§ 3. Органы по содействию правам человека и их защите в западноевропейских федерациях

Если в общем смысле федерализм подразумевает децентрализацию, то можно говорить о более или менее централизованных/децентрализованных федерациях. В отличие от федераций, принадлежащих к системе англосаксонского права, в европейских (континентальных) федерациях, относящихся к системе романо-германского права, приоритетными являются государственный суверенитет и, так называемый, принцип «верности федерации».

В европейских федерациях также как и в большинстве унитарных (включая европейские) и других федеративных государствах, создаются новые или «модернизируются» существующие государственные правозащитные органы.

Интересный пример государственных правозащитных органов можно найти в Австрии. Как исторически, так и по Федеральной Конституции Австрии (даже с учетом разграничения компетенций между федерацией и землями) решающая роль в правовом регулировании принадлежит федерации.

В Австрии защита прав человека является основным элементом конституционных принципов верховенства закона и либерализма. Любое ограничение прав человека требует внесения поправок (посредством проведения референдума) в Конституцию. Права человека закреплены в Основном законе об общих правах граждан, в Федеральных конституционных законах о запрещении всех форм расовой дискриминации, о защите свободы личности, в Законах о защите права на неприкосновенность жилища и о защите информации^[342] и др., а также в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, которая в 1964 г.

В Австрии учреждено множество внесудебных узкоспециализированных государственных правозащитных органов. Однако понятию «государственный правозащитный орган» соответствует только Управление Омбудсмена Австрии. Хотя оно было учреждено еще в 1977 г., с внесением изменений в федеральную Конституцию в 1981 г. приобрело конституционный статус^[343].

В настоящее время Управление Омбудсмена Австрии функционирует на основании положений главы VII (статьи 148а-148j) Федеральной Конституции Австрии и Федерального закона об Управлении Омбудсмена Австрии. Управление Омбудсмена Австрии является независимым коллегиальным органом, состоящим из 3 человек. Порядок избрания членов Управления омбудсмена достаточно своеобразен. Так, в соответствии со статьей 148g Федеральной Конституции Австрии все члены Управления омбудсмена выбираются Национальным советом на основании предлагаемого Главным комитетом общего списка. При этом три партии, имеющие в Национальном совете наибольшее количество мандатов, имеют право выдвигать одного из своих членов для включения в предлагаемый общий список. Далее кандидатуры утверждаются Президентом. Статья 148b Конституции определяет, что «Все органы Федерации, земель и общин обязаны поддерживать Управление Омбудсмена при выполнении им своих задач, обеспечивать ему возможность знакомиться с материалами и предоставлять по его требованию необходимые сведения»^[344].

Изначально в компетенцию Управления омбудсменов входило расследование жалоб на «плохое» управление (maladministration) и контроль за законностью решений органов публичной власти, включая деятельность федерации как субъекта частноправовых отношений. Впоследствии - различные меры рекомендательного и просветительского характера по содействию развитию прав человека^[345].

Очевидно, что, с одной стороны, сфера компетенции Управления омбудсмена Австрии схожа с предметом ведения и полномочиями, присущими модели парламентского омбудсмена. С другой стороны, компетенция австрийского Управления омбудсмена гораздо шире классического варианта омбудсмена и ближе к постомбудсмен институтам. Тем более, что с 1 июля 2012 года Управлению омбудсмена Австрии поручено выполнять все функции государственных правозащитных органов на федеральном и региональном уровнях. Новый мандат включает все учреждения, где люди рискуют быть особенно беспомощными против злоупотреблений, негуманного обращения и принудительных мер содержания под стражей. «В общей сложности приблизительно 4000 публичных и частных организаций будут проверены и поставлены под омбудсменовский контроль. Они включают, например, исправительные учреждения, отделения полиции, психиатрические лечебницы, дома для престарелых, учреждения социальной защиты для людей с ограниченными возможностями»^[346].

Согласно статьи 148i главы 7 Федеральной Конституции Австрии и Федерального закона об Управлении Омбудсмена Австрии, субъекты федерации - земли (Laender) на основании своих конституционных законов могут объявлять Управление Омбудсмена компетентным в сфере управления землями. А также субъекты федерации могут создавать собственные учреждения с задачами, аналогичными задачам федерального Управления Омбудсмена.

В настоящее время в Тироле и Форарльберге парламентами (ландтагами) назначены свои региональные омбудсмены, поэтому в этих землях Управление Омбудсмена Австрии рассматривает жалобы только на федеральное правительство.

Еще более наглядно проявляется влияние специфики проблем с правами человека и бельгийского федеративного устройства на особенностях правового статуса государственного правозащитного органа Бельгии - Центра за обеспечение равенства возможностей и борьбы с расизмом и других внесудебных правозащитных учреждений.

