§ 2. Функционирование органов по содействию правам человека и их защите в качестве национальных превентивных механизмов против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания

Среди различных нарушений прав человека одними из самых неприемлемых покушений на человеческое достоинство можно назвать пытки и другие жестокие формы обращения и наказания. Абсолютный запрет жестокого обращения с людьми, многократно подтвержденный в международных документах (Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Декларация о защите всех лиц от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания, Минимальные стандартные правила обращения с заключенными, Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка и др.), был кодифицирован с принятием ООН Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (далее - Конвенция).

Принципиальная корреляция требований Факультативного протокола к

Конвенции ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания и критериев эффективных государственных органов по содействию правам человека и их защите - соответствия Парижским принципам, детерминировали потенциальную возможность участия таких структур в рамках национальных превентивных механизмов.

Как международное право, так и национальное право подавляющего большинства государств запрещают пытки и различные формы обращения с людьми, унижающие их человеческое достоинство^[461]. При этом международноправовые стандарты (например, в отличие от российской законодательной интерпретации, в том числе и Конституции Российской Федерации) трактуют понятие «человеческое достоинство» в более глубинном гуманистически- онтологическом смысле - как признание ценности и самоценности человека, как соответствие человеческой сущности.

Закономерно, что Конвенция (ст. 4) закрепила признание актов пыток как уголовных преступлений и создала новый контролирующий орган (ст. 17) - Комитет против пыток для обеспечения соблюдения и применения Конвенции. Необходимо подчеркнуть, что Конвенция (ст. 1) определяет пытки в узком смысле: только как действия, причиняющие боль или страдания, совершаемые «государственным должностным лицом или иным лицом, выступающим в официальном качестве, или по их подстрекательству, или с их ведома или молчаливого согласия»^[462]. При таком подходе к пыткам, одной из главных обязанностей государств становится разработка внесудебных мер, направленных на предупреждение и пресечение пыток и других форм жестокого обращения с людьми со стороны государственных должностных лиц, и, в первую очередь, с наиболее уязвимыми в этом отношении - с лицами, лишенными свободы. По нашему мнению, современное государство, декларирующее гуманистические принципы, должно обеспечивать эффективную защиту от пыток в широком смысле: как от жестокого обращения со стороны государственных должностных лиц, так и со стороны субъектов, не являющихся таковыми.

Представляется, что в этом плане ФПКПП^[463] предложил инновационный подход к предупреждению пыток - учреждение/назначение независимых национальных превентивных механизмов (одного или нескольких органов для регулярных посещений мест лишения свободы) (далее - НПМ)^[464]. В отношении национальных превентивных механизмов им был принят отдельный набор руководящих принципов^[465].

Анализ ФПКПП показывает, что он не предлагает определенных моделей национальных превентивных механизмов, а только дает рекомендации относительно их создания. Тем не менее, государство обязано обеспечить, чтобы созданный им механизм соответствовал требованиям протокола. В частности, особо значимыми для определения структуры и спектра необходимых полномочий национальных превентивных механизмов являются статьи 3, 4, 17-23, 29, 35 протокола. Среди них системообразующее значение имеет пункт 4 статьи 18: «При создании национальных превентивных механизмов государства-участники учитывают Принципы, касающиеся статуса национальных учреждений по содействию правам

человека и их защите»^[466].

С одной стороны, государства самостоятельно учреждают новые или назначают имеющиеся органы в качестве национальных превентивных механизмов и их соответствие требованиям протокола официально не проверяется. С другой стороны, 111111 уже в своем первом ежегодном докладе изложил «Предварительные руководящие принципы дальнейшей

деятельности по созданию национальных превентивных механизмов» и развил эти идеи в своих последующих докладах и рекомендациях. В частности, сопоставляя «Правила процедуры Подкомитета по предупреждению пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания», «Руководящие принципы, касающиеся

национальных превентивных механизмов»^[467] и «Парижские принципы», становится очевидным сущностное совпадение их требований к правовому регулированию и функционированию соответствующих органов.

