§4. Принцип экосистемного подхода в управлении рыболовством

Принцип экосистемного подхода является в настоящее время одним из основных принципов международного экологического права. Его нормативное содержание заключается в том, что государства в процессе принятия решений об использовании какого-либо природного ресурса должны руководствоваться требованиями, основанными на предупреждении и недопущении причинения вреда другим природным ресурсам, объектам и окружающей среде в целом.

По мнению М.Н. Копылова и К.Т. Нгуен, в центре «экосистемного подхода» находится понятие «экосистема», которое впервые было введено в научный оборот британским ученым А. Тенсли для обозначения относительно устойчивой системы, включающей сообщество живых организмов и среду их обитания .

Принятая на Конференции ООН по окружающей среде и развитию Конвенция о биологическом разнообразии 1992 г. закрепила международно - правовое определение «экосистемы» и определила обязанности сторон по сохранению (восстановлению) экосистем. Согласно документу термин «экосистема» означает динамичный комплекс сообществ растений, животных и микроорганизмов, а также их неживой окружающей среды, взаимодействующих как единое функциональное целое. Данная Конвенция является первым международным договором, в котором принят целостный основывающийся на экосистеме подход к сохранению и устойчивому использованию биологического разнообразия. ^[77]

Конвенция о биологическом разнообразии является первым глобальным договором, в котором принят целостный, основывающийся на экосистеме, подход к сохранению и устойчивому использованию биологического разнообразия .

Стоит отметить, что до принятия этой Конвенции концептуально-правовые основы экосистемного подхода были впервые заложены в Декларации Конференции ООН по проблемам окружающей человека среды, принятой в Стокгольме в 1972 г. и Всемирной хартии природы 1982 г. Однако, как справедливо отмечает А.Н.

Вылегжанин, «в этих документах нет определения

термина «экосистема», не раскрыто содержание экосистемного управления» .

В Декларации конференции ООН по окружающей среде и развитию, принятой в Рио-де-Жанейро в 1992 г, государства признали экосистемный подход в качестве основы экосистемного развития. В преамбуле к Повестке дня на XXI, принятой там же, подчеркивается, что продолжающееся ухудшение состояния экосистем является одной из важнейших проблем, с которыми сталкивается человечество.

В 2002 г. на Г лобальном форуме по устойчивому развитию, состоявшемся в Йоханнесбурге, была принята рекомендация об обеспечении к 2010 г. повсеместного введения экосистемного подхода к управлению прибрежными и океаническими районами на национальном уровне, включая оказание содействия прибрежным государствам в разработке морской политики и механизмов комплексного управления прибрежными районами. Проблемам обеспечения экосистемного подхода при управлении деятельностью в Мировом океане уделено значительное внимание в докладе Генерального секретаря ООН «Мировой океан и морское право» на 61-ой сессии Генеральной Ассамблеи.

В Итоговом документе Конференции ООН по устойчивому развитию (Рио- де-Жанейро, 2012 г.) «Будущее, которого мы хотим», принятом Резолюцией ^[78] ^{^[79]}

Генеральной Ассамблеи ООН 66/288 от 27 июля 2012 г., вновь была подтверждена важность применения экосистемного подхода. В частности, отмечено, что государства обязуются эффективно применять экосистемный подход и осмотрительность при организации в соответствии с нормами международного права деятельности, сказывающейся на морской среде, в целях реализации всех трех аспектов устойчивого развития.

Г енеральная Ассамблея ООН в своих ежегодных резолюциях «Обеспечение устойчивого рыболовства, в том числе за счет реализации Соглашения 1995 года об осуществлении положений Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву от 10 декабря 1982 года, которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими, и связанных с ним документов» отмечает важность применению экосистемного подхода в управлении рыболовством.