Как российские, так и зарубежные исследователи отмечают, что структура бельгийского государства носит сложный характер: унитарное государство эволюционировало в федеративное. В соответствии со статьями 2 и 3 Конституции Бельгии от 17 февраля 1994 г. федерация состоит из трех сообществ (Французское сообщество, Фламандское сообщество и Г ерманоязычное сообщество) и трех регионов (Валлонский регион, Фламандский регион, Брюссельский регион)^[348]. «Создание сообществ и регионов - это, с одной стороны, результат реформирования унитарного государства, а с другой - следствие разрешения национальнолингвистических и социально-экономических противоречий, возникших в XIX в. и обострившихся после Второй мировой войны»^[349].

По форме правления Бельгия является конституционной парламентской монархией, хотя функции короля как главы федеральной исполнительной власти носят в основном протокольный характер, именно он выступает главным символом единства страны.

С одной стороны, для Бельгии характерно отсутствие иерархических различий между федеральными законами, декретами и нормами, принимаемыми представительными органами субъектов федерации. Другими словами, принцип федеральное право автоматически порождает право субъектов федерации для Бельгии не работает.

С другой стороны, можно сказать, что «федеративное устройство Бельгии носит кооперативный характер»^[350].

Одним из подтверждений этого служат многочисленные, практически ежегодные изменения (как и в Пакистане), вносимые в Конституцию Бельгии. В частности, в 2007 г. введена новелла (Отдел I бис статья 7 бис), согласно которой федеративное государство, сообщества и регионы при осуществлении своих полномочий следуют целям устойчивого развития в социальном, экономическом и экологическом аспектах, с учетом солидарности между поколениями^[351]. В части II «Бельгийцы и их права» Конституции Бельгии провозглашается целый ряд основных гражданских, политических, экономических, социальных и культурных прав. По мере внесения изменений в эти принципиальные положения Конституции круг прав человека постоянно расширяется.

Как и в других европейских странах в Бельгии создано достаточно много различных государственных правозащитных структур. Например, Федеральный омбудсмен (один франкоговорящий, другой - говорящий на голландском) и уполномоченные субъектов федерации (подотчетные соответствующим парламентам) в компетенцию которых входит рассмотрение жалоб на возможные нарушения прав человека, совершенные тем или иным административным органом^[352]. Национальная комиссия по правам ребенка контролирует выполнение рекомендаций Комитета по правам ребенка ООН и составляет рекомендации (не имеющие обязательной силы) для компетентных органов власти и др.

Центр за обеспечение равенства возможностей и борьбы с расизмом создан на основании федерального закона в феврале 1993 г. как независимый государственный орган. В статье 1 Королевского Декрета от 28 февраля 1993 года, придавшего закону о Центре за обеспечение равенства возможностей и борьбы с расизмом органический статус, отмечается, что Центром управляет Совет, который составлен из 10 франкоговорящих членов, 10 говорящих на нидерландском и одним немецкоговорящим членом.

Совета есть заместитель, который в случае невозможности выполнения членом Совета своих обязанностей продолжает его мандат. Президент, Вицепрезидент и члены Совета, в том числе их заместители, утверждаются Советом министров, из них 14 по рекомендации Премьер-министра и 7 по рекомендации Сообществ и правительств Регионов (по 2 члена - от Фламандского и Брюссельского регионов, по 1 - от Французского и Германоязычного сообществ и Валлонского региона)^[353]. Для обеспечения работы Совета Центра создана исполнительная дирекция, состав которой тоже утверждается федеральным правительством.

Анализ закона и королевского декрета о Центре за обеспечение равенства возможностей и борьбы с расизмом позволяет говорить о том, что он получил уникальный правовой статус, отличающийся от статуса органов федерального правительства, других государственных учреждений и институтов гражданского общества, чтобы выполнять свои правовые обязанности в духе диалога и сотрудничества со всеми заинтересованными лицами. Вместе с тем, рассматривая вопрос о независимости Центра, следует отметить, что:

во-первых, нет никаких законодательных положений, гарантирующих прозрачность и плюрализм процессов выбора, назначения руководства, возможность участия представителей гражданского общества в этом процессе;

во-вторых, Совет Центра не наделяется полномочиями по назначению сотрудников исполнительной дирекции для определения их знаний и опыта в области защиты прав человека;

в-третьих, в Совет Центра входит специальный уполномоченный федерального правительства, чтобы управлять всеми финансовыми решениями по распределению бюджета Центра;

в-четвертых, годовой и тематические отчеты предоставляются Премьер- министру, а не парламенту, а также вопреки Парижским принципам у Центра нет полномочий напрямую предоставлять информацию международным механизмам по правам человека.

Анализ правоустанавливающих документов и отчетов Центра за обеспечение равенства возможностей и борьбы с расизмом дает основания говорить, что изначально его юрисдикция распространялась только на борьбу с расизмом. Эта проблема для Бельгии актуальна до сих пор, о чем свидетельствует статистика поступления жалоб в Центр за обеспечение равенства возможностей и борьбы с расизмом. Так, согласно, доклада Центра за 2012 г., «что в 2011 г., что в 2012 г. каждая третья жалоба (всего получено 5118) была на дискриминацию по признаку расовой принадлежности»^[354].