Хотя следует отметить, что с учетом статьи 19 протокола, конкретизирующей национальные превентивные меры по предупреждению пыток, в этом случае данные органы должны быть наделены дополнительными полномочиями. Такими как: проводить превентивные, регулярные и систематические посещения мест содержания под стражей, давать рекомендации по предупреждению пыток, комментировать действующее законодательство и законопроекты. А также как особо подчеркнуто в Декларации, принятой во время девятой международной конференции национальных учреждений по содействию правам человека и их защите в октябре 2008 года в Найроби, они могут выполнять функцию НПМ, если обладают необходимыми человеческими и финансовыми ресурсами^[468].

В конечном счете, признание и оценка органа, назначенного государством в качестве национального превентивного механизма, находится в компетенции Подкомитета по предупреждению пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания Комитета против пыток (далее - 111111).

Российская Федерация ратифицировала КПП в 1987 году, но еще не стала государством-участником ФПКПП.

Общественные наблюдательные комиссии субъектов РФ согласно ст. 36.1 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» обязаны ежегодно направлять УПЧ РФ материалы по итогам осуществления своей контрольной деятельности. Однако ФКЗ об УПЧ РФ не закрепляет принципов системного (в том числе и систематического) сотрудничества УПЧ РФ с этими комиссиями, не акцентирует пытки и другие формы жестокого обращения как особую сферу внимания УПЧ РФ и не определяет его роль в системе их профилактики.

С 1 января 2015 года началась реализация проекта УПЧ РФ и Директората по защите прав человека Совета Европы (при содействии Общественной палаты РФ и Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека) «Общественный контроль как эффективный механизм предупреждения нарушений прав человека в местах принудительного содержания. Российская модель». Целью данного проекта является повышение эффективности деятельности и правовой компетентности общественных наблюдательных комиссий в субъектах РФ. Это, на наш взгляд, подчеркивает значимость проблемы искоренения пыток и всех форм жестокого обращения с людьми в РФ, которая носит не абстрактный, а реальный характер и еще более актуализирует создание эффективного НПМ.

Нет сомнений, что Россия (раньше или позже) ратифицирует ФПКПП.

Еще раз подчеркнем, что статьи 18 п.4 и 19 (с) ФПКПП предусматривают обязательность соответствия таких органов международным стандартам и их стратегическую роль в системе профилактики пыток и других унижающих человеческое достоинство форм обращения. Дополнением к этому служат обязанности регулярного посещения мест задержания. Поэтому при выборе российского варианта НПМ, а также для определения роли УПЧ РФ в этом механизме весьма интересен зарубежный опыт функционирования государственных правозащитных органов в качестве официально назначенных НПМ.

Концептуально широкое определение мест содержания под стражей (когда любое лицо не может покинуть место содержания по своей воле) и наличие минимального необходимого набора полномочий НПМ, предусмотренного протоколом, на практике привели к разнообразным организационно-правовым формам участия государственных правозащитных органов в новом превентивном механизме против пыток. По состоянию на апрель 2015 года 61 государство (из 78 государств-участников ФПКПП) полностью выполнили свои обязательства согласно ФПКПП - создали национальные превентивные механизмы и уведомили об этом ППП. Примечательно, что только 15 государств учредили новые специализированные органы для исполнения функций НПМ (например, во Франции - Г енеральный инспектор мест лишения свободы, в Швейцарии - Национальная комиссия по предотвращению пыток, в Киргизстане - Центр мониторинга и анализа и Координационный совет по предупреждению пыток, в Нигерии - Национальный комитет против пыток, и т.д.)^[471]. Статья 17 ФПКПП предусматривает годичный срок для создания НПМ, поэтому у некоторых государств-участников предельный срок для создания НПМ еще не истек, часть из них не выполнили свои обязательства или не информировали ППП о создании своих превентивных механизмов.