В частности, в последней Резолюции, принятой на 70-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН 25 ноября 2015 г. под № 70/L.19, данный орган ООН настоятельно призывает государства самостоятельно или через региональные рыбохозяйственные организации и договоренности активизировать свои усилия по применению экосистемного подхода к рыбным промыслам, учитывая подпункт (d) пункта 30 Йоханнесбургского плана выполнения решений .

Безусловно, принцип экосистемного подхода теснейшим образом связан с принципом устойчивого использования природных ресурсов, в том числе морских живых.

Как справедливо отмечает Н.А. Соколова, «морская среда относится к тем экосистемам, которые характеризуются высокой степенью разнообразия, необходимы для мигрирующих видов, имеют социальное, экономическое, культурное и научное значение, репрезентативный и одновременно уникальный характер и связаны с основными эволюционными и другими биологическими ^[80]

процессами. Поэтому охрана морского биоразнообразия должна осуществляться с

учетом того, что оно является частью морской экосистемы, которая также

подлежит охране» .

По словам Н. Матца, «экосистемный подход отличается от других подходов тем, что он фокусирует свое внимание на биологическом взаимодействии между

всеми видами морских ресурсов и на экологических условиях физического

окружения» .

В.В. Голицын полагает, что «экосистемный подход означает управление использованием живых ресурсов моря с учетом тесной взаимосвязи их видов. Нельзя, вылавливая какой-либо один вид, ставить под угрозу состояние запасов не только этого вида, но и других, связанных с ним видов. Вместе с тем экосистемный подход не допускает и излишний рост какого-либо одного вида,

например, криля, т.к. это тоже ведет к нарушению равновесия» .

Некоторые ученые-биологи отмечают, что в настоящее время, помимо традиционных проблем рыболовства, связанных с ухудшением состояния морских экосистем, существуют также иные проблемы, связанные с недоиспользованием определенных видов морских живых ресурсов.

