§ 2. Особенности создания и функционирования органов по содействию правам человека и их защите на федеральном уровне

Переходя к современности, следует согласиться с мнением профессора В.В. Невинского о том, что «в силу различных исторических причин государственно-правовая жизнь в России на разных этапах развития переживает то самоутверждение ее своеобразия, то критическую переоценку этого своеобразия под углом зрения сравнения с моделями жизни других народов, более или менее устоявшимися стандартами жизни мирового сообщества.

Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека, после принятия нового Положения о Совете, расширил с 2011 г. свою компетенцию и состав и стал, по крайней мере, формально главным коллективным советником Президента по проблемам гражданского общества и правам человека. Председатель Совета М.А. Федотов получил статус советника (став государственным служащим) Президента Российской Федерации.

В новом положении о Совете в числе его основных 13 задач только 4 непосредственно касаются содействия защите прав человека, остальные направлены в первую очередь на развитие гражданского общества, в том числе и содействие широкомасштабным процессам гуманизации и модернизации российского общества, подготовке предложений президенту России по развитию указанных процессов.

Основными формами работы обновленного Совета стали тематические заявления и рекомендации и заключения на законопроекты (например, Заявление Совета в отношении решения суда по делу П.Л. Лебедева от 28 июля 2011 г.; Рекомендации по итогам специального заседания на тему: «Полицейская реформа: проблемы и перспективы гражданского участия» от 10 апреля 2012 г.; Заключение по проекту Федерального закона № 139314-5 «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и в статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» от 04 октября 2012 г. и др.)^[386].

Для конкретизации и специализации направлений деятельности в структуре Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека созданы постоянные комиссии, которые призваны решать достаточно широкий круг вопросов: от совершенствования законодательства, рассмотрения обращений, мониторинга правоприменительной практики по конкретным проблемам и т.д. В качестве примера назовем приоритетные направления деятельности постоянной комиссии по развитию НКО: - защита прав НКО, ограничение незаконного вмешательства в их деятельность; - совершенствование норм законодательства, регулирующих отнесение организаций к «иностранным агентам» и предъявляемые к ним требования, содействие формированию позитивной; - совершенствование налогообложения НКО и правоприменительной практики; - работа над обновлением законодательства о некоммерческих организациях; - устранение дискриминационных барьеров по участию НКО в предоставлении государственных (муниципальных) услуг, содействие участию НКО в профилактике социальных проблем и общественному контролю; - во взаимодействии с Рабочей группой по вопросам совершенствования законодательства РФ об НКО, обсуждение и продвижение новых законодательных актов, необходимых для развития гражданского общества, устранение законодательных препятствий на пути этого развития.

Как видно из данного примера, закрепленные в Положении цели и задачи Совета слишком глобальны. В целом, можно сказать, что Положение о Совете при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека (как и ранее действовавшее Положение о Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации) не в полной мере соответствует международным критериям эффективных государственных правозащитных органов (по правовому статусу, финансовому обеспечению и др.). В этом аспекте Совет проигрывает многим зарубежным государственно-общественным органам.

Более того, судить об эффективности деятельности Совета сложно по ряду причин, в том числе в силу его определенной информационной «закрытости». На официальном сайте Совета информация о проводимых мероприятиях и их результатах представлена очень скудно или вообще давно устаревшая. Например, по состоянию на сентябрь 2014 г. в плане работы у Постоянной комиссии по гражданскому участию в правовой реформе указаны мероприятия первой половины 2011 г.; в разделе Постоянной комиссии по социальным правам - в планах указано содействие в решении проблем только в области материнства и детства; и т.д.

В то же время, Президент Российской Федерации В.В. Путин на встрече с членами Совета 14 октября 2014 г. дал достаточно высокую оценку его работы, отметив, что он стал важным правозащитным инструментом в России и имеет широкий спектр деятельности: от общего анализа соблюдения прав человека в стране и представления рекомендаций главе государства - до оказания конкретной помощи гражданам, нуждающимся в защите. Также весьма интересна позиция Президента Российской Федерации, высказанная им на данной встрече, по поводу событий на Украине: «эти события обнажили полномасштабный кризис и международного права, и базовых норм Всеобщей декларации прав человека, и Конвенции о предупреждении геноцида и наказании за него. В массовом порядке нарушаются статьи 3, 4, 5, 7, 11 Всеобщей декларации прав человека ООН 1948 года, статья 3 Конвенции о предупреждении преступлений геноцида и наказании за него от 9 декабря 1948 года.

Что касается института омбудсмена, его статус выше, чем у Совета и определен Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом. Как уже было отмечено ранее, после длительных процедур согласования, федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» был официально опубликован и вступил в силу^[388]. Он определил статус Уполномоченного, его компетенцию, порядок назначения и освобождения от должности, реализовав тем самым требования п. «е» ч. 1 ст. 103 Конституции Российской Федерации. Федеральный конституционный закон установил, что Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам.

