§ 3. Специфика формирования и деятельности органов по содействию правам человека и их защите на примере государств Африки, Азии и Южной Америки

Как показывает практика, в экономически слаборазвитых странах (Африки, Азии и Америки), имеющих существенные политические проблемы (независимо от их географического расположения), вопрос о соблюдении прав человека и их защите стоит особенно остро.

В странах, вступивших в переходный период в развитии права, как и во всем мире, главная ответственность за осуществление основных прав человека возлагается на суды, независимость которых гарантируется конституциями. Однако на практике для большинства населения, ставшего жертвами нарушений прав человека, доступ к судам затруднен из-за высокой стоимости и нехватки квалифицированных адвокатов, и т.д. С учетом этого, реальной альтернативой судам становятся внесудебные государственные правозащитные органы.

Опираясь на опыт стран развитой демократии и рекомендации международных органов по правам человека, государства, ставшие на путь демократического развития, пошли по пути создания внесудебной государственной защиты прав человека посредством учреждения

государственных правозащитных органов.

Подавляющее большинство государственных правозащитных органов в этих странах были созданы в начале ХХТ века. В виде исключения одними из старейших среди таких правозащитных структур являются комиссии по правам человека республик Бенин (1989 г.) и Гана (1993 г.). Самая молодая - Комиссия по правам человека Бурунди, члены которой были назначены Национальной Ассамблеей и начали работать с мая 2011 года.

Однако, «как показали арабские революции (особенно в Тунисе и Египте), данные органы не смогли эффективно противостоять нарушениям прав человека со стороны их репрессивных, недемократических правительств. Но, с другой стороны, они высветили их роль в ситуации, когда правам человека придают публичное значение в течение конфликта и в постконфликтных ситуациях»^[203].

Специфической особенностью развития внесудебного правозащитного механизма в африканских и азиатских странах является формирование государственных правозащитных органов в подавляющем большинстве в виде коллегиальных органов - комиссий по правам человека. Например, самая многочисленная Национальная комиссия Республики Конго состоит из 45 членов, имеющих право голоса и 14 членов без права голоса, хотя есть и единичные примеры создания офисов нового типа омбудсмена - омбудсмена по правам человека (Намибия).

Для повышения эффективности и обеспечения соответствия организации и деятельности африканских государственных правозащитных органов международным стандартам, Управление Верховного Комиссара ООН по правам человека оказывает им юридическую помощь по широкому кругу вопросов, касающихся конституционной, нормативно-правовой базы, функций, полномочий и обязанностей, а также техническую помощь.

Анализ африканских государственных правозащитных органов показывает, что некоторые комиссии (Конго, Тунис и др.) учреждены актами правительства и не имеют должной степени независимости. В полном соответствии с Парижскими принципами учреждены семнадцать комиссий и один омбудсмен по правам человека (Намибия). Их деятельность регулируется соответствующими законами, придающими им независимый статус, при этом некоторые комиссии по правам человека имеют конституционный статус. Например, в Конституции республики Г ана (1992 г.) статьями 216 и 225 закреплены принципиальные моменты независимости, функциональной направленности и полномочий Комиссии по правам человека и административной юстиции Ганы.

Парламентским законом (биллем) предусматривается создание окружных и муниципальных отделений Комиссии, офисы которых действуют как местные представители центральной Комиссии^[204]. В соответствии со ст. 216

Конституции Республики Г ана и разделами 10 и 11 Закона №2 456 о «Комиссии по правам человека и административной юстиции» 1993 г. созданы 108 (из 138) местных отделений Комиссии с общим штатом 764 человека^[205].

Национальная Комиссия по правам человека Кении является независимым органом, образованным в 2002 г. в соответствии с Актом Парламента - Законом «О Национальной Комиссии по правам человека Кении» для содействия правам человека и их защиты. Её непосредственным предшественником можно считать Постоянный комитет по правам человека, который был создан в 1996 году по Указу Президента. Законом определена цель создания Национальной Комиссии по правам человека Кении: способствовать становлению общества, в котором уважаются человеческое достоинство, социальное правосудие и равные возможности^[206]. Можно сказать, что такое определение цели деятельности Комиссии Кении сочетает преставления о правовых и нравственных ценностях государства и общества.

