§2. Международно-правовой режим управления рыболовством в Балтийском море

По своим географическим характеристикам Балтийское море является внутриматериковым окраинным морем Евразии, глубоко вдающимся в материк.

Оно расположено в северной Европе и посредством проливов Большой Бельт, Малый Бельт и Зунд соединено с Атлантическим океаном.

Основными промысловыми видами рыб в Балтийском море являются треска, салака, шпрот. Общая промысловая биомасса оценивается приблизительно в 500 тыс. тонн.

Управление рыболовством в Балтийском море осуществляется, помимо универсальных, рядом специальных международно-правовых актов. Ниже изложены основные положения этих документов.

Соглашение между Правительством Российской Федерации и Европейским сообществом о сотрудничестве в области рыболовства и сохранении морских живых ресурсов в Балтийском море от 28 апреля 2009 г. (далее - Соглашение 2009 г.). Оно заключено вследствие прекращения с 1 января 2007 г. Конвенции о рыболовстве и сохранении живых морских ресурсов в Балтийском море и Бельтах от 13 сентября 1973 г.

В Соглашении 2009 г. закреплены следующие принципы международно - правового управления морским рыболовством: а) сохранение живых ресурсов; б) долгосрочное устойчивая эксплуатация рыбных запасов; в) управление рыбными запасами в соответствии с международным правом; г) применение экосистемного подхода; д) международное сотрудничество; е) необходимость научных исследований живых морских ресурсов.

В ст. 2 Соглашения 2009 г. определен географический район, в отношении которого действует данное Соглашение, который означает все воды Балтийского моря и Бельтов, за исключением внутренних вод, ограниченные с запада линией, проведенной от мыса Хасеноре до пункта Гнибен, от мыса Корсхаге до мыса Сподсбьерг и от мыса Гильбьерг до мыса Куллен.

Согласно ст. 4 целью Соглашения 2009 г. является обеспечение тесного сотрудничества между Сторонами на основе принципов равенства и взаимной выгоды в целях сохранения, устойчивой эксплуатации любых трансграничных запасов, а также ассоциированных с ними и зависимых от них запасов и управления ими в Балтийском море.

Органом, обеспечивающим выполнение принципов и норм управления рыболовством в Балтийском море, является Смешанная комиссия по рыболовству в Балтийском море (далее - Смешанная комиссия). Правовой статус и ее функции изложены в ст. 14 Соглашения 2009 г.

Смешанная комиссия является межправительственным органом, не обладающим качеством субъекта международного права. Она является механизмом для международных договоренностей. Комиссия: а) изучает развитие и динамику трансграничных запасов, а также ассоциированных с ними и зависимых от них запасов в Балтийском море и их промысел; б) контролирует исполнение, толкование и непрерывное применение норм Соглашения 2009 г., в частности, положений по контролю, обеспечению соблюдения мер и инспектированию; в) обеспечивает необходимые контакты по вопросам рыболовства, представляющим взаимный интерес; г) выступает в качестве Форума для дружеского разрешения споров, которые могут возникнуть в отношении толкования или применения положений Соглашения 2009 г.

Смешанная комиссия проводит заседания не реже одного раза в год для подготовки Сторонам рекомендаций, касающихся мер по управлению промыслом и соответствующими запасами. Комиссия имеет свои правила процедуры.

В Соглашении 2009 г. (ст. 5-7) определены следующие механизмы управления рыболовством.

1. Принятие совместных управленческих мер.

Сущность этих мер заключается в том, что каждая Сторона, исходя из принципа взаимной выгоды и в соответствии со своим законодательством, может предоставлять рыболовным судам другой Стороны возможность вести промысел в пределах своей исключительной экономической зоны в Балтийском море.

Стороны могут осуществлять обмен квотами в Балтийском море на взаимной основе.

Для достижения целей Соглашения 2009 г. Стороны принимают меры по управлению рыболовством, а именно:

а) установление ОДУ для трансграничных запасов, а также распределение ОДУ между сторонами Соглашения 2009 г. Такое распределение должно основываться на историческом распределении промысловых возможностей с учетом особенностей запасов при управлении ими в соответствии с рекомендациями ИКЕС;

б) долгосрочные планы управления промыслом трансграничных запасов;

в) ограничение промыслового усилия;

г) технические меры.