В дальнейшем (на основании королевских указов) компетенция Центра была расширена. Он стал обладать юрисдикцией по расследованию случаев дискриминации: по языковому признаку и в отношении мигрантов. В настоящее время основными задачами Центра являются: продвижение равенства возможностей и борьба со всеми формами дискриминации. В том числе, по признакам: расы, национальной принадлежности или этнического происхождения, сексуальной ориентации, вероисповедания, политических убеждений, физических или генетических особенностей, ограниченных способностей, возраста, семейного и социального положения, языковой принадлежности, гражданства и др.^[355] Как видим круг вопросов (кроме дискриминации по гендерному признаку), которыми занимается Центр весьма обширен, но проблемы искоренения дискриминации по гендерному принципу в соответствии с антидискриминационным законом 2007 г. входят в компетенцию Национальной комиссии по равенству мужчин и женщин.

В связи с современной тенденцией к увеличению количества мигрантов в Бельгию в компетенцию Центра (в этих целях создан специальный отдел) стали входить обязанности по обеспечению соблюдения основных прав иностранцев, включая борьбу с торговлей людьми; информирование власти о характере и масштабах миграционных потоков и содействие организации диалога между всеми государственными и частными субъектами, участвующими в процессах приема и интеграции иммигрантов.

Также как и государственные правозащитные органы в других странах, бельгийский Центр наряду с расследованием индивидуальных и групповых жалоб, занимается расследованием случаев дискриминации по собственной инициативе, анализом нормативно-правовой базы и разработкой рекомендаций органам федеральной власти и правительств регионов и сообществ (с которыми заключены соглашения о сотрудничестве), просветительской деятельностью и разработкой научно-обоснованных проектов по вопросам обеспечения равенства и борьбы с дискриминацией. Например, целью нового проекта «Барометр разнообразия» является разработка «структурных, долгосрочных инструментов для периодической оценки поведения (степени дискриминации), отношения (степени терпимости) и реального участия (степени участия) людей в бельгийском обществе»^[356].

Центр за обеспечение равенства возможностей и борьбы с расизмом наладил партнерские отношения с различными общественными организациями (профсоюзами, ассоциацией по интеграции мигрантов, ассоциацией по защите прав людей с ограниченными возможностями, ассоциацией гомосексуалистов и т.д.), с государственными и частными учреждениями (центрами социального обеспечения, научноисследовательскими центрами университетов, региональными центрами интеграции и т.д.), а также с различными международными и региональными структурами по правам человека.

Начиная с 2003 г. бельгийское правительство стало прорабатывать вопрос о создании государственного правозащитного органа с учетом международных стандартов. «Организация Объединенных Наций,

Управление Верховного Комиссара ООН по правам человека просили предоставить подробный обзор исследования двух конкретных вариантов: расширение мандата Центра за обеспечение равенства возможностей и борьбы с расизмом или создание новой Комиссии по правам человека, соответствующей Парижским принципам»^[357]. Создание нового

государственного правозащитного органа подняло бы ряд проблем, прежде всего связанных с особенностями федеративных отношений в Бельгии и разделением компетенций между существующими государственными правозащитными структурами.

Практика показала, что Бельгия выбрала первый вариант. В отчетном докладе Центра за обеспечение равенства возможностей и борьбы с расизмом за 2012 г. говорится, что этот год стал знаменательным событием для всех бельгийцев и для самого Центра. В июле 2012 г. было заключено политическое соглашение, прорабатывающееся с 2003 г., между федеральным

правительством, регионами и общинами о преобразовании Центра за обеспечение равенства возможностей и борьбы с расизмом в новый общефедеральный центр. «Это позволит каждому жителю в нашей стране обращаться в один и тот же институт для любого запроса за информацией, советом или помощью по вопросам дискриминации (за исключением дискриминации по признаку пола) без того, чтобы ломать голову по поводу того, что это федеральные, региональные или проблемы сообществ»^[358].

Первым шагом на пути преобразования Центра за обеспечение равенства возможностей и борьбы с расизмом в общефедеральную структуру и подхода к интерпретации дискриминации в контексте нарушения прав человека (пока только в случае людей с ограниченными возможностями) стала новая миссия Центра. По совместному согласию федеральных, региональных и властей сообществ на него возложены обязанности проведения мониторинга в рамках выполнения обязательств государства по Конвенции Организации Объединенных Наций о правах инвалидов^[359].

На фоне того, что Бельгия не имеет ни согласованного и всеобъемлющего свода антидискриминационных законов (многие акты, принятые различными субъектами федерации, не приведены в соответствие с федеральным законодательством), ни государственного плана действий в области прав человека, ни механизма общей координации деятельности различных внесудебных правозащитных органов этот шаг к созданию общефедерального центра свидетельствует о движении в сторону создания эффективного государственного правозащитного органа.

Таким образом, несмотря на то, что сегодня правовой статус бельгийского Центра за обеспечение равенства возможностей и борьбы с расизмом пока не в полной мере соответствует Парижским принципам, он ярко отражает национальные приоритеты Бельгии и отвечает кооперативному характеру ее федеративного устройства.

