§5. Международно-правовой режим управления рыболовством в трансграничных водных объектах (водоемах)

Наряду с рыболовством в морских водах, такая деятельность осуществляется также и в трансграничных водных объектах (водоемах), которые ^[283] не относятся к Мировому океану.

Как известно, трансграничные (пограничные) водные объекты (водоемы) - это водные объекты, которые пересекают границу между двумя или более государствами или по которым пролегает государственная граница государств.

С течением времени многообразие и острота геополитических конфликтов в международных бассейнах, обусловленных водным фактором, определили необходимость закрепления в официальных международных документах, так называемого, бассейнового подхода в качестве одного их основных инструментов управления. Важным шагом на пути разрешения конфликтных ситуаций стало принятие в 1966 г. на 52-й конференции Ассоциации международного права Хельсинских правил использования вод международных рек. В них было отражено право каждого государства международного бассейна на разумную и справедливую долю полезного использования его вод, равенство всех видов водопользования, определена процедура разрешения возникающих споров и ряд других важных вопросов.

Основные проблемы в бассейнах трансграничных водных объектов (водоемах) связаны с загрязнением вод; дефицитом водных ресурсов; недостаточно развитой сетью пунктов мониторинга; перераспределением водных ресурсов трансграничных водных объектов; наводнениями; неблагоприятными русловыми процессами; проблемами точности гидрологических прогнозов; организацией водного транспорта и рыболовства; возмещением вреда, причиненного трансграничным водным объектам одной из сторон.

Правовой режим использования и охраны воды трансграничных водных объектов (водоемов) на универсальном уровне определяется двумя международными договорами: Конвенцией ООН о праве несудоходных видов использования международных водотоков 1997 г. и Конвенцией по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер 1992 г.

Международно-правовой режим управлением рыболовством в трансграничных водных объектах (водоемах) (без участия России).

Для многих государств имеет большое значение сотрудничество в области рыболовства не только в морских районах, но и в бассейнах трансграничных рек и озер.

Для урегулирования отношений, связанных с рыболовством в таких водоемах, государства, на территории которых они располагаются, в ряде случаев заключают специальные международные договоры. В отношении рек, естественно, они в подавляющем большинстве двусторонние. Хотя, история знает и примеры многосторонних соглашений. Так, например, в 1958 г. Болгария, Румыния, СССР и Югославия заключили Соглашение о рыболовстве в водах Дуная (утратило силу). Наряду с традиционными вопросами сотрудничества в области рыболовства в таких международных договорах затрагиваются также и другие аспекты взаимодействия их участников, такие как обмен научной информацией о состоянии среды обитания, совместные мероприятия по рыбоводству и экспериментальному рыболовству, проведение гидробиологических исследований, охрана отдельных видов рыб, запрещение некоторых орудий и способов лова, предотвращение загрязнения вод, населенных рыбой и т.д.

Что касается международно-правового регулирования рыболовства в трансграничных озерах, то государства, как правило, также заключают международные договоры. В том случае, если берега таких озер омывают несколько государств, то эти договоры многосторонние. Однако если озеро омывает берега не более двух государств, то договоры заключаются двусторонние.

Рассмотрим некоторые примеры международно-правового режима управления рыболовством в трансграничных водоемах.

Река Меконг. Меконг - река, протекающая по территории Китая, Лаоса, Таиланда, Камбоджи и Вьетнама и впадающая в Южно-Китайское море. Данная река богата рыбой, главным образом из семейства карповых. Кроме того, в реке

293

Меконг находится 90% мирового производства пангасиуса .

В 1995 г. Лаос, Таиланд, Камбоджа и Вьетнам заключили Соглашение о сотрудничестве по устойчивому развитию бассейна реки Меконг. Китай и Мьянма, на территории которых находятся верховья Меконга, Соглашение не подписали.

В соответствии с этим договором была создана Комиссия по реке Меконг. Китай и Мьянма участвуют в ней как государства-наблюдатели; они не принимают на себя обязательств отчитываться перед остальными странами бассейна реки^{[284] [285] [286]}.

Комиссия реализует более десяти различных программ, в числе которых Программа по рыболовству. Целью Программы является скоординированное устойчивое развитие рыболовства, использование рыболовецкой продукции, сохранение рыбных запасов и рыболовства как хозяйственной отрасли, а средствами ее достижения - исследования, обучение менеджеров отрасли и донесение необходимой информации до лиц, принимающих решения на всех уровнях управления в странах - членах Комиссии .

Основными участниками Программы являются члены национальных комитетов по реке Меконг, сотрудники национальных рыболовных и связанных с вопросами рыболовства агентств, представители местных органов власти, представители частного сектора, региональные эксперты по рыболовству, представители национальных и международных неправительственных организаций, члены профильных исследовательских организаций и университетов, исполнители других программ Комиссии, представители региональных и международных организаций с относящейся к рыболовству реки Меконг компетенцией, партнеры по развитию Программы.

Программа предусматривает их участие на всех уровнях взаимодействия. Заинтересованные стороны вовлечены в работу через, например, регулярное информационное обеспечение посредством информационного бюллетеня «Вылов и разведение» и других печатных материалов; участие в регулярно проводимых мероприятиях, способствующих региональному диалогу - симпозиумах и форумах; участие в мероприятиях по развитию потенциала; сотрудничество в пилотных проектах на местном, трансграничном и региональном уровнях и др.

Великие озера. Великие озера - система пресноводных озер в Северной Америке, на территории США и Канады. Включает ряд крупных и средних водоемов, соединенных реками и проливами. К собственно Великим озерам относят пять крупнейших: Верхнее, Г урон, Мичиган, Эри и Онтарио, хотя иногда в них включают и озеро Сент-Клэр, они образуют самую большую группу пресноводных озер на Земле С ними связаны несколько средних озер, важнейшими из которых являются: Сент-Мэрис, Маниту, Нипигон, Ниписсинг. В Великих озерах водится до 173 видов рыб разных видов: семейства карповых, лососевых, окуневых. Важнейшее промысловое значение имеют сиг и форель^[287].