Среди предусмотренных в ст. 7 Соглашения 2009 г. совместных мер по управлению рыболовством в Балтийском море процедура установления ОДУ является центральной. В этой связи она подробно обсуждается на ежегодных сессиях Смешанной комиссии.

Проблема установления так называемых «ключей» распределения ОДУ водных биоресурсов в Балтийском море между Россией и ЕС многократно рассматривалась на последних сессиях Комиссии. На шестой сессии Комиссии в 2013 г. была достигнута договоренность по ключам шпрота и лосося. Вместе с тем, сторонам не удалось до настоящего времени достичь договоренности по треске и сельди.

По нашему мнению, такие «ключи» должны быть установлены с учетом российского обоснования. Однако, по мнению ЕС, они должны устанавливаться с учетом исторического подхода, аналогично тому, как это осуществлялось в рамках Международной комиссии по рыболовству в Балтийском море (ИБСФК)^[177].

Вторая проблема, связанная с правовыми вопросами рыболовства в Балтийском море, касается обязательств государств по вопросам некондиционных уловов в море. По нашему мнению, в Балтийском море, учитывая его специфику, все уловы мелких и крупных пелагических видов водных биоресурсов должны выгружаться на берег. Промысловый размер рыб должен определяться ежегодно как важная мера, обеспечивающая защиту молоди рыб.

Кроме этого, Комиссия должна утвердить дополнительные технические меры, включая селективность рыбопромыслового оборудования, с тем, чтобы избежать вылова рыбы, не соответствующей установленному промысловому размеру и видовому составу.

Наконец, мы предлагаем Комиссии принять рекомендацию, в соответствии с которой ОДУ будет выражаться в объемах вылова рыбы, а не в объемах, выгруженных в портах.

На восьмой сессии Смешанной комиссии в июле 2015 г. представители делегации ЕС представили информацию о политике ЕС и ее содержании по совместным мерам управления. Она включает в себя 3 основные части: применение принципа максимально допустимого улова, предложения по ОДУ на 2016 г.

Кроме того, были представлены временные рамки принятия решений относительно ОДУ.

Российская делегация представила информацию по процедурам установления ОДУ в Российской Федерации. Она основана на научных рекомендациях. Процесс установления ОДУ представляется длительным и сложным и включает оценку его влияния на окружающую среду.

Представители делегации ЕС задали вопрос о том, останутся ли в следующем году квоты на выгрузку или же они будут заменены квотами на вылов. Российская делегация ответила, что квоты будут устанавливаться на основе положений действующего законодательства. Однако в дальнейшем будет учтен опыт ЕС, накопленный в сфере реализации обязательств по выгрузке. Такие изменения, следует, прежде всего, обсудить с работниками рыбной отрасли.

Российская делегация упомянула, что объемы выбросов меняются из года в год, поэтому очень сложно зафиксировать их в количественном выражении. Это важно для получения наличия точных данных по уловам.

ЕС и Российская Федерация обменялись мнениями относительно научных рекомендаций по состоянию совместных запасов. Конкретно было отмечено, что особую обеспокоенность вызывает состояние запасов трески в восточной части Балтийского моря. ИКЕС не в состоянии произвести аналитическую оценку запасов и применяет значительный понижающий коэффициент для ОДУ на основании принципа предосторожного подхода.

На восьмой сессии подробно рассматривались основания для разработки совместных предложений по ОДУ. Делегация ЕС обратилась с вопросом к делегации Российской Федерации: она хотела бы начать процесс установления общих ОДУ для запасов, по которым уже согласованы ключи по распределению квот. Российская делегация проинформировала, что в рамках действующего национального регулирования, вначале должны быть согласованы ключи по распределению квот по всем совместным запасам, а затем можно будет приступить к обсуждению вопроса совместного управления совместными запасами.