Одним из важных условий, влияющих, как на реальную независимость, так и на характер взаимодействия государственных правозащитных органов с органами государственной власти и институтами гражданского общества, является процедура их назначения и состав.

В целом, и в других модернизирующихся странах членство в комиссиях, как правило, определяется законодательно. Так, одной из отличительных особенностей состава Кенийской комиссии, является тот факт что все ее одиннадцать членов назначаются Президентом по рекомендации парламента и работают на постоянной основе. В соответствии с требованиями закона о «Комиссии по правам человека» Кении они, как правило, должны иметь по два высших образования (одно из которых обязательно юридическое) и опыт адвокатской работы. И, что самое интересное, практику работы в международных правозащитных организациях^[208].

Понятно, что демократические ценности в условиях «глобализации превращаются в стандартизированный продукт, разновидность товара, который продается другим культурам в упаковке абсолютного добра как универсальное средство решения всех проблем»^[209].

Закономерно, что в развивающихся странах высокие профессионально - квалификационные требования к качественному составу государственных правозащитных органов являются одной из их специфических особенностей.

Наряду с этим систематические случаи грубых и массовых нарушений прав человека накладывают отпечаток и на формы и методы их работы. Так, в частности, при расследовании жалоб на нарушения прав человека государственные правозащитные органы (Ганы, Сьерра-Леоне, Кении и др.) наделяются императивными распорядительными полномочиями. Например, в Кении при проведении расследования по жалобам граждан полномочия Комиссии по правам человека фактически схожи с полномочиями судебного органа. Она вправе затребовать необходимую информацию от любых государственных органов, вызвать и заслушать показания любых свидетелей, вынести решение по существу жалобы. В частности, в случае незаконного ограничения или лишения свободы Комиссия вправе отпустить незаконно задержанного, вынести решение о выплате компенсации, либо применении другого способа восстановления нарушенного права. Более того, Председатель Комиссии по правам человека Кении имеет статус аналогичный статусу судьи Апелляционного суда, а статус членов кенийской Комиссии аналогичен статусу судей Верховного Суда. В соответствии со ст. 3 Закона о «Национальной Комиссии по правам человека Кении» решения Комиссии могут быть обжалованы в судебном порядке в течение 21 дня. Вмешательство в работу Комиссии влечет установленную ст. 6 п. «д» Закона ответственность в виде штрафа и (или) лишения свободы сроком до 6 месяцев^[210].

Сравнительный анализ основных направлений деятельности комиссий в странах «новой» демократии, дает основания говорить, что, с одной стороны, они принципиально не отличаются от направлений работы комиссий по правам человека в демократически развитых западноевропейских странах.

- исследование ситуации с правами человека в масштабах страны и разработка рекомендаций правительству по совершенствованию механизма

защиты прав человека;

- контроль соблюдения прав граждан со стороны административных органов;

- разработка антидискриминационных программ;

- правовое просвещение в области прав человека;

- развитие сотрудничества с другими государственными органами и институтами гражданского общества, с региональными и международными структурами по вопросам прав человека^[211].

С другой стороны, в отличие от практики работы комиссий по правам человека в странах, в правовую систему которых инкорпорированы нормы международного права, деятельность «молодых» комиссий, в том числе и кенийской, помимо выполнения традиционных правозащитных функций акцентирована на имплементации норм по правам человека во внутригосударственное законодательство. В сфере практической реализации прав человека приоритет имеет систематическая борьба за соблюдение элементарных прав граждан. В первую очередь, это относится к борьбе с коррупцией и беззаконием в работе государственных служащих, со всеми проявлениями дискриминации, за права детей, за права необоснованно задержанных/содержащихся под стражей, бедностью и т.д.^[212]

В отличие от кенийской комиссии по правам человека и многих других аналогичных африканских комиссий, Национальная комиссия по правам человека, учрежденная в крупнейшем государстве Юго-Восточной Азии - Индонезии была образована на основе подзаконного акта - Указа Президента. До принятия закона в 1999 г. о «Национальной комиссии по правам человека Индонезии» председатель Комиссии одновременно был генеральным секретарем правящей партии. Поэтому, можно сказать, что специфической особенностью деятельности Национальной Комиссии по правам человека

Индонезии было то, что она формально считаясь независимой и в основном соответствующей Парижским принципам, на практике воплощала корпоративистскую модель государственного учреждения, а не государственный правозащитный орган.