Управление рыболовством на Великих озерах осуществляют совместно восемь штатов США, провинция Онтарио (Канада) и местные индейские племена. Основная ответственность лежит на региональных правительствах. Несмотря на то, что главные полномочия по управлению рыболовством (такие как лицензирование, ограничения на орудия лова и прочие) принадлежат регионам, федеральные органы также принимают участие в управлении, но на вспомогательных ролях. Региональные власти вправе по своему усмотрению и в рамках своей подведомственности управлять рыболовством на Великих озерах и, таким образом, действовать в качестве самостоятельных субъектов.

В 1954 г. правительства Канады и США подписали двустороннее соглашение - Конвенцию о рыболовстве в Великих озерах. Была учреждена двусторонняя Комиссия по рыболовству в Великих озерах, члены которой назначались премьер-министром Канады и президентом США.

Трансграничный характер управления стал проявляться в 1965 г., когда Комиссия сформировала озерные комитеты по каждому из Великих озер. В озерные комитеты от каждой стороны вошли старшие менеджеры по рыболовству, ответственные за формулирование и осуществление решений. Эти комитеты ежегодно определяют ОДУ водных биологических ресурсов и объемы квот вылова по всем озерам.

В 1981 г. федеральными и региональными органами по рыболовству был утвержден Общий стратегический план по управлению рыболовством Великих озер.

Общий стратегический план сам по себе не регулирует отношения, связанные с рыболовством. Однако внедрение каких-либо согласованных в нем положений происходит на уровне государств. Несмотря на то, что этот акт не является обязательным для исполнения, его структура и развитие создали механизмы, гарантирующие выполнение участниками заключенных договоренностей. План развил сотрудничество в управление рыболовством от обмена информацией до таких важных действий, как сбор, обработка, анализ и использование информации, разработка совместной политики, планов действий, целей и задач. В нем особо подчеркивается значимость экосистемного подхода в управлении рыболовством; предписывается сторонам разрабатывать для каждого озера механизмы по защите водной среды.

Озеро Виктория. Озеро Виктория расположено на территории трех государств: Танзании, Кении и Уганды. Оно насчитывает более 200 видов рыб, из которых основное промысловое значение имеет тилапия. Для местных жителей рыболовство в этом озере является главным источником существования.

Правовое регулирование рыболовства в этом озере осуществляется Конвенцией о создании Организации по рыболовству в озере Виктория 1994 г., заключенной между Танзанией, Кенией и Угандой. Эти государства приняли решение о проведении единой политики пользования рыбными ресурсами в данном водоеме.

Организация по рыболовству в озере Виктория (ЛВФО) является межправительственной организацией. Ее целями являются содействие сотрудничеству среди государств-членов, согласование национальных мер для устойчивого использования водных биологических ресурсов озера, а также разработка и принятие мер по сохранению и управлению ими. Однако ЛВФО не устанавливает ОДУ водных биоресурсов в озере Виктория и не определяет объемы вылова для каждой из государств-членов.

В тоже время Организация принимает акты, направленные на регулирование управление рыбным промыслом (например, План действий по предотвращению, сдерживанию и ликвидации ННН промысла; Стратегия и план для озера Виктория и др.), которые являются обязательными для исполнения государствами-участниками.

Озеро Танганьика. Озеро Танганьика располагается на территории четырех стран: Танзании, Бурунди, Замбии, Демократической республики Конго. Основными промысловыми видами водных биологических ресурсов озера Танганьика являются сельдевые сардины, различные окунеобразные, ракообразные, моллюски.

Рыболовство играет значительную роль для экономики данного региона. В частности, в 1995 г. рыбной ловлей на озере занималось около 45 тысяч человек,

29V

количество рыболовецких судов составляло почти 20 тысяч единиц . Принимая во внимание данный факт, Танзания, Бурунди, Замбии, Демократическая республика Конго подписали Конвенцию по устойчивому развитию озера Танганьика 2003 г.

Согласно документу эти страны признают, что уменьшение биоразнообразия в озере произошло, в том числе и из-за излишнего рыболовства, и они считают своей целью защищать и сохранять его биоресурсы на базе развития эффективной системы управления. В связи с этим, планируется принятие и имплементация в национальное право государств-участников норм, касающихся эффективного управления ресурсами озера. Одним из принципов, содержащихся в ст. 5 Конвенции, является защита водных биологических ресурсов озера, их сохранение, управление и использование.

Для реализации этого принципа предлагается: а) применение превентивных мер, направленных на предупреждение действий, которые могут принести неблагоприятные последствия для биоразнообразия ресурсов озера; б) принцип «загрязнитель платит»; в) принятие своевременных мер для устранения существующих или потенциальных причин неблагоприятных последствий и др.

Отдельная статья Конвенции посвящена сфере рыболовства, которая предписывает, в частности: а) разработать план управления рыболовством в озере; б) достигнуть консолидированной политики государств в сфере рыболовства, основанной на соответствующих принципах, содержащихся в Кодексе ведения ответственного рыболовства 1995 г., а также других документах, принятых ФАО; в) разработать, принять, осуществить и обеспечить согласованные правовые, административные и технические меры по регулированию рыболовства и по ликвидации нерациональной практики рыболовства, путем, в частности, регулирования промыслового усилия; г) ^[288] содействовать широкому участию в управлении рыболовства, путем создания общих органов управления, учитывая местные особенности.

