§ 2. Органы по содействию правам человека и их защите в федеративных государствах (на примере Австралии, Индии и Пакистана)

Общемировой тренд по развитию конституционно-правовой

интерпретации прав человека и созданию государственных правозащитных органов (на федеральном и/или на уровне субъектов федерации) затронул не только федеративные государства Северной Америки.

Среди данных федеративных государств Австралия первой приобрела независимость и, по сравнению с Индией и Пакистаном, имеет гораздо более высокие показатели уровня социально-экономического развития и политической стабильности. При этом в конституционно-правовом аспекте парадоксально: Австралия является единственной из стран, так называемой, развитой демократии, до сих пор не принявшей полноценного закона о правах человека, хотя государственные правозащитные органы учреждены не только на федеральном уровне, но и на уровне штатов.

Конституция Австралии (1901 г.) установила федеративную систему, в которой власть разделяется или распределяется между федеральными органами власти и органами управления шести штатов и трех самоуправляющихся территорий. Федеративное устройство Австралии основано на чисто территориальном принципе^[283]. Относясь к системе общего права, австралийская федеральная система приводит к проблемам в плане осуществления международных обязательств в области прав человека. Хотя в отличие от других федеративных государств, типа США, считающих себя лидерами по защите прав человека, Австралия делает более решительные шаги по выполнению принятых международных обязательств и внедрению общепризнанных стандартов прав человека в законодательную и правоприменительную практику. В частности, федеральное правительство:

• инициировало принятие закона, «в соответствии с которым каждый вносимый на рассмотрение парламента новый законопроект сопровождался заявлением, в котором давалась бы оценка совместимости этого законопроекта с семью основными разработанными Организацией Объединенных Наций договорами в области прав человека, стороной которых является Австралия»^[284];

• восстановило историческую справедливость в отношении аборигенов и жителей островов Торресова пролива посредством создания Национального конгресса первых народов Австралии^[285] и планирует внесение соответствующих поправок в Конституцию^[286];

• приняло в 2010 г.

• в 2012 г. внесены изменения, в закон 1986 года, предусматривающий создание Австралийской комиссии по правам человека, которые наделяют ее еще более широким кругом функций, в том числе, имеющим отношение к международным договорам, которые подписаны Австралией или участником которых она является^[288]; и др.

С исторической точки зрения первая федеральная Комиссия по правам человека Австралии была образована в 1981 году. Основные направления ее деятельности базировались на четырех международных документах (Международном пакте о гражданских и политических правах, Декларации прав ребенка, Декларации о правах умственно отсталых лиц и Декларации о правах инвалидов). В связи с изменениями в австралийском законодательстве данная Комиссия по правам человека прекратила свою деятельность, а в 1986 году на федеральном уровне был создан новый государственный орган по содействию правам человека и их защите - Комиссия по правам человека и равным возможностям. С 2012 г. новым официально принятым названием Комиссии по правам человека и равным возможностям стало название - Австралийская комиссия по правам человека. Этот факт подчеркивает что Австралия признала, что равные возможности должны рассматриваться как неотъемлемая часть прав человека.

В соответствии с § 10 А, 11 и 13 Закона об «Австралийской Комиссии по правам человека» в ее обязанности входит:

• разрешение жалоб о дискриминации и нарушений прав человека в рамках федеральных законов;

• проведение опросов общественного мнения по вопросам прав человека;

• развитие правового просвещения и образования в области прав человека;

• предоставление независимой юридической консультации для оказания помощи судам в делах, связанных с принципами прав человека, т.е.

выполнение функции Amicus curiae^[289] для учета международных принципов прав человека;

• предоставление консультаций парламенту и региональным правительствам по разработке законов, политики и программ в области прав человека;

• анализ потенциального воздействия проектов международных договоров на внутреннюю политику, обзор действующего законодательства и законопроектов в целях обеспечения их соответствия принципам соблюдения прав человека;

• проведение и координация исследований в области прав человека и дискриминации;

• возможность проведения публичных расследований, касающихся нарушений прав человека.

Если ранее федеральная Комиссия по правам человека Австралии состояла из 5 членов, то в соответствии с § 8 закона о Комиссии по правам человека (2012 г.) она состоит из:

• Президента;

• Уполномоченного по правам человека;

• Уполномоченного по вопросам расовой дискриминации;

• Уполномоченного по вопросам дискриминации

инвалидов;

• Уполномоченного по вопросам дискриминации по

признаку пола;

• Уполномоченного по вопросам дискриминации по

возрасту;

• Уполномоченного по вопросам социальной справедливости для аборигенов и жителей островов Торресова пролива;

• Национального Уполномоченного по правам детей^[290].

Специальный социальный уполномоченный при Комиссии был создан

для решения проблем прав человека аборигенного населения островов пролива Торреса. В соответствии с законом о «Комиссии по правам человека» специальный социальный уполномоченный ежегодно сообщает федеральному парламенту о реализации прав человека в этом регионе и дает рекомендации относительно содействия и защиты прав аборигенов.

Анализ закона об австралийской комиссии по правам человека позволяет сделать вывод, что она является независимым органом, полностью соответствующим критериям формирования и функционирования государственных органов по содействию правам человека и их защите (Парижским принципам). Как видно, Комиссия по правам человека Австралии имеет более широкую сферу компетенции чем, например, федеральная канадская комиссия по правам человека. К этому необходимо добавить, что должность Уполномоченного по вопросам социальной справедливости для аборигенов и жителей островов Торресова пролива вообще является уникальной - во всем мире ни у одного государственного правозащитного органа таких специальных должностей для защиты прав коренного населения нет.

Помимо федеральной Комиссии по правам человека, которая «играет главную роль в становлении справедливого, толерантного общества и в развитии демократии»^[291], в Австралии создана сеть региональных комиссий (во всех штатах, в Австралийской столичной территории и в Северной территории), правовой статус которых определяется в соответствии с законом о «Комиссии по правам человека» Австралии.

Акценты правозащитной деятельности региональных комиссий напрямую отражены в их названиях. Так, в регионах Новый Южный Уэльс, Северная территория, Квинслэнд и Тасмания созданы антидискриминационные комиссии. В экономически развитых и относительно менее проблемных в отношении соблюдения прав человека территориях, таких как Западная и Южная Австралия, они называются комиссии по равным возможностям, в Виктории - комиссия по равным возможностям и правам человека^[292]. Имея различия в наименовании, в практической деятельности комиссий по правам человека не имеется принципиальных отличительных черт. Все региональные комиссии по своему правовому статусу и функциям соответствуют Парижским принципам и вместе с федеральной Комиссией по правам человека образуют Австралийский совет правозащитных организаций.