Так, в качестве НПМ, Швеция назначила институт парламентского (классического) омбудсмена и Канцлера юстиции. Комитет против пыток ООН выразил обеспокоенность тем, что назначенные органы по своему характеру не являются превентивными и что правительство не выделило им никаких дополнительных ресурсов^[472]. При этом уместно напомнить, что согласно ФПКПП создание НПМ не является самоцелью, а должно стать частью общенациональной системы профилактики пыток и других форм жестокого обращения. В этом смысле эффективная работа шведского варианта НПМ представляется проблематичной в виду того, что Швеция не инкорпорировала во внутреннее законодательство преступления, связанные с пытками, как они определяются в Конвенции. А также, несмотря на то, что Швецию можно считать примером «продвинутого» уровня соблюдения прав человека, ее законодательство не содержит конкретных положений (также как, например, в Саудовской Аравии, Пакистане и др.), обеспечивающих, чтобы показания, полученные под пыткой, не использовались в качестве доказательства в ходе любого судебного разбирательства.

Некоторые государства (Азербайджан, Испания, Польша, Чешская республика и др.) пошли по другому пути - в качестве национальных превентивных механизмов назначили действующих уполномоченных по правам человека (омбудсменов по правам человека). Законодательные изменения компетенций, предоставления дополнительных финансовых и человеческих ресурсов коснулись большинства омбудсменов при возложении на них функций НПМ. Наряду с этим у многих омбудсменов возникли определенные трудности при выполнении новых функций.

В качестве типичного примера можно привести польского Защитника прав человека, наделенного 18 января 2008 года дополнительными полномочиями НПМ. В докладе о «Национальном профилактическом механизме в Польше», подготовленном в соответствии со статьей 23 ФПКПП, отмечаются нарушения со стороны государства на протяжении последних трех лет. В частности, для исполнения новых функций не выделяется необходимое количество финансовых средств и, более того, происходит ежегодное уменьшение финансирования Управления Защитника прав человека^[473]. А также до 2011 года не было увеличения штатного состава аппарата. Только 14 октября 2010 года Маршалом Сейма было принято новое положение об аппарате Защитника прав человека. На основании него была создана отдельная группа «Национальный профилактический механизм» (в количестве восьми человек, включая директора и секретаря) для посещений всех мест содержания под стражей.

Дополнительные полномочия в связи с ФПКПП появились и у Народного защитника прав человека Испании, хотя его мандат изначально включал широкие профилактические меры по предупреждению нарушений прав человека. В 2007 году он был назначен исполнять функцию НПМ. В ноябре 2009 года на основании поправок, внесенных в Конституционный закон от 1981 года о «Защитнике народа» его статус был закреплен официально. «Защитник должен действовать как национальный механизм для предотвращения пыток, в соответствии с Конституцией, настоящим законом и Дополнительным протоколом к Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания»^[474]. Для технической и юридической поддержки при Защитнике предусмотрено создание Консультативного совета из представителей неправительственных организаций. Структура, состав и полномочия совета устанавливаются соответствующим положением о Консультативном совете.

Хотя Испания не является федеративным государством, тем не менее, действующие омбудсмены по правам человека автономных сообществ были наделены полномочиями по посещению мест содержания под стражей. В частности, интересным примером служит инициатива Каталонии. Омбудсмен Каталонии (Sindic de Greuges) законодательно утвержден каталонским парламентом как децентрализованный НПМ. При омбудсмене Каталонии предусмотрено создание Целевой группы для посещений и Консультативного совета по предотвращению пыток и других жестоких обращений. Члены Консультативного совета должны быть независимыми экспертами с признанными профессиональными знаниями и навыками. Кандидатуры членов совета предлагаются НПО и утверждаются парламентом Каталонии. В этой связи актуализируется проблема сотрудничества омбудсменов автономных сообществ и координации их деятельности в рамках выполнения Народным защитником Испании функции НПМ^[475].