Также Конвенция содержит положения касающиеся сохранения биологического разнообразия в озере Танганьика, системы навигации и др. Кроме того, в развитие этого международного договора был принят Стратегический план действий по управлению ресурсами этого озера. В соответствии с Конвенцией создан Орган по управлению ресурсами озера Танганьика, который, однако, не устанавливает ОДУ водных биоресурсов и объемы вылова для государств- участников.

На 32-й сессии КОФИ ФАО, состоявшейся в июле 2016 г., делегация Замбии отметила, что в настоящее время существует большая проблема с ведением ННН промысла в озере Танганьика. Государствами ведется работа по борьбе с этим негативным явлением, однако проблема остается острой. Как показывает практика, рыбная ловля в озере Танганьика стала рискованной из-за эскалации последствий изменения климата, загрязнения и неблагоприятных рыболовных снастей, что снизило уловы во втором по глубине озера мира. На данный момент наблюдается существенное снижение производства и экспорта рыбы, выловленной из озера, из-за браконьерства, что вызвало серьезный дефицит сырья для рыбоперерабатывающих заводов, потерю рабочих мест и государственных доходов^[289].

Управление рыболовством в трансграничных водных объектах (водоемах) Европейского союза.

Одной из важных геополитических особенностей территории Европейского союза является наличие большого количества международных трансграничных водных объектов (водоемов) - более 15 рек и озер. Общая площадь бассейнов трансграничных водных объектов составляет около 60% от общей площади территории ЕС. На данной территории постоянно проживают и работают более 50% от общей численности населения ЕС^[290].

С учетом геополитических особенностей расположения трансграничных водных объектов (могут быть расположены как на границе между государствами членами ЕС, так и на границе между государством членом ЕС и государством, не являющимся таковым) международное сотрудничество в отношении таких объектов в ЕС осуществляется на двух уровнях: а) сотрудничество между странами-членами ЕС и б) сотрудничество Европейского союза с государствами, не являющимися его членами.

Сотрудничество между государствами - членами ЕС. Управление водными объектами, расположенными или пересекающими территорию двух или более государств членов ЕС - это интеграционный процесс, в ходе которого должны быть решены разнообразные задачи, связанные с территориальным, экономическим взаимодействием, с обеспечением защиты и сохранения окружающей среды, с сельским хозяйством и рыболовством, транспортной инфраструктурой, вопросы институционального обеспечения взаимодействия.

Согласно ст. 4 Договора о функционировании ЕС все указанные выше вопросы (исключая морское рыболовство) относятся к совместному ведению ЕС и его государств-членов, что предполагает наличие у последних компетенции по принятию в указанных выше сферах законодательных актов. Однако принимать такие акты государства члены могут только в той степени, в какой они не урегулированы законодательными актами ЕС (п.2 ст. 2 Договора).

Положения ст. 20 Договора о создании ЕС, сохраняют за государствами членами ЕС право на расширение сотрудничества между ними по вопросам, не относящимся к исключительной компетенции Союза как единого целого, но только в рамках тех структур, которые созданы Союзом и только после утверждения решения о необходимости такого сотрудничества Европейским Советом.

Осознание существенной роли трансграничных водных объектов в обеспечении продовольственной, экономической, экологической, социальной и транспортной безопасности, заставляет ЕС все больше принимать участие в управлении такими объектами с целью их сохранения и долгосрочного устойчивого использования.

В 2000 г. ЕС утвердил всеобъемлющую Рамочную директиву по воде, которая заменила собой многие существовавшие на тот момент законодательные акты, имевшие разрозненный, узкоспециализированный и фрагментарный характер.

Этой Директивой ЕС поставил перед своими государствами-членами цель обеспечить к 2015 г. хорошее качество воды во всех водных объектах, находящихся на территории Союза. Хорошее качество воды, в данном документе понимается очень широко - это комплексное понятие, включающие в себя химическое, биологическое (в плане содержание в ней опасных компонентов биологического происхождения) и экологическое качество. Основной единицей управления Директива установила бассейновые округа, принципом разделения на которые стала естественная география речных бассейнов. Если речной бассейн захватывает территорию сразу нескольких государств, то в таком случае должен быть создан Международный бассейновый округ, для которого соответствующие государства члены должны разработать единый План по управлению.

Рыболовство, как один из многих видов деятельности, осуществляемых в трансграничных водных объектах ЕС, подпадает под общее действие Директивы по воде, т.е. оно не должно осуществляться, такими методами и в таких объемах, которые противоречат целям Директивы. В то же время, рыболовство во внутренних водах (исключая рыболовную деятельность в отношении анадромных и катадромных видов рыб, которая регулируется в рамках Общей европейской политики в области рыболовства) отнесено Договором о функционировании ЕС к совместной компетенции ЕС и его членов.

Поскольку ЕС, как единое целое, не принимал никаких общеобязательных нормативных правовых актов в отношении такого рыболовства, то оно регулируется национальным законодательством государств-членов ЕС. Таким образом, все регулирующие меры (установление ОДУ, правила регистрации рыболовных судов, учет уловов и др.) разрабатываются государствами-членами самостоятельно. Однако в тех случаях, когда рыболовная деятельность осуществляется в трансграничных водных объектах ЕС, соответствующие государства-члены должны более широко учитывать взаимозависимость рыболовной деятельности и деятельности по обеспечению надлежащего качества водной среды и прибрежных зон, что должно найти отражение в рамках единых планов по управлению Международными бассейновыми округами. Только в этом случае мероприятия, предусмотренные Планом, будут финансироваться также и Европейским фондом по морским делам и рыболовству. В случае необходимости расширения сотрудничества по вопросам рыболовства между ними, государства- члены могут осуществлять сотрудничество только в рамках тех структур, которые созданы Союзом, и только после утверждения решения о необходимости такого сотрудничества Европейским Советом.

