale des Droits de l’Homme) может выбирать только из числа кандидатов, предложенных представителями гражданского общества^[117]. В некоторых странах в состав государственных правозащитных органов могут входить члены, назначаемые президентом и/или министрами с правом решающего голоса (например, Чад), что, естественно, делает проблематичным вопрос о независимости такого органа. Однако нередко для обеспечения тесного взаимодействия между государством и обществом в работе государственных правозащитных органов (согласно регламента) участвуют члены правительства, но с правом совещательного голоса (Франция, Сенегал). Представляется, что государственные правозащитные органы типа комиссий/центров/институтов по правам человека могут обеспечивать устойчивое непосредственное взаимодействие государственных и общественных структур за счет своей организационно-правовой формы и порядка назначения/выборов состава. К этому можно добавить, что некоторые государственные правозащитные органы дополнительно создают советы с участием представителей законодательной и исполнительной власти, институтов гражданского общества.

Безусловно, эффективность конкретной правовой системы в целом выступает «conditio sine qua non» (необходимым условием) конструктивного (практического) взаимодействия государства и общества по обеспечению и защите прав человека^[118], создания и эффективного функционирования системы государственных правозащитных органов. Это очень актуально для России, так как по меткому замечанию М.И. Кукушкина и А.Н. Кокотова, наше конституционное право стало в большей степени настроенным на нужды практической юриспруденции^[119].

Проведенный анализ основных типов специализированных государственных органов по содействию правам человека и их защите дает основание построить теоретические модели, своеобразные траектории движения к созданию современных систем внесудебных правозащитных органов.

Традиционно связывая первый вариант учреждения омбудсмена с Швецией, можно сказать, что, с одной стороны, в отсутствие международной системы защиты прав человека его создание в качестве нового контрольного органа было детерминировано исключительно внутренними причинами и инициативой самого государства. Такую модель создания нового органа можно назвать инновализационной^[120]. При этом, безусловно, нельзя забывать о прототипах, существовавших в истории развития отношений между властью и гражданами (о которых было сказано выше).

В диахронном аспекте институт омбудсмена стал своего рода парадигмальной моделью для распространения таких органов по всему миру. В данном контексте мы опираемся на понятие «парадигма», введенное известным американским ученым Т. Куном: «В своем установившемся употреблении понятие парадигмы означает принятую модель или образец. В этом стандартном применении парадигма функционирует в качестве разрешения на копирование примеров, каждый из которых может в принципе ее заменить»^[121].

В настоящее время распространение омбудсмена по всему миру, используя исключительно шведские, датские и другие западные правовые конструкции подтвердило, что если создавать такого типа институт,

формально ориентируясь на чужие примеры, т.е. на «парадигму, как заранее сколоченную и довольно тесную коробку»^[122], то это приводит к повторению формы, но не соответствует содержанию государственных правозащитных органов. Поэтому практика создания системы государственных правозащитных органов стала развиваться преимущественно по двум траекториям. Во-первых, по пути расширения полномочий и функций, изначально учрежденных правозащитных органов по образцу и подобию других стран, сформировав, так называемую, модернизационную модель развития. Во-вторых, соединения в одном институте различных типов правозащитных органов (например, омбудсмена и комиссии по правам человека). Понятно, что на каждом этапе создания государственных правозащитных органов ведущую роль будет играть та или иная модель развития. В условиях взаимодействия международного и национального права и с учетом диахронного и синхронного аспектов развития

специализированных государственных органов по правам человека их эффективность детерминируется многими факторами. Среди которых ведущую роль играют соотношение внутренней заинтересованности и возможностей государства в укреплении механизмов внесудебной защиты, конституционно-правовое закрепление прав человека и степень его согласования (приверженности) с международными нормами по правам человека.

Подводя итоги, можно сделать следующие выводы:

- С конца ХХ века инициирование процесса создания

внутригосударственных правозащитных органов преимущественно стимулировалось международными структурами. Общие международные рекомендации по содействию правам человека и их защите не предопределили многообразие типов и моделей создания современных внесудебных правозащитных механизмов. Эволюция государственных правозащитных

органов (в диахронном и синхронном аспектах) в целом имеет тенденцию к расширению их типов и смещению акцентов от постфактум реагирования на нарушения прав человека к превентивным формам и методам правозащитной деятельности.

- Анализ компетенции различных государственных правозащитных органов позволяет выделить несколько их основных типов:

• комиссии по правам человека;

• уполномоченные/омбудсмены по правам человека (постомбудсмен институты);

• антидискриминационные омбудсмены/комиссии;

• институты/центры по правам человека;

• консультативные комиссии по правам человека;

• комплексные институты по правам человека (коллегиальные по составу, выполняющие функции омбудсменов, комиссий по правам человека и центров по правам человека).

- Проблема типологии государственных правозащитных органов лежит не в формальной, а в практической плоскости. В рамках принадлежности к одному типу они могут иметь существенные отличия не только по названию, но и по правовому статусу, количественному составу, срокам полномочий, формам и методам работы с органами государственной власти и гражданским обществом, с международными механизмами по правам человека и т.д.

Подводя общие итоги по главе следует отметить, что:

• Сегодня проблема совершенствования государственных систем соблюдения и защиты прав человека приобрела глобальный характер. Весьма положительным моментом данного процесса является создание новых и/или модернизация функционирующих внесудебных государственных органов, специализирующихся на содействии правам человека и их защите. Общие международные требования к правовым обязанностям демократического государства защищать права человека, задавая контуры организации и направлений деятельности внутригосударственных механизмов защиты прав человека, не определяют существующее многообразие типов и моделей развития специализированных государственных органов по содействию правам человека и их защите.

• Перефразируя знаменитый в экономике «парадокс Нейсбита», можно сказать, что, чем выше уровень демократии в государстве, тем сильнее должны быть ее составляющие, в том числе и государственные правозащитные органы, независимо от их типа. Данные правозащитные структуры в силу своей правовой сущности занимают уникальную позицию в системе конституционно-правовых отношений «человек-обществогосударство».

• По своей правовой сущности государственный специализированный орган по содействию правам человека и их защите является независимым органом, который интегрирован в систему публичного управления, не обладает юрисдикционными полномочиями; цель его учреждения - предупреждение нарушений и защита основных (конституционных) прав, а также продвижение общепризнанных стандартов прав человека на государственный уровень; в пределах своей компетенции он должен реализовывать принцип справедливости (как в правовом, так и гуманистическом смыслах).

• Государственные правозащитные органы призваны напрямую реализовывать современную стратегию демократического развития, квинтэссенцией которой являются права человека. Основные принципы данных органов акцентированы на моральном и юридическом характере прав человека и, с одной стороны, на обязательствах и обязанностях государств в области прав человека. С другой стороны, на полномочиях активного участия граждан и общественных объединений в продвижении и защите прав и свобод человека. Государственные правозащитные органы, придавая отношениям между гражданами и государством конструктивный дискурс, способствуют повышению ответственности, прозрачности власти и развитию способностей граждан пользоваться и защищать свои права. Это становится реальностью при условии соответствия правового регулирования и практической деятельности принципам эффективности государственных органов по содействию правам человека и их защите.