§1. Понятие и основные принципы международно-правового режима управления рыболовством

Понятие «международно-правовой режим управления рыболовством».

Деятельность государств, связанная с добычей живых ресурсов Мирового океана, в настоящее время довольно эффективно регулируется нормами международного права.

Под международно-правовым режимом управления рыболовством понимается совокупность международно-правовых норм и принципов, регулирующих отношения между субъектами международного права, по целенаправленному волевому воздействию на субъектов промысла в целях организации и координации их деятельности в процессе сохранения, поддержания, воспроизводства, оптимального использования, изучения морских живых ресурсов, обеспечения безопасности ведения промысла и соблюдения условий труда членов экипажей рыболовных судов^[9].

Нормы международно-правового режима управления рыболовством логически объединены внутренним единством и общей целью, систематизированы по отдельным институтам. Предметом международно - правового режима управления рыболовством являются отношения между субъектами международного права, касающиеся целенаправленного волевого воздействия на субъектов промысла в целях организации и координации их деятельности в процессе сохранения, поддержания, воспроизводства, оптимального использования, изучения морских живых ресурсов, обеспечения безопасности ведения промысла и соблюдения условий труда членов экипажей рыболовных судов.

Международно-правовой режим управления рыболовством обладает собственными принципами (о них будет сказано ниже), самостоятельной правовой базой. Таким образом, у международно-правового режима управления рыболовством имеются все необходимые признаки подотрасли отрасли международного морского права.

В международном праве термин «управление» широко применяется в различных отраслях этой правовой системы. В настоящее время наиболее часто он употребляется при рассмотрении проблем, связанных с международноправовой охраной окружающей среды, пользованием природных ресурсов, в международном морском, воздушном и космическом праве.

Термин «международное управление» юридической науке известен достаточно давно. В частности, видный отечественный юрист-международник Ф.Ф. Мартенс под международным управлением понимал «свободную деятельность государств в области международного общения ввиду достижения ими жизненных своих целей в пределах, поставленных международным правом»^[10]. Предметом международного управления является совокупность всех государственных задач и правовых отношений, выходящих за пределы территории государства, считал Ф.Ф. Мартенс^[11].

В современном понимании международное управление - это регулирующая деятельность в целом, вся деятельность по целенаправленному воздействию со стороны субъектов международного права на международные отношения^{[12] [13].}

Термин «управление» в контексте рыболовства в доктрине международного права рассматривается с трех позиций.

1. Управление морскими живыми ресурсами. Этот термин нашел свое отражение в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., Соглашении 1995г. о рыбных запасах и в ряде региональных соглашений по вопросам рыболовства. Однако определения данного термина нет ни в одном международно-правовом акте.

Как замечает А.Н. Вылегжанин, «смысл управления морскими биоресурсами состоит в обеспечении на международно-правовом или национально-законодательном уровне мер такого воздействия на запас рыб, иных биоресурсов, при котором стимулируется их высокий темп производства» .

А.Н. Вылегжанин выделяет шесть слагаемых управления морскими живыми ресурсами: а) экологический компонент; б) оценка состояния запасов морских биологических ресурсов, их мониторинг; в) определение объемов максимального устойчивого вылова; г) экономический компонент; д) регулирование рыболовства; е) институциональный компонент^[14].

Некоторые зарубежные авторы также употребляют термин «управление морскими живыми ресурсами». В частности, австралийские юристы Г.Л. Роуз и Б. Миллиган, рассматривая правовые проблемы устойчивого рыболовства в

Антарктике, особо подчеркивают важность управления морскими живыми ресурсами на этой территории^[15]. Британские специалисты К. Тайдеман и И. Лачман также говорят об управлении морскими живыми ресурсами, исследуя проблемы рыболовства в Гибралтаре^{[16] [17] [18].}

2. Управление запасами морских живых ресурсов. Данный термин употребляется, в основном, в зарубежной литературе. В международно-правовых актах он не нашел своего закрепления.

В частности, Р.Р. Черчилль и А.В. Лоу (Великобритания), рассматривая вопросы рыболовства в морском праве, отмечают, что государства сотрудничают по управлению запасами посредством трех уровней: заключением двусторонних договоренностей, созданием двусторонних комиссий, созданием региональных организаций по рыболовству .

Указанный термин схож по своему содержанию с «управлением морскими живыми ресурсами». Однако в нем речь идет, в большей степени, о сохранении ресурсов и их рациональном использовании, т.е. ключевой и основной компонент - экологический, в то время как управление морскими живыми ресурсами, на наш взгляд, включает в себя более широкий круг вопросов.

