§ 1. Особенности создания и функционирования органов по содействию правам человека и их защите в США и Канаде

В настоящее время в большинстве федеративных государств мира учреждены государственные правозащитные органы (разных типов) на федеральном уровне и/или на локальном (региональном, муниципальном) уровне, в том числе в государствах, вступивших в так называемый переходный период в развитии права, где зачастую еще отсутствуют реальные условия для соблюдения общепризнанных норм по правам человека.

При характеристике форм государственно-территориального устройства, мы используем традиционное в конституционализме понятие о федеративных государствах. При этом, безусловно, различая понятия федерализма и федерации. «Федерализм олицетворяет собой идеологию, принципы государственного устройства территории, то федерация выступает государственно-правовой оболочкой этой идеологии. Иначе говоря, федерализм и федерация соотносятся как содержание и форма. Федерализм определяется как гармоничная концепция взаимодействия различных внутригосударственных уровней публичного властвования, функционирующая на основе взаимно согласованных правил для достижения целей, стоящих перед данным обществом при использовании способов и методов, свойственных достигнутому им уровню цивилизационного порядка. Федерация же представляет собой систему территориально-политического устройства того или иного государства, базирующуюся на сугубо

определённых конституционно-правовых основах»^[224].

При этом следует напомнить, что как в отечественной, так и в зарубежной юридической литературе, нет единого подхода к признакам федеративного государства. Так, известные конституционалисты выделяют различный набор и разное количество таких признаков (С.А. Авакьян - 11, М.Н. Марченко - 5, М.В. Глигич-Золотарева - примерно 30, И.А. Умнова - около 20 и т.д.). С учетом того, что в современном мире стираются четкие грани между федерализмом и унитаризмом и, следуя логике профессора В.Е.

Функционирование федераций, для которых характерно отсутствие единства и иерархии норм приводит к ряду различных практических трудностей, в том числе связанных c созданием государственных правозащитных органов и осуществлением международных обязательств в области прав человека на федеральном и региональном уровнях. При этом попытаемся проследить связь между процессом учреждения и определением сферы компетенций государственных правозащитных органов и доктринальными, конституционно-правовыми и культурно-историческими факторами развития федераций. В качестве примера рассмотрим специфику создания и функционирования государственных органов по содействию правам человека и их защите в США и Канаде.

Исторически первая федерация - США. Хотя, общеизвестно, что «принципы федерализма не зафиксированы в непосредственном виде (т.е. в виде каких-то установленных формулировок в Конституции США... Вместе с тем сам федерализм в США рассматривается как одно из основополагающих начал государственности»^[226]. Теория кооперативного федерализма впервые вошла в политико-правовую жизнь в 30-е гг. XX в. в англосаксонских странах. Она стала доминировать в США в качестве основы внутригосударственных отношений в связи с проведением Ф. Рузвельтом «Нового курса», смысл программы которого заключался в признании необходимости кооперации^[227]. На практике конституционное разграничение полномочий федерации и штатов посредством использования исключительной и остаточной компетенции приводит к существенным различиям законодательного регулирования прав человека на уровне федерации, штатов, муниципалитетов. А также к проблемам с выполнением международных договоров по правам человека, предусматривающих, наряду с консультационным механизмом, контрольные меры.

В этом плане США, провозглашая свою центральную роль в интернационализации права и институтов прав человека, демонстрируют прямое расхождение заявленных деклараций и реальной практики.

Одним из самых ярких примеров уважения прав человека по- американски служит обращение представителей коренных народов Аляски и Гавайских островов в ООН с просьбой рассмотреть проблему незаконной аннексии США их территории и помочь реализовать им свое право на самоопределение^[231]. Называя политику США в отношении коренных народов оккупацией, они рассчитывали, что их обращение рассмотрят на заседании Совета по правам человека ООН 11 мая 2015 года в рамках периодического обзора положения в области прав и свобод в США.

История борьбы за равные права и равные возможности в Соединенных Штатах Америки началась с искоренения расовой дискриминации^[232]. Правовая доктрина США, базирующаяся на принципах незыблемости и естественного происхождения прав и свобод человека^[233], равноправия, понимаемого в виде запрещения дискриминации, наличия предпочтительных прав (провозглашенных поправками к Конституции) и др. во многом детерминировала место и специфику судебной защиты прав человека. Напомним, что в конце XIX в. судебная доктрина, сформулированная Верховным Судом США и получившая официальное название «раздельное, но равное» обращение, вообще давала юридическое обоснование отказа в принятии исков о дискриминации по признаку расы^[234].

процедуру и на равную защиту закона»^[235].

Безусловно, как подчеркивает профессор Г.Н. Комкова, закрепление принципа равенства (адекватное ожиданиям граждан) правовыми средствами является достаточно сложной проблемой^[236]. Так, например, в настоящее время большинство американцев (примерно 8 человек из 10) идентифицируют права человека: с равными возможностями независимо от пола (86 %); с равными возможностями независимо от расы (85 %); со справедливым рассмотрением дел в системе уголовного правосудия (83 %); со свободой от дискриминации (83 %); со свободой от пыток или злоупотребления проведением законов в жизнь (83 %); с равным доступом к качественному государственному образованию (82 %). Считая при этом, что права человека предполагают удовлетворение главных потребностей человека, включая: доступ к здравоохранению (72 %); проживание в чистой окружающей среде (68 %); справедливой платы за работу, удовлетворяющей потребности в еде и жилье (68 %); невмешательства в частную жизнь и свободу выбора (60 %)^[237].

Несмотря на то, что первый американский Закон о гражданских правах был принят в 1866 г., не было создано ни одного государственного ведомства или независимого агентства, ответственного за его практическую реализацию. На этом фоне первые государственные правозащитные органы возникли как ответ на многочисленные расовые беспорядки. Некоторые американские исследователи связывают происхождение современных комиссий по правам человека (на уровне субъектов федерации и муниципальных образований) с правительственными комиссиями (например, Чикагская Комиссия по межрасовым отношениям 1921 г.) и с созданием городских комитетов по межрасовым отношениям - квазигосударственных учреждений, массовое

становление которых началось в 40-х годах ХХ в.^[238]

Принятие федеральных антидискриминационных законов (начиная с 1957 г., Статут 634 «О гражданских правах») и поддержка организаций, основанных на расовой и этнической идентичности (включая движение Мартина Л.