В частности, по мнению А.П. Болтнева, «одним из отрицательных факторов современного рыболовства является смещение промысловых усилий на наиболее ценные промысловые биоресурсы. Это приводит к нарушению равновесия в морских экосистемах - ценные виды рыб замещаются малоценными, снижая в последующем эффективность рыболовства. Недоиспользование других биоресурсов, таких как морские млекопитающие, например, также является одной из форм нарушения равновесия в морских экосистемах. Последствия этого - ^[81] ^{^[82] ^[83] усиление пресса на промысловые биоресурсы со стороны естественных потребителей - конкурентов современного рыболовства» . Первым международным договором, закрепившим экосистемный подход в управлении рыболовством, стала Конвенция о сохранении морских живых ресурсов Антарктики 1980 г., учредившая АНТКОМ. По словам В.В. Голицына, данная конвенция является уникальным международным соглашением. Ее заключение знаменует собой в определенной степени новый этап в развитии международно-правового регулирования сохранения и рационального использования живых ресурсов Мирового океана. Уникальность конвенции, по мнению данного автора, заключается в том, что она основывается на принципе
85
экосистемного подхода .
В соответствии с ч. «Ь» п. 3 ст. II этого международно-правового акта любой промысел и связанная с ним деятельность в районе применения Конвенции проводятся в соответствии с поддерживанием экологических взаимосвязей между вылавливаемыми, зависящими от них и связанными с ними популяциями морских живых ресурсов Антарктики и восстановлением истощенных популяций.
По мнению авторов книги «АНТКОМ - Подход к управлению», в отличие от других многосторонних соглашений по рыболовству Конвенция о сохранении морских живых ресурсов Антарктики занимается не только регулированием рыбного промысла, но также отвечает за сохранение экосистемы. Такой «экосистемный подход», рассматривающий весь Южный океан как комплекс взаимосвязанных экосистем, отличает Конвенцию от других многосторонних соглашений по рыболовству^{^[84]} ^{^[85] ^[86]}.
Эти же авторы отмечают, что экосистемный подход не концентрируется исключительно на видах, являющихся объектом промысла, но также ищет пути во избежание ситуаций, в которых промысел оказывает неблагоприятное воздействие на «зависящие от них и связанные с ними виды», т.е. на животных, с которыми человек конкурирует за пищевые ресурсы. Осуществляя экосистемный подход, АНТКОМ озабочен «косвенным» воздействием промысла, т.е. изъятие одного потребляемого вида (например, криля) на одном трофическом уровне может косвенно повлиять на другие трофические уровни, такие, как морские птицы или млекопитающие. Подход АНТКОМ заключается в регулировании человеческой деятельности (т.е. промысла), так чтобы можно было избежать вредоносных изменений в экосистеме Антарктики .
В основополагающем международном договоре в области морского права - Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. отсутствует понятие экосистемного подхода, однако подчеркнута необходимость принимать меры по защите уязвимых экосистем. Этот международный договор закрепляет требование для государств-участников предпринимать все необходимые меры для сохранения и защиты морской среды и рационального использования ее ресурсов на основе взаимозависимости видов (в частности, ст. 61-67, 119 Конвенции). В целом, эти нормы устанавливают применение экосистемного подхода в управлении рыболовством.
В преамбуле Соглашения о рыбных запасах 1995 г. отмечена необходимость избегать негативного воздействия на морскую среду, сохранять биологическое разнообразие, поддерживать целостность морских экосистем и предельно сокращать риск долгосрочных или необратимых последствий рыболовных операций.
Статья 5 этого Соглашения закрепляет, что его участники оценивают воздействие рыболовства, прочих видов человеческой деятельности и экологических факторов на запасы и виды, являющиеся объектом специализированного промысла, а также на запасы и виды, принадлежащие к той же экосистеме либо ассоциированные с запасами, являющимися объектом специализированного промысла, или зависимые от них.
^[87] Кодекс ведения ответственного рыболовства 1995 г. в п. 6.1 предусматривает, что государствам и пользователям живых водных ресурсов следует сохранять водные экосистемы. Право на рыболовство влечет за собой
обязательство осуществлять его ответственно, чтобы обеспечить эффективное
88
сохранение живых водных ресурсов и управление ими .
Проблема экосистемного подхода в управлении рыболовством была также отражена в Рейкьявикской декларации по ответственному рыболовству в морской экосистеме 2001 г. В ней содержатся призывы к применению данного подхода и закреплены непосредственные шаги по его реализации.
В настоящее время, в основном, региональные организации по управлению рыболовством, применяют в своей деятельности экосистемный подход. Тем не менее, он закреплен лишь в некоторых учредивших их международных договорах.