Несколько другой подход к назначению омбудсмена в качестве НПМ реализован в Азербайджане. Уполномоченный по правам человека (омбудсмен) Республики Азербайджан изначально был утвержден в этом качестве Указом Президента АР от 13 января 2009 года. В дальнейшем в декабре 2010 года Милли Меджлис (парламент) Азербайджана принял конституционный закон о внесении дополнений и изменений в конституционный закон «Об Уполномоченном (омбудсмене) по правам человека Республики Азербайджан» от 2009 года. Одним из основных новелл (статьи с 18-1 по 18-1.4) стало создание дополнительной структуры при аппарате омбудсмена - национальной превентивной группы для реализации механизмов против пыток и других жестоких обращений в соответствии с ФПКПП. Изменения и дополнения в закон (статьи 1, 12, 13, 18, 20) предоставляют дополнительные полномочия аппарату омбудсмена по беспрепятственному проведению мониторинга в исправительных учреждениях, местах временного содержания, следственных изоляторах, гауптвахтах, военных гарнизонах и других местах, а также право встречаться с содержащимися там людьми в любое время, знакомиться с условиями их содержания и т.д. Кроме этого, законодательные дополнения предусматривают предоставление полномочий данной группе быть принятой в неотложном порядке руководителями исправительных учреждений^[476].

За период 2009-2013 гг. аппаратом Уполномоченного по правам человека Азербайджана в рамках своих новых полномочий как НПМ было совершено 551 мониторинговых посещений мест лишения свободы и 76 посещений постфактум - по проверке жалоб; 208 предложений разработаны с целью повышения уровня информированности, в том числе предложения по вопросам совершенствования законодательной и организационной деятельности государственных учреждений, подпадающих под действие ФПКПП^[477].

Как и в Азербайджане, наделение чешского омбудсмена функцией НПМ привело к созданию новой подструктуры и дополнительному увеличению штата на шесть человек. В соответствии с частями 20 (2) и 21 закона Республики Чехия «О народном защитнике прав» он имеет право информировать вышестоящие органы, правительство, общественность, если в установленный законом срок должностные лица не представили ответ на его рекомендации и предложения по результатам посещений учреждений^[478]. Представляется, что нормативно правовое закрепление таких важных моментов должно стимулировать представителей государственных структур к более ответственному отношению к рекомендациям защитника,

исполняющего функции НПМ.

Безусловно, назначение уполномоченного по правам человека/омбудсмена в качестве единственного национального органа, ответственного за исполнение обязанностей НПМ, не означает монополизма в деятельности по предупреждению пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения или наказания. Наоборот, такая превентивная работа должна быть многосторонней и

междисциплинарной. Ее эффективность напрямую зависит от степени сотрудничества омбудсменов с неправительственными организациями, со специалистами самых разных областей (юридической, правоохранительной, пенитенциарной, медицинской, образовательной, и т.д.), с национальными, региональными и международными структурами, область интересов и задач которых касается предотвращения пыток и других жестоких обращений. Так, например, для польского Защитника гражданских прав коалиция неправительственных организаций и академических кругов, принявшая «Соглашение по выполнению ФПКПП» стала самым важным партнером при реализации его функции НПМ. «Коалиция включает: польские отделения Международной амнистии, Международной ассоциации юристов, Хельсинского фонда по правам человека, Отдел криминологии и уголовной политики Варшавского университета»^[479], и др.

Важность взаимодействия уполномоченных/омбудсменов по правам человека и НПО обсуждалась в рамках «Европейского НПМ проекта». Так Армянский Защитник прав человека при поддержке Европейского союза и Европейской комиссии, Ассоциации против пыток, Фонда за права человека провел 13-14 октября 2010 года в Ереване тематический семинар «Методология: Подготовка и планирование стратегий посещений НПМ»^[480]. Наряду с вопросами, касающимися критериев отбора учреждений, целей, форм, состава команды для посещений мест содержания под стражей большое внимание на семинаре было уделено проблеме участия представителей неправительственных организаций в процессах посещений мест лишения свободы.

Наряду с омбудсменами по правам человека еще одной институциональной формой, наделенной функциями НПМ, стали комиссии/институты по правам человека (Маврикий, Мали, Мальдивы, Мексика, Чили, и др.). В целом, учреждение таких органов в форме комиссий по правам человека или создание узкоспециализированных комиссий против пыток (Г ондурас, Парагвай, Сенегал и др.) и наделение их новыми функциями НПМ наиболее характерны для стран (Африканского и Азиатско-

Тихоокеанского регионов), где проблема предупреждения пыток стоит особенно остро. Хотя, напомним, есть и исключения, например, Швейцария.