Исходное американское понимание дискриминации в качестве самостоятельного нарушения прав человека во многом проясняют динамику и специфику формирования американских государственных правозащитных органов в США.

Комиссия по гражданским правам учреждена Конгрессом США в 1957 году как независимое двухпартийное агентство для развития национальной политики в области гражданских прав и содействия реализации федерального законодательства по гражданским правам. Она состоит из восьми специальных уполномоченных (четыре назначаются президентом и четыре Конгрессом). Президент также назначает председателя и вице-председателя из числа участников Комиссии. Специальные уполномоченные служат 6-летние сроки^[239].

На основании внесенных изменений в закон, устанавливающий Комиссию по гражданским правам, в ее компетенцию входит: оценка федеральных законов и политики относительно дискриминации; проведение общественных брифингов и слушаний; выпуск пресс-релизов о критически важных проблемах с осуществлением и защитой гражданских прав; проведение исследований, сбор информации, выпуск публикаций, касающихся дискриминации или нарушения правосудия в соответствии с Конституцией; расследование жалоб на нарушения прав на участие в выборах/голосовании; представление ежегодных докладов Президенту, Конгрессу и рекомендаций правительству¹.

Следует подчеркнуть, что анализ «Правил о слушаниях Комиссии по гражданским правам» (часть 702 «Правила и процедуры») показывает, что рассмотрение жалоб граждан в процессе слушаний (в том числе на закрытых заседаниях) очень схоже с судебными процессами. Даже свидетели, приглашенные на сессию Комиссии, получают защиту и компенсацию затрат аналогично свидетелям в судах Соединенных Штатов, а также могут участвовать в сессиях лично или через адвоката.

Комиссия по гражданским правам имеет административный аппарат, шесть региональных офисов и 51 Консультативный комитет (во всех штатах и Округе Колумбия). Члены Консультативных комитетов работают на добровольной основе, но согласно § 703.9 «Правила и процедуры» им тоже положена компенсация (прожиточное пособие, путевые расходы) за участие в заседаниях Комиссии. «Правилами и процедурами» (§ 703.5) определено, что каждый Консультативный комитет должен состоять, по крайней мере, из 11 участников, назначенных Комиссией, и отражать интересы различных (этнических, расовых, религиозных и т.д.) сообществ. У Консультативных комитетов область исследований такая же, как у Комиссии по гражданским правам, но ограниченная рамками своего штата/округа.

Дальнейшее развитие федерального антидискриминационного законодательства и внесение изменений в Регламент и в закон о Комиссии по гражданским правам (в 1975 г., 1983 г., 1994 г.) привели к расширению прав и обязанностей Комиссии по гражданским правам. Однако в соответствии с американскими традициями закрытого перечня оснований дискриминации ^{[240] [241]}

Комиссия по гражданским правам осуществляет расследование обвинений в дискриминации или нарушений равной защиты закона только на основе цвета кожи, расы, религии, пола, возраста, ограниченных возможностей, национальной принадлежности^[242].

Как сами американцы (общественные правозащитные организации, представители научного сообщества), так и международные структуры (в частности, Совет по правам человека ООН) неоднократно подчеркивали необходимость трансформации Комиссии по гражданским правам в Комиссию по правам человека в соответствии с Парижскими принципами^[243]. Такое изменение правового статуса и расширение мандата Комиссии позволило бы ей целенаправленно содействовать созданию новой американской политики, законодательства и практики, ориентированных на международные стандарты прав человека, приведению внутригосударственных обязательств в соответствие с международными соглашениями по правам человека.

Другая федеральная Комиссия по равным возможностям в области занятости является ведущим федеральным агентством по реализации развивающегося антидискриминационного законодательства США (в первую очередь, раздела VII Закона о гражданских правах 1964 г.) по вопросам трудоустройства (найма, увольнения, продвижения по службе, преследования, обучения, заработной платы и льгот). Она состоит из пяти членов (включая председателя и заместителя председателя), назначаемых Президентом. По всем законам, за соблюдением которых следит комиссия, исключая Закон о справедливых условиях труда, прежде чем обращаться в суд, жалоба должна быть подана в Комиссию по равным возможностям. Для обеспечения «судебных программ» Президент назначает на должность главного юрисконсульта.

Наряду с выявлениями случаев дискриминации Комиссия по равным возможностям работает по предотвращению дискриминации путем пропаганды, образования и программ технической помощи. Также, как и Комиссия по гражданским правам, Комиссия по равным возможностям полномочна расследовать обвинения (принимать жалобы) в незаконной дискриминации по закрытому перечню оснований дискриминации (по признакам расы, цвета кожи, религии, пола (включая беременность), национального происхождения, возраста (40 лет и старше), инвалидности или генетической информации), а также жалобы на ответные меры (преследования) работодателей против сотрудников, которые выступают с обвинениями в дискриминации на рабочем месте^[244].

Следует заметить, что есть ограничения в приеме жалоб. Они принимаются только на работодателей, у которых сотрудников не менее 15 человек, при обвинениях в дискриминации по возрасту - не менее 20. При обнаружении факта дискриминации комиссия предлагает посредничество в разрешении спорных вопросов в качестве альтернативы традиционному процессу следствия и суда. Если примирение не приносит результатов, Комиссия по равным возможностям может подать в суд на работодателя. Анализ статистики обращений показывает, что о формировании пострасового общества (даже с учетом феномена американского президента Обамы) говорить рано, так как из 80680 жалоб, полученных в 1997 г., 36.2% составляли обвинения в расовой дискриминации, в 2011 г. по этому же основанию - 35, 4 % из 99947 обращений^[245].