В Австралии (как в Канаде, и в некоторых других федеративных государствах) наряду с комиссиями, имеющими широкие полномочия и функции, имеются службы омбудсмена. В частности, Управление Федерального уполномоченного по правам человека, в компетенцию которого входит расследование по жалобам или по своей собственной инициативе на административные действия/бездействие федерального правительства и полиции, а также омбудсмены штатов и территорий, с соответствующими, т.е. классическими для подобного рода органов компетенциями. Так, например, как отмечается в отчетном докладе Омбудсмена Северных территорий Австралии за 2013-2014 гг. количество, тематика поступающих жалоб (около 2-х тысяч) и сроки их рассмотрения на протяжении последних восьми лет остаются практически одинаковыми^[293].

Наряду с классическими омбудсменами в Австралии созданы Федеральный уполномоченный по неприкосновенности частной жизни, специализированные омбудсмены, наделенные отдельными полномочиями в сфере вооруженных сил, для защиты интересов граждан в их деловых отношениях с разнообразными поставщиками и службами (например, телесвязь, энергия, банковское дело и страхование, налогообложение).

Несмотря на то, что еще существует много противоречий в законодательстве о борьбе с дискриминацией (на федеральном уровне, уровне штатов и местном уровне), деятельность государственных органов по содействию правам человека и их защите свидетельствует, о том, что Австралия, не только политически, но и юридически стремится стать государством, в котором обеспечиваются равные права для всех и верховенство закона.

Если Австралию можно считать государством с исторически сложившейся системой федеративных отношений, то Индия и Пакистан - развивающиеся федерации, образованные в результате разделения Британской Индии на два самостоятельных государства. Приобретя независимость, они не перестали конфликтовать между собой, начиная с религиозно-этнических конфликтов, затем конфликты стали носить ярко выраженный политический характер. После третьей самой крупной войны между Индией и Пакистаном от него откололась восточная часть, образовавшая независимое государство - Бангладеш. Но сих пор узлом противоречий двух стран служит индийский штат Джамму и Кашмир, расположенный в районе индо-пакистанской границы^[294]. Штат Джамму и Кашмир процентов на восемьдесят состоит из мусульман, поэтому исторически логичнее было бы его включение в состав Пакистана, а не Индии.

В настоящее время в плане федеративного устройства современная Индия включает 29 штатов (2 июня 2014 года в результате официального разделения штата Андхра-Прадеш на две части образован новый штат - Телангана), 7 территорий (6 союзных территорий и один Национальный столичный округ Дели); 642 округа и 640 867 сельских населенных пунктов^[295]. Отличительной чертой индийской федерации является динамизм развития Конституции посредством добавления к ней Приложений (по состоянию на 2012 г. их уже 97) и усиливающаяся тенденция к централизации. Согласно Приложению VII сфера исключительной компетенции штатов заметно сократилась, а сферы исключительной союзной компетенции и конкурирующей компетенции существенно расширились^[296].

способствует тот факт, что система власти в индийских штатах урегулирована Конституцией Индии (ч. VI), свою Конституцию имеет только штат Джамму и Кашмир. Сами индийские правоведы и даже Верховный суд Индии, подчеркивают, что «наша Конституция есть комбинация федеральной структуры с унитарными особенностями... Конституция - продукт двух противоречивых подходов: один связан с озабоченностью Центра о нормативном представлении уникальной индивидуальности Индии, другой - с чрезмерным подчеркиванием озабоченности о национальном единстве, безопасности, и т.д. И в результате отцы-основатели выбрали «полуглавную» федеральную структуру, в которой баланс сдвинут в сторону Центра»^[297].

Если в формально-юридическом плане сравнить конституции Австралии и Индии (1950 г.), то можно сказать, что они имеют много общего. Конституция Индии (очень подробная и длинная) тоже провозглашает принципы верховенства права, равенства и свободы, ставя своей целью достижение единства нации, несмотря на культурное многообразие, признаваемое в качестве одной из конституционных и цивилизационных

ценностей.

Также как Австралия, Индия под влиянием англосаксонской системы права использует в Конституции преимущественно негативный способ гарантирования прав и свобод человека (статьи 32-35), запрещая законодательным и исполнительным органам их нарушение. В целях гражданского воспитания Конституция Индии наряду с основными правами включает основные обязанности граждан. С другой стороны, Конституция предусматривает преференционный режим (позитивную дискриминацию) в отношении некоторых отсталых социальных классов. Так, например, согласно положению статьи 16 п. 4А Конституции Индии: ничто не препятствует штату издавать какие-либо постановления относительно резервирования в сфере продвижения на должности на государственной службе какого-либо класса или классов из числа зарегистрированных (включенных в списки) каст и племен (Scheduled Castes, Scheduled Tribes)^[298], которые, по мнению штата, недостаточно представлены на государственной службе.

Уникальность Конституции Индии нашла отражение в ч. III (статья 3 пункт а), которая расширенно трактует понятие «закон». Понимая под ним, любой указ, приказ, обязательное постановление местных органов власти, правило, предписание, нотификацию, обычай или обыкновение, имеющие на территории Индии силу закона^[299]. А также в конституционном закреплении в статусе основных прав (статья 32) права на прямое обращение в Высокий суд Индии в случае нарушения прав человека (аналогичное положение закреплено в отношении высоких судов штатов)^[300]. Хотя на практике отправление правосудия сопровождается неоправданными задержками, например, на конец октября 2011 г. в Высоком суде насчитывалось 56 383 нерассмотренных дел, в высоких судах штатов - 4,2 млн. и более 28 млн. таких дел находилось в производстве судов нижних инстанций^[301].

Вместе с тем, усилиями Высокого суда толкование положений ч. III Конституции Индии о правах человека было кардинальным образом пересмотрено. В частности, Индия расширила традиционно узкий подход к вопросу о равенстве и руководствуется позитивными соображениями в своих действиях по искоренению отсталости в любых формах: социальных, экономических или образовательных. Свободы, предусмотренные статьей 19, также получили более широкое толкование, в том числе право на свободу слова и выражения мнений стало включать и право на получение официальной информации. Право на жизнь и личную свободу, провозглашенное в статье 21, теперь также включает право на чистую окружающую среду, право на получение юридической помощи, искоренение кабального труда, право на достойную жизнь, на безотлагательное и беспристрастное рассмотрение дел в суде, право на образование, а также различные другие права^[302].