Специфические проблемы с учреждением государственных органов по содействию правам человека и их защите существуют в Швейцарии. Швейцарская Конфедерация (Confoederatio Helvetica - лат.) в отличие от Австрии и Бельгии образовалась в результате волеизъявления независимых государств, являясь самой маленькой по численности населения европейской федеративной республикой (многоконфессиональной и говорящей на четырех языках), разделенной на 26 кантонов.

Форма федеративного устройства Швейцарии вполне соответствует концепции континентального права: федеральные законы приводятся в исполнение региональными (кантональными) органами власти и судами. «Так называемый «Vollzugsfoderalismus» («Исполнительный федерализм») стал причиной установления прочных взаимоотношений между кантональными органами и федеральной администрацией... Однако приходится признать, что характер этого исполнения может значительно различаться, в зависимости от культуры, языка и традиций, и всегда зависит от имеющихся кантональных институтов и финансовых средств»^[360].

Несмотря на то, что Швейцария решительно привержена делу содействия и защиты прав человека (статьи 7-34 Конституции определяют перечень основных защищаемых в судебном порядке прав; также в ней наиболее полно урегулирован механизм воздействия юридического средства ограничений на общественные отношения - имеется специальная статья, нормы которой с исчерпывающей полнотой закрепляют правовые основания ограничения конституционных прав граждан Швейцарии, устанавливают пределы их допустимого ограничения^[361]); она ратифицировала многочисленные универсальные и региональные международные договоры (с учетом монистической правовой традицией); к тому же является местом расположения Совета по правам человека ООН, у нее до сих пор нет государственного органа, имеющего широкий мандат по содействию правам человека и их защите на федеральном и региональном уровнях.

В настоящее время две федеральные структуры: Комиссия по борьбе с расизмом, созданная в 1995 г. и Комиссия по правам женщин, созданная в 1976 г. претендуют на статус государственных правозащитных органов.

Обе комиссии учреждены Постановлениями Федерального Совета Швейцарии (органа исполнительной власти, состоящего из семи членов) как внепарламентские комиссии с функциями консультирования, информирования и подготовки рекомендаций для федерального правительства в соответствующих их названию областях^[362]. На основании Постановлений Федерального Совета и внутренних регламентов комиссий они уполномочены на разработку предложений к законодательным актам Федерального Совета. Причем для участия в консультационном процессе (организованном Комиссией по борьбе с расизмом или Комиссией по правам женщин), связанным с законодательной работой, в обязательном порядке должны быть приглашены представители: властей швейцарских кантонов; политических партий (представленных в Федеральном собрании); региональных ассоциаций, ассоциаций коммун, городов; экономических ассоциаций, функционирующих на национальном уровне; и другие заинтересованные лица^[363].

Согласно Декрета № 172.31 Федерального Совета о внепарламентских комиссиях они не имеют полномочий рассматривать жалобы и принимать по ним конкретные действия, а также публиковать свои сообщения и ежегодные доклады без предварительного согласования с Федеральным департаментом внутренних дел.

Регламентами комиссий установлена организационная инфраструктура комиссий: пленум; президентство; рабочие группы и секретариат. Статья 17 Декрета № 172.31 о внепарламентских комиссиях определяет, что члены комиссий, включая президентов и вице-президентов, работают на общественных началах, но для участия в пленумах (6-8 раз в год) они получают компенсацию (суточные). Срок полномочий членов обоих комиссий - 4 года, но может быть возобновлен 3 раза (т.е. не более 12 лет).

Согласно Постановлений Федерального Совета, члены комиссий (Комиссии по борьбе с расизмом - 15 человек, Комиссии по правам женщин - 20 человек) назначаются Федеральным Советом из представителей религиозных сообществ, ассоциаций служащих и работодателей,

кантональных ассоциаций и неправительственных организаций, обеспечивая справедливое распределение на основе учета интересов различных социальных групп, гендерного баланса, языка и возраста.

Очевидно, что Комиссия по борьбе с расизмом и Комиссия по правам женщин, учрежденные подзаконными актами, по своим предметам ведения, полномочиям и обязанностям, финансовому обеспечению не соответствуют статусу государственных правозащитных органов.

Также следует отметить, что в Швейцарии нет федерального омбудсмена, но в соответствии с правом кантонов самостоятельно определять содержание демократических прав граждан, структуру и организацию государственных органов в нескольких кантонах и общинах учреждены омбудсмены/омбудсфрау. В кантоне Ваадт учреждено Бюро медиации в сфере отношений с администрацией кантона (Bureau cantonal de mediation administrative). В настоящее время в ассоциацию парламентских омбудсменов Швейцарии, созданную еще в 1998 г. входят омбудсмены 5 кантонов и 5 муниципалитетов'^[364].

Например, согласно § 12 закона об Омбудсмене Базель-Ланд от 23 июня 1988 г. он должен ежегодно предоставлять письменный отчет ландрату (парламенту кантона) и сообщать об этом советам общин и гражданским советам. В отчетном докладе за 2012 г. говорится, что Омбудсменом Базель- Ланд было подготовлено 13 претензий к административным органам и 273 жалобы были урегулированы с использованием процедуры медиации, 50 - находятся у него на контроле. В соответствие с конституцией кантона и законом об Омбудсмене он контролирует «законность, корректность и целесообразность управления в кантоне и общинах. Такая контрольная функция сводится к компетентной оценке, но ее не надо путать с приговором суда»^[365]. Как и другие швейцарские омбудсмены, он является независимым представителем интересов населения в случае возникновения конфликтов с органами власти и администрацией кантона и общин, а также с учреждениями, выполняющими государственные функции, т.е. функционирует как типичный классический парламентский омбудсмен.

По итогам участия в 2008 г. в процессе Универсального периодического обзора стран, проводимого ООН, Швейцария взяла на себя добровольные обязательства рассмотреть возможность создания государственного правозащитного органа в соответствии с Парижскими принципами. Но здесь, на наш взгляд, обнаруживается ряд сложностей.

Во-первых, согласно Конституции Швейцарии принятие любого крупного законопроекта предусматривает процедуру консультаций для его обсуждения и представления кантонам, политическим партиям, и другим заинтересованным кругам, чтобы удостовериться, что законопроект учитывает интересы разных сторон.

Во-вторых, процедура принятия законов или поправок к Конституции носит весьма длительный и сложный характер. «Принятие новых законов на федеральном уровне обычно занимает от 5 до 10 лет. И даже после принятия парламентского акта его выполнение начинается не сразу, потому что федеральные акты должны осуществляться в соответствии с федеральными постановлениями, кантональными законами, а в некоторых случаях даже в соответствии с муниципальными положениями»^[366].

В-третьих, положениями статьи 3 федеральной Конституции Швейцарии (о разграничении власти Конфедерации и кантонов) определено, что в деле обеспечения прав человека основополагающее значение играет принцип субсидиарности. Конфедерация обладает только теми полномочиями, которыми ее наделяет Конституция. Кантоны имеют собственные конституции и обладают весьма широкими полномочиями в таких различных областях, как образование, поддержание порядка, здравоохранение и т.д. Это в свою очередь приводит к некоторым противоречиям между признанием универсальности прав человека и разнообразием практики их реализации на кантональном и общинном уровнях.

В-четвертых, экономические, социальные и культурные права закрепляются в Конституции Швейцарии только как социальные цели, а не как права и свободы.

В-пятых, существует проблема расширения критериев неправомерности народных инициатив, так как действующие критерии и порядок их осуществления, определенные частью 4 «Народ и кантоны» Союзной Конституции Швейцарской конфедерации, могут противоречить правам человека.

Этими обстоятельствами можно объяснить создание в 2011 г. Швейцарского Центра экспертизы в области прав человека в качестве пилотного проекта. Планируется, что Центр экспертизы в области прав человека будет функционировать до конца 2015 г., далее его работа будет оцениваться и решаться вопрос о необходимости преобразования его в государственный правозащитный орган в соответствии с Парижскими принципами. Пока же кантоны не уверены, что есть необходимость создания еще одного правозащитного органа.

В настоящее время Департамент иностранных дел и Департамент юстиции и полиции Швейцарии подписали контракт с Бернским университетом на разработку проекта создания Центра экспертизы в области прав человека. Руководителем Центра экспертизы в области прав человека назначен профессор Института публичного права при Бернском университете В. Келин. Также участниками проекта стали университеты Берна, Невшателя, Фрибурга и Цюриха и учреждения-партнеры: Академический институт Курта Боша, Центр по обучению правам человека педагогического университета в Люцерне и швейцарская Ассоциация прав человека.

Анализ работы Центра экспертизы в области прав человека показывает, что она проводится по шести тематическим направлениям (наиболее проблемным с точки зрения соблюдения прав человека): миграция, полиция и

правосудие, гендерная политика, защита детей и молодежная политика, институциональные вопросы, права человека и бизнес. Центр не занимается рассмотрением индивидуальных жалоб. Основными формами его работы являются: проведение исследований и мониторинг нарушений прав человека; организация конференций, информирование и образование в области прав человека, продвижение и содействие процессу реализации международных обязательств по правам человека на всех уровнях власти. При Центре также сформирован консультативный совет из представителей административных органов, политических партий и гражданского общества^[367].

Следует отметить, что до создания в Швейцарии Центра экспертизы в области прав человека на уровне федерации не велось общей статистики нарушений прав человека в различных областях. Существующая информации по некоторым кантонам не давала общего представления о реальном положении дел. Представляется, что создание Центра экспертизы в области прав человека должно способствовать укреплению правозащитного потенциала органов власти на всех уровнях, гражданского общества и бизнесструктур и содействовать активизации общественной дискуссии по этому вопросу.