Комиссия по равным возможностям в области занятости имеет 53 региональных офиса по всей стране и работает в тесном сотрудничестве с местными и муниципальными внесудебными правозащитными учреждениями - комиссиями по правам человека (в американском смысле), которых называют «Агентствами по справедливой практике занятости».

Жалобы можно подавать как в федеральную Комиссию по равным возможностям, так и/или в агентства по справедливой практике занятости в соответствии с территориальной юрисдикцией. В некоторых случаях эти агентства (комиссии) обеспечивают большую защиту работников, чем федеральная комиссия, так как во многих штатах, округах, городах и поселках имеются свои собственные законы, запрещающие дискриминацию. Например, больше чем у половины штатов есть законы о преступлениях на почве ненависти, приблизительно у 20 штатов и округе Колумбия есть законы, запрещающие дискриминацию при найме на работу на основе сексуальной ориентации и/или половой идентификации в сферах публичной и/или частной занятости^[246].

Государственные правозащитные органы служат ярким примером американского подхода к федеративному строительству (Конституция США не упоминает о местном управлении) по принципу: лучше позволить пятидесяти штатам экспериментировать с различными средствами, чем наложить один на всех американцев.

Для американской практики весьма характерно учреждение государственных правозащитных органов на уровне штатов, городов, деревень, графств и т.д. При этом на одном и том же уровне могут параллельно функционировать омбудсмены (общей компетенции и специализированные) и комиссии по правам человека (гражданским правам и т.д.). Более того, зачастую практикуется создание только комиссий без омбудсмена.

На федеральном уровне в США отсутствует институт омбудсмена. Как правило, службы омбудсмена функционируют на уровне некоторых штатов, городов, населенных пунктов, а также больниц, университетов и даже школ^[247].

В нескольких штатах омбудсмен назначается легислатурой (Аляска, Айова, Гавайи, Небраска, Нью-Джерси). Но, как правило, омбудсмены

назначаются губернаторами штата, что явно снижает степень их независимости. Интересно, что в соответствии с законами Нью-Мексико обязанности омбудсмена исполняет вице-губернатор.

На уровне субъектов федерации омбудсмены учреждаются для контроля административных процедур в целях обеспечения гражданам справедливого и быстрого решения проблем. При этом нередко омбудсмены имеют полномочия преследования «провинившихся» чиновников в судебном порядке и налагать на них штраф. В сферу компетенции омбудсменов, работающих в различных учреждениях, входит разрешение административных споров, например, между учителями и учащимися, персоналом и пациентами больниц, и т.д. Такие правозащитные «нововведения» являются значительной модернизацией классической модели института омбудсмена и нивелированием его правозащитной роли^[248]. Права и обязанности американских омбудсменов с момента их создания и по настоящее время фактически не изменились, они как были, так и остались службой контроля администрирования, а не правозащитными органами.

Примечательно, что как правило, на уровне субъектов федерации комиссии по правам человека создавались раньше института омбудсмена. Например, в штате Кентукки комиссия по правам человека была образована в 1960 г., омбудсмен г. Лексингтон штата Кентукки - в 1974 г.; в г. Нью-Йорк комиссия по правам человека образована в 1955 г., омбудсмен г. Нью-Йорк - в 1977 году).

В настоящее время у сорока восьми штатов, у многих городов и округов, включая Округ Колумбия, у некоторых правительств племен и территорий созданы организации по правам человека двух типов: как независимые учреждения и как подразделения исполнительных органов власти со специальной компетенцией по правам человека. Все они учреждены на основании соответствующих законов.

Изначально бросается в глаза отсутствие единообразия в названиях таких учреждений, например, на уровне штатов Аляска, Айдахо, Вашингтон, Канзас, Коннектикут, Луизиана, Теннесси и др. созданы комиссии по правам человека; Г авайи, Индиана, Огайо, Пуэрто-Рико - комиссии по гражданским правам; Массачусетс - Комиссия против дискриминации; Небраска - Комиссия по равным возможностям; Арканзас - Комиссия им. Мартина Лютера Кинга; Флорида, Мэриленд - комиссии по человеческим отношениям и др. Несмотря на такое разнообразие, их миссии практически одинаковы и состоят в том, чтобы устранить и предотвратить дискриминацию через справедливое применение закона, хотя диапазон законодательно определенных оснований дискриминации и подведомственные области у этих учреждений различаются. Так, например в сферу компетенции Комиссии по правам человека штата Аляска входит борьба с дискриминацией по 10 основаниям, Комиссии по правам человека штата Вашингтон - 14, Комиссии по человеческим отношениям Пенсильвании - 9 и т.д.^[249].

Как правило, председатель и члены комиссий назначаются губернатором и утверждаются легислатурой (законодательным собранием) штата. Для обеспечения деятельности комиссий формируется административный аппарат. Например, Раздел 48-1116 «Закона о практике занятости» штата Небраски определяет, что Комиссия по равным возможностям (штата) должна состоять из семи членов, назначаемых губернатором на три года. Четыре специальных уполномоченных составляют кворум для ведения официальных дел. Председателя выбирают сами члены Комиссии. Комиссия уполномочена назначить руководителя (исполнительного директора), который непосредственно подотчетен ей. У руководителя в свою очередь есть полномочия назначать и контролировать служащих комиссии^[250].

По мере добавления в «Закон о гражданских правах» Небраски новых законодательных биллей, запрещающих дискриминацию по новым основаниям (в оплате труда, в отношении мест проживания и мест общественного пользования) юрисдикция Комиссии (штата) по равным возможностям расширялась.

В федеральном округе Колумбия как партнер административного учреждения по правам человека функционирует общественная Комиссия по правам человека. Офис по правам человека (как подразделение департамента окружного правительства) и Комиссия по правам человека округа Колумбия были созданы одновременно в 1971 г. Состав Комиссии формируется из 15 членов, назначаемых мэром и затем утверждаемых Советом округа Колумбия на срок три года (ранее было два года). В 1999 году Офис по правам человека округа Колумбия получил статус независимого агентства. Он напрямую сотрудничает с федеральной Комиссией по равным возможностям в сфере занятости, рассматривая жалобы, поданные против частных работодателей и местных органов власти округа Колумбия, на дискриминацию.