Комиссия состоит из пленарной комиссии, нескольких подкомиссий и секретариата. В состав пленарной комиссии входит председатель, два заместителя и 35 членов комиссии (в соответствии с внесенными изменениями правительственным Актом № 39, изначально было 25 членов)^[213].

Первоначальное назначение членов осуществляется президентом, последующее - в соответствии с Уставом Комиссии. Срок полномочий составляет 5 лет, возможно повторное переизбрание на тот же срок. В составе Комиссии образуются: подкомиссия по правовому просвещению и образованию в области прав человека, подкомиссия по экспертизе прав человека и подкомиссия по имплементации норм по правам человека. В соответствии с Актом .№ 39 (ст. 76 п.4) Комиссия имеет полномочие назначать своих представителей на местах^[214].

Основными задачами деятельности комиссии являются: содействие практической реализации концепции прав человека в соответствии с Конституцией Республики Индонезии (1945 г.), Уставом ООН и Всеобщей декларацией прав человека, а также защита прав человека для достижения национальных целей - всестороннего развития коренного населения и развития индонезийского общества в целом. Следует подчеркнуть, что при разработке предложений правительству о присоединении или ратификации документов, касающихся прав человека, прямо или косвенно затрагивающих проблему взаимосвязи международных норм по правам человека и норм национального законодательства, индонезийская Национальная комиссия по правам человека ориентируется на государственную философию Pancasila

(основанную на пяти основных принципах: вера в Бога, гуманизм, национальные традиции, представительное правительство и социальная справедливость^[215].

В целом, индонезийская комиссия тоже выполняет функции, характерные для данного типа государственных правозащитных органов, но за 16 лет реформирования политической системы так и не был создан фундамент для устойчивого развития индонезийского общества. На этом фоне непрекращающиеся до сих пор территориальные и религиозные конфликты, коррупция должностных лиц и другие национальные проблемы, детерминируют приоритеты ее деятельности. В частности, в период 2010-2014 гг. Национальная комиссия по правам человека Индонезии занималась исследованием систематических нарушений прав коренных народов; разработкой предложений по законодательному урегулированию вопросов о правах коренных народов, а также временных правил использования ими лесных (пальмовых плантаций), земельных и других природных ресурсов; проблемами институционального укрепления полиции безопасности; вопросами, связанными с ограничением прав человека; разработкой индикаторов уровня развития экономических, социальных и культурных прав; и др. Для того, чтобы свести к минимуму случаи нарушения прав человека комиссия планирует сменить стратегию: действовать не как

«противопожарное средство», а как механизм «профилактики пожара» ^[216].

Классическим примером азиатских государственных правозащитных органов, обладающим широкой сферой компетенции по содействию правам человека и их защите, является Национальная комиссия по правам человека Монголии (Монгол Улсын ХYний Эрхийн Yндэсний Комисс). Статья 3 (1) определяет, что «Комиссия - учреждение, переданное под мандат для содействия и защиты прав человека в целях контроля выполнения условий по

правам человека и свободам, зафиксированных в Конституции Монголии, законах и международных соглашениях, участником которых является Монголия»^[217]. Специальные уполномоченные комиссии в соответствии с законом назначаются Великим Хуралом на основе соответствующих предложений, сделанных президентом, парламентским постоянным комитетом по правовым вопросам и Верховным Судом, причем требования к кандидатам строго определены законом.

Комиссия должна предоставлять Великому Хуралу доклад о положении с соблюдением прав человека в Монголии в первой четверти каждого года, а также она имеет право выдвигать любые предложения, касающиеся улучшения положения с правами человека, заниматься исследовательской и просветительской деятельностью в области прав человека. Также в компетенцию монгольской комиссии входит рассмотрение жалоб на нарушения прав человека. В статье 19.3-6 говорится, что специальные уполномоченные должны составить требования соответствующим организациям, чтобы восстановить права человека и свободы и устранить нарушения, если они полагают, что предприятие, организация или чиновник нарушили права человека и свободы. Специальные уполномоченные должны сделать рекомендации (в пределах его/ее собственной компетентности) соответствующим предприятиям, организациям или чиновникам, чтобы устранить причины и условия в случае, если установлены нарушения прав человека и свобод. Предприятия, организации или чиновники должны сообщить в письменной форме относительно мер, предпринятых в течение одной недели, если они получили требования, то в пределах тридцати дней, если они получили рекомендации от специальных уполномоченных. Специальные уполномоченные могут обратиться в суд, согласно порядку, установленному законом, относительно предприятий, организаций или чиновников, которые отказались предпринять соответствующие меры, как