Таким образом, сотрудничество между государствами-членами ЕС по управлению рыболовством в трансграничных водных объектах, осуществляется в рамках структур, созданных ЕС и на основании совместных планов, подготовленных в соответствии с требованиями Директивы ЕС по воде и финансируемых через ряд специализированных фондов ЕС.

С учетом вышесказанного, можно констатировать, что управление трансграничными водными объектами ЕС, в большей мере, относится к компетенции ЕС как единого целого, и, что правовой режим управления, сложившийся в ЕС в отношении таких водных объектов, характеризует их скорее, как внутренние воды, оставляя за ними лишь формальный статус трансграничных.

Сотрудничество с государствами, не являющимися членами ЕС.,Директива ЕС по воде, среди прочего указывает, что в тех случаях, когда водные объекты расположены на границе между государствами-членами ЕС и государствами, не являющимися таковым, государства-члены должны приложить усилия, чтобы скоординировать свои действия с третьими государствами, а также стараться принять совместный План по управлению таким Международным бассейновым округом (ст.ст. 3,13 Директивы). Однако никаких механизмов для осуществления такой координации Директива по воде не предусматривает, указывая лишь, что в случае недостижения согласия государство-член должно разработать План по управлению той частью Округа, которая расположена на его территории.

Отсутствие в Директиве специально предусмотренных механизмов, осуществления сотрудничества между государствами-членами ЕС и государствами, таковыми не являющимися, указывает на необходимость обратиться к законодательным актам ЕС, регулирующим указанные вопросы.

В соответствии с положениями Договора о функционировании ЕС, Союз обладает исключительной компетенцией по заключению международных договоров с третьими странами только в тех случаях: 1) когда такая компетенция прямо вытекает из законодательных актов Союза; 2) когда это необходимо для осуществления Союзом его компетенции внутри ЕС; 3) когда заключение такого договора может отразиться на порядке применения общих правил, установленных законодательными актами Союза.

Во всех остальных случаях государства-члены также имеют компетенцию по заключению международных договоров и соглашений. Таким образом, государства-члены ЕС формально могут скоординировать свои действия по управлению Международным бассейновым округом с государствами, не являющимися членами ЕС, путем заключения соответствующего международного соглашения. Однако область регулирования такого соглашения не может выходить за рамки, предусмотренные Директивой по воде. Иначе говоря, соглашение должно касаться исключительно вопросов разработки Единого Плана по управлению Международным бассейновым округом и мер по его дальнейшей реализации. При этом нужно учитывать то, что подготовленный в результате совместной работы сторон План должен быть одобрен Комиссией, в ином случае государство-член не сможет рассчитывать на финансовую поддержку мероприятий такого Плана со стороны ЕС. Также такое соглашение не может затрагивать те области регулирования, которые относятся к сферам исключительной компетенции ЕС как единого целого, не должно изменять содержание общих норм, установленных законодательными актами ЕС или каким-либо образом затрагивать сферу их применения.

С учетом этого, а также динамичности процесса развития норм ЕС, сопровождающегося постоянным расширением сферы применения норм общего европейского права, государствам-членам становится все труднее реализовывать свою компетенцию по заключению новых международных договоров. Именно поэтому государства-члены сегодня самостоятельно практически не заключают международных договоров. В частности, после введения в действие Директивы ЕС по воде не было заключено ни одного международного соглашения по поводу совместного управления трансграничными водными объектами между государством-членом ЕС и третьим государством.

Реализуя обязанность по разработке Плана управления Международным бассейновым округом, государства-члены предпочитают пользоваться своим правом принять такой План для участка Округа, расположенного на их территории, так как в этом случае они избегают многих проблем по согласованию Плана в соответствующих органах ЕС и его одобрению Комиссией, что, в свою очередь, обеспечивает финансовую поддержку мероприятий, предусмотренных Планом, через специализированные фонды ЕС. В частности, например, для Международного бассейнового округа Чудское озеро/река Нарва Эстония уже приняла, в соответствии с положениями Директивы, План по управлению, но только для тех участков, которые расположены на ее территории.

В качестве единственного примера, когда План по управлению Международным бассейновым округом был принят для целого бассейна при участии, как государств-членов ЕС, так и государств, таковыми не являющихся, является План, одобренный в рамках Дунайской комиссии. Поскольку Комиссия, являясь самостоятельной международной организацией, не может быть обременена обязанностью по выполнению положений Директивы ЕС, то совместный План, был подготовлен Комиссией на добровольной основе и представляет собой лишь сборник национальных Мер по сохранению и управлению. План не является юридически обязывающим актом для стран- участниц Комиссии. В связи с этим вопрос о полном соответствии разработанного Плана положениям Директивы ЕС по воде достаточно спорен.

Однако, несмотря на отсутствие международных договоренностей, заключенных в соответствии с Директивой, есть ряд соглашений по различным аспектам управления рыболовством в трансграничных водных объектах (водоемах), заключенных между государствами-членами и государствами, таковыми не являющимися. Они заключались тогда, когда законодательство ЕС находилось на этапе становления, или, когда соответствующее государство не являлось членом ЕС.

В частности, речь идет о Соглашении о сотрудничестве в области сохранения и использования рыбных запасов Чудского, Теплого и Псковского озера 1994 г., заключенном между Российской Федерацией и Эстонией (подробнее о нем будет сказано ниже). Эстония в момент подписания этого договора еще не являлась членом ЕС. Однако присоединение этого государства к Союзу в 2003 г. привело к значительным переменам в правовом статусе Эстонии, и ее полномочиях в области внешних сношений.