В соответствии с § 2-1403.01 «Закона о правах человека» округа Колумбии 1977 г. (с изменениями в 2007 г.) Офис по правам человека и Комиссия по правам человека наделяются полномочиями Советом округа Колумбия. Офис по правам человека уполномочен проводить собственные расследования случаев дискриминации (по любому основанию) на муниципальном уровне с целью разработки соответствующих рекомендаций, включая законодательство, против дискриминации. Если процедуры разрешения споров (медиации, рекомендации и др.) о дискриминации не увенчались успехом, то назначаются публичные разбирательства с участием не менее трех членов Комиссии по правам человека. Необходимо отметить, что на основании § 2-1403.13 «Закона о правах человека» в случае установления факта дискриминации итогом публичных слушаний может стать решение Комиссии о возмещении материального ущерба, которое возможно обжаловать в окружном Апелляционном суде^[251]. Подчеркнем, что такого рода решения более характерны для правозащитных органов, созданных в развивающихся странах.

Наряду с рассмотрением жалоб жителей или работающих в округе (в соответствии с федеральными законами о гражданских правах и окружными законами) на конкретные случаи дискриминации в компетенцию Офиса по правам человека и Комиссии по правам человека входит проведение слушаний о главных проблемах, затрагивающих защиту прав человека; оценка местных и федеральных законов и политики относительно искоренения дискриминации; информирование общественности о правах человека; составление докладов и разработка рекомендаций мэру и Совету округа Колумбия по решению системных проблем дискриминации.

В целом можно отметить, что основными задачами американских комиссий является решение традиционных для данного типа правозащитного института задач. В частности:

• защита от дискриминации по различным основаниям (в сфере занятости, торговли, выплаты арендной платы или коммерческой собственности, по возрасту, сексуальной ориентации, расе, религии, семейному положению, физической или умственной неполноценности) в результате противозаконных действий любого лица;

• просвещение населения по способам и формам защиты прав и свобод человека и гражданина;

• анализ ситуации с правами человека в регионе и подготовка рекомендаций по улучшению существующего положения;

• сотрудничество с другими государственными и общественными организациями в сфере защиты прав человека.

В целях повышения эффективности деятельности многие комиссии штатов и городов США стараются учитывать происходящие социальноэкономические изменения и местную специфику при разработке своих различных программ. Так, например, Комиссия по правам человека штата Миссури, имеющая опыт работы с 1957 года, отмечает, что в XXI веке она сместила акценты своей деятельности - с разрешения жалоб на правовое обучение по предотвращению дискриминации. Комиссия по правам человека штата Кентукки в течение последних шести лет создала прецедент, начав сотрудничать с правительством штата в продвижении равенства людей нетрадиционной сексуальной ориентации (лесбиянки, гомосексуалисты, бисексуалы и трансгендеры)^[252]. Комиссия штата Техас проводит политические обзоры деятельности государственных агентств, статистические исследования о найме рабочей силы государственными структурами (для учета в государственных структурах представительства женщин, национальных меньшинств, афро-американцев)^[253].

Следует отметить, что в соответствии с законодательством в некоторых субъектах федерации наряду с центральными комиссиями по правам человека могут быть образованы местные (на уровне городов, деревень, графств) комиссии по правам человека, имеющие различный правовой статус.

Как правило, местные комиссии работают во взаимодействии с центральной комиссией штата. Так, например, в соответствии с изменениями от 28 августа 2013 г. по положению Конституции штата Миссури (гл. 213 п.135) местные комиссии по правам человека подчиняются комиссии штата, в частности, правила и инструкции, разрабатываемые этими комиссиями, должны быть одобрены комиссией по правам человека штата Миссури^[254]. Согласно внесенным изменениям от 20 августа 2002 г. в Конституцию штата Кентукки (гл. 344 п.310) любой город или графство, или один (1) или более городов и округов, действующих совместно, могут создавать комиссии по правам человека^[255]. Всего в штате Кентукки создано 25 местных комиссий по правам человека. В 2013 году комиссия по правам человека штата Кентукки провела 19 тренингов для местных комиссий^[256].

Основными полномочиями местных комиссий являются: проведение исследований по проблемам нарушения прав наиболее уязвимых слоев населения, расследование жалоб на дискриминацию по различным основаниям, получение информации по жалобе от причастных к делу лиц, составление рекомендаций по результатам рассмотрения жалоб.

Для разрешения проблем, возникающих в отношениях «гражданин - публичная администрация», местные комиссии вправе нанимать штат необходимых сотрудников, получать гранты, подарки или наследство для финансирования деятельности комиссий. Также комиссии могут заключать рабочие соглашения с Американской комиссией по равным возможностям в сфере занятости и другими федеральными и местными агентствами, взаимодействовать с аналогичными комиссиями (пп.320-350)^[257].

Интересным примером деятельности местных комиссий является Комиссия по правам человека г. Нью-Йорк. Нью-йоркская комиссия по правам человека имеет давнюю историю. В 1944 году был создан Комитет мэра по единению, послуживший прообразом современной Комиссии. Основными задачами комитета были «устранение дискриминации и создание предпосылок для торжества демократии». Комитет не имел императивных полномочий, поэтому в 1955 году был заменен Комиссией по межгрупповым отношениям. Комиссия могла проводить собственные расследования и заниматься жалобами граждан. В 1962 году Комиссия по межгрупповым отношениям была переименована в Комиссию по правам человека. С 1960-х гг. по настоящее время в закон о правах человека было внесено множество поправок. Так, стали защищаться права людей с психическими недостатками, трудовые права арестованных и осужденных, жертв домашнего насилия и др^[258]. В сентябре 2014 г. Комиссия издала приказ, согласно которому представитель работодателя будет наказываться штрафом в размере 2500 долларов за размещение дискриминационной рекламы (если предпочтение при приеме на работу отдается, например, соискателям-женщинам), а также обязательно будет проходить антидискриминационное обучение^[259].