Уже упомянутая Резолюция генеральной Ассамблеи ООН № 70/L.19 от 25 ноября 2015 г. в п. 148 «настоятельно призывает региональные
рыбохозяйственные организации и договоренности повышать гласность и обеспечивать, чтобы действующие у них процессы принятия решений были справедливыми и транспарентными, опирались на самую достоверную имеющуюся научную информацию, учитывали осторожный подход и экосистемные подходы».
Соглашение о рыболовстве в южной части Индийского океана 2006 г. в ст. 4 предусматривает, что сотрудничество государств-участников основывается на ряде принципов, в числе которых «принятие мер на основе точных имеющихся научных данных для обеспечения долгосрочного сохранения рыбных ресурсов, с учетом устойчивого использования таких ресурсов и реализации экосистемного подхода в управлении ими».
Статья 2 Конвенции о сохранении промысловых ресурсов в открытом море южной части Тихого океана и управлении ими 2009 г. предусматривает, что ^[88] целью этого договора является применение экосистемного подхода в управлении рыболовством, в целях обеспечения сохранения и рационального использования рыбных ресурсов и, тем самым, защиты морских экосистем в которых эти ресурсы находятся. Кроме того, ст. 3 этого договора закрепляет, что морские экосистемы должны быть защищены, в частности, те, которым необходимо длительное время для восстановления после неблагоприятных последствий.
Согласно ст. 3 Конвенции о сохранении и управлении рыбными ресурсами в открытом море северной части Тихого океана 2012 г. государства-участники обязаны принимать и выполнять меры в соответствии с экосистемным подходом к рыболовству.
Конвенция о будущем многостороннем сотрудничестве в области рыболовства в северо-восточной части Атлантического океана 1980 г. (с последующими изменениями и дополнениями) закрепляет, что действующая Комиссия по рыболовству (НЕАФК) должна учитывать воздействие рыболовства на другие виды и морские экосистемы, и при этом принимать, в случае необходимости, меры по сохранению и управлению, которые ставят целью свести к минимуму вредное воздействие на живые морские ресурсы и морские экосистемы, а также принимать во внимание необходимость сохранения морского биологического разнообразия. Данное предложение по дополнению Конвенции 1980 г. было внесено Исландией в 2006 г. и принято всеми сторонами .
Статья 3 Конвенции о сохранении и управлении рыбными ресурсами в юговосточной части Атлантического океана 2001 г. закрепляет, что государства- участники учреждают Организацию по рыболовству (СЕАФО), которая, в случае необходимости, должна «принимать меры по сохранению и управлению видами морских живых ресурсов, принадлежащих к той же экосистеме или связанных с ней или зависящих от популяций рыбных ресурсов». ^[89]
В тоже время не все принятые в последние годы региональные международные договоры по рыболовству прямо закрепляют принцип экосистемного подхода, хотя и имеют статьи, содержание которых, в целом, тождественно ему. Например, Соглашение о сохранении и рациональном использовании водных биологических ресурсов Каспийского моря 2014 г. не содержит упоминания о экосистемном подходе, однако в ст. 4 установлено, что Стороны осуществляют сотрудничество в том числе на основе принципа сохранение экологической системы Каспийского моря и биологического разнообразия водных биологических ресурсов. На наш взгляд, разработчикам Соглашения все же следовало бы предусмотреть термин «экосистемный подход» и раскрыть его в основной части этого международно-правового акта, тем более, что указанный принцип в настоящее время является общепризнанным.
Как справедливо отмечает Й. Танаки, в целом, практика государств показывает, что существует единое мнение о необходимости применения
90
экосистемного подхода к сохранению морских живых ресурсов .
Принцип экосистемного подхода в управлении рыболовством нашел свое отражение и в законодательстве ряда ведущих рыболовных государств, а также Европейского союза.
В Законе о морских ресурсах Норвегии 2008 г. среди принципов регулирования рыболовства предусмотрен экосистемный подход с учетом среды обитания морских живых ресурсов и биологического разнообразия.
В Законе об океанах Канады в 1996 г. закреплено, что сохранение морских живых ресурсов на основе экосистемного подхода имеет основополагающее значение для сохранения биологического разнообразия и продуктивности в морской среде.
Парламент ЕС принял в 2009 г. Резолюцию о политике в области рыболовства и экосистемном подходе в управлении рыболовством. В данном акте ^[90] подчеркивается, что экосистемный подход к рыболовству в настоящее время обеспечивает наилучшую основу для глобальной системы управления и принятия решений. Европейский союз подтверждает, что свою рыболовную политику он строит на основе экосистемного подхода и в соответствии с нормами международного права.
США в 1996 г. внесли дополнения в Закон Магнусона-Стивенса о сохранении рыбных ресурсов и управления ими 1976 г., в котором было закреплено, что при принятии мер по управлению рыболовством должно учитываться состояние морских экосистем, и они должны быть направлены на их сохранение.