Так, согласно п.12 ст. 6 Договора о присоединении к ЕС 2003 г., Эстония обязана выйти из международных договоренностей в сфере рыболовства, в тех случаях, когда ЕС также является одной из сторон такой договоренности. В соответствии с п.9 Договора исполнение Эстонией двусторонних соглашений в области рыболовства, заключенных до присоединения к ЕС, должно осуществляться под патронажем ЕС и в соответствии с требованиями общей европейской политики в области рыболовства и других соответствующих актов Союза. Таким образом, самостоятельной стороной Соглашения с Россией 1994 г. Эстония осталась только формально.

Особый интерес вызывает сотрудничество России с Польшей, которая является наиболее интегрированным в Союз государством из присоединившихся к нему в 2003 г. новых членов. Все соглашения, заключенные до 2003 г. между Российской Федерацией и Республикой Польша и касающиеся таких сфер как рыболовство и сохранение трансграничных водных объектов, прекратили свое действие.

Существующие вопросы по совместному использованию рыбных ресурсов трансграничных водных объектов, решаются Россией и Польшей в рамках Смешенной комиссии по рыболовству в Балтийском море, участниками которой являются Россия и ЕС. Данная Комиссия создана на основе Соглашения между Правительством Российской Федерации и Европейским сообществом о сотрудничестве в области рыболовства и сохранения живых морских ресурсов в Балтийском море от 28 апреля 2009 г.

Так, в рамках работы Смешанной комиссии подготовлен проект российскопольского Плана управления запасами угря в трансграничном бассейне реки Преголя, предусматривающий зарыбление стекловидным угрем на паритетных началах. Данная река полностью находится по территории Российской Федерации, однако в нее впадает река Анграпа, берущая свое начало на территории Польши и далее протекающая по России. С точки зрения российского законодательства р. Преголя не является трансграничной, таковой является только Анграпа. В свою очередь, по нормам ЕС реки Анграпа и Преголя рассматриваются как единый Международный бассейновый округ. Разработка российско-польского Плана в отношении реки Преголя связано с тем, что миграция угря происходит в пределах водной системы озеро Мамары (Польша) - река Анграпа - река Преголя - Балтийское море. Данный План находится на согласовании между российскими и польскими государственными органами с последующей передачей на рассмотрение ИКЕС и Еврокомиссии.

Вышеуказанный пример демонстрирует постепенное размывание суверенитета государств-членов ЕС, как в отдельных областях и секторах экономики и политики, так и во внешних сношениях. Причем, степень зависимости государств членов от Европейского союза такова, что позволяет говорить о возникновении в рамках системы международных отношений особой подсистемы «Россия — ЕС», которая заменит собой функционирующую сегодня систему двусторонних связей «Россия - государство член ЕС»^{[291] [292]. Данное утверждение, безусловно, является актуальным и в области рыболовства.}

Международно-правовой режим управления рыболовством в трансграничных водных объектах (водоемах) Российской Федерации.

Для Российской Федерации вопросы трансграничного сотрудничества в области использования и охраны водных ресурсов чрезвычайно актуальны. Бассейны 70 крупных и средних рек страны являются трансграничными. 7 141 км государственной границы проходит по рекам, 475 км - по озерам .

Российской Федерации ратифицировала ряд международных договоров, регулирующих охрану и использование трансграничных вод. К ним относятся Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер 1992 г., Конвенция о праве несудоходных видов использования международных водотоков 1997 г., Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц 1971 г., и др.

Естественно, правовое регулирование использования трансграничных водных объектов (водоемов) осуществляется, прежде всего, на основании международных договоров, заключаемых между заинтересованными

государствами. Это необходимо для того, чтобы более детально и конкретно регулировать отношения между ними по указанным вопросам. В отношении 24-х наиболее крупных объектов Российская Федерация имеет соглашения о совместном водопользовании с соседними странами. Положения Конвенции о праве несудоходных видов использования международных водотоков 1997 г. нашли отражение в двусторонних договорах России относительно использования трансграничных водных объектов. Из них только договоры с Украиной и

Финляндией содержат нормы, касающиеся сотрудничества государств в сфере рыболовства.

Соглашение России с Украиной о совместном использовании и охране трансграничных водных объектов от 18 октября 1992 г. предписывает не проводить без согласования между собой мероприятия, способные нанести вред или причинить ущерб рыбным запасам (ст. 2); в целях обеспечения оптимального рыболовства принимать меры по сохранению на оптимальном уровне биоресурсов водоемов (ст. 3); проводить взаимосогласованные мероприятия по охране и воспроизводству рыбных запасов (ст. 12).

Соглашение между Правительством СССР и Правительством Финляндской Республики о пограничных водных системах от 24 апреля 1964 г. предусматривает принятие мер по предотвращению загрязнения, способного причинить ущерб рыбным запасам (ст. 4). Кроме того, Глава IV данного Соглашения, именуемая «Запасы рыбы и рыболовство», требует от России и Финляндии принятия мер по сохранению запасов рыбы и обеспечению рыболовства в богатых лососями и сигами трансграничных водных объектов, перечисленных в документе.

Некоторые аспекты рыболовства в трансграничных водных объектах России регулируются двусторонними соглашениями о сотрудничестве в области рыбного хозяйства. Такие договоры заключены с Абхазией, Беларусью, Китаем, Украиной и Эстонией.

Что касается действующих специальных международных договоров Российской Федерации с другими государствами о рыболовстве в трансграничных водных объектах (водоемах), то таковыми в настоящее время являются следующие:

- Соглашение между Правительством СССР и Правительством Норвегии о регулировании рыболовства и охране рыбных запасов в реках Ворьема (Гренсе- Якобсэльв) и Паатсойоки (Пасвикэльв) от 7 декабря 1971г.;

- Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о сотрудничестве в области охраны, регулирования и воспроизводства живых водных ресурсов в пограничных водах рек Амур и Уссури от 27 мая 1994 г.

- Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Эстонской Республики о сотрудничестве в области сохранения и использования рыбных запасов в Чудском, Теплом и Псковских озерах от 4 мая 1994 г.

В обоих международных договорах, посвященных трансграничным рекам, содержатся правила рыболовства в них. При этом в Соглашении с Норвегией в пограничных реках допускается только любительское рыболовство, а в Соглашении с Китаем предусмотрено и любительское и промышленное рыболовство.

В отношении исполнения Соглашения о регулировании рыболовства и охране рыбных запасов в реках Воръема (Гренсе-Якобсэлъв) и Паатсойоки (Пасвикэльв) 1971 г. каких-либо сложностей или проблем нет. Обе эти реки впадают в Баренцево море, в них водятся ценные лососевые виды рыб, запасы которых необходимо охранять. Россия и Норвегия не предъявляют друг другу претензий или требований по выполнению договора. Не выявляются также систематические нарушения гражданами двух государств установленных в Соглашении правил рыболовства.

Иная ситуация по выполнению Соглашения о сотрудничестве в области охраны, регулирования и воспроизводства живых водных ресурсов в пограничных водах рек Амур и Уссури 1994 г.

Амур впадает в Охотское море, а Уссури является его притоком. Эти реки чрезвычайно богаты рыбными ресурсами, которые используются в производстве высококачественной рыбной продукции.

В соответствии с Соглашением между Российской Федерацией и Китайской Народной Республикой 1994 г. стороны заявляют о стремлении защитить сокращающиеся запасы кеты, осетровых и иных ценных видов рыб. Оно регулирует как промышленное рыболовство на реках Амур и Уссури, так и ловлю, осуществляемую рыбаками-любителями (ст. 4).

Неотъемлемой частью данного соглашения являются Правила по охране, регулированию и воспроизводству рыбных запасов в пограничных водах рек Амур и Уссури. Они определяют перечень видов рыб, водных животных и растений рек Амур и Уссури, подлежащих охране; устанавливает минимальные промысловые меры на основные водные животные и растения и порядок ее определения. Согласно Правилам рыбаки обеих Сторон при вылове рыб и животных меньшего размера, чем установлено, обязаны не причинять им вреда и немедленно выпускать обратно в воду.

Правилами установлен запрет на промысел рыбы в реках с 11 июня по 15 июля и с 1 октября по 20 октября каждого года. Кроме того, определен перечень водоемов, в которых установлен постоянный запрет рыболовства. Также установлены требования к промысловым орудиям лова, а также запреты на различные мероприятия, способные нанести ущерб экосистеме и рыбным запасам рек Амур и Уссури.

По мнению большинства российских специалистов, ряд положений Соглашения 1994 г. не отвечают поставленным задачам по охране водных биоресурсов. В частности, указанные Правила являются чрезмерно мягкими. Так, если китайские рыболовы осуществляют промысел в пограничных участках русел рек Амура и Уссури, то скованные своими более строгими Правилами рыболовства россияне - только в устье Амура. Китайские рыболовы вылавливают основную массу кеты бассейнов Амура и Уссури, около 40% амурских нерестилищ пустуют вот уже 30 лет, а уссурийские нерестилища кеты фактически обеспечивают рыбой китайский промысел . Обеспокоенные этой ситуацией российские ученые неоднократно выступали с предложением изменить установленный Правилами по охране срок запрета на промысел осенней кеты, что не находит понимания у китайской стороны. При этом китайская сторона отвергает предложения российских специалистов, аргументируя невозможность их принятия ссылкой на то, что рыбный промысел является единственным видом ^[293] занятости жителей прибрежных районов и единственным источником их жизнеобеспечения .

В настоящее время в Китае внедряются различные механизмы, позволяющие обходить даже согласованные запреты и ограничения. Так, увеличивается количество лодок, ведущих якобы научный промысел. Китайская сторона заявляет о необходимости предоставлять право на промысел кеты коренным народам, проживающим в Северном Китае вдоль устья реки Амур. Тревожная ситуация возникла и в области охраны осетровых рыб. Объемы лова китайской стороной возросли после демаркации границы между Россией и Китаем в 2007 г., по которой последнему отошли некоторые протоки в окрестностях Хабаровска. В России же до последнего времени амурских осетровых официально добывают только в ходе научных исследований и для целей рыбоводства.

В отношении рыболовства в трансграничных озерах Россия заключила единственный двусторонний договор - Соглашение с Эстонской Республикой о сотрудничестве в области сохранения и использования рыбных запасов в Чудском, Теплом и Псковских озерах от 4 мая 1994 г.

Эти озера составляют своего рода озерный комплекс, который в географической литературе часто именуют Чудско-Псковское озеро. В них обитают такие ценные пресноводные промысловые виды рыб, как окунь, судак, лещ, плотва, сиг и др.

Для целей Соглашения Стороны учредили Межправительственную комиссию по рыболовству в Чудском, Теплом и Псковском озерах, сессии которой проходят не реже двух раз в год поочередно на территории каждой из сторон Соглашения.

Положениями Соглашения определены следующие функции Комиссии: согласование деятельности Сторон в вопросах управления рыбными запасами; ^[294] координация научных исследований состояния рыбных запасов; определение возможности и порядка ведения рыбного промысла одной Стороной в водах другой Стороны, обмена квотами на основе взаимности и в соответствии с законодательством каждой Стороны; установление ОДУ по видам рыб и распределение его между Сторонами и др. технические и управленческие меры, направленные на сохранение и рациональное использование живых ресурсов Чудского, Теплого и Псковского озер.

Каких-либо существенных разногласий между Россией и Эстонией по вопросам рыболовства в охватываемых Соглашением озерах нет.