Если Центр экспертизы в области прав человека выполнит свою миссию и подтвердит необходимость создания независимого органа по содействию правам человека и их защите, тогда вероятно будет принято парламентское решение и обеспечены нормативно-правовые рамки функционирования такого органа в соответствии с Парижскими принципами на федеральном уровне (возможно и на уровне кантонов). Последствиями такого решения станет расширение компетенции федеральных органов и повышение степени унификации подходов к внесудебной защите прав человека на региональном и муниципальном уровнях.

В отличие от Швейцарии, в федеративной республике Германия

государственный правозащитный орган - Немецкий институт прав человека создан еще в 2001 году. Он учрежден на основе Закона № 14/4801 «О Немецком институте прав человека», принятого Бундестагом (при единогласной поддержке всех партийных фракций) 7 декабря 2000 г. В соответствии с данным законом Немецкий институт прав человека должен функционировать по собственной инициативе и независимо от указаний федерального правительства или других публичных и частных учреждений. С другой стороны, он должен сотрудничать и оказывать им консультационноинформационную поддержку; проводить научные исследования и вносить вклад в формирование общественного мнения по всем вопросам, имеющим отношение к правам человека и в Г ермании и за рубежом. Финансирование осуществляется за счет государства с возможностью привлечения средств в форме грантов из других источников, включая международные организации^[368].

Примечательно, что в законе прямо указаны причины учреждения Немецкого института прав человека. В качестве обоснования необходимости создания такого института называются:

1. резолюции ООН, рекомендации Совета Европы об учреждении национальных органов по содействию правам человека и их защите в государствах, входящих в ЕС; практика учреждения подобных органов во многих европейских странах; информационные визиты в Датский центр по правам человека, который взят за образец для Немецкого института прав человека;

2. коалиционное соглашение парламентских партий (часть XI п. 8 от 20 октября 1998 года) об учреждении независимого государственного правозащитного органа. Предшествовали данному соглашению важные концептуальные подготовительные работы и заявления от Социал- демократической партии Германии и Союза 90/«Зеленых», от Христианско - демократического союза /Христианско-социального союза и Свободной демократической партии (Печатное издание Бундестага 13/10975, 16 июня 1998 года)^[369].

В этой связи напомним, что уважение и защита прав человека в целом, и основных прав, предусмотренных в Основном законе Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 года, имеют первостепенное значение для федерального правительства. Это вытекает из положений статьи 1 Конституции ФРГ: «немецкий народ признает неприкосновенные и неотчуждаемые права человека как основу всякого человеческого сообщества, мира и справедливости в мире»; статьи 25 «Общие нормы международного права являются составной частью права Федерации и имеют преимущество перед законами и непосредственно порождают права и обязанности для жителей федеральной территории; статьи 23 (1) «Для осуществления идеи Объединенной Европы Федеративная Республика Германия участвует в развитии Европейского союза». К этому следует добавить, что Германия, являясь участницей всех основных конвенций по правам человека, признает компетенцию международных правозащитных органов.

Из этого следует, что учреждение федерального Немецкого института прав человека (не имеющего аналогов на уровне земель) еще раз подтверждает специфику федерализма Германии, основанного на сильном влиянии партийной системы (парламентского большинства), оказывающей централизующее воздействие на все органы власти; восприимчивости к рекомендациям в области прав человека со стороны международных и региональных механизмов; приверженности монистической правовой традиции.

Конечно, наряду с Немецким институтом прав человека в Германии существуют разнообразные внесудебные государственные и неправительственные учреждения с узкой сферой компетенции, которые занимаются вопросами прав человека. Важнейшие государственные учреждения это:

- Комитет по правам человека и гуманитарной помощи Бундестага;

- Уполномоченный федерального правительства по политике в области прав человека и гуманитарной помощи при министерстве иностранных дел;

- Уполномоченный федерального правительства по вопросам прав человека при министерстве юстиции;

- специальные комитеты по жалобам в Бундестаге и в парламентах земель (ландтагах);

- Уполномоченный парламента по вооруженным силам;

- Комитет по жалобам на слежку со стороны спецслужб;

- Федеральный уполномоченный по защите данных и свободе информации;

- Федеральный уполномоченный по проблемам миграции, беженцев и интеграции;

- Федеральное антидискриминационное управление.

В отличие от этих узкоспециализированных государственных структур, в компетенцию которых входит рассмотрение индивидуальных жалоб граждан, Немецкий институт прав человека имеет ряд особенностей. Так в соответствии с новым Уставом ассоциации «Немецкого института прав человека» (в редакции от 19 марта 2013 г.) основными органами ассоциации являются: Общее собрание, Попечительский совет, Правление,

консультативные советы (которые формируются по мере необходимости для разработки проектов или исследования конкретных проблем).

В задачи Попечительского совета, определенными частью II § 23 Устава, входит решение о включении и об исключении членов ассоциации; назначение и освобождение членов Правления и контроль за его деятельностью; утверждение среднесрочных и долгосрочных планов работы, годовой финансовой отчетности и годового отчета Правления; назначение и увольнение членов технических или консультативных советов, связанных с разработкой проектов; и др.