В качестве примера комиссии, назначенной на роль такого механизма, возьмем Комиссию по правам человека Республики Мальдивы. Встав на курс демократических преобразований, Мальдивы ратифицировали ФПКПП в феврале 2006 года и внесли изменения в 2008 году в Конституцию, закрепив в статье 54, что «никто не должен подвергаться жестокому, негуманному или унизительному обращению или наказанию, или быть замученным». Для укрепления независимости Комиссии, изначально функционирующей на основании декрета президента, а с 2006 года на основании закона о «Комиссии по правам человека Республики Мальдивы». В соответствии со статьей 2 п.п. «а», «б» закона, его главная цель - защита и продвижение прав человека, закрепленных в Конституции Республики Мальдивы, не противоречащих основным принципам ислама, предусмотренных в международных конвенциях и декларациях, в которых Мальдивы участвуют. Особое внимание привлекают полномочия Комиссии. Так, в частности, в статье 26 п.п. «а», «б» указано, что при неявке по вызову Комиссии (без документального подтверждения уважительной причины) налагается домашний арест на три месяца, если при этом человек имеет статус государственного служащего, то он подлежит увольнению^[481].

Демонстрируя приоритет проблемы предотвращения пыток, Комиссия Республики Мальдивы создала специальный отдел со своим штатом и бюджетом для регулярных превентивных посещений тюрем, исправительных учреждений и других мест содержания под стражей. Активная деятельность Комиссии по профилактике и борьбе с пытками получила высокую оценку во время посещения Мальдив 24 ноября 2011 года Верховным комиссаром ООН. Такая оценка не означает отсутствие необходимости повышения эффективности превентивной работы против пыток, наоборот, особенно

острой для Комиссии является проблема совершенствования методов контроля мест содержания задержанных и оперативного получения информации о задержании.

Безусловно, что проблема предотвращения пыток требует комплексного подхода. Как показывают данные, собранные за двадцать пять лет, Азиатской комиссией по правам человека, во многих странах Азии пытки нередко используются как способ социального и политического контроля^[482]. Без установления реального верховенства закона и искоренения толерантного отношения органов прокуратуры и правосудия к пыткам проблему жестоких форм наказания и обращения силами только государственных правозащитных органов не решить.

Схожие проблемы, но несколько иной вариант создания национального механизма мониторинга осуществления ратифицированного протокола, можно найти в других государствах. Так, например, в соответствии со статьей 102 Политической Конституции Мексиканских Соединенных Штатов роль национального превентивного механизма была возложена правительством Мексики на Национальную комиссию по правам человека в 2007 году. Для выполнения данных задач Национальная комиссия по правам человека пошла по пути формирования Консультативного совета из представителей общественности и усиления мер превентивного характера. Показателен в этом отношении рост активности деятельности Комиссии. Так, если в течение 2009 года Комиссия совершила 424 посещения мест лишения свободы, из них: 309 визитов по своей инициативе и 115 в порядке расследования жалоб^[483]. То в период с 3 июня по 27 сентября 2013 года были осуществлены инспекционные проверки 129 мест лишения свободы (пенитенциарные учреждения в 32 субъектах федерации) с наибольшей концентрацией населения^[484].

Можно констатировать, что механизм наделения дополнительными полномочиями и обязанностями существующих комиссий по правам человека сопровождается посредством создания при них новых специальных отделов или консультативных советов. Практика показывает, что возможен и другой вариант: при учреждении в стране нового государственного правозащитного органа он сразу наделяется полномочиями национального превентивного механизма.

Например, в Чили в декабре 2009 года был принят закон о «Национальном институте прав человека». Секция по национальным учреждениям и региональным механизмам и региональное отделение Управления Верховного комиссара ООН по правам человека для Южной Америки оказали юридическую консультативную помощь и техническое содействие правительству в деле создания этого нового чилийского института в соответствии с Парижскими принципами. Наряду с традиционными для комиссий по правам человека широкими функциями, чилийский Национальный институт прав человека одновременно был назначен для выполнения роли НПМ. Статья 4 указанного закона предусматривает, что персонал института или назначенные директором советники могут посещать любые публичные закрытые места, где могут находиться люди, лишенные свободы. На основании статьи 11 в целях взаимодействия с гражданским обществом и академическим сообществом при институте создается Национальный консультативный совет^[485].

Вышеназванные примеры показывают, что назначение государственных правозащитных органов в качестве НПМ законодательно сопровождается не только наделением его соответствующими полномочиями и дополнительными ресурсами, но и определяет обязательные формы и методы взаимодействия с институтами гражданского общества.

Интересный подход к участию таких органов в функционировании

превентивного механизма реализован в Словении. В соответствии со статьей 4 Акта о ратификации протокола, вступившего в силу 1 января 2007 года, «полномочия и обязанности национального превентивного механизма будут исполняться омбудсменом по правам человека и по согласованию с ним также неправительственными организациями, зарегистрированными в Республике Словения, и организациями, которые приобрели статус гуманитарных организаций в Республике Словения»^[486]. Статья 5 п.п. 1, 2 указанного Акта закрепляет, что стороны имеют одинаковую власть и полномочия, а организации должны отбираться омбудсменом на основе тендера и заключать с ним контракт для участия в проведении осмотров мест лишения свободы.

Так, на основе тендера для выполнения функций национальных превентивных механизмов в 2009-2010 годах были отобраны Юридический информационный центр для неправительственных организаций, Институт Мира и отделение Красного Креста Словении^[487]. Данные организации выполняют работу силами собственных сотрудников, которые назначаются на каждое посещению отдельно. Время, место посещений и количество наблюдателей мест лишения свободы определяются омбудсменом. В своем отчетном докладе за 2010 год омбудсмен отмечает, что в сотрудничестве с вышеназванными организациями в качестве НПМ было выполнено 44 посещения, в том числе: 9 тюрем и следственных изоляторов, 22 отделения полиции, Центр предоставления убежища и иммиграционный Центр для иностранных граждан, 3 психиатрических учреждения, 2 специальных учреждения социального обслуживания, 5 домов престарелых и один детский дом. На основе специальных контрактов для сотрудничества также привлекались два внешних эксперта по вопросам образования и детской психологии и по психиатрии. По результатам посещений были даны рекомендации: Тюремной администрации, Министерству юстиции,

Министерству внутренних дел, Министерству здравоохранения и др. Некоторые из рекомендаций были осуществлены очень быстро, в то время как другие требуют системных изменений и более длительного времени^[488].

Особый вариант создания и официального назначения национальных превентивных механизмов, включающего несколько действующих структур, в том числе и государственный правозащитный орган, продемонстрировали такие страны как Соединённое Королевство Великобритании и Северной Ирландии, Новая Зеландия, и др.

Самый многочисленный национальный превентивный механизм функционирует в Соединенном Королевстве. Изначально он состоял из восемнадцати учреждений, включая 9 в Англии и Уэльсе, 5 в Шотландии и 4 в Северной Ирландии, заявленных 31 марта 2009 года Министром юстиции Великобритании как совокупный НПМ. При этом было отмечено, что при необходимости дополнительные инспекционные органы могут быть добавлены к данному механизму в будущем, что и было сделано в 2011 году. В настоящее время двадцать участников НПМ самостоятельно определяют приоритеты по контролю мест задержания, создав в 2011 году координационную группу. Руководящая роль по координации и коммуникации, в том числе с ППП, по общему согласию возложена на службу Главного тюремного инспектора^[489].

