§ 1. Эволюция органов по содействию правам человека и их защите в Российской Федерации

В России пристальное внимание к формированию таких

государственных правозащитных органов, непосредственно предназначенных только для целей содействия правам человека и их защиты, стало уделяться относительно недавно и во многом, с одной стороны, было обусловлено реформированием общественно-государственного строя.

Эти факторы стимулировали становление нового для нашей страны института уполномоченного по правам человека. Хотя с формальноисторической точки зрения, первым типом государственного правозащитного органа была Комиссия по правам человека при Президенте Российской Федерации (буквально на несколько месяцев опередив уполномоченного по правам человека), преобразованная в 2004 г. в Совет при Президенте Российской Федерации^[376]. А также комиссии по правам человека в субъектах Российской Федерации как вспомогательные и совещательные органы,

созданные в целях оказания помощи в реализации прав и основных свобод человека и гражданина.

Прототипом президентской комиссии была Комиссия по гуманитарному сотрудничеству и правам человека под руководством Ф.М. Бурлацкого, созданная в 1987 году в рамках советского Комитета за Европейскую безопасность и сотрудничество. Для обеспечения деятельности комиссии был издан Указ Президента Российской Федерации №2 1798 от 1 ноября 1993 г. «Об обеспечении деятельности Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации»^[377] (утратил силу с 18.10.96 г.).

С началом строительства новой государственности Россия стремилась соответствовать основным принципам (и критериям членства) Совета Европы. Поэтому весьма закономерно, что в целях активизации работы Комиссии 20 мая 1996 г. был утвержден новый состав Комиссии во главе с профессором В.А. Карташкиным, а с июля 2002 г. председателем стала Э.А. Памфилова (в настоящее время она является Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации). Следующим этапом в деятельности Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации стал Указ Президента Российской Федерации № 864 от 13 июня 1996 г. «О некоторых мерах

государственной поддержки правозащитного движения в Российской Федерации»^[378], Положение о Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации и ее состав были утверждены Указом Президента Российской Федерации № 1457 от 18 октября 1996 г. «Об утверждении Положения о Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации»^[379] (утратил силу с 19.11.2004 г.).

В соответствии с п.1 Положения «Комиссия по правам человека при Президенте Российской Федерации является совещательным и консультативным органом при Президенте Российской Федерации, содействующим реализации главой государства его конституционных полномочий гаранта прав и свобод человека и гражданина, признаваемых и гарантируемых в Российской Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации».

В отличие от многих аналогичных комиссий как в развитых, так и в развивающихся странах, которые были созданы законами/актами парламента и определены как независимые национальные комиссии, Комиссия по правам человека при Президенте Российской Федерации была создана подзаконным актом. Являясь, по своей сути, государственно-общественным органом, независимым от других государственных органов, в ее обязанности входило «составление общих и специальных докладов о соблюдении прав человека и гражданина и направление их Президенту Российской Федерации» (п. 4 Положения).

Представляется, что можно говорить только об относительной независимости комиссии. Так, с одной стороны, Президентской Комиссии предоставлялась свобода действий в рамках ее полномочий, а с другой стороны, государство определяло через установленные подзаконным актом пределы деятельности комиссии и обязанности предоставлять отчеты, доклады о конкретной ситуации с правами человека, а также посредством государственного финансирования (п. 14 Положения - обеспечение

деятельности Комиссии возложено на Главное управление внутренней политики Президента Российской Федерации).

Кроме того, в отличие от большинства зарубежных комиссий по правам человека, консультативные полномочия Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации были ограничены. На основании пунктов 1 и 4 Положения о Комиссии можно сделать вывод о том, что консультативные полномочия Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации не распространялись на законодательную и судебную власть. Также проведенный анализ положения о Комиссии показывает, что важное место в ее деятельности должна была занимать подготовка проектов указов, распоряжений, поручений и обращений Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина; законодательства Российской Федерации и ее субъектов прямо или косвенно затрагивающих данную проблему.

Комиссия по правам человека при Президенте Российской Федерации, аналогично зарубежным комиссиям, наделялась широкой компетенцией, так как должна содействовать реализации всех прав, признаваемых и гарантируемых в Российской Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации (п. 1 Положения), содействовать совершенствованию механизма обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина (п.3 Положения).

На наш взгляд, при анализе Положения о Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации выявляется несоответствие между пунктами 1, 2 и 4. Так, в пункте 1 говорится о признании и гарантировании прав и свобод человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. В развитие данного положения в пункте 4 отмечено, что Комиссия «принимает участие в разработке международных договоров по вопросам защиты прав и свобод человека и в подготовке материалов для докладов в международные организации в соответствии с международными договорами, а также обязательствами Российской Федерации в связи с ее членством в Совете Европы, взаимодействует в установленном порядке с международными организациями, зарубежными общественными и неправительственными организациями». В то же время в пункте 2 при определении законодательной основы деятельности Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации указано только законодательство Российской Федерации.

В соответствии с Положением Комиссией были подготовлены ежегодные доклады с анализом и оценкой состояния прав человека в России, ряд важных материалов о совершенствовании механизма обеспечения и защиты прав и свобод человека, которые вошли в указы, распоряжения, обращения Президента, проект Федеральной концепции обеспечения и защиты прав и свобод человека и др. Еще одним подтверждением широкой сферы компетенции Комиссии являлось полномочие рассматривать обращения, предметом которых является нарушение прав человека, гарантируемых Конституцией и общепризнанными принципами и нормами международного права.

критериев приемлемости обращений.

При обнаружении нарушений прав человека Комиссия могла издать рекомендацию или заключение, которые должны были быть рассмотрены соответствующим органом/должностным лицом и по результатам рассмотрения уведомить о принятых решениях. Это не заменяло существующие каналы обжалования, а являлось существенным дополнением к другим способам защиты прав человека. Основными формами реагирования Комиссии при обнаружении фактов нарушения прав человека являлись рекомендации и заключения. И хотя Положением не были предусмотрены меры дисциплинарной ответственности должностных лиц за игнорирование рекомендаций и заключений Комиссии, тем не менее, Комиссия сыграла позитивную роль в становлении внесудебного механизма защиты прав и новых публично-правовых форм взаимодействия государства и общества.

Важным моментом в деятельности Комиссии являлась возможность проявления собственной инициативы при рассмотрении обращений - Комиссия «проверяет по поручению Президента Российской Федерации либо по собственной инициативе информацию о случаях нарушений прав и свобод человека и гражданина, а также об отдельных фактах ущемления прав человека и гражданина, представляющих особую общественную опасность» (п. 4 Положения).

Комиссия по правам человека при Президенте Российской Федерации, при осуществлении своих полномочий могла взаимодействовать с органами государственной власти, как Российской Федерации, так и ее субъектов, с органами местного самоуправления, общественными объединениями, со средствами массовой информации, а также Комиссия оказывала содействие комиссиям по правам человека и иным органам, учрежденным в федеральных округах и субъектах Российской Федерации в целях защиты прав и свобод человека и гражданина.

Уполномоченным Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека и с правозащитными структурами (п.5 Положения).

Что касается состава Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации, она была сформирована в составе председателя Комиссии, заместителей председателя, ответственного секретаря и членов Комиссии, утверждаемых Указом Президента (п. 10 Положения).

Немаловажное значение имеет тот факт, что все члены Комиссии, включая председателя, участвовали в ее работе на общественных началах (п.11 Положения). В этом смысле Комиссия по правам человека при Президенте Российской Федерации существенно отличалась от зарубежных комиссий.

В среднем за месяц в Комиссию обращалось за помощью и поддержкой более 1500 человек, и Комиссии удалось стать связующим звеном между Президентом и гражданами России. Также Комиссия расширила свое сотрудничество с неправительственными правозащитными организациями, активизировала международное сотрудничество по проблемам обеспечения прав и свобод человека. Таким образом, можно сказать, что создание Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации расширило механизм по контролю за соблюдением и восстановлением нарушенных прав человека и гражданина, а также в области правового просвещения.

Вышеназванный Указ Президента Российской Федерации № 864 от 13 июня 1996 г. стал новым этапом не только в деятельности Комиссии, но и содержал прямую рекомендацию органам государственной власти субъектов Российской Федерации «образовать в соответствующих субъектах Российской Федерации комиссии по правам человека с функциями, аналогичными функциям Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации» (п.3). В силу специфики характера и формы взаимоотношений федерации и субъектов Российской Федерации, в основном, положения о региональных комиссиях копировали Положение о президентской комиссии в отношении целей, задач и функций. И уже к концу 1996 г. почти в половине субъектов федерации были созданы комиссии по правам человека при главах исполнительной власти, а к 2000 г. - в 63 субъектах Российской Федерации. Таким образом, можно отметить, что спецификой становления субсидиарного государственного внесудебного правозащитного механизма России явилось преобладание института региональных комиссий по правам человека по сравнению с институтом регионального омбудсмена^[380].

В связи с формированием региональных органов по правам человека в 2001 г. в Положение о Комиссии были внесены изменения, в частности, отмечена необходимость оказывать содействие комиссиям по правам человека и осуществлять взаимодействие с федеральным и региональными уполномоченными по правам человека и с другими правозащитными структурами. В дальнейшем, как уже было отмечено ранее, в 2004 г. Комиссия была преобразована в Совет при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека.

Полномочия и порядок организации и деятельности нового Совета в целом были аналогичны Комиссии. В то же время в Положении о Совете отсутствовали некоторые важные полномочия, которые были присущи Комиссии, такие как: составление докладов; подготовка проектов указов, распоряжений, поручений и обращений Президента Российской Федерации по вопросам прав и свобод человека и гражданина; рассмотрение обращений граждан по личным вопросам; и др. Следует отметить, что вместе с ростом численности Совета объем его задач стал гораздо масштабнее (например, организация проведения экспертизы нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы человека; содействие разработке механизмов общественного контроля в сфере защиты прав человека и т.д.), чем его реальные полномочия.

Следующим этапом эволюции государственных правозащитных

органов стало формирование института уполномоченного по правам человека. Необходимо отметить, что с историко-правовой точки зрения российский уполномоченный по правам человека функционировал некоторое время и до принятия соответствующего закона.

Впервые об уполномоченном по правам человека заговорили осенью 1990 г. - ему была посвящена отдельная статья в первой редакции проекта новой Конституции РСФСР, подготовленного рабочей группой конституционной комиссии Съезда народных депутатов России. Данная статья была сохранена и в последующих редакциях проекта Конституции, т.е. мы можем говорить о том, что данная идея была поддержана. Первоначально омбудсмен именовался Г осударственным комиссаром Верховного Совета РФ по правам человека, в дальнейшем - Парламентским уполномоченным по правам человека, Уполномоченным Верховного Совета РСФСР по правам человека.

Первое официальное закрепление институт омбудсмена получил в ноябре 1991 года, когда Верховный Совет РСФСР принял Постановление «О Декларации прав и свобод человека и гражданина». Как известно, в декларациях формулируются принципы, обязательные для конституционно- правового развития государств^[381]. Согласно ст. 40 п. 1 данного Постановления: «Парламентский контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации возлагается на Парламентского уполномоченного по правам человека»^[382]. Однако, несмотря на то, что был разработан законопроект об уполномоченном, а должность Уполномоченного по правам человека была учреждена Конституцией Российской Федерации 1993 г., эта идея долгое время не получала законодательного развития. Кроме того следует отметить, что из-за политических разногласий между президентом и Верховным Советом Российской Федерации в 1992-1993 гг. в проекте Конституции Российской Федерации исчезла отдельная статья и осталась всего одна норма об Уполномоченном по правам человека - ст. 103 пункт «е» относит к ведению Государственной Думы Российской Федерации назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом. В этом плане следует согласиться с мнением юристов, что в первую очередь «речь идет о полномочиях Г осударственной Думы, а не о статусе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации»^[383].

Г осударственная Дума первого созыва назначила Уполномоченного по правам человека 17 января 1994 года в рамках пакетного соглашения, которым между думскими фракциями и группами были распределены также должности руководителей Г осударственной Думы и ее Комитетов и Председателя Счетной палаты. Первым Уполномоченным по правам человека стал Сергей Адамович Ковалев, представлявший фракцию «Выбор России». С сентября 1993 г. до января 1996 г. С.А. Ковалев был председателем Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации. На время до принятия закона об Уполномоченном Президент возложил на Комиссию функции аппарата Уполномоченного по правам человека.

В течение года принятие закона об Уполномоченном блокировалось фракциями Думы, не согласными с кандидатурой С.А. Ковалева. С.А. Ковалев резко возражал против начала военных действий в Чечне в декабре 1994 года и пытался противодействовать их расширению. В результате против него объединились оппозиционные фракции Думы (имеющие к нему претензии еще с октября 1993 года) и сторонники силового решения чеченской проблемы в команде Президента.