Основные функции Комиссии по правам человека сформулированы в Административном кодексе г. Нью-Йорк (Закон о правах человека, гл. 8). Комиссия по правам человека должна способствовать взаимному пониманию и уважению среди всех людей Нью-Йорка; поощрять равенство возможностей; предотвращать дискриминацию против любой группы или ее членов; создавать условия для оспаривания неправомерных актов публичной администрации и получения внесудебной защиты от административного произвола; осуществлять контроль за строгим соблюдением процессуальных норм административно-властными структурами.

Комиссия состоит из 14 членов. Члены Комиссии, работающие на общественных началах, назначаются мэром города и помогают председателю Комиссии в его работе. Для повышения эффективности, в том числе оперативности своей деятельности, Нью-Йоркская комиссия (также как и остальные американские комиссии) разрабатывает правила приема посетителей, критерии приемлемости заявлений, должностные инструкции сотрудников и многое другое, что позволяет решать вопросы качественно, быстро и конфиденциально (по соглашению с заявителем). Несмотря на то, что многие процедуры работы данной комиссии, равно как и других комиссий, регламентированы, они не создают препятствий для ограничения доступа граждан.

Наряду с комиссиями в ряде штатов созданы административные учреждения - подразделения по гражданским правам (в Аризоне - при Генеральном прокуроре; в Юте - Подразделение по труду и борьбе с дискриминацией; подразделения по правам человека в Южной Дакоте, штате Нью-Йорк; отделы гражданских прав в Миннесоте, Мичигане; в Вайоминге - отделение по вопросам занятости и трудовым стандартам и т.д.).

Анализируя права и обязанности таких подразделений, можно сказать, что они выступают своего рода «копиями» федеральной Комиссии по равным возможностям в сфере занятости. Так, например, подразделение по гражданским правам, созданное на основании Аризонского «Закона о гражданских правах», - одно из семи подразделений офиса Генерального Атторнея/прокурора, являющегося главным специалистом по правовым вопросам штата Аризоны. Главная обязанность Подразделения состоит в том, чтобы провести в жизнь законы штата и федеральные законы, которые запрещают дискриминацию, занимаясь расследованиями и оспаривая жалобы на нарушение гражданских прав в суде, а также увеличить осведомленность общественности о гражданских правах^[260].

На Виргинских островах Комиссия по гражданским правам тоже является государственным органом - частью подразделения Генерального прокурора в Министерстве юстиции Виргинских островов. Традиционно Комиссия отвечала за расследование жалоб на дискриминацию. Совсем недавно ее сфера компетенции была расширена за счет обязанностей мониторинга прав, составления отчетов, проведения научноисследовательских работ и конференций, распространения информации по проблемам прав человека^[261].

В отличие от комиссий по правам человека и комиссий по гражданским правам, комиссии по человеческим отношениям (в качестве своих предшественников имевшие комитеты и комиссии по межрасовым отношениям), в основном, не занимаются расследованиями жалоб на незаконную дискриминацию. Например, Комиссия по человеческим отношениям Пенсильвании является независимой и состоит из одиннадцати специальных уполномоченных, назначаемых губернатором и утверждаемых Сенатом штата. Она имеет административный, юридический и научноисследовательский персонал. Комиссия проводит в жизнь законы штата через различные программы (в сфере занятости, жилья, образования и общественных работ), предоставляет учебные и информационные материалы школам, сообществам и организациям. Консультативные советы Комиссии по человеческим отношениям Пенсильвании функционируют в семи округах для повышения осведомленности общественности по проблемам гражданских прав^[262].

Необходимо отметить, что для комиссий по человеческим отношениям федеральное Министерство юстиции разработало «Руководящие принципы для эффективных Комиссий по человеческим отношениям». В частности, в них подчеркивается, что такие комиссии должны создаваться в целях обеспечения политики равных возможностей в гражданских, экономических, политических и социальных аспектах сообщества. Учреждение комиссий местным постановлением придаст им устойчивый правовой статус. Членство в комиссии должно отражать социальную структуру всего сообщества^[263]. Анализ этих руководящих принципов позволяет отметить их большое сходство (по порядку назначения, функциям, представительству и др.) с Парижскими принципами. Хотя данные «Руководящие принципы для эффективных Комиссий по человеческим отношениям» (в «лучших» американских традициях) не говорят о необходимости обеспечения международных стандартов прав человека, о развитии связей с международными органами по правам человека.

В настоящее время комиссии по правам человека или комиссии по человеческим отношениям созданы во всех штатах, кроме трех (Алабама, Арканзас и Миссисипи).

Анализ эволюции американских комиссий показывает, что они начинают скрыто или явно обозначать свою миссию как защиту прав человека на основе общепризнанных принципов. Например, Канзасская Комиссия по борьбе с дискриминацией, сформированная в 1953 г., в 1961 г. становится Комиссией по гражданским правам, в 1991 г. - Канзасской Комиссией по правам человека, получив дополнительные полномочия и расширив свою сферу деятельности^[264].

Еще более наглядным подтверждением этой тенденции служит созданная в 2008 году в соответствии с законами штата Комиссия по правам человека города Портленда. Статья II устава города прямо определяет, что «Комиссия по правам человека должна руководствоваться принципами, воплощенными во Всеобщей Декларации прав человека Организации Объединенных Наций»^[265].

Анализ практики работы американских комиссий (по правам человека, по гражданским правам или по человеческим отношениям, и др.) позволяет сделать вывод о том, что несмотря на отсутствие единого подхода к созданию государственных правозащитных органов на уровне штатов и узких правозащитных компетенций федеральных комиссий, их:

- правовой статус (государственные/государственно-общественные органы) и направления деятельности определяются законами соответствующего уровня, что позволяет комиссиям, с одной стороны, действовать независимо от губернатора, мэра, партии и т.д.; с другой - функционировать в соответствии с законодательно закрепленной сферой полномочий - защитой прав граждан от любых видов противозаконных действий администрации и частных лиц, приводящих к дискриминации по различным основаниям;

- обязательность ежегодного отчета губернатору отражает публичный статус комиссий;

- состав комиссий, как правило, «смешанный» (часть членов комиссий работает на постоянной основе, к ним предъявляются определенные квалификационные требования, например, наличие юридического образования и опыта работы в сфере защиты прав человека, часть - на общественной основе для представительства различных слоев населения), что служит дополнительным условием обеспечения независимости комиссий;

- финансовая самостоятельность (источник и характер финансирования указывается в законодательном акте) позволяет существенно повысить доступность для населения, как самой комиссии, так и информации о ней, благодаря широкому применению информационных технологий;

- основная форма защиты прав человека на уровне штатов и городов выступает в виде контроля за законностью, в том числе в сфере исполнительной власти, т.е., главным образом, через соответствие «надлежащей правовой процедуре» (due process of law), которая в широком смысле отождествляется со справедливостью (justice), а также «за уместностью, ясностью административных актов»;

- при рассмотрении заявлений и жалоб граждан, как правило, используются процедуры примирения и посредничества;

- решения комиссий по результатам расследования жалоб носят рекомендательный характер.

В целом, можно сказать, что особенности американского федерализма (как кооперативного федерализма, до сих пор «соперничающего» с дуалистическим федерализмом, что обусловлено особенностями политической и судебно-правовой систем) акцентируют ведущую роль судов в защите прав человека. С учетом этого фактора и американского подхода к интерпретации прав человека можно объяснить специфику учреждения национальных, субнациональных и местных комиссий по «правам человека». Не зря многие американские исследователи, характеризуя федерализм США как «категорический», отмечают необходимость трансформации его в сторону «динамической», «диалогической», «новой» модели и т.д. для гармонизации национального и международного законодательства по правам человека^[266] и создания государственных правозащитных органов (на всех уровнях), соответствующих Парижским принципам. Эти позитивные изменения должны придать ускорение движению США по пути к конституционно провозглашенной цели - «более совершенному Союзу».

В отличие от США, в Канаде процесс создания государственных органов по правам человека на федеральном уровне и уровне субъектов федерации в формально-правовом смысле соответствует общепринятым принципам функционирования эффективных национальных учреждений по содействию правам человека и их защите.

С одной стороны, Канада по своим юридическим характеристикам похожа на США и другие федерации, с другой стороны, практика показывает, что в разных федерациях с учетом политических процессов по-разному решаются проблемы содействия и защиты прав человека в случае наложения полномочий федеральных и региональных структур. Разделяя общие цели и принципы защиты прав человека, вместе с тем предпринимаемые меры со стороны федерального правительства в соответствии с официальной политикой «примирения, управления и самоуправления» могут отличаться от мер, которые принимают правительства провинций, территорий и органы управления общинами коренных народов. Канадский федерализм стремится представлять собой систему взаимодействующих и взаимодополняющих законов. Однако до сих пор существуют проблемы, порожденные слабой координацией федеральных и провинциальных структур между собой и с органами управления аборигенных народов. А также в плане выполнения обязательств Канады, закрепленных в исторических договорах, методах управления землями и финансовыми средствами Первых наций (индейцев).

Как справедливо отмечает профессор А.И. Казанник, «в конституциях почти всех стран содержатся нормы, порождающие методом общих установлений правовое состояние народовластия. В Конституционном акте Парламента Великобритании 1867 г. об объявлении Союза Канады сформулированы нормы, на основании которых в Северной Америке возникло правовое состояние федеративного устройства государства и его провинций»^[267]. В настоящее время федеративное устройство в Канаде организовано с учетом языкового (9 провинций - англоязычные, а Квебек - франкоязычная провинция) состава населения^[268]. Тем не менее, несмотря на

мультикультурализм, необходимость непрерывных переговоров и расходов, для того, чтобы поддержать функциональные отношения с Квебеком (нацией внутри нации), сообществом аборигенных народов, между федеральными и провинциальными уровнями, принцип канадского федерализма «автономия требует сотрудничества» поддерживается всеми структурами и гражданским участием^[269]. Этот канадский эксперимент имеет важное значение для продвижения и защиты прав человека.

Признавая существующие проблемы, правам человека в Канаде уделяется первостепенное внимание, а их защита регулируется Конституцией Канады (1982 г.), Канадской Хартией прав и свобод (Canadian Charter of Rights and Freedoms), которая одновременно является законом и частью Конституции Канады и законом Канады о защите прав человека (Canadian Human Rights Act, 1977 г.), Законом о равенстве возможностей в области занятости (Employment

Equity Act, 1995 г.)^[270]. Дополнительно к федеральным законодательным актам во всех субъектах федерации приняты свои законы о правах человека. Канадская Хартия прав и свобод играет правообразующую роль по отношению к законам провинций или территорий.

По Конституции Канады все обладают равными правами, а некоторые коренные народы также обладают коренными и (или) договорными правами, закрепленными в разделе 35 Конституционного закона 1982 года. Тем не менее, парламент Канады только в 2008 г. аннулировал раздел 67 канадского Закона о правах человека. До этого люди, живущие согласно Закону об индейцах (Indian Act), были исключены из федерального законодательства по правам человека. С 2008 г. больше чем 700 000 человек, получили право на жалобы, связанные с нарушениями прав человека против правительства Канады. А с июня 2011 г. они получили то же самое право на жалобы против правительств Первых наций^[271].