В целях реализации конституционных прав создано много различных узкоспециализированных государственных правозащитных органов: Национальная комиссия по делам зарегистрированных каст и племен (учрежденная в соответствии со статьей 338 Конституции Индии); законодательно учрежденные: Национальная комиссия по делам меньшинств (1992 г.), Национальная комиссия по делам женщин (1990 г.), Национальная комиссия по защите прав ребенка (2007 г.) и др.

Также как и другие государства Индия пошла по пути создания института омбудсмена: на федеральном уровне (Lokpal) и на уровне штатов (Lokayukta). Однако история их учреждения и функционирования стала уникальной.

Сам термин «Lokpal» (в переводе с санскритского «Лок» - человек, «Пала» - защитник/опекун) впервые возник в 1963 г. в контексте поиска механизмов для разрешения трудовых споров. В 1966 г. в докладе Комиссии по административной реформе было рекомендовано создание специальных органов (на федеральном уровне и на уровне штатов), предназначенных для удовлетворения жалоб граждан на действия публичной администрации. Впервые законопроект (Lokpal Акт) был внесен в парламент в 1968 г. и в общей сложности в различных вариантах рассматривался одиннадцать раз. Сплошные неудачи в прохождении законопроекта только увеличивали случаи недобросовестного управления, а также снижали общественное доверие к бюрократии^[303].

Начавшаяся кампания усиления борьбы с коррупцией в Индии стимулировала принятие 18 декабря 2013 года закона об омбудсменах. В соответствии с законом в сферу их компетенции входит расследование случаев коррупции в публичных органах, а также наложение штрафов, предусмотренных индийским законодательством и передача дел в суд. В полномочия федерального омбудсмена дополнительно включено

расследование коррупции в индийской армии. Необходимо отметить один важный момент, касающийся членства в институте омбудсмена федерального уровня, являющегося коллегиальным органом. В соответствии с законом (главой II п. 3) Локпал состоит из 8 человек. Председателем может являться главный судья (в отставке) Высокого суда Индии или экс-судья Высокого суда. Два других члена - должны быть бывшими судьями Высокого Суда или экс-главными судьями Высокого суда (штата); а также ими могут быть лица, отвечающие в соответствии с законодательством требованиям,

предъявляемым к судьям Высокого суда. Другие члены Локпала: 1. должны иметь выдающиеся способности, специальные знания и опыт (не менее двадцати пяти лет) в вопросах, касающихся антикоррупционной политики, административного управления, финансов и др.; 2. назначаться из числа лиц, принадлежащих к зарегистрированным кастам, племенам, представителям меньшинств и женщин^[304]. Отсутствие конституционного статуса (с учетом такой специфики состава Локпал) компенсируется его степенью автономности. Хотя, в отличие от сферы компетенции омбудсмена классического типа, полномочия Локпал существенно ограничены расследованием жалоб только на коррупционные действия чиновников.

Даже в отсутствие федерального законодательства об омбудсменах все же практика учреждения локаюкта имела место (Махараштра - первый штат, законодательно учредивший в 1971 г. такой орган). Более того, полномочия омбудсменов индийских штатов, в отличие от региональных омбудсменов в других демократически развитых странах, схожи с полномочиями судебных и правоохранительных органов. К примеру, Локаюкта в штате Харьяна имеет право по результатам расследования жалоб назначать наказание в денежном выражении до десяти тысяч рупий и тюремным сроком до трех лет; выдавать ордер на обыск; входить в любое здание и взломать замок любой двери, если есть основания считать, что у подозреваемого (на основании жалобы) там находятся документы, деньги, слитки, ювелирные изделия и другие ценные вещи; и др.^[305].

Однако отсутствие единообразия в законах различных штатов, например, некоторые штаты установили пошлину за подачу жалобы^[306] и неприемлемость рекомендаций локаюкта для законодательных и исполнительных органов дискредитировали данный институт. Так к концу 2010 г. «только 19 штатов учредили локаюкта (омбудсменов), большинство из которых находятся в умирающем состоянии, в том числе по причине недостаточной финансовой самостоятельности. Штаты Западная Бенгалия, Г уджарат и Карнатака имеют локаюкта акты, но никто ни разу не занимал этот

пост»^[307]. Представляется, что предусмотренное федеральным

законодательством: в течение одного года с даты принятия данного Закона о Локпал и локаюктах^[308], принятие соответствующих законов на уровне штатов будет содействовать повышению эффективности института индийских омбудсменов.

В отличие от узкоспециализированного института омбудсмена Национальная комиссия по правам человека Индии, функционирующая на федеральном уровне с 1993 года, имеет широкую сферу компетенции по защите конституционных прав и свобод. Предварительно проблемы учреждения Комиссии специально обсуждались 30 августа 1992 г. на конференции, проводимой премьер-министром Индии. Конференция формально одобрила формирование индийской комиссии по правам человека «как коррективы предубежденного отношения к правам человека и в качестве эффективного ответа на политически мотивированную критику международной общественности»^[309].

В 1993 г. законом «О правах человека» были установлены правовые рамки формирования и функционирования федеральной комиссии по правам человека Индии, комиссий штатов (с учетом особого статуса штата Джамму и Кашмир в соответствии с Приложением VII к Конституции Индии) и Суда по правам человека.

Согласно главы I п. 2 «д» и 2 «ф» закона «О правах человека» индийская Комиссия по правам человека является независимым органом и должна защищать права на жизнь, свободу, равенство и индивидуальные гарантии, которые содержатся в положениях Конституции Индии и международных конвенциях, подписанных/ратифицированных центральным правительством или введенных в силу судами^[310]. Видно, что в этих пунктах закона нашла прямое

отражение дуалистичность правовой системы Индии: в тех случаях, когда Индия не подписала и не ратифицировала каких-либо международных договоров/протоколов, они принимались бы во внимание в различных судебных решениях.