Служба Главного тюремного инспектора является независимой организацией, действующей на основании закона, которая выполняла регулярные осмотры мест содержания под стражей в Англии и Уэльсе с 1952 года. Новая роль службы Главного тюремного инспектора привела к расширению сферы ее компетенции, в частности к осмотрам новых типов мест заключения и тюрем, находящихся в другой юрисдикции (например, в

Северной Ирландии), введению необъявленных, тематических и объединенных осмотров мест заключения совместно с другими партнерами по НПМ. Например такими, как: Независимые контрольные советы по тюрьмам Англии и Уэльса (в которые входят судьи, следовательно, данная степень независимости не соответствует требованиям протокола), Детский специальный уполномоченный для Англии, Служба социального обеспечения и здравоохранения правительства Уэльса, общественная волонтерская организация Совет визитеров (с представительствами во всех территориях Соединенного Королевства), и другие органы, включая шотландскую Комиссию по правам человека. Из существующих трех аккредитованных ООН государственных правозащитных органов Соединенного Королевства только Комиссия по правам человека Шотландии официально (с соответствующей своей географической юрисдикцией) включена в состав НПМ.

Шотландская Комиссия по правам человека была создана как независимый орган в 2006 году и была аккредитована ООН в марте 2010 года. Закон о Комиссии наделяет ее большими полномочиями^[490]. Несмотря на то, что закон не предусматривает проведения регулярных посещений мест содержания под стражей, возможность посещения любого из них без ограничений (в Шотландии) выгодно отличает Комиссию от других членов НПМ. Если учесть, что Комиссия имеет право давать рекомендации по изменению законов, политики или методов любых органов государственной власти Шотландии, то можно сказать, что шотландская Комиссия единственный из 20 членов национального превентивного механизма Соединенного Королевства, полностью соответствующий требованиям ФПКПП.

В результате нескольких десятков тысяч посещений мест содержания под стражей, проведенных группой «двадцати» в течение 2011-2014 годов были зафиксированы ряд проблем, которые так и не решены с 2009 года.

Основные из них: наличие мест заключения под стражей, доступ к которым не перекрывается полномочиями всех членов (например, в камеры подозреваемых в терроризме; переполненность тюрем; сокращение ресурсов для посещения мест заключения для многих членов британского национального превентивного механизма, и др. Включение в 2013 году омбудсмена по правам детей в состав НПМ значительно улучшило контроль за условиями содержания детей в центрах иммиграции^[491]. Существующие проблемы британского НПМ свидетельствуют, с одной стороны, о необходимости совершенствования его нормативно-правового и

материального обеспечения. С другой стороны, в Соединенном Королевстве, назначенные в качестве такого механизма внутригосударственные органы с различными или частично совпадающими компетенциями по отдельности не соответствуют требованиям ФПКПП. Насколько будет такой вариант национального превентивного механизма эффективной системой

профилактики пыток во многом зависит от координации и синергизма их деятельности на государственном уровне.

Также как и Соединенное Королевство, Новая Зеландия пошла по пути использования нескольких существующих органов для выполнения требований протокола. 5 декабря 2006 года были внесены поправки в закон 1989 года о «Преступлениях пытках», в частности, добавлена новая Часть 2 (статьи 15-37): «Предотвращение пыток». Статья 26 закона закрепляет, что Министр (юстиции) не позднее одного года после ратификации Новой Зеландией ФПКПП назначает национальные превентивные механизмы, которые он считает необходимыми; может отменить или изменить их назначение, чтобы включить или исключить другие места содержания под стражей, изменить сроки или условия посещения; обязательно уведомляет обо всех изменениях посредством публикаций в официальном бюллетене. Еще более специфичными являются статьи 31 и 32, в соответствии с которыми

Министр назначает Центральный национальный превентивный механизм^[492]. Главная роль и функции данного механизма, согласно закона, состоят в координации, обеспечении согласованности действий и консультировании всех новозеландских органов, обозначенных как национальный превентивный механизм, а также в представлении докладов и рекомендаций правительству и во взаимодействии с Подкомитетом КПП.