10 марта 1995 года, в день очередной попытки принятия закона во втором чтении, Дума отменила свое решение от 17 января 1994 г. о назначении С.А. Ковалева, тем не менее, его отставка не помогла, как этого ожидали некоторые из ее организаторов, утверждению закона, так необходимого для скорейшего принятия России в Совет Европы.

В Г осударственной Думе второго созыва повторилась патовая ситуация: проправительственные фракции предлагали включить в закон поправки, которые бы не позволили назначить уполномоченным Владимира Борисовича Исакова, кандидатура которого рассматривалась левым большинством. Одни из таких поправок предусматривали назначение уполномоченного двумя третями голосов (что противоречит Конституции), другие - запрет занимать эту должность тем, кто в течение нескольких последних лет состоял в руководстве политических партий или баллотировался в Государственную Думу по партийным спискам. В результате закон никак не мог преодолеть стадию второго чтения.

20 марта 1996 г. закон был принят во втором чтении с поправкой, предусматривающей утверждение списка кандидатов на должность уполномоченного двумя третями голосов. Авторы этой идеи подразумевали утверждение 300 голосами не каждой кандидатуры, а пакета взаимоприемлемых кандидатур, из которого уже простым большинством выбирается Уполномоченный по правам человека. Однако в итоге поправка была сформулирована в таком виде, что 300 голосов должна набрать каждая отдельно предлагаемая кандидатура. После принятия закона в целом 17 апреля 1996 г. он был направлен в Совет Федерации и им отклонен. Основное требование Совета Федерации состояло в том, чтобы право Уполномоченного по правам человека создавать представительства в субъектах Российской Федерации было заменено на право субъектов самим учреждать аналогичную должность, финансируемую из средств бюджета субъекта Российской Федерации. В итоге после ряда согласований закон был принят Государственной Думой 25 декабря 1996 г., одобрен Советом Федерации 12 февраля 1997 г., подписан Президентом 26 февраля 1997 г., опубликован в

«Российской газете» и вступил в силу 4 марта 1997 г.

В соответствии с данным законом, Г осударственная Дума должна была назначить Уполномоченного по правам человека в течение 30 дней со дня вступления закона в силу. Первый раз данный вопрос рассматривался 4 апреля 1997 г. Государственная Дума провела тайное голосование карточками раздельно по каждой из 5 кандидатур. В этом туре необходимо было набрать 300 голосов, чего не удалось ни одному кандидату. Вторая попытка назначить Уполномоченного была проведена 17 сентября 1997 г. и закончилась столь же безрезультатно. Выйти из тупика удалось только путем заключения нового многопартийного коалиционного соглашения и все участники договоренностей согласились поддержать кандидатуру О.О. Миронова на пост Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

20-22 мая 1998 г. состоялось рейтинговое голосование по 10 кандидатурам, и получивший в рейтинговом туре необходимое большинство в 2/3 голосов О.О. Миронов 22 мая 1998 г. тайным голосованием был назначен на должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и принес присягу.

Проведенный анализ эволюции новых внесудебных государственных органов по содействию правам человека и их защите в России позволяет сделать следующие выводы:

- Создание новых внесудебных государственных правозащитных органов в Российской Федерации началось в форме комиссий по правам человека (федеральной и по аналогии с ней, региональных), учрежденных подзаконными актами. Однако изначально существующее противоречие между провозглашенными целями, задачами, функциями комиссий и средствами их обеспечения стало главным препятствием эффективности их деятельности и в дальнейшем привело к замене институтом регионального уполномоченного по правам человека.

- В создании института уполномоченного по правам человека в России, также как и в других постсоветских государствах, на первоначальном этапе детерминирующую роль сыграли политические, а не правовые факторы. Из стран СНГ Россия была первой, официально подтвердившей идею создания института омбудсмена в ноябре 1991 г. В дальнейшем должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации получила конституционное закрепление. С историко-правовой точки зрения российский уполномоченный по правам человека функционировал до принятия соответствующего закона (Государственная Дума назначила в январе 1994 г. Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации), изначально совмещая две должности - председателя Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

- Комиссия по правам человека при Президенте Российской Федерации, исторически созданная как прототип коллективного омбудсмена, юридически трансформируется в Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека как форму консультативного участия граждан в управлении делами государства, при этом не соответствующую принципам эффективных государственных правозащитных институтов.