«Закон о правах человека» (п. 4 глава II. Национальная Комиссия по правам человека) определяет порядок назначения состава комиссии: Председатель и члены Комиссии назначаются Президентом Индии по рекомендации комитета, состоящего из: Премьер-министра (являющегося председателем комитета); спикера парламента (Лок Сабха); Министра внутренних дел; лидера оппозиционной парламентской партии в Лок Сабха и лидера оппозиции в Совете штатов (Раджья Сабха); заместителя председателя в Совете штатов. Представляет особый интерес состав Комиссии, который определяется положениями главы II п. 3 «Закона о правах человека»:

• Председатель - экс-главный судья или отвечающий в соответствии с законодательством требованиям к главным судьям Высокого суда Индии;

• один член - (судья в отставке) Высокого суда Индии;

• один член - главный судья (в отставке) или отвечающий в соответствии с законодательством требованиям к главным судьям Высокого суда (штата);

• два члена назначаются из числа лиц, имеющих знания или практический опыт в вопросах, касающихся прав человека;

• председатель Национальной комиссии по делам меньшинств и председатель Национальной комиссии по делам женщин.

Явно прослеживается аналогия с формированием членов института

индийского омбудсмена и Комиссии по правам человека, связанная с

обязательным включением в их состав судей в отставке. Необходимость

наличия судейского опыта обусловлена тем, что федеральная комиссия по

правам человека при расследовании жалоб тоже действует как гражданский

суд. Процедуры расследования жалоб на нарушения прав человека позволяют

212

вызывать свидетелей, которые приносят присягу, затребовать любые необходимые документы, налагать штраф и т.д. Таких больших полномочий не имеют аналогичные органы по содействию правам человека и их защите в странах развитой демократии.

Г лава IV «Закона о защите прав человека» Индии и Регламент (Правила процедур) регулируют процедуру и порядок ведения дел индийской Национальной комиссии по правам человека. В частности, Правилами процедур п. 9 строго определен исчерпывающий перечень случаев принятия всех петиций/жалоб и обращений (полученных на английском или языке хинди, как при личным обращении, так и почтой, факсом и др.) на нарушения прав; порядок их классификации по кодам (например, 100.01 - детский труд, 800.04 - применение силы полицией, армией и т.д.) и оформления (всего 13 форм). Например, шестая форма предназначена для регистрации жалоб, которые не входят в компетенцию комиссии в соответствии с § 36 (1) и § 36 (2) закона о Комиссии по правам человека и п. 21. 2 Регламента Комиссии по правам человека^[311].

Основными функциями индийской Комиссии по правам человека, предусмотренными положениями главы III п. 12 «Закона о правах человека» Индии, являются:

а. превентивное (с использованием процедуры Suo motu) или реактивное (по жалобам) расследование нарушений прав человека или случаев халатности в деле предупреждения таких нарушений со стороны государственных служащих;

б. возможность вмешиваться в судебное разбирательство, касающиеся прав человека (с разрешения суда);

в. посещение любых тюрем или других учреждений, находящихся под контролем власти штатов, где содержатся лица, задержанные или находящиеся на принудительном лечении в целях изучения условий их

жизни и подготовки рекомендаций федеральному правительству;

г. обзор гарантий защиты прав человека, предоставляемых штатом или Конституцией или любым законом и разработка предложений для их эффективной реализации;

д. обзор факторов, в том числе актов терроризма, которые препятствуют осуществлению прав человека, и разработка рекомендаций для принятия надлежащих мер по исправлению положения;

е. исследование договоров и других международных документах по правам человека и вынесения рекомендаций по их эффективной реализации;

ж. проведение и стимулирование научных исследований в области прав человека;

з. участие в образовании в области прав человека среди различных слоев общества, а также содействие повышению осведомленности о гарантиях, предоставляемых для защиты этих прав посредством публикаций в СМИ, проведения семинаров и другими имеющимися средствами;

и. поощрение усилий НПО и других учреждений, работающих в области прав человека;

к. другие функции, которые необходимы для защиты прав человека^[312].

На основании этого можно сказать, что функциональные полномочия индийской Национальной комиссии по правам человека, по сравнению с австралийской Комиссией по правам человека, гораздо шире. Как в плане непосредственного участия в судебных процессах и посещения мест содержания под стражей, так и в правозащитном отношении - вынесении представлений (по правовой сущности, носящих характер правоприменительных актов) и рекомендаций органам власти.

В целях повышения качества выполнения функций в федеральной Комиссии по правам человека создано шесть подразделений:

• правовое - для расследования жалоб на нарушения прав человека,

поступивших в комиссию или с использованием информации из других источников;

• аналитическое - для оказания помощи в расследовании жалоб и анализа запросов и отчетов, полиции, тюремных, государственных органов о смертельных случаях;

• стратегических исследований, разработки проектов и программ - для содействия развитию политики прав человека, проведения конференций, анализа законов, мониторинга выполнения рекомендаций, сделанных федеральной и региональными комиссиями;

• учебное - для обучения и повышения осведомленности по проблемам прав человека различных чиновников (в том числе функционирующих на уровне штатов), неправительственных организаций, студентов и гражданского общества, и т.д.;

• административное - для обеспечения деятельности Комиссии в вопросах подбора кадров, финансовой деятельности, работы библиотеки и др.;

• информации и связей с общественностью - для распространения информации о деятельности Комиссии через печатные и электронные СМИ, подготовки к печати ежемесячного (двуязычного) информационного Бюллетеня по правам человека и других публикаций Комиссии. Кроме того, для изучения заявлений и обращений, полученных в соответствии с законом о «Праве на информацию» (2005 г.).

Следует отметить, что информативность деятельности индийской Комиссии по правам человека одна из самых высоких среди аналогичных институтов. На сайте Комиссии ежемесячно отражается количество поступивших жалоб. Так (по состоянию на июнь 2014 г.) количество новых жалоб - 7897, количество жалоб, находящихся в рассмотрении - 26824^[313]. Хотя анализ статистики поступления (в пропорции к общему количеству населения), рассмотрения жалоб и принятия по ним решений свидетельствует, не об отсутствии проблем с положением в области прав человека, а о низкой эффективности деятельности федеральной Комиссии по правам человека.