Анализ канадского закона о правах человека показывает, что в его «Первой части» однозначно определены запрещенные мотивы дискриминации (расовая принадлежность, национальная принадлежность или этническое происхождение, цвет кожи, религия, возраст, пол, сексуальная ориентация, семейное положение, ограниченные способности и др.). Причем в число оснований дискриминации не входит социальное происхождение (социальное положение) и политическая принадлежность. В соответствии с законом о правах человека все лица, проживающие в Канаде, должны быть защищены от дискриминации со стороны органов и ведомств, находящихся в федеральной юрисдикции (например, федеральные департаменты и агентства, почта, банки, авиалинии, телевидение, транспортные агентства и т.д.). Более того, закон специально указывает на то обстоятельство, что дискриминация может быть как явной, например, в форме, категорического запрета или отказа в приеме на работу женщин или иностранцев, так и скрытой. Например, если офисы или магазины не оборудованы специальными приспособлениями для обслуживания людей с ограниченными физическими возможностями, то в результате ущемляются права граждан в инвалидных колясках; или - необоснованное предпочтение молодых сотрудников для некоторых видов работ, приводящее к нарушению прав людей старше сорока лет.

Вторая часть канадского закона о правах человека определяет сферу компетенции и полномочия федеральной комиссии по правам человека. В отличие от узкой компетенции американских комиссий, рассмотрение жалоб на дискриминацию со стороны федеральных органов исполнительной власти (федеральных департаментов, агентств) и государственных корпораций, принадлежащих федеральному правительству^[272], является только одной из основных задач Канадской комиссии по правам человека. Все поступающие жалобы подлежат обязательной проверке на предмет соответствия компетенции Комиссии. Если рассмотрение жалобы входит в компетенцию Комиссии, то возможны три варианта работы с жалобой: урегулирование вопроса на ранней стадии; назначение посредника для проведения процедуры альтернативного урегулирования спора; направление жалобы в специальный Трибунал по правам человека. Наряду с этим Комиссия может представлять общественные интересы в судебных делах по защите прав человека в Канаде.

Трибунал по правам человека функционирует независимо от Комиссии по правам человека. Членов Трибунала по правам человека назначает генерал- губернатор. Трибунал по правам человека не является окончательной инстанцией: в случае несогласия с вынесенным решением гражданин может обратиться в суд. Если в ходе рассмотрения жалобы Трибунал по правам человека выясняет, что в результате противозаконных действий (недобросовестного исполнения должностных обязанностей, халатности и др.) имела место дискриминация определенных лиц, то он выдает предписание -

устранить дискриминацию, разработать план для предотвращения дискриминационной практики, выплатить компенсацию и т.д.

Порядок работы Комиссии, включая регулярность проведения заседаний, строго регламентирован. В соответствии с законом генерал- губернатор определяет состав Комиссии и назначает до восьми членов, которые будут работать на постоянной основе. Помимо этого в Комиссию включаются сотрудники, совмещающие работу в ней с другой деятельностью. Председатель Комиссии и его заместитель работают на постоянной основе. Срок полномочий постоянных членов составляет 7 лет (это один из самых больших сроков работы среди аналогичных институтов в других странах); работающих на совмещенной основе - 3 года. Члены Комиссии могут быть назначены на новый срок (гл. 33, п. 21 Закона о правах человека).

Для соблюдения принципа плюрализма (в соответствии с Парижскими принципами) при назначении членов Комиссии соблюдается гендерный и территориальный баланс, обеспечивающий представительство провинций Канады. Размер заработной платы членов Комиссии, работающих на постоянной основе, устанавливается генерал-губернатором, а труд совместителей оплачивается пропорционально отработанному времени (согласно внутреннего нормативного акта). Комиссия имеет многочисленный штат: более 200 человек (в центральном офисе в Оттаве и в 6 региональных отделениях). В отдельных случаях для выполнения какого-либо проекта или тематического исследования Комиссия по правам человека наделена правом приглашения (найма) специалистов с соответствующей квалификацией.

При выполнении своей миссии Комиссия тесно сотрудничает с организациями, предпринимателями и другими заинтересованными лицами, размещает информацию в СМИ, в Интернете, организует информационно - пропагандистские кампании по правам человека. Следует отметить инициативу Комиссии по предотвращению дискриминации в рамках разработки новой «модели зрелости прав человека» (Human Rights Maturity Model). «Эксперимент удачен и мы скоро разделим эту модель с организациями по всей стране. Растущая сложность нашего мира увеличивает значение того, как мы понимаем закон о правах человека. Нашим программам предотвращения дискриминации помогают научно-исследовательские работы в этой области»^[273].

Также как и в других странах, в которых созданы государственные правозащитные органы соответствующие Парижским принципам, Канадская комиссия по правам человека обязана представлять ежегодный отчет парламенту, но может готовить по собственной инициативе специальные доклады (гл. Н-6, п.61; гл. 9, п. 32 Закона о правах человека). Например, в 2013 году был подготовлен доклад «О равенстве прав аборигенов». Проведенный Комиссией анализ официальных статистических данных и тематики обращений, поступивших в Комиссию от аборигенного населения, позволил ей сделать неутешительный вывод: свобода от дискриминации пока остается недостижимой целью для аборигенов в Канаде^[274].

Необходимо отметить, что в отличие от принципов работы рассмотренных федеральных комиссий в США, Канадская комиссия по правам человека в своей деятельности старается ориентироваться на Парижские принципы и международные стандарты по правам человека. Комиссия по правам человека открыто заявляет, что ее стратегической целью служит достижение равенства возможностей и соблюдение прав человека в Канаде. В силу этого при разработке своих программ по содействию правам человека и их защите Комиссия планирует в 2015-2016 годах сосредоточить свои усилия на трех основных приоритетах. Во-первых, на продвижении прав человека и расширении возможностей доступа к правосудию для людей, находящихся в наиболее уязвимом положении, особенно для коренных народов. Второй приоритет заключается в укреплении взаимодействия с организациями, которые разделяют ответственность в деле содействия и защиты прав человека в Канаде (например, с провинциальными и территориальными комиссиями, государственными органами и другими правозащитными организациями). Третий приоритет - обеспечение устойчивости и высокого качества работы Комиссии^[275].

Практически во всех провинциях и территориях Канады образованы комиссии по правам человека. По своему правовому статусу они во многом схожи с федеральной Комиссией по правам человека. Их полномочия определяются в соответствии с Законом о правах человека провинции (Остров Принца Эдуарда, Новая Шотландия, Альберта), либо с Кодексом прав человека провинции (Британская Колумбия, Онтарио, Саскачеван, Манитоба). Так же в каждой провинции функционируют Трибуналы по правам человека.