Особо стоит сказать о современной ситуации с международно-правовым режимом управления рыболовством на Каспии, который по своим географическим характеристикам также является трансграничным озером.

В связи с прекращением существования СССР в 1991 г. и появлением новых независимых государств возникла необходимость в определении правового режима Каспия и управления рыболовства в нем. Этот водоем омывает берега России, Казахстана, Туркменистана, Ирана, Азербайджана. В нем сосредоточено большинство мировых запасов осетровых, а также обитают такие важные промысловые виды, как сазан, судак. лещ, кефаль, килька и др.

Каспий с давних времен имеет важное значение для рыболовства. Он служит источником обеспечения продовольствием для многих жителей прикаспийских государств. В настоящее время все пять прибрежных государств осуществляют промышленный лов водных биоресурсов на Каспии. Наибольшее количество добывает Иран (примерно 90 тыс. тонн в год), далее следуют Казахстан (около 35 тыс. тонн), Россия (примерно 32 тыс. тонн), Туркменистан (15 тыс. тонн), меньше всех - Азербайджан (около 900 тонн). Всего всеми приарктическими государствами ежегодно добывается около 175 тыс. тонн водных биоресурсов^[295].

29 сентября 2014 г. в г. Астрахани было подписано Соглашение о сохранении и рациональном использовании водных биологических ресурсов Каспийского моря. Документ предполагает создание международно-правовой базы для управления промыслом в Каспийском море, а также специальной пятисторонней межправительственной Комиссии, которая устанавливает механизмы регулирования рыболовства. По своему правовому статусу данный орган представляет собой типичную РФМО с соответствующей компетенцией. В настоящее время осуществляются подготовительные мероприятия по разработке и принятию правил процедуры Комиссии, финансовых правил, положений о штаб-квартире и др.

Соглашение о сохранении и рациональном использовании водных биологических ресурсов Каспийского моря 2014 г. подразумевает сотрудничество сторон в сфере научных исследований, при разработке мер по регулированию промысла совместных водных биоресурсов, в области борьбы с ННН промыслом и незаконным оборотом водных биоресурсов. Стороны осуществляют промысел совместных водных биоресурсов на основе общего допустимого улова, национальных квот, определяемых на основе единых критериев, единых мер регулирования, взаимных обязательств в борьбе с незаконным промыслом и мер по воспроизводству.

Помимо указанных договоров России с Норвегией, Китаем, Эстонией, а также Соглашения о сохранении и рациональном использовании водных биологических ресурсов Каспийского моря, следует отметить также Правила рыболовства на трансграничных водных объектах Российской Федерации и Республики Беларусь 2011 г., которые были приняты в рамках РоссийскоБелорусской Смешанной Комиссии в области рыбного хозяйства.

По решению Смешанной Комиссии проводятся двусторонние РоссийскоБелорусские рабочие встречи по вопросам изучения, охраны и рационального использования водных биоресурсов на трансграничных водных объектах рыбохозяйственного значения. На них стороны обмениваются информацией по осуществлению государственного контроля (надзора) в области

рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов за отчетный период, в том числе на трансграничных водотоках; обсуждают результаты совместных оперативных рейдов по выявлению и пресечению нарушений

природоохранного законодательства; обмениваются информацией о лицах,

привлеченных к ответственности за нарушение Правил рыболовства и др.

Рекомендации о целесообразности разработки новых международных норм по управлению рыболовством в трансграничных водных объектах Российской Федерации.

Проведенный анализ позволяет сделать ряд рекомендаций по заключению новых договоров по управлению рыболовством в трансграничных водных объектах (водоемах) Российской Федерации, а также внесения изменений в существующие договоры.

1. Из тех трансграничных рек, в отношении которых отсутствуют международные соглашения по рациональному использованию и охране водных биологических ресурсов, по общему мнению, наибольшую ценность имеет Урал.

Урал — единственная река в мире, предназначенная в средней и нижней части течения исключительно для рыболовства; ниже г. Уральска по реке запрещается всякое судоходство, кроме весеннего времени. Ограничены даже переправы через реку: двумя мостами у г. Уральска и паромными переправами у г. Гурьева, Кулагина и еще в нескольких местах — и все это во избежание возможности напугать рыбу.

Урал является, в силу своей незарегулированности в нижнем течении, основной нерестовой рекой для осетровых пород рыб Каспийского моря. В нижнем течении ведется их промышленный отлов и разведение. Также предустьевое пространство, где смешиваются вода Урала и Каспия и где соленность воды невелика, является основной кормовой базой многочисленных

305

частиковых рыб . ^[296]

В связи с этим, представляется целесообразным рассмотреть вопрос о разработке проекта межправительственного соглашения между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о сотрудничестве в области охраны, регулирования и воспроизводства водных биологических ресурсов в пограничных водах реки Урал.

В предполагаемое соглашение следовало бы включить положения о том, что государства-участники вправе самостоятельно осуществлять свои права на лов рыбы с соблюдением определенных правил рыболовства, которые можно предусмотреть в приложении к соглашению. Важно предусмотреть обязанность сторон по проведению работ по улучшению условий размножения рыбы, ее роста и воспроизводства; в случае строительства гидротехнических сооружений по проведению необходимых мероприятий по обеспечению нормальной миграции рыбы; созданию по мере необходимости пунктов искусственного разведения ценных видов рыбы, особенно осетровых; по разработке и проведению необходимых мероприятий по предотвращению загрязнения Урала неочищенными сточными водами и другими вредными для рыбы веществами; по обмену информацией об уловах и миграциях рыбы, научных исследований по рыбоводству и др.