Российская делегация отметила, что подход к установлению ОДУ уже обсуждается обеими сторонами на основании научных рекомендаций. Обсуждение проводится на заседаниях Комиссии и заседаниях рабочих групп экспертов, привлеченных ИКЕС. Также делегация РФ заявила, что ожидает уступок со стороны делегации ЕС в том, что касается ключей по распределению квот для достижения согласия, поскольку ранее по ряду других проблем Россия пошла навстречу ЕС. После согласования ключей по распределению квот по всем совместным запасам в Балтийском море можно будет приступить к обсуждению иных вопросов, например, вопроса взаимного доступа в воды друг друга.

Следует отметить, что Регламент ЕС по Общей политике в области рыболовства предусматривает вступление в силу обязательств по выгрузке в водах ЕС с 1 января 2015 г. В Регламенте определены запасы, подпадающие под действие обязательств по выгрузке, а также научно обоснованные исключения из таковых. Документом также предусматривается снижение минимального рекомендуемого размера трески, который не подвергает опасности устойчивый характер запаса данного вида. Выгружаемая рыба, не достигшая установленного размера, не должна использоваться для употребления в пищу человеком.

Российская делегация упомянула, что внедрение любой новой системы требует времени. Она обратилась к делегации ЕС с просьбой поделиться информацией по результатам реализации обязательств по выгрузке по мере ее появления. Такая информация будет полезной, если в будущем в управлении российским рыболовством будут обсуждаться подобные изменения. Делегация ЕС проинформировала о том, что Союзу потребуется сначала провести оценку данного процесса и пообещала поделиться информацией в максимально возможном объеме^[178].

Одной из актуальных проблем управления рыболовством является установление запрета выбросов рыбы при осуществлении промысла. ЕС установил с 1 января 2015 г. нормы по запрету выбросов рыбы в водах Союза в Балтийском море. Начиная с этой даты, рыбаки ЕС не смогут осуществлять выброс видов, регулируемых общей рыболовной политикой (прежде всего трески).

В заключение отметим, что российские правила рыболовства регулируют прилов молоди в уловах, который не может быть для трески более 5 %. Для эффективного управления рыболовством важно регулировать прилов молоди пелагических видов рыб. В России применяется минимальный промысловый размер также для сельди.

2. Автономные меры по управлению промыслом.

Сторонами Соглашения 2009 г. устанавливается уровень ОДУ для нетрансграничных запасов, и утверждаются долгосрочные планы управления этими запасами в Балтийском море с учетом ассоциированных с ними и зависимых от них видов.

Если Сторонам в рамках Смешанной комиссии по рыболовству в Балтийском море не удается согласовать меры по управлению промыслом для рекомендации своим компетентным органам, они устанавливают автономные меры в целях сохранения, устойчивой эксплуатации живых морских ресурсов и управления ими с учетом ассоциированных и зависимых видов.

Дополнительно к рекомендациям по мерам, принятым Смешанной комиссией, каждая Сторона может установить такие меры, которые сочтет необходимым.

Меры по управлению промыслом, принимаемые каждой Стороной в своей исключительной экономической зоне и своем территориальном море, основываются на объективных и научных критериях с учетом ассоциированных и зависимых видов и не носят ни фактически, ни юридически дискриминационного характера по отношению к другой Стороне.

3. Лицензирование.

Согласно п.1 ст. 7 Соглашения 2009 г. промысел иностранными судами одной Стороны в определенных районах исключительной экономической зоны другой Стороны в Балтийском море должен осуществляться на основе лицензий.

Компетентные органы каждой Стороны своевременно сообщают другой Стороне название, регистрационный номер и другие необходимые характеристики рыболовных судов, которые получают право на промысел в определенных районах исключительной экономической зоны другой Стороны.

Реализация условий лицензирования осуществляется в соответствии с рекомендациями, принятыми Смешанной комиссией.

По получении заявок на выдачу лицензии каждая Сторона выдает в соответствии со своим законодательством лицензии, необходимые для ведения промысла.