Представляет интерес состав Попечительского совета. В § 24 Устава говорится, что Попечительский совет состоит из 13 членов с правом голоса: три из которых назначаются Форумом по правам человека (организациями гражданского общества); два являются членами комитета по правам человека и гуманитарной помощи Бундестага Германии; один - назначается управлением Уполномоченного федерального правительства по вопросам миграции, беженцев и интеграции; один - должен быть представителем общества инвалидов; шесть членов избираются общим собранием, из них, по крайней мере, один должен быть представителем научных кругов. Кроме того, в Попечительский совет входят шесть членов без права голоса: представитель Министерства иностранных дел, федерального Министерства юстиции и федерального министерства экономического сотрудничества и развития, федерального Министерства труда и социальных дел и представитель, назначенный Федеральным собранием (куда входят представители земель). Попечительский совет избирается на четыре года.

Рядовыми членами ассоциации «Немецкого института прав человека» могут быть физические или юридические лица, которые профессионально или добровольно занимаются содействием правам человека и их защитой. Они обязаны платить членские взносы, размер которых определяется Общим собранием, которое проводится один раз в год^[370].

Для оперативного управления институтом создается Правление, которое, согласно § 31 Устава, состоит из председателя, его заместителя (один из которых - должен быть представителем мужского, другой - женского пола) и тематических комитетов. Председатель или его заместитель в обязательном порядке должен иметь адвокатскую практику. Членами тематических комитетов, как правило, являются эксперты в различных областях прав человека, назначаемые Попечительским советом на основе конкурсного отбора.

По смыслу закона о Немецком институте прав человека, конкретизированному в Уставе института, основными направлениями его деятельности являются:

1. Содействие доступу к информации по правам человека для членов парламента, министерств, неправительственных организаций, научных кругов, журналистов, юристов и общественности. Для этого планируется создание специализированной справочной библиотеки с коллекцией основополагающих работ, договоров, судебных решений, парламентских резолюций и резолюций международных органов по проблемам защиты прав человека.

2. Проведение тематических научных исследований по проблемам развития стратегий предотвращения и борьбы с нарушениями прав человека.

3. Консультирование по вопросам политики в области прав человека представителей политических и общественных структур (по собственной инициативе или по запросу).

4. Организация обучения по правам человека в Германии, выполнение функции национального координационного органа по обучению правам человека посредством разработки специализированных образовательных программ и подготовки материалов для преподавания прав человека.

5. Осуществление международного сотрудничества посредством обмена опытом с другими государственными правозащитными органами, участие в проведении мониторинга региональными и международными органами по правам человека (ЕС, Совет Европы, ОБСЕ и ООН).

6. Поощрение диалога и сотрудничества государственных и неправительственных учреждений и организаций, занимающихся вопросами

прав человека в Г ермании^[371].

За десять лет своей работы Немецкий институт прав человека внес существенный вклад в решение таких актуальных проблемам как: немецкая политика безопасности и защита прав человека; права беженцев и мигрантов; предупреждение и защита от дискриминации; немецкая социальная политика и развитие экономических, социальных и культурных прав человека; соблюдение прав человека в учебном процессе и др.^[372].

Таким образом, анализ закона о Немецком институте прав человека и нового Устава ассоциации «Немецкого института прав человека» дает основание говорить, что по своему правовому статусу он является государственно-общественным органом. Функционирование Немецкого института прав человека вполне подтверждает тезис, что «власть народа может иметь не только императивно-властные, но и консультативные формы реализации»^[373]. Вместе с тем, с одной стороны, Немецкий институт прав человека выгодно отличается от других государственных специализированных правозащитных органов - предметом ведения являются поколения прав человека. С другой стороны, в отличие от многих рассмотренных выше государственных правозащитных органов в различных государствах, в том числе и федеративных, его функции значительно уже. Он не имеет полномочий по рассмотрению жалоб на конкретные случаи нарушений прав человека, на обращение в суд, на выполнение функций медиации, а также его рекомендации по совершенствованию законодательства или правоприменительной практики не являются обязательными для обсуждения государственными органами. К тому же в федеративной Германии на региональном уровне (земель) отсутствуют правозащитные органы с широкой сферой компетенции по содействию правам человека и их защите. Тем не менее, его учреждение и функционирование удачно вписывается в доктрину кооперативного федерализма, который опирается, как на конституционные нормы, так и на политические реалии. В этом отношении его можно было бы образно назвать примером проявления модели кооперативного федерализма как «перманентного движения к цивилизованному снятию конфликтов и мирного сосуществования»^[374].