Должность Уполномоченного по правам человека в Российской

Федерации учреждена в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами и государственными служащими.

Деятельность Уполномоченного призвана дополнить существующие средства защиты прав и свобод граждан, она не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод.

Анализ конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (далее - УПЧ РФ) дает основания утверждать, что, с одной стороны, по принципам деятельности, правовому положению в системе государственных органов, механизмам обеспечения функциональной независимости, порядку назначения и прекращения полномочий, вопросам финансирования аппарата, специфическим методам «альтернативного урегулирования споров» он сохраняет основные характеристики классического (парламентского) института омбудсмена, выполняя посредническую роль между государством и гражданским обществом.

К этому следует добавить, что согласно ФКЗ об УПЧ РФ, задачи, функции и комплекс полномочий по их реализации, сфера компетенции (в отношении субъектов и объектов правовых отношений) также гораздо шире функций парламентских омбудсменов, функционирующих в странах развитой демократии. Так, в частности, ст. 1 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» определяет, что УПЧ РФ способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты. Поэтому анализ законодательства и практики функционирования УПЧ РФ позволяет отнести российского омбудсмена к новому типу государственных правозащитных органов - омбудсмена по правам человека, представляющего смешанную модель классических комиссий по правам человека и классического омбудсмена. Другими словами, УПЧ РФ, обладая общей компетенцией в отношении рассмотрений нарушений прав человека (всех трех поколений в контексте национальных и международных стандартов прав человека) и широкими (профилактической, правозащитно-восстановительной, просветительской и др.) функциями, не только способствует улучшению административного управления, но и совершенствованию системы защиты (в широком смысле) прав человека.

Основными направлениями деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации являются:

- рассмотрение жалоб и обращений о нарушениях прав и свобод человека и гражданина, принятие мер по их восстановлению;

- анализ законодательства Российской Федерации в области прав человека и гражданина, подготовка рекомендаций по его совершенствованию и приведению в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права;

- развитие международного сотрудничества в области прав человека;

- правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

Для обеспечения деятельности Уполномоченного создан рабочий аппарат, который осуществляет юридическое, организационное, научноаналитическое, информационно-справочное и иное обеспечение деятельности Уполномоченного.

С жалобой к Уполномоченному может обратиться любой гражданин Российской Федерации, независимо от того, в каком государстве он находятся. Уполномоченный рассматривает также жалобы иностранных граждан и лиц без гражданства, если они находятся на территории Российской Федерации (ст. 15).

Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе (ст. 16). Это положение закона означает, что Уполномоченный не рассматривает жалобы в качестве первой инстанции. Заявитель должен предварительно предпринять усилия по защите нарушенных прав через суд либо другим порядком. Если он считает, что принятыми по делу решениями его права не восстановлены, и не согласен с таким решением, - в таком случае возможно обратиться с жалобой к Уполномоченному.

Уполномоченный не рассматривает жалобы на решения федеральных и региональных (субъектов Российской Федерации) законодательных (представительных) органов государственной власти.

Приступив к рассмотрению жалобы, Уполномоченный вправе обратиться к государственным органам, обладающим соответствующей компетенцией или должностным лицам за содействием в проведении проверки обстоятельств, подлежащих выяснению. Проверка не может быть поручена тому органу или должностному лицу, решения или действия

которых обжалуются.

Понятно, что УПЧ РФ не в состоянии добиться радикального улучшения ситуации с правами человека без эффективной системы обратной связи. О росте доверия к УПЧ РФ свидетельствуют следующие факты. Если за два первых года (с мая 1998 г.) деятельности этого нового российского института в аппарат уполномоченного поступило свыше 52 тыс. жалоб и обращений граждан, то в 2009 г. - 54046 обращений, в 2011 г. - 54336 обращений, в 2012 г. - 52037^[390], в 2013 г. - 46921 индивидуальных и коллективных обращений граждан, писем из государственных органов и общественных организаций, в 2014 году - 59100 обращений^[391]. Несмотря на рост обращений к УПЧ РФ (для сравнения, отметим, что судами в год рассматривается примерно такое же количество заявлений граждан на административные органы), институт уполномоченного по правам человека по-прежнему остается во многом непривычным органом, как для общества, так и для государства. Эффективность работы УПЧ РФ напрямую зависит от многих факторов, в том числе и от степени зрелости и активности гражданского общества и ответственности (перед законом и гражданами) самой власти. В частности, «предложения из доклада федерального уполномоченного регулярно рассматривались коллегиями, министерствами, потом давался консолидированный ответ. Однако такая позитивная практика существовала только до 2007 года; в настоящее время она, к сожалению, прекратилась. А ведь на основе многих из поступающих к Уполномоченному конкретных жалоб делаются выводы, которые могут служить основой актуальных законопроектов»^[392].