Каждая Сторона соглашается на проведение инспектирования на борту ее рыболовных судов компетентными органами другой Стороны, ответственными за промысловые операции в своей исключительной экономической зоне. Соответствующая Сторона оказывает содействие таким инспекторским проверкам, проводимым с целью контроля за соблюдением мер по управлению промыслом и реализации соответствующих положений Соглашения 2009 г.

В сентябре 2015 г. Еврокомиссия одобрила Стратегию ЕС для региона Балтийского моря. Один из ее разделов называется «Биоэкономическая стратегия развития Балтийского региона».

Согласно документу, Балтийский регион может служить моделью применения новых инструментов и механизмов управления, определенных в рамках Общей европейской политики в области рыболовства и которые должны обеспечить еще более регионально ориентированный подход. В Балтийском море небольшое число коммерчески эксплуатируемых запасов и даже, более того, активный промысел осуществляется в отношении всего одного вида (трески) и практически целиком (90%) осуществляется внутри ЕС, и во взаимодействии всего с одним внешним партнером.

Именно поэтому этот регион может стать хорошим индикатором эффективности Общей европейской политики в области рыболовства и хорошим примером того, как можно достигнуть исключения прилова и выбросов при помощи таких специализированных мер, как улучшение селективности орудий промысла.

В Балтийском регионе пока слабо представлена аквакультура, так как для развития этой сферы не созданы стартовые условия. Развитие жизнеспособного сектора требует больших финансовых вложений, что делает его непривлекательным для местного населения. В связи с этим, необходимо улучшить механизм управления этим сектором в регионе. Хорошим подспорьем в этом должен стать Европейский фонд по рыболовству и морским делам.

Использование морских живых ресурсов в экономике Балтийского региона требует их защиты и сохранения. Принятая в 2010 г. в ЕС Стратегия экономического развития на ближайшие 10 лет - «Европа 2020: стратегия разумного, устойчивого и всеобъемлющего роста», содержит инициативу «Ресурсоэффективная Европа», которая подчеркивает важность природных ресурсов для полноценного функционирования европейской экономики и возрастающее давление на эти природные богатства со стороны их потребителей. Целью данной инициативы является восстановление утраченного природного потенциала за счет перераспределения производственных мощностей (аквакультура), оптимизации использования природных ресурсов (минимизация отходов производства), внедрение высокотехнологичных видов деятельности (морские биотехнологии), увеличение добавленной стоимости морепродукции и др.

Всего этого можно достичь через улучшение качества знаний и информации за счет повышения уровня осведомленности местного населения о биоэкономическом подходе, также, как и о тех новых возможностях, которые дает обновленная Общая европейская политика в области рыболовства и которыми может воспользоваться каждое государство.

В рамках Смешанной комиссии по рыболовству в Балтийском море сформированы две рабочие группы: Рабочая группа по долгосрочному управлению запасами, целью которой является выработка единых мер регулирования промысла в Балтийском море и Рабочая группа по контролю и мониторингу, которая разрабатывает меры по стандартизации норм, касающихся обеспечения выполнения мер регулирования.

Деятельность этих рабочих групп имеет принципиальное значение в плане разработки унифицированных технико-юридических мер регламентации промысла, которые значительно расходятся. Выработка взаимосогласованных мер потребует значительного времени и усилий обеих сторон. Например, российские Правила рыболовства для Балтийского моря запрещают промысел на расстоянии 0,5 морских миль от морских границ особо охраняемых природных территорий, а меры регулирования ЕС предусматривают ограничение промысла в 12-мильной зоне без ущемления прав прибрежного рыболовства. В российских Правилах время застоя сетей не должно превышать 48 часов в весенне-летний период и 72 часа в осенне-зимний. По правилам ЕС время застоя сетей не должно превышать 4 часов. Время застоя сетей подо льдом не ограничено. Имеются также существенные расхождения по режиму районов, запретных для добычи водных биоресурсов. Имеются заметные отличия относительно минимальных размеров добываемых водных биоресурсов и запретных для промысла видов.

В завершении этого вопроса отметим, что российский промысел в Балтийском море представлен, главным образом, прибрежным рыболовством. Например, в 2015 г. суда Российской Федерации выловили 55 165 тонн рыбы (сельди - 20 896 тонн, шпрота - 30 694 тонн, трески - 3 845 тонн, леща - 1473 тонн и т.д.). В ближайшее время Россия планирует возобновить вылов балтийского лосося в объеме 35-36 тонн ежегодно .

Соглашение по сохранению малых китообразных Балтийского моря, северовосточной Атлантики, Ирландского и Северного морей 1992 г. (далее - Соглашение 1992 г.).

Этот акт является региональным международным договором, который был заключен в развитие Конвенции по сохранению мигрирующих видов диких животных 1979 г. Он вступил в силу в 1994 г.

Согласно п.2 Соглашения 1992 г. каждая сторона должна применять в пределах своей юрисдикции и в соответствии с ее международными обязательствами меры по охране, исследованию и управлению запасами.

Одним из средств контроля за выполнением государствами своих обязательств по Соглашению 1992 г. является представление не позднее 31 марта ^[179] каждого года доклада о достигнутом прогрессе и встречающихся трудностях при осуществлении положений Соглашения 1992 г.

Деятельность каждого государства-участника координируется и контролируется национальным координационным органом, который служит каналом связи для Секретариата и Консультативного совета в их работе.

Секретариат руководствуется инструкциями, которые периодически одобряются государствами и в тесном сотрудничестве с Консультативным комитетом оказывает консультативные услуги и поддержку Сторонам и их координационным органом. В частности, Секретариат способствует обмену информацией и содействует координации контроля и научных исследований среди государств-участников и международными организациями, занимающихся аналогичной деятельностью; организовывает совещания и оповещает Стороны и наблюдателей и Консультативный комитет; координирует и распространяет предложения в отношении поправок к Соглашению и его приложению; представляет краткий отчет о своей деятельности за прошедший год.

Совещание государств - участников Соглашения 1992 г. образует Консультативный комитет в целях экспертного консультативного обслуживания и информирования Секретариата и Сторон по вопросам охраны малых китов и другим вопросам с учетом необходимости дублирования деятельности других международных органов и желательности использования их специальных знаний и опыта.

В соответствии с п. 6 Соглашения 1992 г. Стороны созывают Совещание сторон не менее одного раза в три года для обзора достигнутого прогресса и встретившихся трудностей при осуществлении и функционировании Соглашения.

К Соглашению 1992 г. приложен План охраны и управления китообразными. Согласно п.4 этого Плана Стороны Соглашения 1992 г. должны стремиться к установлению: а) запрета в национальном законодательстве на преднамеренный отлов и убой малых китов в тех случаях, когда эти положения еще не вступили в силу; б) обязательства немедленно выпускать всех живых и здоровых отловленных животных. Меры обеспечения исполнения этих положений разрабатываются на национальном уровне.

Важно отметить, что Соглашение 1992 г. по своему содержанию не является международным договором по управлению рыболовством. Оно скорее относится к группе так называемых международных экологических (природоохранных) договоров и затрагивает все сферы человеческой деятельности в зоне действия Соглашения 1992 г. Однако оно имеет определенное позитивное значение в обеспечении рационального управления запасами малых китообразных. Вместе с тем, применение его на практике вызывает определенные сложности.

Главной проблемой, которая препятствует эффективному применению Соглашения, являются пространственные бреши.

Согласно п.1 Соглашения 1992 г. пространственная сфера его действия охватывает Балтийское море, все его заливы, Каттегат, Северное море и северовосточную часть Атлантики. Однако многие из прибрежных государств не являются сторонами данного Соглашения, среди которых Россия, Эстония, Латвия, Ирландия, Норвегия, Португалия и Испания. Таким образом, достаточно большая часть водного пространства, входящего в районы действия Соглашения 1992 г., на практике оказывается вне сферы его действия.

По нашему мнению, для решения этой проблемы Стороны должны: а) предпринять усилия, направленные на налаживание двусторонних связей с государствами не членами; б) предпринимать усилия по координации деятельности с другими региональными организациями и договоренностями, особенно с НЕАФК, НАММКО, Смешанной Комиссией по рыболовству в Балтийском море.