Комиссия по правам человека принимает инновационные усилия по решению застарелых проблем с нарушениями конституционных прав человека, в частности, начав проводить информационные кампании в четырех районах, у которых был высший показатель о злодеяниях против зарегистрированных (включенных в списки штатов) каст. Так с апреля по сентябрь 2012 г. члены федеральной Комиссии по правам человека провели открытые слушания в штатах Хариана, Бхаратпур, Джайпур и Ахмер, в штате Раджастхан. А также начали проводить в жизнь практику привлечения внимания к жалобам на нарушения прав человека посредством размещения информации в ведущих национальных, региональных, местных ежедневных газетах и проведения общественных слушаний^[314]. Например, 24 марта 2015 г. Национальная комиссия по правам человека, действуя по собственной инициативе (Suo motu), опубликовала официальное заявление о нарушении прав человека, обвинив районных властей Пилибхит (штат Уттар-Прадеш) в жестокости по отношению к далитам. Комиссия вынесла уведомление районному магистрату и суперинтенданту полиции о необходимости в течение двух недель доложить ей о мерах, предпринятых для реабилитации жертв в соответствии с законодательством Индии о предупреждении жестокого обращения^[315].

Для повышения эффективности и мобильности принятия решений (в том числе по жалобам) в Комиссии назначаются специальные докладчики

(например, по вопросам принудительного труда, по правам нетрудоспособных и т.д.) и создаются экспертные группы. Специальные докладчики назначаются из числа отставных высокопоставленных чиновников (бывших секретарями правительства Индии или Г енеральными директорами полиции) или имеющих большой опыт работы в области, связанной с обеспечением прав человека. Экспертные группы (например, по правовым вопросам, по праву на достаточное питание, о праве на медицинское обслуживание и др.) формируются из выдающихся людей или представителей государственных учреждений, непосредственно связанных с правами человека, правоохранительных органов (хотя при этом 35% жалоб ежегодно, поступающих в федеральную Комиссию, касается органов полиции)^[316]. На наш взгляд, участие большого числа бывших представителей судебных органов в составе Комиссии и представителей органов власти в ее вспомогательных структурах является скорее недостатком, чем достоинством индийской Комиссии по правам человека. Если к этому учесть порядок назначения членов комиссии, закрепляющий обязательные консультации с главным судьей Высокого суда, с комитетом, включающим руководителей законодательных и исполнительных органов власти, финансовую зависимость, то ее деятельность как независимого органа по содействию правам человека и их защите становится проблематичной.

В соответствии с главой V. «Закона о защите прав человека» Индии правительство штата может создавать региональные комиссии по правам человека, компетенция которых по расследованию жалоб не должна выходить за рамки Приложения VII (лист II и лист III) Конституции Индии. Причем состав региональных комиссий не может быть менее 3 членов (Председатель - главный судья (в отставке) Высокого суда; судья (в отставке) высокого суда штата или окружного суда (но проработавший на этой должности не менее 7 лет); специалист, обладающий познаниями или имеющий практику по защите

прав человека). Члены региональных комиссий назначаются Губернатором по рекомендации комитета штата^[317]. На практике наблюдается небольшая вариация членов региональных комиссий (Пенджаб - 5 человек, Ассам - 3, Джамму и Кашмир - 4)^[318].

По состоянию на март 2015 г. 23 штата создали государственные комиссии по правам человека, в том числе штат Джамму и Кашмир (должность председателя комиссии в настоящее время вакантна). В штате действует Закон об «Особых полномочиях вооруженных сил», позволяющий применять насилие к гражданскому населению в случае вооруженных конфликтов, что служит одной из немаловажных причин нарушения прав человека.

В штате Карнатаки в соответствии с федеральным «Законом о правах человека» (1993 г.) легислатурой был принят закон № 20 «О Комиссии по правам человека Карнатаки» от 28 июня 2005 г. По аналогии с центральной Комиссией по правам человека и на основании закона штата председатель и члены комиссии назначаются губернатором Карнатаки (в настоящее время из 5 членов комиссии - 3 вакантно (нет председателя и 2 членов).

Сравнение функций Комиссии по правам человека Карнатаки и федеральной комиссии Индии показывает, что они идентичны, различаются только сферы компетенции (штат или все государство). Положениями закона о «Комиссии по правам человека» Карнатаки и регламентом ее работы предусмотрено, что во время расследований жалоб она имеет все полномочия гражданского суда, как это определено в Гражданском процессуальном кодексе Индии 1908 г. Каждое разбирательство считается судебным производством по смыслу главы 193 раздела 228 и в целях главы 196 Уголовного кодекса Индии в отношении следующих вопросов:

• вызов и обеспечение явки свидетелей, приведение их к присяге;

• получение любых документов и необходимой информации от любого лица (несмотря на любые привилегии);

• получение свидетельских показаний;

• изъятие любого общедоступного документа или копии документа из любого суда или учреждения;

• любые другие вопросы, которые могут быть предписаны^[319].

Для увеличения доступа граждан к Комиссии по правам человека штата Карнатаки было создано шесть окружных отделений. Как отмечается в докладе Комиссии по правам человека правительству штата Карнатаки за отчетный период 2009-2010 гг. наибольшее количество обращений/жалоб связано с: незаконным задержанием полицией; суицидами аспирантов; загрязнением воды; антисанитарными условиями при уборке нечистот; смертностью от несчастных случаев на строительных работах; разрушением зданий (старых и находящихся в стадии строительства); угрозами уличных собак^[320].

Комиссия по правам человека штата Ассам была создана 19 марта 1996 года. Ее правовой статус практически не отличается от статуса Комиссии по правам человека Карнатаки и других региональных комиссий по правам человека. Можно сказать, что в этом проявилась тенденция к унификации законодательства и функционирования индийских комиссий в отличие от омбудсменов штатов.

Если посмотреть на категории зарегистрированных дел в Комиссии по правам человека штата Ассам, то можно увидеть наиболее типичные проблемы, связанные с нарушениями прав человека, которые характерны в целом для всей территории Индии. А именно: высокая смертность и применение насилия к заключенным в тюрьмах; высокая смертность и применение пыток к содержащимся под стражей (особенно к представителям каст) в полиции; халатность полицейских; незаконные задержания/аресты и исчезновения лиц; нарушения прав на медицинское обслуживание и социальное обеспечение, включая пенсионное обеспечение; сексуальные домогательства на рабочем месте (особенно к женщинам из числа зарегистрированных каст и племен); нарушения прав ребенка; нарушения законных прав людей с ограниченными возможностями; дискриминация на религиозной основе; нарушение права на образование; незаконное выселение органами государственной власти; и др.^[321]. Представляется, что в теоретикоправовом смысле главная причина этого, что в Индии до сих пор не решили те сложности, которые лежат в основе доктрины равенства^[322]. «В какой степени следует пренебрегать требованием, основанным на достоинстве и фундаментальном праве на равенство? Насколько далеко повелевает нам идти Конституция, при её правильном толковании? Как скоро мы должны искупить вековое угнетение? Стоит ли продолжать выравнивание сверху вниз и как долго? Эти вопросы периодически всплывают на поверхность. Недостаточное представительство обладающих меньшими привилегиями на государственных должностях остаётся сильно несоразмерным... Мы упразднили неприкасаемость и запретили отсталость в Конституции Индии. Увы, многие из нас не изгнали этого из своих сердец»^[323].