Подводя итоги можно сделать следующие выводы:

- В европейских федерациях созданы различные типы внесудебных государственных правозащитных институтов (омбудсмены, омбудсмены по правам человека, комиссии по правам человека, институт по правам человека, узкоспециализированные комиссии и омбудсмены, и др.). При этом создание одинаковых по типу государственных правозащитных органов реализовано в специфических национальных моделях таких институтов;

- Характерная для европейских федераций кооперативная форма федерализма, несмотря на особенности ее реализации в разных странах, предопределяет учреждение государственных правозащитных органов (имеющих узкую или широкую сферы компетенции) преимущественно на федеральном уровне и наделение их полномочиями по защите прав человека на региональном уровне (определенным исключением является Управление омбудсмена Австрии, имеющее мандат на защиту прав человека от действий региональных и местных органов публичной администрации в семи из девяти земель, в двух субъектах учреждены свои собственные омбудсмены);

- Все созданные государственные правозащитные органы (наряду с разработкой программ по правовому просвещению, подготовкой отчетов и рекомендаций государственным органам по совершенствованию конституционной системы защиты прав и свобод человека и гражданина и др.) наделены полномочиями по рассмотрению жалоб на нарушения установленных в законах субъективных прав граждан со стороны административных органов (за исключением Немецкого института прав человека);

- Эволюция внесудебных узкоспециализированных

правозащитных институтов в европейских федерациях (за исключением Швейцарии) свидетельствует о происходящей модернизации их сферы компетенций и направлений деятельности в функции и полномочия, характерные для специализированных государственных органов по содействию правам человека и их защите (среди них Немецкий институт прав человека - пока единственный полностью соответствующий таким правовым характеристикам).

Основные выводы главы:

• В федеративных государствах выбор определенных типов при учреждении государственных правозащитных органов, а также само решение об их создании на федеральном и/или региональном уровнях детерминируются доктринальными, конституционно-правовыми (в первую очередь соотношением предметов ведения и полномочий федерации и ее субъектов), культурно-историческими и социально-экономическими факторами развития федераций.

• Проблемы учреждения, кооперации и координации действий государственных правозащитных органов (на федеральном уровне и уровне субъектов федерации) в федеративных государствах, относящихся к системам романо-германского и англо-саксонского (общего) права, имеют свои особенности. В федерациях, основанных на системе континентального права и моделях кооперативного федерализма, создание новых или модернизация действующих государственных правозащитных органов позволяет обеспечивать более единообразную систему публично-правовых институциональных гарантий прав человека на всей территории страны.

• Учрежденные в федерациях специализированные органы по содействию правам человека и их защите, несмотря на разницу в названиях, являются государственными органами, за исключением Немецкого института прав человека, являющегося государственно-общественным органом. Все

государственные правозащитные органы имеют конституционный и/или законодательно закрепленный статус. Компетенция, формы и методы работы, включая взаимодействие с иными органами публичной власти, государственных правозащитных органов, соответствующих критериям эффективных институтов по содействию правам человека и их защите, имеют несущественные различия.

• В целях совершенствования конституционной системы защиты прав человека государственные правозащитные органы созданы на федеральном уровне и уровне субъектов федерации в форме омбудсменов классического типа в Бельгии, Австралии, Канаде, в Индии и Пакистане (омбудсмены дополнительно имеют юрисдикцию гражданского суда) и комиссий по правам человека в Австралии, Канаде, Индии, Пакистане (соответствующих международным принципам эффективных национальных учреждений). На федеральном уровне в Бельгии функционирует «Центр за обеспечение равенства возможностей и борьбы с расизмом» (соответствующий типу института комиссий по правам человека), в Австрии - Управление Омбудсмена (практически соответствующее типу постомбудсмен института), в Г ермании - Немецкий институт прав человека.

• В США и Швейцарии на уровне субъектов федерации учреждены омбудсмены классического типа. Американские комиссии, созданные на уровне штатов (по правам человека, по гражданским правам или по человеческим отношениям, и др.) и федерации (Комиссия по гражданским правам и Комиссия по равным возможностям в области занятости), федеральные швейцарские комиссии (Комиссия по борьбе с расизмом и Комиссия по правам женщин) имеют узкую сферу компетенции, не соответствующую правовому статусу государственных органов по содействию правам человека и их защите. Швейцария находится в процессе эксперимента по созданию независимого государственного органа с широким мандатом для защиты прав человека.

• В федерациях, для которых характерны массовые случаи грубого нарушения прав и свобод человека, государственные органы по содействию правам человека и их защите, созданные на основе парадигмально- иновационной модели, наряду с выполнением типичных правозащитных функций, характерных для аналогичных органов, созданных в развитых федерациях (Австралия, Канада и др.), имеют полномочия на осуществление юрисдикционной деятельности. Юрисдикционные полномочия распространяются, как на методы расследования жалоб, так и на меры наказания за нарушения прав человека или ненадлежащего выполнения публичных обязанностей административными органами (например, комиссии по правам человека и омбудсмены в Индии, Пакистане). При этом уровень эффективности их функционирования имеет обратно-пропорциональную зависимость.

• Несмотря на то, что федеративные государства различаются по способу формирования, разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами субъектов федерации, степенью кооперации и интеграции в решении внутригосударственных проблем и выполнении международных обязательств, и т.д., можно констатировать: в настоящее время учреждение государственных правозащитных органов на федеральном и/или на уровне субъектов федерации становится одной из институциональных форм проявления консенсуса между общегосударственной и региональными властями в процессе совершенствования внесудебной системы защиты прав человека.