было предусмотрено под его/ее требованиями и/или рекомендациями. Они имеют право участвовать лично или через представителя в судебных процессах. А также специальные уполномоченные имеют право издать и сообщить о своих требованиях или рекомендациях через средства массовой информации.

В статье 13 (2) (6) Закона о Комиссии напрямую определено, что она в соответствии со статьей 10.1 Конституции Монголии, должна поощрять ратификацию и/или вступление в международные соглашения по правам человека. Другими словами, правовой статус Национальной комиссии по правам человека Монголии вполне соответствует Парижским принципам, хотя, как и в других странах, это не означает, что практика ее деятельности не требует совершенствования.

Если в развивающихся странах Африки (из 18 органов - 15 комиссии) и Азиатско-Тихоокеанского региона (из 15 органов - 13 комиссии) были созданы государственные правозащитные органы преимущественно в форме коллегиальных органов - комиссий по правам человека, то для развивающихся стран Южной и Центральной Америки (Аргентины, Колумбии, Боливии, Коста-Рики, Эквадора, Перу, Никарагуа и др.) наиболее характерно создание модернизированного института омбудсмена - омбудсмена по правам человека (народного защитника). Хотя следует отметить, что при формировании института омбудсмена в таких странах Карибского бассейна как Антигуа и Барбуда, Барбадос, Доминиканская Республика, Ямайка, Сент-Люсия, Тринидад и Тобаго, за основу была взята новозеландская модель Комиссии по правам человека и была сделана попытка инкорпорации новозеландского законодательства^[218].

Анализ государственных правозащитных органов в этих странах свидетельствует о постоянном расширении функций омбудсмена. Подтверждением этому служит институт Народного защитника Колумбии,

наделенный конституционным статусом, помимо своего центрального офиса, имеющий свои представительства во многих округах и муниципалитетах^[219]. В традиционные функции колумбийского Народного защитника входит рассмотрение жалоб по фактам различных форм дискриминации всех слоев населения (зачастую жалобы на расовую дискриминацию таких уязвимых групп: как индейцы, негры и мулаты). Так, в течение 2012 г. им было получено 9811 жалоб, из которых: 2623 - на нарушения права на медицинское обслуживание, 2068 - на нарушения в области международного

гуманитарного права, 1075 - на нарушения права на информацию, 570 - на нарушения права на доступ к правосудию, 515 - на нарушения прав людей, лишенных свободы^[220]. А также консультативно-координирующая функция, функция правового просвещения и образования в области прав человека и др.^[221] В своем двадцатом ежегодном докладе он отмечает, что Народный защитник выступает в качестве Моральных Судей для исполнения своей миссии, чтобы правовыми средствами и просвещением продвигать защиту (конституционных) прав человека и международного права прав человека^[222].

С деятельностью Народного защитника Колумбии схожа деятельность института омбудсмена (La Defensoria de los Habitantes) Коста-Рики, функции которого распространяются как на защиту прав и свобод человека и гражданина в административно-правовых конфликтах и укрепление гуманистических стандартов в действиях исполнительной власти, так и на сферу правового просвещения и сотрудничества с другими государственными и неправительственными учреждениями национального и международного уровней. В настоящее время омбудсмен Коста-Рики взял на себя новые обязанности по содействию правам человека и их защите, в частности, путем развития просветительской деятельности и разработки различных

информационных программ^[223]. Эти направления работы характерны для комиссий по правам человека и постомбудсмен институтов.

Резюмируя сказанное, можно сделать следующие основные выводы:

- Для стран, вступивших в переходный период в развитии права, характерны два пути создания государственных правозащитных органов. Г осударства Африки, Азии и Азиатско-Тихоокеанского региона учредили их преимущественно в форме комиссий по правам человека как коллегиальных правозащитных органов, а страны Центральной и Южной Америки и Карибского бассейна пошли по пути учреждения персонифицированного органа - омбудсмена по правам человека (народного защитника).