В фактическом отношении, очевидно, что запредельная социальная дифференциация, лингвистический и религиозный плюрализм (в «светской» по Конституции Индии) на фоне диспропорций в экономическом развитии регионов, коррупция органов власти приводят к большому количеству грубых нарушений прав человека. Это в свою очередь повлияло на специфику правового статуса и основные направления деятельности индийских государственных правозащитных органов. По формально-юридическим признакам федеральная комиссия и региональные комиссии по правам человека соответствуют критериям эффективных государственных правозащитных органов; в последнее время активизировался процесс учреждения института омбудсмена. Интенсивно идет процесс развития основных прав в Конституции Индии посредством принятия судебных решений (включая принятие эпохальных законов о труде и занятости, в том числе Закон о гарантиях занятости сельского населения имени Махатмы Ганди, образовании и продовольственной безопасности). Тем не менее, реальная практика соблюдения прав человека далека от конституционноправовых предписаний. Ярким примером противоречивости конституционно - правового закрепления прав человека и практики их реализации в Индии служит тот факт, что Высоким судом Дели в 2009 г. на Национальную Комиссию по правам человека был наложен штраф в 100,000 индийских рупий: за грубое нарушение прав истца, который в течение десяти лет работал в Комиссии, но был уволен по причине того, что его «назначение не соответствовало правилам найма»^[324].

Во многом более сложные проблемы с положением в области прав человека и функционированием государственных органов по содействию правам человека и их защите имеют место в Исламской Республике Пакистан.

После обретения независимости военные перевороты в Пакистане стали обычным делом, поэтому история его развития выглядит как смесь демократических и авторитарных правительств. Хотя пакистанские всеобщие выборы 2013 года стали первым примером конституционной передачи власти от одного гражданского правительства к другому, тем не менее, угрозы государственных переворотов на фоне талибанизации, сепаратизма, бедности и безграмотности большого количества населения остались. Это нашло отражение в принятии в 2015 году 21-ой поправки к Конституции Пакистана^[325]. В преамбуле закона о внесении изменений в Конституцию констатируется, что существуют серьезные и беспрецедентные угрозы для целостности Пакистана и достижения целей, изложенных творцами Конституции (в преамбуле к ней), от террористических групп и повстанцев, прикрывающихся именем религии или секты; от иностранных и местных антигосударственных элементов^[326].

Важным фактором, влияющим на противоречивые отношения между исламом и западной доктриной прав человека, является своеобразная^[327] правовая система Пакистана, складывающаяся из отраслей, основанных, как на английском общем праве, так и на мусульманском праве^[328]. С одной стороны, «консенсус» между основными демократическими правами и свободами личности и исламом нашел отражение в Конституции Пакистана, принятой 12 апреля 1973 года, в виде провозглашения его демократическим государством, основанным на исламских принципах социальной справедливости. А также в закреплении в Конституции (Раздел II. Глава 1.) основных прав человека (правда, с многочисленными оговорками), в том числе права каждого гражданина исповедовать свою религию (ст. 20). С другой стороны, п. 1 ст. 31 Конституции закрепляет в качестве основных принципов политики государства обеспечение мусульманам Пакистана образа жизни, соответствующего фундаментальным принципам и основным концепциям ислама; предоставления средств, посредством которых они могли бы понять значение жизни в соответствии со Святым Кораном и Сунной^[329]. Фактически этим самым подчеркивается привилегированный характер ислама, подтверждаемый многочисленными примерами дискриминации (хотя и законодательно запрещенной), в том числе, нападений и убийств индусов, христиан, представителей других религиозных меньшинств на почве религиозного экстремизма. Даже в научных статьях отражается негативное отношение к западным рыночным ценностям и подчеркивается единственно верный путь развития, основанный на строгом соблюдении принципов, изложенных в Коране. Например, ответ на все неполадки, которые произошли сегодня в мировой экономике, может быть найден в исламской практике, связанной с одним из деяний, называемых Хисбах. Функция Хисба (Hisba - отчетность) состоит в поддержании публичного права и порядка и надзоре за деловыми операциями, чтобы они совершались надлежащим образом в справедливой и этической манере^[330].

Принцип справедливости является одним из столпов ислама. В Коране неоднократно подчеркивается, что не зависимо от высокого или низкого положения в обществе, все подотчетны Всемогущему Аллаху, не только за свои дела или бездействие, но также за мотивы и намерения^[331]. Согласно мусульманской культуре целесообразно создание эффективной системы для обеспечения административной подотчетности. При этом государственные учреждения при выполнении своих функций уполномочены осуществлять надзор за распространением добра и искоренением зла.

Представляется, что данные обстоятельства существенно повлияли на специфику создания и функционирования государственных органов по содействию правам человека и их защите в Пакистане.

Также как и в Индии, в Пакистане на федеральном уровне учреждены омбудсмен (на языке урду - Wafaqi Mohtasib) и Национальная комиссия по правам человека, на провинциальном - омбудсмены (Mohtasib-e-Aala) и представительства Национальной комиссии по правам человека. Дополнительно на федеральном уровне функционируют омбудсмены с узкой сферой компетенции (по налогам, страхованию, банкам, по защите женщин от домогательств на рабочем месте).

Анализируя исторические корни пакистанского института омбудсмена, следует вспомнить созданный «халифом Омаром I (634-644) институт «Мухтасиба» (Muhtasib), выступавшего в качестве блюстителя общественной морали и защитника справедливости. Концепция этого института получила широкое распространение и развитие в мусульманском мире»^[332]. Более того, существует достаточно распространенная точка зрения, что идея создания шведского омбудсмена возникла у короля Карла XII (в период его политического убежища) после ознакомления с опытом функционирования турецких институтов по рассмотрению жалоб граждан на несправедливые действия чиновников^[333].