Что касается Российской Федерации, то, стоит отметить, что законодательство нашей страны не закрепляет принципа экосистемного подхода в управлении рыболовством. Он не нашел своего отражения ни ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» 2004 г., ни в других законодательных актах. В тоже время de facto Россия применяет этот принцип при управлении рыболовством. В частности, при установлении общего допустимого улова, при принятии решений о закрытии районов промысла в целях восстановления сокращающихся запасов, при вводе запрета на добычу отдельных видов водных биологических ресурсов и др.
Однако, как представляется, для закрепления этого принципа de jure требуется внести изменения в ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» 2004 г., тем более, что это соответствует принятым на себя международным обязательствам Российской Федерации. Целесообразно было бы дополнить понятийный аппарат данного Закона (ст. 1), введя в него термин «экосистемный подход». Кроме того, в ст. 2 Закона «Основные принципы законодательства о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов» следует закрепить «принцип экосистемного подхода».
В целом, как отмечает Департамент рыболовства и аквакультуры ФАО, «многие страны добились значительного прогресса на пути применения отдельных принципов, предусмотренных в экосистемном подходе к рыболовству.
Некоторые из них частично применяют этот подход, не прибегая в обязательном порядке к признанию этого факта»^[91].
В двусторонних договорах Российской Федерации принцип экосистемного подхода в управлении рыболовством не получил должного закрепления. Думается, это связано с тем, что большинство договоров России с другими государствами были заключены до введения в международное право термина «экосистемный подход». Единственным примером включения в текст договора норм об экосистемном подходе является Соглашение между Правительством Российской Федерации и Европейским Сообществом о сотрудничестве в области рыболовства и сохранения живых морских ресурсов в Балтийском море 2009 г. В нем закреплено, что стороны строят свое сотрудничество на эксплуатации запасов таким образом, чтобы не нанести ущерба будущей эксплуатации этого запаса и не оказать отрицательного воздействия на морские экосистемы.
Других примеров закрепления принципа экосистемного подхода в управлении рыболовством в двухсторонних договорах Российской Федерации нет, несмотря на то, что некоторые их них были заключены после введения этого термина в международное право.
На наш взгляд, применение принципа экосистемного подхода в управлении рыболовством имеет чрезвычайно важное значение. Его соблюдение в совокупности с другими принципам должно обеспечить сохранение запасов морских живых ресурсов. Государства при принятии решений об управление рыболовством должны исходить из того, насколько промысел отдельных видов морских живых ресурсов повлияет на другие виды, которые зависимы от них по ряду причин. Особое значение принцип экосистемного подхода имеет при определении общего допустимого улова.
В связи с этим, очевидно, что закрепление принципа экосистемного подхода в заключаемых международных договорах о сотрудничестве в области рыболовства является крайне важным. Причем это должно происходить на всех трех уровнях: универсальном, региональном и двустороннем. Российской Федерации в проектах международных договоров следует настаивать на закреплении этого принципа, поскольку в настоящее время он является общепризнанным принципом международного рыболовного права, нашедшим свое отражение в актах ООН, ФАО, РФМО.
Особенно важно, закрепление принципа экосистемного подхода в тех двухсторонних договорах, в соответствии с которыми наша страна предоставляет право судам иностранного государства осуществлять промысел в российской исключительной экономической зоне. Это позволит Российской Федерации, принимать меры по сохранению морских экосистем и рационально использовать живые ресурсы.
Таким образом, принцип экосистемного подхода представляет собой один из основополагающих международно-правовых принципов управления рыболовством на современном этапе. Прежде всего, он нашел свое закрепление в международных договорах универсального и регионального характера, а также в международных рекомендательных актах. Нормативное содержание этого принципа заключается в том, что государства при принятии решений по управлению рыболовством обязаны руководствоваться требованиями, основанными на предупреждении и недопущении причинения вреда другим живым ресурсам, объектам и окружающей среде в целом.
87
29.01.2016.
91}

<< | >>

↑

Источник: Бекяшев Дамир Камильевич. СОВРЕМЕННЫЕ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЫБОЛОВСТВА. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва - 2017. 2017

Скачать оригинал источника

Еще по теме §4. Принцип экосистемного подхода в управлении рыболовством: