§ 1. Право собственности в сфере недропользования

Основу общественных отношений по пользованию и охране недр, то есть горных отношений, составляет право государственной собственности Республики Казахстан.

Собственность представляет собой общественное отношение между субъектами права по поводу материальных благ.

Право владения — возможность осуществлять обладание вещью.

Право пользования — возможность извлекать из вещи ее полезные естественные свойства.

Право распоряжения — возможность определить фактическую или юридическую судьбу вещи.

Иногда высказывается мнение о том, что право владения, пользования и распоряжения не в состоянии раскрыть всей полноты содержания права государственной собственности на недра и другие природные ресурсы. В право собственности входит еще одно правомочие — право управления. В него включаются ведение кадастра месторождений полезных ископаемых, контроль, учет недр и т.д. С этим трудно согласиться. Контроль и учет не входят в содержание какого-то правомочия. В зависимости от обстоятельств, как и многие другие функции государства, они могут быть способами осуществления либо владения, либо пользования и распоряжения. Так, если соответствующий орган управления недрами производит учет недр, то он прежде всего осуществляет право владения. Ибо правомочие государства — собственника недр тогда будет реальным, когда точно известны его объем и границы.

Достаточно спорным представляется утверждение о том, что отношения собственности на все объекты, включая землю, недра, леса и воды

109

являются исключительно предметом гражданского права ; хотя и признается, что гражданское право не единственная отрасль права, которая служит формой отношений собственности, но только гражданское право специально регулирует названные отношения в их статике; другие же отрасли права либо развивают применительно к своему предмету гражданско-правовое регулирование, либо охраняют право собственности своими особыми средствами"^{[104] [105].}

Юридическое оформление собственности на недра и закрепление ее в нормах горного права, имеют некоторые особенности. В Республике Казахстан исключается возможность отчуждения недр в собственность других субъектов. Поэтому нормы, определяющие общие правила владения, пользования и распоряжения недрами, издаваемые государством, регулируют не право собственности на недра различных лиц, а только право пользования предоставленными государством недрами. Из этого следует, что в нормах горного права получают закрепление отношения, которые указывают на неизменную принадлежность недр государству, независимо от того предоставлены ли они во владение и пользование другим лицам (недропользователям).

Право государственной собственности на недра и другие природные ресурсы юридически опосредствует все стороны экономических отношений собственности. Но способы опосредствования и пределы действия права собственности различаются в зависимости от того, какую их сторону оно регулирует. При этом право государственной собственности распространяется на объекты природы лишь до тех пор, пока они не являются товарами.

Право государственной собственности на природные ресурсы —это абстракция. В реальной жизни мы имеем дело с правом государственной собственности на недра, правом государственной собственности на воды и т.д. Поэтому отношения собственности при установлении, осуществлении и защите правомочий владения, пользования и распоряжения конкретными объектами собственности могут складываться различно, ибо различные естественно-природные свойства объектов, различное их значение для жизни и деятельности человека, различное функционирование их в общественном производстве не могут не определять различий в правовом регулировании отношений собственности на эти объекты.

Следует отметить, что унитарный по своему характеру бывший Союз ССР исключал всякую возможность признания республик собственниками недр. Речь могла идти лишь о разграничении компетенции между Союзом ССР и союзными республиками в области регулирования горных отношений. Ни одна из конституций, ни один из законодательных актов, принятых и действовавших в этот период, признавая объекты природы государственной собственностью, конкретно не указывал, о каком государственном образовании идет речь. Так, Конституция СССР 1977 г. в ст. 11 закрепила исключительность государственной собственности на землю, ее недра, воды, леса. Аналогичное положение было закреплено в Основах земельного, водного, лесного законодательства и законодательства о недрах. При этом решение наиболее важных вопросов пользования и охраны природных ресурсов составляло компетенцию Союза ССР. Только с приобретением подлинной независимости республики получили возможность выступать действительными хозяевами своих природных ресурсов.

При обсуждении и принятии первых законодательных актов республики, определявших правовой режим средств производства на территории Казахстана, одним из наиболее дискуссионных вопросов стал вопрос о праве собственности. Высказывались разные мнения. Но наиболее важным из них следует считать возможность допущения права частной собственности на товарно-материальные ценности и основные средства производства. Если в отношении первых вопрос был решен однозначно — да, право частной собственности при известных обстоятельствах допускается, то применительно к природным ресурсам взгляды разделились. Положение обострялось еще и тем, что Российская Федерация, Украина и ряд других бывших союзных республик ввели их в торговый оборот и признали объектами права частной собственности.

Тем не менее, и тогда и сегодня недра, и другие природные богатства нашей страны, находятся в государственной собственности. Только в отношении земли Конституцией Республики Казахстан допускается частная собственность, на основаниях и в пределах, установленных законом (ст. 6). Земельный кодекс Республики Казахстан от 20 июня 2003 г. № 442-II устанавливает, что в Республике Казахстан равным образом защищается государственная и частная собственность на землю, при этом субъектом частной собственности на земельные участки могут быть граждане (граждане Республики Казахстан, иностранцы и лица без гражданства) и негосударственные юридические лица (ст. 20). Однако это не снимает остроты проблемы — в юридической литературе продолжают появляться высказывания о целесообразности введения частной собственности на природные ресурсы.

При решении вопроса о том, вводить ли частную собственность на природные богатства, необходимо обратить внимание на следующие положения.

Во-первых, на то, что признание природных ресурсов объектами государственной собственности отвечает традициям казахского народа, который никогда не знал права частной собственности на основные средства производства. Земля, недра, леса и воды, растительный и животный мир, атмосферный воздух рассматривались казахским народом как «дар божий» и не признавались объектами купли-продажи.

Во-вторых, отказ от частной собственности на природные богатства обусловлен необходимостью обеспечить всем гражданам республики равные возможности в использовании богатств природы в условиях рыночных отношений. Высказываются опасения, что введение купли-продажи способно привести к экономическому хаосу и процветанию спекуляции природными богатствами. Такое тоже не исключено. Но главное состоит в том, что с допущением частной собственности на основные средства производства, несмотря на отдельные законодательные ограничения, не все граждане могут иметь одинаковые стартовые условия для покупки земель, недр, лесов и вод.

В-третьих, в Боснии до сих пор не прекращаются военные действия в основном из-за того, что компактно проживающие там сербы, обладающие правом частной собственности на землю, создали никем не признанное государство на территории указанной страны. Довод: земля принадлежит сербам.

Сказанное может показаться продиктованным лишь политическими соображениями. Не отрицая это, поскольку они тоже немаловажны в условиях пробуждения рационального самосознания и обострения различных конфликтных ситуаций в период развития рыночных отношений в Республике Казахстан, на наш взгляд, наиболее оптимальной и целесообразной формой собственности на природные ресурсы является государственная.

Также хотелось бы отметить, что при обсуждении проблемы о возможности распространения права частной собственности на основные средства производства не учитываются, по крайней мере, два фактора:

1) особенности природных ресурсов как своеобразных объектов права и их влияния на содержание правомочий того или иного субъекта (собственника, природопользователя);

2) связь собственности на средства производства с существующей правовой и политической системой общества.

Внешний мир общества состоит из материальных предметов, которые существуют независимо от приложения к ним человеческого труда, а также из материальных предметов, представляющих соединение вещества с человеческим трудом. К первому виду относятся земля, недра, леса, воды, животный и растительный мир, а ко второму — товарно-материальные ценности. Правовой режим этих материальных предметов не может быть одинаковым с режимом собственности и пользования природными объектами. Собственник товарно-материальных ценностей в принципе свободен в выборе форм и методов осуществления своего права и свободно реализует свои правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом. Подобной свободой предприятия, организации и граждане в отношении природных ресурсов не обладают.

Экономическая значимость земель, недр, лесов и вод такова, что даже в тех странах, где введена частная собственность, правовое регулирование отношений собственности идет по линии установления различных ограничений и запретов для собственника.

Следует особо подчеркнуть, что объем правомочий, предоставляемых гражданам, в силу особого характера объектов природы никогда не превращает их в собственника в классическом смысле этого слова. Ведь, даже в самых развитых странах право частной собственности на землю и другие природные богатства не абсолютно, поскольку сопряжено с правами общества (в лице государства) и реализуется с учетом существенных ограничений. Это и регулирование налогообложения, и отчуждение земли на общественные цели с компенсацией собственнику, и перевод в собственность государства земель умершего, не имеющего наследника, и т.д.

В ряде развитых стран Запада исключительное господство частной собственности в сельском хозяйстве давно кануло в прошлое. Наиболее эффективной хозяйственно-правовой формой все более становится земельная аренда. Причем аренда земли зачастую более выгодна, чем ее покупка и с финансовой точки зрения. В начальный период, например, нет необходимости делать крупные капиталовложения и изыскивать крупные займы под определенный процент.

Опыт развитых зарубежных государств не может не учитываться в Казахстане. Тем более, что, устанавливая право частной собственности на землю, Земельный кодекс РК предусматривает и положения ограничительного характера: не могут находиться в частной собственности земельные участки, занятые для нужд обороны и государственной безопасности, оборонной промышленности, находящиеся в государственной собственности инженерно-технические сооружения, коммуникации, возведенные для защиты и охраны Государственной границы Республики Казахстан, таможенных нужд; особо охраняемых природных территорий; и т.д. (ст. 26 ЗК РК). Следовательно, стратегическое значение и особый правовой режим земель не может недооцениваться законодателем.

В условиях командно-административной системы право государственной собственности на землю, недра, леса и воды не смогло в полной мере раскрыть свои возможности как регулятор природоохранительных отношений. Реалии были таковы, что оно не могло обслужить интересы бюрократического аппарата. В настоящее время законодательство Республики Казахстан, как уже было сказано выше, меняет свои ориентиры в сторону признания приоритета экологических интересов над экономическими и обеспечения прав человека на благоприятную для жизни и здоровья окружающую природную среду. Из этого вытекает ряд принципиальных положений.

Во-первых, на субъект права собственности возлагается юридическая ответственность за свои экологически неправомерные действия перед другими субъектами; во-вторых, гражданам предоставляется право требовать возмещения причиненного ущерба, включая упущенную выгоду; в-третьих, на субъект права собственности и его управленческие органы возлагается обязанность нахождения оптимального сочетания экологических и экономических интересов каждый раз при решении конкретных хозяйственных вопросов. Следовательно, причины экологического кризиса кроются не в формах собственности, а в тех правовых гарантиях и средствах, которые направлены на их реализацию. Ибо опыт многих зарубежных стран давно показал, что и частная собственность без соответствующего механизма, сама по себе не способна обеспечить эффективное использование природных ресурсов.