Концепция стала интенсивно обсуждаться в Пакистане с конца 60-х годов, однако неспокойная политическая обстановка притормозила процесс законодательного учреждения данного института. Только в 1972 году положение о федеральном омбудсмене и омбудсменах провинций было внесено сначала во Временную Конституцию Пакистана (статья 276), затем в Конституцию от 12 апреля 1973 года. Несмотря на конституционное закрепление института омбудсмена, он начал функционировать только с 1983 года. Можно сказать, что президентский указ 1983 года об учреждении Управления омбудсмена (согласно статье 270-A Конституции Пакистана данный указ является ее частью) перевел исламскую концепцию ответственности в практическую правовую плоскость.

Учреждение федерального омбудсмена преследовало цель институционализации системы соблюдения административной

ответственности и укрепления доверия к государственным службам посредством проведения исследований, возмещения ущерба и устранения несправедливости по отношению к человеку со стороны федеральных агентств и их служащих, а также со стороны компаний, учрежденных или контролируемых федеральными органами исполнительной власти. Так же, как принято в мировой практике, в юрисдикцию пакистанского омбудсмена по правам человека не входит контроль за Верховным юридическим советом, Федеральным шариатским судом и Высокими судами. Примечательно, что в отличие от законов об омбудсменах в других странах (например, Австралии), в законе об омбудсмене Пакистана (ст. 2 п. 2) термин «плохого управления» (Maladministration) четко определен и включает следующие формы управленческой практики ненадлежащего администрирования^[334]:

• решения, процесс, рекомендации, бездействие, которые противоречат законодательству, правилам и нормам или отступление от сложившейся практики или процедуры, если эта недобросовестность допущена не по уважительным причинам;

• произвольная или необоснованная, несправедливая, предвзятая дискриминация;

• действия, совершаемые на основаниях, не имеющих отношения к делу или имеющие такие неправильные мотивы как коррупция, спекуляция, кумовство, протекционизм;

• пренебрежение, невнимание, задержка, некомпетентность, неэффективность в управлении или исполнении обязанностей и ответственности.

Причем законом определено, что омбудсмен при вступлении в должность приносит присягу во славу Бога, в которой обязуется нести истинную веру и верность Пакистану и не позволять личной заинтересованности влиять на официальное поведение или официальные

решения.

Есть еще специфические особенности функционирования пакистанского омбудсмена. Так по сравнению с омбудсменами по правам человека в других странах, срок, в течение которого можно подать жалобу не превышает 60 дней; срок полномочий омбудсмена четыре года без права повторного назначения. Данный институт не является парламентским - назначение на должность производит Президент. После освобождения омбудсмена от занимаемой должности в течение двух лет он (кроме судебной деятельности) не может быть членом парламента (или других органов власти), заниматься политической деятельностью. В рамках институциональных реформ по стандартизации и гармонизации законов, касающихся федеральных омбудсменов, введено положение (ст. 4), согласно которому, если должность омбудсмена (Wafaqi Mohtasib) вакантна или он не в состоянии выполнять свои функции президент назначает федерального омбудсмена по налогам в качестве исполняющего обязанности омбудсмена по правам человека в дополнение к его собственным обязанностям^[335]. Вместе с тем, реформы не привели к укреплению независимости федеральных омбудсменов от исполнительной власти, в том числе, в части финансового обеспечения. Также в стороне остались вопросы с защитой прав женщин, людей с ограниченными возможностями и других уязвимых групп населения, хотя при управлении омбудсмена создан Национальный комитет по делам детей^[336].

Так же как в Индии, пакистанские омбудсмены (на федеральном уровне и уровне провинций) имеют полномочия дознания, следствия и наказания, которые возложены на суд по гражданским делам в соответствии с Уголовным кодексом (Закон XLV 1860) и Г ражданским процессуальным кодексом (Закон V 1908) Пакистана.

В целях улучшения выполнения квазисудебных функций наряду с головным офисом в Исламабаде, у федерального омбудсмена открыто 9 региональных представительств в крупных городах. Как следует из доклада о работе федерального омбудсмена по правам человека за 2014 год, всего было расследовано 79850 обращений, из них около половины составляют жалобы на незаконные или несправедливые действия федеральных административных органов. В целом динамика жалоб (1983 г. - 587, с 1992 г. по 2010 г. количество жалоб было в пределах 20000, в 2011-2012 гг. должность омбудсмена была вакантной, в 2013 г. - 74775) и факт поддержки Президентом сделанных выводов по результатам расследований (более чем 95%) свидетельствуют о росте его влияния и доверия населения к работе федерального омбудсмена. Быстрое и бесплатное урегулирование споров и/или присуждение компенсации пострадавшим от несправедливости административных органов (с учетом того, что в судах дела рассматриваются годами и в настоящее время 2500000 дел находятся на рассмотрении в судах) становится важным преимуществом омбудсмена. Это должно привести к надлежащему управлению, где верховенство закона, подотчетности и соблюдение принципов естественной справедливости будут находиться в согласии с исламскими запретами^[337].

По аналогии с федеральным омбудсменом в Пакистане функционируют омбудсмены в провинциях Пенджаб, Белуджистан, Синд, Хайбер-Пахтунхва и спорной территории Азад Джамму и Кашмир, в компетенцию которых входит расследование случаев ненадлежащего администрирования органов провинциального уровня по жалобам граждан или по собственной инициативе (Суо Мото). Например, сравнение закона о федеральном омбудсмене и закона об омбудсмене Пенджаба от 1997 г. показывает их идентичность, как в определении «ненадлежащего администрирования», так и в процедурных вопросах и полномочиях, методах работы^[338].

Ни федеральный омбудсмен, ни омбудсмены провинций не имеют юрисдикции в отношении ненадлежащего администрирования со стороны органов местного самоуправления. Для решения этой проблемы наметилась тенденция к расширению организационной структуры омбудсменов по правам человека до уровня районов - тахсилов (Zila Mohtasib).

Если пакистанская версия института омбудсмена соединила исламские традиции, берущие начало в Департаменте контроля заблуждений (Department of Nazarul Mazalim), Комиссиях по административной бдительности и элементы скандинавской модели омбудсмена, то Комиссия по правам человека Пакистана (далее - КПЧП) изначально была сориентирована на выполнение более широких функций по содействию правам человека и их защите. В том числе на реализацию Всеобщей декларации прав человека и других соответствующих международных договоров, резолюций и рекомендаций, принятых Пакистаном. Созданная в 1987 году как независимая некоммерческая организация она тоже попала в водоворот политической борьбы. Новый импульс в деятельности по содействию правам человека и их защите КПЧП получила в связи с принятием парламентом в 2012 году «Закона о Национальной комиссии по правам человека».

Анализ «Закона о Национальной комиссии по правам человека» (далее - закон о КПЧП) Пакистана позволяет сказать, что основные цели и функции КПЧП (повышение осведомленности граждан о правах человека, сбор информации о нарушениях прав человека и мобилизация общественного мнения, контроль и защита прав человека, взаимодействие с другими внутригосударственными и международными правозащитными институтами, и др.) являются традиционными для государственных органов по содействию правам человека и их защите. Кроме этого КПЧП может посещать тюрьмы и другие места содержания под стражей. В соответствии главы II. п.2. закона о КПЧП состоит из: Председателя (который должен быть экс-судьей Верховного суда или соответствовать требованиям, предъявляемым к судьям Верховного суда, или иметь опыт и знания в области прав человека); членов - представителей от каждой провинции, столичной территории и административной территории племен, имеющих опыт и знания в области прав человека; председателя Комиссии по положению женщин; представителя от сообщества меньшинств. В этом отношении явно прослеживается сходство требований к составу института федерального омбудсмена Пакистана. Все члены КПЧП должны быть не моложе 40 лет, работать в комиссии на условиях полной занятости в течение двух лет. Члены КПЧП назначаются Премьер- министром после согласования кандидатур с лидерами оппозиции Национальной Ассамблеи и парламентским комитетом (состоящим из двух членов Сената и двух членов Национальной Ассамблеи). Также законом предусмотрено создание при КПЧП консультативного комитета, состоящего из правозащитников, представителей гражданского общества и прессы^[339].

Сравнение полномочий КПЧП и процедур по расследованию нарушений прав человека и соответствующих функций пакистанских омбудсменов (а также индийских комиссий и омбудсменов) по рассмотрению жалоб на ненадлежащее управление позволяет говорить об их идентичности. Национальная комиссия по правам человека Пакистана при расследовании случаев нарушений прав человека тоже руководствуется Уголовным кодексом (Закон XLV 1860), Гражданским процессуальным кодексом (Закон V 1908) и Кодексом криминальных процедур (Закон V 1898).

В отличие от многих стран Глава III п. 9 k закона о КПЧП вменяет в обязанности комиссии разработку национального плана по содействию правам человека и их защите с учетом Конституции Пакистана (исламских принципов) и международных норм по правам человека. Однако, на практике ситуация с правами человека мало соответствует принимаемым многочисленным законодательным актам по защите различных категорий прав человека. Об этом свидетельствует не только тематика, проводимых комиссией учебных семинаров для правозащитников в различных провинциях

Пакистана (например: социальный экстремизм и грубые нарушения прав человека; эпицентр насилия на религиозной почве; жестокие формы экстремизма и насилия со стороны боевиков; и т.д.)^[340], но и отчетный доклад КПЧП за 2014 год. Например, в докладе говорится, что по официальным статистическим данным в 2014 году 411 человек были похищены с целью получения выкупа; 627116 случаев зарегистрированных преступлений против жизни и имущества; почти 1000 индуистских девочек в провинции Синд были похищены и насильственно обращены в ислам; 1723 человек были убиты и 3143 ранены в результате 1206 терактов, совершенных на религиозной почве; и т.д. ^[341]. Пакистанская комиссия по правам человека не только констатирует и расследует нарушения прав человека, но и предлагает конкретные рекомендации по приведению реальной ситуации с правами человека в соответствие конституционным нормам.

Национальная комиссия по правам человека и омбудсмены Пакистана вместе выполняют функцию реформирования общественных отношений, соединяя моральный аспект прав человека с экзистенциально-правовой сущностью основных (конституционных) прав.

Таким образом, подводя итоги, можно отметить следующее:

- В Австралии, Индии и Пакистане учреждены два типа государственных правозащитных органов - омбудсмена и комиссии по правам человека. Австралийских омбудсменов можно отнести к «классическому» типу омбудсменов. В отличие от австралийских омбудсменов, индийские (Lokpal и Lokayukta) и пакистанские омбудсмены (Wafaqi Mohtasib и Mohtasib- e-Aala), а также комиссии по правам человека в Индии и Пакистане наделены императивными полномочиями, соответствующими полномочиям гражданского суда. В силу этого при расследовании жалоб они правомочны вызывать свидетелей, истребовать любые документы, применять меры наказания в виде штрафа и заключения под стражу. К составу государственных органов по содействию правам человека и их защите в Индии и Пакистане предъявляются специфические требования, аналогичные требованиям к судьям высоких судов. При этом исламские принципы социальной справедливости, повлиявшие на конституционное закрепление основных прав, существенно детерминировали и специфику деятельности пакистанских омбудсменов.

- В Австралии, Индии и Пакистане комиссии по правам человека по правовому статусу и направлениям деятельности соответствуют международным критериям, предъявляемым к данному типу государственных правозащитных институтов. При этом большой объем полномочий индийской и пакистанской комиссий нивелируется их недостаточной финансовой и политической независимостью, существующими противоречиями между уровнем социально-экономического и конституционно-правового развития. В результате при формально-правовом соответствии принципам эффективных правозащитных органов, на практике результативность их деятельности низкая.

- Австралия, имея высокие показатели социально-экономического развития и развитый демократический режим, в конституционно-правовом аспекте «отстала» от Индии и Пакистана. В частности, в Австралии существует много противоречий в законодательстве о борьбе с дискриминацией (на федеральном уровне, уровне штатов и местном уровне); законодательно не закреплена «Рамочная основа прав человека»; существующее размежевание предметов ведения и полномочий федерации и ее субъектов создает проблемы с практической реализацией международных договоров; не урегулирован вопрос с правами коренного населения. Предпринимая решительные меры для решения существующих проблем, Австралия существенно расширила сферу компетенции федеральной Комиссии по правам человека и ввела уникальную (в мировом масштабе) должность для защиты прав коренного населения - Уполномоченного по вопросам социальной справедливости для аборигенов и жителей островов Торресова пролива.