- Несмотря на разницу в наименованиях этих новых правозащитных органов, а также на различия их правового статуса (конституционный, учрежденный на основе закона или подзаконного нормативного акта) в теоретико-правовом смысле они соответствуют критериям государственных специализированных органов по содействию правам человека и их защите.

- В целом, основные направления деятельности государственных правозащитных органов, выступающих своего рода современными атрибутами демократии, в странах, вступивших в переходный период в развитии права и аналогичных органов в других странах, схожи. Тем не менее, нарушения естественных прав, наличие массовой дискриминации по различным основаниям, правовая безграмотность и нищета большей части африканского населения, а для многих государственных правозащитных органов и недостаточная финансовая и правовая самостоятельность, детерминируют организационно-правовую специфику и усиленные полномочия (в некоторых отношениях аналогичные судебным органам) государственных органов по содействию правам человека и их защите в государствах Африки, Азии, Центральной и Южной Америки.

Резюмируя итоги главы, можно сделать следующие выводы:

• Начавшись с распространения западной концепции прав человека по всему миру, глобализационные процессы в области прав человека привели к совершенствованию конституционной системы защиты прав человека, как за счет учреждения новых государственных правозащитных органов, так и за счет расширения сферы компетенции существующих органов не только в самих западноевропейских странах, но и в государствах других регионов.

• В условиях хорошо отлаженных механизмов парламентского, судебного, административного контроля и развитых структур гражданского общества, характерных для западноевропейских демократически развитых стран, новые государственные правозащитные органы создаются (зачастую дополнительно к парламентскому «классическому» омбудсмену) на основе инновационной и инновализационной моделей. При этом процесс их создания в формах, по своей правовой сущности характерных для таких государственных правозащитных органов как: комиссии по правам человека, институты/центры по правам человека, антидискриминационные омбудсмены, безусловно, в синхронном аспекте, испытывает влияние международных структур по правам человека. Наряду с этим в развитии института «классического» западноевропейского омбудсмена проявляется тенденция к расширению сферы его компетенции и каналов взаимодействия с институтами гражданского общества. В диахронном аспекте характеризующая переход от парадигмальной к модернизационной модели развития европейского омбудсмена.

• Отсутствие демократических традиций в области прав человека и

необходимость системного реформирования государственно-правового механизма в постсоветских государствах изначально обусловили

необходимость внесения инноваций в «классический» тип омбудсмена. Взяв в качестве основы парадигмальную модель создания системы государственных правозащитных органов, в результате в постсоветских государствах (СНГ) сформировался постомбудсмен институт - уполномоченного (омбудсмена) по правам человека. Создание новых внесудебных механизмов в постсоветских государствах происходило с учетом рекомендаций международных структур, тем не менее, их правовые характеристики и специфика, как в начале процесса формирования, так и в процессе функционирования, преимущественно детерминируются внутренними факторами.

• Учреждение государственных правозащитных органов в странах

Африки, Азии, Центральной и Южной Америки, вступивших в переходный период в развитии права, наряду с общими проблемами и закономерностями первоначального этапа функционирования таких органов имеет свою специфику, обусловленную сложными социально-экономическими и политическими проблемами, что зачастую отражается в наделении их императивными полномочиями; неоднократном внесении изменений в законодательные акты, направленном на юридическое укрепление и повышение их независимости; создании института

представительств/специальных уполномоченных в административных территориальных единицах и др. Другими словами, ориентируясь на парадигмальную модель, в этих государствах обстоятельства вынуждают использование элементов, присущих модернизационной модели, при этом модернизация не приводит к повышению эффективности деятельности правозащитных органов.

• Де-юре эффективные государственные органы по содействию правам человека и их защите должны придавать сбалансированную правозащитную направленность законодательной, исполнительной и судебной ветвям власти в системе защиты прав человека, позволяя соотносить собственный опыт защиты прав человека с общепризнанными мировыми стандартами и нормами. Де-факто, практика адаптации мирового опыта с учетом национальных особенностей рассмотренных унитарных государств показывает, что в деятельности новых правозащитных органов возникает еще много проблем, как свойственных любому новому механизму, так и детерминируемых тесной взаимосвязью конституционно-правового и социально-экономического развития государства.