3. Управление рыболовством. Этот термин активно используется в последнее время в международных документах, в рамках международных организаций и конференций, в национальном законодательстве государств, а также в доктрине международного права. В частности, он нашел свое отражение в Кодексе ведения ответственного рыболовства ФАО 1995 г.

Кроме того, все региональные организации, компетенция которых касается проблемы рыболовства, официально именуются в ООН, ФАО общим термином «Региональные организации по управлению рыболовством» (Regional Fisheries Management Organizations)^[19], который прочно закрепился в современном международном праве^[20].

По мнению К.А. Бекяшева, под управлением рыболовством следует понимать «целенаправленное волевое воздействие на субъекты промысла в целях организации и координации их деятельности в процессе охраны, воспроизводства оптимального использования ресурсов, изучения и таксации их, предотвращения загрязнения морской среды»^[21].

Международное управление рыболовством осуществляется посредством заключения государствами международных договоров, принятием актов рекомендательного характера и созданием соответствующих региональных организаций по управлению рыболовством.

Важным элементом управления рыболовством является регулирование рыболовства. Это два разных понятия и смешивать их или ставить знак равенства не стоит. Как отмечает К.А. Бекяшев, «во-первых, управление по сравнению с регулированием является категорией общего характера и состоит из ряда отдельных частей. Оно включает мероприятия по охране, воспроизводству ресурсов, оценке запасов, защите их от загрязнения и заражения и т.д. Регулирование является частью управления... Во-вторых, переход от простого регулирования к другим формам управления возникает там и тогда, где и когда отношения по поводу использования живых морских ресурсов осложнены и необходимо принять более масштабные и более эффективные (по сравнению с охраной ресурсов) меры (включая разведение и акклиматизацию рыб, защиту ресурсов от загрязнения и др.).

взаимовыгодного использования ресурсов породили организацию и внедрение

...... ..22

чрезвычайно сложной и тонкой сети новых организационных отношений» .

Следует отметить, что основные принципы управления морским рыболовством были согласованы на Всемирной конференции ФАО по управлению и развитию рыболовства 1984 г. и отражены в принятой «Стратегии в области управления и развития рыболовства».

Как отмечает Е.Г. Норинов, «в международных документах о сотрудничестве в области регулирования рыбохозяйственной деятельностью все чаще фигурирует термин «управление» в различных его интерпретациях: управление рыболовством (промыслом), управление морскими живыми ресурсами, управление экосистемой и др. Эти понятия порождены разными подходами к данной проблеме и неоднозначной оценкой роли и возможностей человека в отношениях с природой. Тем не менее, по мнению экспертов, несмотря на разночтения в понятиях большинство документов преследует общую цель -

23

сохранение и рациональное использование морских живых ресурсов» .

На наш взгляд, в настоящее время более уместно говорить именно об управлении рыболовством как наиболее всеобъемлющем понятии. Современный международно-правовой режим управления рыболовством - это не только отношения между государствами, международными организациями и другими субъектами международного права, связанные с вопросами сохранения и ^{[22] [23] использования морских живых ресурсов, определения общедопустимого улова или возможного вылова, прав на добычу таких ресурсов и т.д. В широком смысле, помимо перечисленных, международно-правовой режим управления рыболовством включает в себя также отношения, касающиеся правового режима промысла и деятельности государств, создания морских охраняемых районов, запрета на использование определенных орудий лова, борьбы с ННН промыслом, регулирования труда членов экипажей рыболовных судов, безопасности рыболовных судов в районах промысла, марикультуры и др.}

Стоит согласиться с мнением Е.Г. Норинова, который утверждает, что «управление рыболовством связано с необходимостью принятия решений относительно количества и типов судов (промысловое усилие), видов используемого промыслового вооружения (ограничения типов орудий лова, размеров и формы ячеи), величины разрешаемого улова (квоты), времени и места промысла (ограничения по районам и срокам), назначения и использования уловов»^[24]. Таким образом, указанный автор разделяет нашу позицию по включению в термин «управление рыболовством» более широкого круга вопросов, чем в понятия «управление морскими живыми ресурсами» и «управление запасами морских живых ресурсов».

Схожие взгляды на управление рыболовством высказывает Г. Найт (США), по мнению которого, цели такого управления заключаются в обеспечении максимальной добычи морских ресурсов; максимальном возмещении экономических затрат; избежании международных конфликтов; обеспечении максимальной занятости рыбаков; справедливом распределении ресурсов; развитии знаний о ресурсах и разработке технологий; создании приемлемых условий промысла живых ресурсов и др^[25]. Кроме того, управлению морским рыболовством была посвящена монография Дж. Гулланда (США), в которой данный автор подчеркивает, что основная задача управления рыболовством сводится к распределению ресурсов между государствами^[26].

Таким образом, под международно-правовым управлением рыболовством следует понимать деятельность государств и международных организаций по целенаправленному волевому воздействию на субъектов промысла в целях организации и координации их деятельности в процессе сохранения, поддержания, воспроизводства, оптимального использования морских живых ресурсов, регулирования труда членов экипажей рыболовных судов, обеспечения безопасности мореплавания и т.д.

Принципы международно-правового режима управления рыболовством. Принцип от лат. principium переводится на русский язык как первый. Впервые в лексикон его ввел древнегреческий философ Анаксимандр (619-548 гг. до н.э.). Принцип - это теоретическое обобщение наиболее существенного, типичного, выражающего закономерности, находящиеся в основе какой-либо системы^{[27] [28] [29]}. По мнению Т.В. Кашаниной, принципы возникают лишь на

определенном этапе развития права, непосредственно связанном с появление

28

развитого юридического мышления .

«Международное право, естественно, основывается на том принципе, - писал Ш. Монтескье, - согласно которому различные народы должны во имя мира делать друг другу как можно более добра, а во имя войны причинять насколько возможно менее зла, не нарушая при этом своих истинных интересов... Международное право имеется у всех народов, оно есть даже у ирокезов, поедающих своих пленников: они отправляют и принимают послов, у них существуют определенные правила ведения войны и поведения в период мира; плохо только то, что это международное право основано не на истинных

29

принципах» .

Принципы международного права выражают основополагающие идеи, цели, стержневые положения международного права. Они проявляются в устойчивой международной юридической практике, способствуют поддержанию внутренне согласованной и эффективной системы международного права .

Международно-правовой режим управления рыболовством осуществляется на основе основных, межотраслевых и отраслевых (специальных) принципов.

Основные принципы международного права являются коренными основами наиболее общего характера, признанными всеми государствами как нормы jus cogens, обладающими высшей юридической силой и имеющими универсальную сферу действия.

Как известно, основные принципы международного права закреплены в Уставе ООН, подтверждены в Декларации 1970 г. и Заключительном акте СБСЕ 1975 г., Таковыми являются следующие 10 принципов: неприменение силы или угрозы силой; мирное разрешение споров; невмешательство; сотрудничество; равноправие и самоопределение народов; суверенное равенство государств; нерушимость границ; территориальная целостность государств; уважение прав и свобод человека; добросовестное выполнение международных обязательств .

Основные принципы международного права носят императивный характер, являются нормами jus cogens и предусматривают обязательства erga omnes, т.е. обязательства в отношении всех и каждого из членов межгосударственного сообщества. Как справедливо отмечает С.В. Черниченко, они «объединяют нормы международного права различного уровня, распространяющие своё действие на тех или иных участников межгосударственных отношений, в единую правовую систему. Они представляют собой своеобразное цементирующее начало среди ^{[30] [31]}

огромного количества норм международного права, обязывающих различных его

-эл

субъектов» .

О том, что основные принципы международного права являются регуляторами международных отношений в области рыболовства, указывается во многих универсальных, региональных и двусторонних договорах. Напомним о некоторых из них.

Так, в преамбуле Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. подчеркивается о том, что «кодификация и прогрессивное развитие морского права, достигнутое в настоящей Конвенции, будут... содействовать экономическому и социальному прогрессу всех народов мира в соответствии с принципами Организации Объединенных наций, изложенным в ее Уставе».

В преамбуле Соглашения ООН о трансграничных рыбных запасах и запасах далеко мигрирующих видов 1995 г. государства-участники этого Соглашения закрепили свою решимость «совершенствовать сотрудничество между государствами».

В Конвенции о биологическом разнообразии 1992 г. подчеркивается необходимость поощрения международного, регионального и глобального сотрудничества между государствами и межправительственными организациями в деле сохранения биологического разнообразия и устойчивого использования его компонентов (п.15 Преамбулы).