Основными задачами региональных комиссий, также как и федеральной Комиссии являются: устранение дискриминации и содействие в достижении равенства в правах независимо от расы, пола, семейного положения, уровня образования; просвещение по правам человека; рассмотрение обращений и др. В соответствии с региональными законами и кодексами по правам человека также запрещена дискриминация в сфере занятости, при аренде, покупке или продаже собственности, при оказании услуг, при членстве в организациях, волонтерской деятельности, СМИ (Британская Колумбия, Остров Принца Эдуарда, Альберта, Онтарио и др.).

Аналогично федеральной комиссии, комиссии провинций Канады состоят из членов, как работающих на постоянной основе, так и совмещающих работу в комиссии со своей профессиональной деятельностью. В среднем, количественный состав комиссий составляет семь человек (Альберта, Остров Принца Эдуарда, Онтарио), в некоторых может быть и больше, например, в Манитобе (10 человек), в Онтарио - комиссия состоит из председателя, работающего на постоянной основе и 12 членов-совместителей; в других меньше - три человека (Британская Колумбия), пять человек (Саскачеван).

Члены региональных комиссий назначаются лейтенант-губернаторами (главами) провинций. Для обеспечения работы комиссий создается аппарат, в который входят сотрудники, выполняющие вспомогательные функции. В случае необходимости проведения специальных исследований могут привлекаться эксперты. В среднем в провинциях срок полномочий членов комиссий по правам человека составляет пять лет^[276].

В целях повышения эффективности своей деятельности комиссии применяют различные методы и формы работы. Так, например, в комиссии по правам человека провинции Онтарио создана центральная служба, в которую поступают все жалобы, а специально обученный персонал их изучает и в случае необходимости запрашивает у причастных к делу лиц необходимую информацию. В 1997 году была введена процедура медиации^[277] для обеспечения «административной вежливости» (в российской правоприменительной практике такая оценка административной деятельности не применяется). Приблизительно 65%-70% дел, в которых применялась данная процедура, были успешно улажены^[278]. В качестве превентивной меры возникновения конфликтных ситуаций комиссия разработала «Кодекс этики и профессиональных стандартов поведения административных работников».

Канадские комиссии, в соответствии с законами провинций, обязаны составить годовой отчет и представить его в Законодательное Собрание (Британская Колумбия) либо специально назначенному главой провинции министру Исполнительного Совета провинции (Альберта, Новая Шотландия, Онтарио, Саскачеван и др.).

Финансовой гарантией независимости комиссий по правам человека является значительный бюджет (в среднем он составляет 5-6 миллионов канадских долларов в год). Хотя федеральная Комиссия по правам человека более года работала без главного комиссара и испытывала недофинансирование^[279].

В целом, правовые характеристики региональных канадских комиссий по правам человека (в Квебеке изначально были созданы комиссия по правам человека и комиссия по правам молодежи, объединенные в 1995 году в одну комиссию^[280]) схожи как по статусу, полномочиям, так и по направлениям деятельности. При этом канадские комиссии при улаживании конфликтов, возникающих, как в отношениях между гражданами и государственными органами, так и между частными лицами (независимо от того, чем вызваны эти проблемы - дискриминацией, небрежностью, невежливостью или ошибками при применении нормативных актов), выносят рекомендации, которые хотя и не обладают юридической силой, но, как правило, выполняются, подтверждая высокий моральный авторитет комиссий. В целях укрепления правозащитного потенциала федеральная, провинциальные и территориальные комиссии по правам человека создали Канадскую ассоциацию по правам человека^[281].

Наряду с комиссиями по правам человека на федеральном и региональном уровнях в Канаде государственные правозащитные органы представлены разветвленной службой омбудсменов. Сфера компетенции канадских комиссий достаточно обширна. Область деятельности омбудсменов - наоборот узкая, т.е. «классическая» - рассмотрение индивидуальных сообщений о нарушениях прав со стороны административных органов^[282] (омбудсмены есть во всех провинциях Канады, за исключением Острова Принца Эдуарда).

Таким образом, проведенный анализ государственных правозащитных органов, функционирующих в США и Канаде, позволяет сделать следующие

выводы:

- В отличие от канадских государственных органов по содействию правам человека и их защите, учрежденных по типу комиссий по правам человека (на федеральном уровне и на уровне субъектов федерации), в США отсутствие единства и иерархии норм на федеральном и региональном уровнях приводят к практическим трудностям в области содействия правам человека и их защите в целом, в том числе, c созданием государственных правозащитных органов.

- Действующие американские комиссии (разных уровней и разных наименований), в отличие от американских (и канадских) омбудсменов, рассматривающих жалобы на административные органы штатов, начинают частично функционировать как и большинство государственных правозащитных органов (соответствующих Парижским принципам) в других странах.

- Смена названий комиссий, расширение сферы их компетенции, появление новых методов работы, переориентация на предотвращение различных форм дискриминации и пропаганду прав человека и др. свидетельствуют о постепенном отходе от узко американской трактовки прав человека и форм их государственной защиты и ориентации на общепризнанные принципы прав человека.

- Приведение действующих американских институтов по борьбе с дискриминацией/ненадлежащим администрированием в соответствие с правовым статусом государственных правозащитных органов позволит перейти от критики положения с правами человека в других странах к юридическому и фактическому обеспечению единообразного подхода к защите прав человека во всех субъектах США с учетом международных норм по правам человека.

- В Канаде комиссии по правам человека, представленные на всех уровнях, соответствуют Парижским принципам. Вместе с тем, дуалистичность правовой системы и сложность канадского федерализма затрудняют

инкорпорацию международного права по правам человека во

внутригосударственное законодательство, а также отсутствие механизма (закона) для выполнения международных обязательств Канады в области прав человека служат одними из наиболее сильных препятствий для создания нормативно-правовой базы для всеобъемлющего осуществления прав человека.