По итогам своей деятельности за год УПЧ РФ готовит доклад. Из всех годовых докладов наиболее примечателен доклад за 2014 год. В нем впервые в первой главе проведен социально-правовой мониторинг развития правозащитной ситуации в России с трех разных точек зрения (самого Уполномоченного, НПО, общества). Вторая глава посвящена анализу жалоб и обращений, и в отдельном разделе рассмотрена ситуация с правами человека в Крыму. В третьей главе содержится краткий анализ основных причин, которые, по мнению Уполномоченного, приводят к нарушению прав и свобод, а также содержатся рекомендации и предложения органам исполнительной, законодательной и судебной власти, и в заключение обозначены приоритеты и перспективные направления деятельности УПЧ РФ в 2015 году^[393].

Важным направлением работы является взаимодействие с уполномоченными по правам человека в регионах. В целях создания сообщества российских уполномоченных по правам человека в марте 2003 года был создан Координационный совет Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации. В феврале 2011 года было изменено его наименование на «Координационный совет российских уполномоченных по правам человека» и принята новая редакция Положения о координационном совете, а также рекомендовано создать аналогичные советы в федеральных округах. Деятельность Координационного совета направлена на совершенствование механизмов защиты прав и свобод человека, становление и развитие института уполномоченных по правам человека Российской Федерации, способствование укреплению его авторитета с учетом предъявляемых этических требований^[394]. Координационный совет является коллегиальным совещательным органом и его решения носят рекомендательный характер, однако он собирается достаточно редко (примерно раз в год).

Также в законе особо отмечено, что в случае грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина Уполномоченный вправе:1) выступить с докладом на очередном заседании Государственной Думы; 2) обратиться в Г осударственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, принимать участие в работе указанной комиссии непосредственно либо через своего представителя, а также участвовать в заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации при рассмотрении ими вопроса об утверждении итогового доклада указанной комиссии.

Уполномоченный вправе обратиться в Государственную Думу с предложением о проведении парламентских слушаний по фактам нарушения прав и свобод граждан, и лично либо через своего представителя участвовать в проводимых парламентских слушаниях.

Однако, как мы видим, в отличие от омбудсменов бывших советских республик (Защитника прав человека Республики Армения, Уполномоченного по правам человека Азербайджанской Республики и др.) УПЧ РФ, считая, что права и свободы человека нарушаются действующими законами или противоречат Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации, не имеет права непосредственного обращения в Конституционный Суд Российской Федерации (в порядке абстрактного нормоконтроля) вне связи с конкретным делом.

Кроме того, в отличие от мировой практики функционирования омбудсменов, возможности УПЧ РФ эффективно участвовать в совершенствовании законодательства (отсутствие прав законодательной инициативы, официального внесения заключения на законопроекты и др.) явно недостаточные из-за правовой новизны и, как следствие, несовершенства самого конституционного закона об уполномоченном.

Ясно, что коррекция Федерального конституционного закона невозможна без изменения ч. 1 ст. 104 Конституции Российской Федерации, устанавливающей круг субъектов законодательной инициативы. Есть не только другие недостатки законодательного обеспечения российской концепции омбудсмена, устранение которых могло бы существенно повысить статус и роль УПЧ РФ в механизме государственной защиты прав человека, но также факты, подтверждающие нарушение законов и свидетельствующие об отсутствии признания правозащитной значимости института уполномоченного по правам человека. Например, как отмечает бывший Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации В.П. Лукин, он не злоупотреблял правом на обращение с жалобой (в связи с конкретным делом) в Конституционный Суд Российской Федерации. Однако порой узнавал о ее судьбе лишь из официальных публикаций. «Хотя по закону решение о принятии ее к рассмотрению должно выноситься не позднее месяца с момента завершения предварительного изучения судьей или судьями, а стороны должны уведомляться о принятом решении»^[395].

На законодательном уровне неоднократно были попытки усовершенствования института российского уполномоченного по правам человека. Следует согласиться с мнением профессора Г.Д. Садовниковой, что «в современном (информационном) обществе принятие законов требует высокого профессионализма депутатов в различных сферах»^[396]. Поэтому неудивительно, что с момента функционирования УПЧ РФ в Государственную Думу Российской Федерации было внесено более 16 законопроектов о внесении изменений в Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», которые практически все были отклонены или сняты с рассмотрения (по различным основаниям). В частности, по проекту

Федерального конституционного закона № 66109-6 «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», внесенному депутатами Г осударственной Думы Г.А. Зюгановым, И.И. Мельниковым, А.А. Андреевым и др. 2 мая 2012 года предусматривалось внести изменения в ст.15 и наделить Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации дополнительными полномочиями по осуществлению контроля за соблюдением должностными лицами федеральных законов в соответствии с Конституцией Российской Федерации при рассмотрении обращений граждан и полномочиями по проведению проверок состояния этой работы в государственных органах, органах местного самоуправления и организациях любых форм собственности и организационно-правовых форм (ст. 36.2)^[397]. Попытка наделения УПЧ РФ властными полномочиями (что не характерно для данного органа) в связи с существующей неопределенностью, как самого предмета указанного контроля, так и способов его осуществления не удалась. Было принято решение снять законопроект с рассмотрения Г осударственной Думы в связи с отзывом субъектом права законодательной инициативы.

Очередная попытка модернизации статуса УПЧ РФ стала более успешной. 5 января 2015 года Президент Российской Федерации Владимир Путин внес в Государственную Думу Российской Федерации законопроекты «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» и «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования деятельности уполномоченных по правам человека», подготовленные при участии уполномоченного по правам человека в России Эллы Памфиловой. С 6 апреля 2015 года указанные законы вступили в силу. Согласно данным изменениям, УПЧ РФ: не может иметь гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства; при рассмотрении жалоб и обращений, Уполномоченный вправе направить запрос уполномоченному по правам человека в субъекте Российской Федерации. Также федеральный уполномоченный получил право осуществлять координацию деятельности омбудсменов на местах. Для этих целей может быть создан совет уполномоченных по правам человека - в качестве консультативного и совещательного органа (т.е. теперь для координационного совета появилась законодательная основа). В его состав войдут по одному представителю от каждого федерального округа из числа региональных уполномоченных^[398].

Также одна из важных новаций - возможность федерального и региональных уполномоченных беседовать наедине с осужденными и лицами, заключенными под стражу, при условии, что представители администрации учреждения, исполняющего наказание, или следственного изолятора могут видеть беседующих, но не слышать их. Таким же правом будет обладать федеральный уполномоченный при посещении центров временного размещения и мест временного содержания на территории России, а также при посещении специальных учреждений. Представляется, что данные поправки смогут позитивно повлиять на повышение эффективности деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Таким образом, мы видим, что «Россия отказалась от существовавшего в советский период утверждения о том, что человек получает права исключительно от государства, которое властно устанавливает те или иные права и свободы человека законодательством. Соответственно, она признала и обязанность государства защищать провозглашаемые естественные права и

свободы, что ранее также отрицалось отечественной теорией и практикой»^[399].

Проведенный анализ деятельности государственных правозащитных органов на федеральном уровне позволяет сделать следующие выводы:

- В России создание нового правозащитного органа имеет уникальную специфику - начавшись с создания по типу комиссии по правам человека, с последующим преобразованием в совет по правам человека (относящихся к другому типу государственных органов по содействию правам человека и их защите) и учреждением Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (относящегося к типу омбудсмена).

- По своему правовому статусу Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека является, с одной стороны, вспомогательным органом в системе президентской власти, а с другой стороны - выступает как публично-правовая организация, созданная на основании Указа Президента Российской Федерации. Выполняя функции по совершенствованию государственной политики в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина и содействию развитию гражданского общества, не имея императивно-властных полномочий, Совет расширяет сферу взаимодействия между общественными и государственными институтами.

- Закрепленные в Положении цели и задачи Совета слишком глобальны, и в целом Положение о Совете при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека не в полной мере соответствует международным критериям эффективных государственных правозащитных органов (по правовому статусу, финансовому обеспечению и др.). В этом аспекте Совет проигрывает многим зарубежным государственнообщественным органам.

- Оценить эффективность деятельности Совете при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека весьма сложно, так как на официальном сайте Совета информация о проводимых мероприятиях и их результатах не всегда размещается оперативно.

- Проведенный анализ конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации показал, что данный институт сохраняет основные характеристики классического (парламентского) омбудсмена, и в то же время, законодательно определенная цель учреждения данной должности масштабно отличается от целей института классического омбудсмена и больше соответствует традиционным задачам национальных учреждений по содействию правам человека и их защите. Поэтому анализ законодательства и практики функционирования уполномоченного позволяет отнести российского омбудсмена к новому типу государственных правозащитных органов - омбудсмена по правам человека (т.е. постомбудсмен институту), представляющих смешанную модель классических комиссий по правам человека и классического омбудсмена.

- Спустя фактически двадцать лет с момента принятия Федерального конституционного закона об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации были внесены существенные изменения в федеральный конституционный закон, тем не менее, до сих пор у Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации отсутствуют возможности эффективно участвовать в законотворческой деятельности; а также существует необходимость в развитии превентивных форм защиты (в частности, больше внимания уделять проблемам правового просвещения в области прав человека).