О необходимости поощрения международного сотрудничества в отношении использования морских живых ресурсов говорится в п.4 преамбулы Конвенции о будущем многостороннем сотрудничестве в области рыболовства в северозападной части Атлантического океана 1978 г.

Соглашение между правительствами СССР и Канады о взаимных отношениях в области рыболовства 1984 г. уделяет большое внимание применению принципа сотрудничества в области рыболовства и, в частности, расширению их экономического сотрудничества в этой области (п.7 Преамбулы). ^[32]

Межотраслевые принципы охватывают две и более смежных отраслей международного права. Например, принцип охраны окружающей среды является одним из основных принципов международного экологического, морского и рыболовного права. Таковым является также принцип устойчивого использования природных ресурсов.

Классифицировать межотраслевые принципы, касающиеся международноправового режима управления рыболовством, можно по следующим трем признакам:

а) по направлениям правового регулирования они бывают регулятивными и охранительными. Регулятивные устанавливают права и обязанности субъектов права для упорядочения отношений в конкретной сфере (например, в области рыболовства). Задача охранительных принципов сводится к определению мер юридической ответственности за нарушение норм и правил рыболовства;

б) по функциям межотраслевые принципы бывают материальными, процедурными, процессуальными и исполнительными;

в) по уровням правового регулирования такие принципы регламентируют поведение государств и граждан, занимающихся рыболовством в Мировом океане. Например, согласно ст. 116 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., субъектами деятельности в Мировом океане являются как государства, так и граждане. Они же являются субъектами ответственности на равных основаниях.

Отраслевые принципы отражают специфику отдельно взятой отрасли права. На них, также, как и на межотраслевые правовые принципы, накладываются общеправовые принципы. Кроме того, отраслевые принципы детализируют и

33

межотраслевые принципы .

Отраслевые принципы являются основой для любых норм отрасли и непосредственно влияют на их формирование, содержание и развитие. Количество принципов международно-правового режима управления рыболовством установить трудно. Бесспорно, таковыми являются принцип ^[33] устойчивого использования морских живых ресурсов, принцип предосторожного подхода в управлении рыболовством, принцип экосистемного подхода в управлении рыболовством. Они же являются основными началами международно-правового режима управления рыболовством. Эти принципы (начала), определяют пути развития и совершенствования международноправового режима управления рыболовством, как одной из важнейших подотраслей международного морского права, обеспечивают осуществление его соответствующих целей и задач. Указанные выше принципы служат исходной основой для толкования норм, составляющих содержание международноправового режима управления рыболовством. Они позволяют собрать разрозненные нормы в единый «кулак» по предметному или функциональному критериям.

Таким образом, отраслевые принципы международно-правового режима управления рыболовством должны соответствовать следующим требованиям: а) они должны быть закреплены в источниках международного права; б) они должны излагаться не разрозненно, а сгруппированы в одном тексте; в) основные отраслевые принципы должны компактно закрепляться в первом разделе основных источников международно-правового режима управления рыболовством. Например, такие принципы изложены в ст. 5 «Общие принципы» Соглашения ООН 1995 г. о рыбных запасах.

При помощи основных отраслевых принципов обеспечивается гармония и согласие в международных рыбохозяйственных отношениях, достигается необходимый баланс интересов между экономической потребностью в ресурсах и их рациональным использованием.

Современные принципы международно-правового режима управления рыболовством формировались в конце XX века под воздействием конкретноисторических условий развития морского промысла. Они отражают определенный уровень экономического и научно-технического развития промысла и состояния запасов морских живых ресурсов Мирового океана и трансграничных водоемов. Однако эти отраслевые принципы, имея общественное происхождение, не следуют автоматически за процессами, развивающимися и складывающимися в международных рыбохозяйственных отношениях. Данные принципы являются относительно самостоятельными правовыми явлениями, и они могут оказывать собственное влияние на развитие международно-правового режима управления рыболовством.

Будучи исходными, базовыми положениями, рассматриваемые принципы имеют более длительное время действий, чем отдельные нормы международноправового режима управления рыболовством. Последние создаются и отменяются значительно быстрее, чем формируются и существуют принципы. Поэтому качественными признаками принципов являются их устойчивость, стабильность и постоянство.

Практика подтверждает факт о том, что наиболее значимыми основными принципами международно-правового режима управления рыболовством являются устойчивое использование морских живых ресурсов; предосторожный подход в управлении рыболовством; экосистемный подход в управлении рыболовством. Ниже подробно излагается содержание этих принципов.