2. Соглашение между Российской Федерацией и КНР о сотрудничестве в области охраны, регулирования и воспроизводства живых водных ресурсов в пограничных водах рек Амур и Уссури 1994 г. не распространяется на реку Сунгача и озеро Ханка, являющихся единой водной системой и частью бассейна реки Амур. В озере Ханка обитает 52 вида рыб, среди которых представлены объекты, имеющие важное промысловое значение.

По нашему мнению, целесообразно добиться расширение действия Соглашения 1994 г., по крайней мере, на озере Ханка и реку Сунгача (приток реки Уссури). Это позволит унифицировать использование промысловых объектов и рачительнее относится к водным биологическим ресурсам. Такое предложение неоднократно вносилось российской стороной на сессиях Смешанной российскокитайской комиссии по сотрудничеству в области рыбного хозяйства, однако китайская сторона отказывалась принимать его. В результате сохраняется негативная тенденция развития браконьерского промысла китайскими рыбаками, в том числе на российской акватории озера Ханка и реки Сунгача. Кроме того, ничем не регламентируются сбросы сельскохозяйственных стоков с территории Китая в эти водные объекты.

Подобная картина наблюдается и в реке Раздольная и малых реках Хасанского района Приморского края, которые не подпадают под сферу применения Соглашения 1994 г. Верховья этих рек находятся на территории Китая и в них часто также отмечаются сбросы сельскохозяйственных, а иногда и промышленных стоков, в результате чего погибает большое количество рыбы и других водных биологических ресурсов (речные раки, креветки, крабы). Раздольная - основная крупная промысловая река с самым протяженным внутренним эстуарием (т.е. воронкообразным устьем реки, расширяющимся в сторону моря), составляющим более 40 км, где зимуют различные виды ценных пород рыб. Кроме того, в этот период в реку заходят рыбы морского прибрежного комплекса (сельдь тихоокеанская, навага, камбалы и др.), и ядовитые сбросы, особенно в зимний и весенний нерестовый периоды значительно подрывают запасы этих видов рыб^[297]. В малых реках Хасанского района воспроизводятся тихоокеанские лососи, главным образом кета, и от качества воды этих рек зависит численность этих видов рыб.

Таким образом, загрязнение рек со стороны Китая, что отмечалось неоднократно, может негативно отразиться и на воспроизводстве тихоокеанских лососей. В связи с тем, что многие водоемы России и Китая являются трансграничными, на них, по нашему мнению, должны распространяться единые правила водо- и природопользования, чтобы обеспечить сохранение водных биоресурсов не на отдельных участках, а на всем водном объекте.

3. Из трансграничных озер Российской Федерации, которые используются в целях промышленного рыболовства, и по которым нет специального международного договора, можно выделить Виштынецкое озеро, находящееся на территории России и Литвы. В этом озере обитают 22 вида рыб (среди которых важное промысловое значение имеют ряпушка, сиг, линь, налим), европейский угорь, 150 видов беспозвоночных, в том числе различные раки, моллюски и другие.

В течение нескольких последних лет Россия и Литва в рамках Смешанной российско-литовской комиссии по рыбному хозяйству разрабатывают единые правила рыболовства на Виштынецком озере, для чего создана двухсторонняя Рабочая группа по регулированию рыболовства в Куршском заливе и озере Виштынецком. При этом речь не идет о подготовке соответствующего международного договора, что, по нашему мнению, оправданно, учитывая небольшие объемы рыболовства в нем. Эффективно регулировать добычу в этом водоеме вполне можно посредством принятых двусторонних договоренностей, коими и являются правила рыболовства.

В Правилах рыболовства на Виштынецком озере планируется установление общего единого запретного периода для охраны весенне-нерестовых видов рыб (сейчас он разный), а также единых требований к орудиям лова, размерновидовому составу и др. Примечательно, что Россия добывает в Виштынецком озере ежегодно около 20 тонн рыбы посредством промышленного лова, в то время как Литва не осуществляет такой промысел вовсе.

Следует отметить, что, поскольку Литва является членом ЕС, вопросы, связанные с промыслом наиболее ценных промысловых видов Виштынецкого озера (например, европейского угря) регулируется в рамках Смешенной комиссии по рыболовству в Балтийском море, участниками которой являются Россия и ЕС. Согласно нормам ЕС, сохранение запасов европейского угря относится к исключительной компетенции Союза, а не ее членов. В рамках Комиссии были разработаны двусторонние российско-литовские программы о сотрудничестве в области восстановления запасов угря в трансграничном Виштынецком озере.

На наш взгляд, заключать иные специальные международные договоры о рыболовстве в трансграничных водных объектах (водоемах) Российской Федерации или разрабатывать соответствующие правила рыболовства на данном этапе нет необходимости, поскольку рыболовство в них не является масштабным, и нет ярко выраженных проблем, связанных с сохранением запасов водных биологических ресурсов.

Подытоживая вышесказанное, можно констатировать, что рыболовство в трансграничных водных объектах (водоемах) Российской Федерации в определенных случаях является предметом регулирования специальных международных договоров. По своему содержанию они во многом идентичны и имеют основной целью совместное использование и сохранение запасов водных биологических ресурсов. По некоторым из таких соглашений проблем нет, по другим - есть, причем довольно серьезные, что требует внесения в них изменений и дополнений. Кроме того, назрела необходимость в заключении нового международного договора (в отношении управления рыболовства на реке Урал).

Правовое регулирование рыболовства в тех трансграничных водоемах России, по которым нет соответствующего международного договора, осуществляется нормами российского законодательства, в части, касающейся рыболовства на ее территории. Так, в России эти вопросы регулируются ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» 2004 г. В развитие этого Федерального Закона был принят ряд подзаконных нормативных актов - правил рыболовства, касающихся регулирования рыболовства во внутренних водоемах России по территориальному (бассейновому) принципу.

23.11.2016.