Безусловно, что для эффективного выполнения таких функций Центральный национальный превентивный механизм должен обладать гарантиями независимости и полномочиями, соответствующими требованиям протокола. Поэтому закономерно, что в 2007 году на эту роль была назначена Комиссия по правам человека Новой Зеландии, имеющая аккредитацию МКК с 1999 года. В качестве национального превентивного механизма также назначены: офис омбудсменов, Независимые власти по контролю за поведением полиции, Инспектор по обслуживанию уголовных учреждений (для контроля мест содержания под стражей, подведомственных главному военному прокурору) и детский уполномоченный. Из этих четырех механизмов, офис омбудсменов наделен относительно широкими полномочиями по посещению тюрем, мест содержания под стражей иммигрантов, приютов для детей и престарелых. Полномочия остальных распространяются только на определенные категории учреждений. В этом отношении, можно сказать, что Центральный национальный превентивный механизм компенсирует ограниченные возможности других механизмов, касающихся доступа в официальные и неофициальные места содержания под стражей.

Анализ деятельности новозеландской Комиссии по правам человека свидетельствует о том, что она не только рационально использует имеющийся у других НПМ опыт и разделение «труда», но и активно привлекает к профилактической работе институты гражданского общества. Тесно взаимодействуя с Ассоциацией против пыток, она использует передовой опыт по профилактике пыток и разрабатывает новые превентивные методы. Несмотря на существенные ограничения человеческих и материальных ресурсов, при осуществлении своих функций Центрального национального превентивного механизма Комиссия стремится к созданию эффективной системы предупреждения пыток и других жестоких форм обращения и наказания^[493]. В этом плане пример Новой Зеландии представляет компромиссный вариант между одним - в высокой степени централизованным национальным превентивным механизмом и с трудом управляемой системой (как в Великобритании), представленной несколькими органами.

Безусловно, в настоящее время еще рано делать выводы о наиболее оптимальном варианте учреждения и функционирования НПМ. Принципиально общий подход к их созданию, конечно, не зависит от страны, а определяется международными требованиями, поскольку закреплен в тексте ФПКПП. Каждое государство с учетом реального положения с правами человека, материальных возможностей и политической воли самостоятельно определяет преимущества создания одного или нескольких НПМ, основанных на тематическом, географическом разделении, административном подчинении и т.д. При этом государственные специализированные правозащитные органы прямо или косвенно участвуют в деятельности НПМ.

Резюмируя вышесказанное, можно сделать следующие выводы:

- Начиная с XXI века актуальной тенденцией в расширении полномочий и функций государственных правозащитных органов становится их участие в осуществлении ФПКПП. В отличие от традиционной функции международных договорных органов по контролю и оценке исполнения государствами-участниками своих обязательств, ФПКПП нацелен на содействие в развитии национальных правозащитных профилактических мер. В связи с чем, НПМ можно считать новой специфической формой реализации национального и международного сотрудничества - государственных правозащитных органов и международных структур.

- В зарубежных странах при создании НПМ в соответствии с ФПКПП подавляющее большинство государств пошли по пути наделения существующих государственных специализированных правозащитных органов полномочиями НПМ, некоторые государства учредили новые узкоспециализированные органы (комиссии) по профилактике пыток и других жестоких форм обращений, унижающих достоинство человека;

- Национальный превентивный механизм против пыток представляет систему специализированных действий государственных правозащитных органов (функционирующих самостоятельно или совместно с другими участниками), целенаправленных на формирование правомерного поведения должностных лиц в отношении субъектов, лишенных свободы (которые не могут покинуть место содержания по своей воле) и организационно-правовых средств осуществления регулятивной и правозащитной (в триединстве как уважения, содействия развитию и защиты прав человека) функций конституционного права и международного права по правам человека;

- На текущий момент основными вариантами участия государственных правозащитных органов в профилактике пыток, определяющими многообразие моделей национальных превентивных механизмов, являются:

• «государственный правозащитный орган + новая функция»;

• «государственный правозащитный орган + новая структура»;

• «государственный правозащитный орган + другие органы»;

• «государственный правозащитный орган как центральный механизм + другие органы»;

- Функционирование/участие государственных правозащитных органов в НПМ стало первым примером практической реализации новой формулы сотрудничества «государства-НПМ-международных органов» и подтверждением актуальности соответствия государственных правозащитных органов Парижским принципам.