§ 2. Экологическое нормирование в сфере недропользования

Институт экологического нормирования представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в области установления нормативов качества окружающей среды, нормативов допустимого воздействия на нее, иных нормативов в области охраны окружающей среды, а также нормативных документов в области охраны окружающей среды, в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующее обеспечение благоприятной окружающей среды, обеспечение экологической безопасности и устойчивое функционирование естественных экологических систем.

дозволенного поведения по отношению к окружающей природе»281.

В доктрине экологического права экологическое нормирование является одним из самых сложных и интенсивно развивающихся правовых инструментов охраны окружающей среды и рассматривается в нескольких качествах − как правовая мера охраны окружающей среды282, как правовой институт и как функция государственного управления в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов283, а также как одно из средств государственного регулирования природоохранной деятельности284.

Несмотря на достаточно детальную регламентацию в действующем законодательстве основных понятий и определений в области экологического нормирования, видов нормативов, а также порядка их установления, институт экологического нормирования продолжает оставаться одним из

281См.: Бринчук М.М. Колбасов О.С. Нормирование как правовая мера охраны окружающей среды // Советское государство и право. М.: Наука. 1987. № 3. С. 72.

282См.: Бринчук М.М. Экологическое право: учебник. М.: Городец, 2009. С.

283См.: Голиченков А.К. Эколого-правовой словарь // Экологическое право. 2004. № 5. С. 16.

284 См.: Васильева М.И. Концептуальные вопросы совершенствования экологической политики и законодательства об охране окружающей среды // Экологическое право. 2007. № 2. С. 8.

самых спорных в теории экологического права, поскольку, как справедливо отмечает О.Л. Дубовик, «то, как оно определяется в части 2 статьи 19 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» не дает надлежащего представления о сути этой деятельности, ее правовом значении и юридических последствиях»285.

Аналогичного мнения придерживаются и ряд других авторов.

Например, как отмечает И.О. Краснова, «система природоохранного нормирования используется в России в основном только в качестве основы для взимания платежей за загрязнение окружающей среды, а это не соответствует первоначальному предназначению данного инструмента» 286 , что приводит, по мнению Н.И. Хлуденевой, «к парадоксальной ситуации, когда государству становится выгодным не снижение уровня негативного воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, а его рост»287.

Существующая концепция экологического нормирования согласно

положениям Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» заключается в установлении нормативов качества окружающей среды, нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, иных нормативов в области охраны окружающей среды, а также нормативных документов в области охраны окружающей среды.

Под нормативами качества окружающей среды понимаются нормативы, которые установлены в соответствии с физическими, химическими, биологическими и иными показателями для оценки состояния окружающей среды и при соблюдении которых обеспечивается благоприятная окружающая среда. Нормативы качества едины на всей

285См.: Дубовик О.Л.

286 Краснова И.О. Развитие института экологического нормирования и кодификация законодательства об охране окружающей среды // Экологическое право. 2010. № 6. С. 25.

287 Хлуденева Н.И. Система природоохранного нормирования в России: направления модернизации

// Журнал российского права. 2011. № 12. С.42.

территории Российской Федерации и являются основой для разработки нормативов допустимого воздействия на окружающую среду.

В свою очередь, нормативы допустимого воздействия на окружающую среду − нормативы, которые установлены в соответствии с показателями воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и при которых соблюдаются нормативы качества окружающей среды.

Статья 21 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», в целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности для юридических и физических лиц - природопользователей устанавливает следующие виды нормативов допустимого воздействия на окружающую среду:

· нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов;

· нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение;

· нормативы допустимых физических воздействий (количество тепла, уровни шума, вибрации, ионизирующего излучения, напряженности электромагнитных полей и иных физических воздействий);

· нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды;

· нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду;

· нормативы иного допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, устанавливаемые законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в целях охраны окружающей среды.

Анализируя действующее законодательство в области установления нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, следует

отметить, что в настоящее время наиболее применимы и, соответственно, наиболее обеспечены нормативным регулированием только три из вышеперечисленных видов нормативов − нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, нормативы образования отходов производства и потребления и лимитов на их размещение, а также нормативы допустимых физических воздействий (количество тепла, уровни шума, вибрации, ионизирующего излучения, напряженности электромагнитных полей и иных физических воздействий).

В отношении иных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду следует сделать вывод, согласно которому их применение в настоящее время существенно ограничено, поскольку, например, нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду в настоящее время установлены только в специальных нормативных правовых актах, обеспечивающих охрану уникальной экологической системы озера Байкал, и к иным отношениям в области оценки негативного воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду фактически не применяются. Так, в соответствии с приложением № 5 к приказу Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 5 марта 2010 г. № 63 «Об утверждении нормативов предельно допустимых воздействий на уникальную экологическую систему озера Байкал и перечня вредных веществ, в том числе веществ, относящихся к категориям особо опасных, высокоопасных, опасных и умеренно опасных для уникальной

экологической системы озера Байкал» 288 установлены нормативы

допустимой антропогенной нагрузки на уникальную экологическую экосистему озера Байкал, в частности, допустимые нагрузки на локальные наземные экосистемы центральной экологической зоны БПТ при непрерывном пребывании людей в вегетационный период, допустимые воздействия при рекреационном использовании наземных экосистем, а также

288 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. № 26.

допустимые воздействия на естественные экосистемы центральной экологической зоны Байкальской природной территории при выпасе сельскохозяйственных животных.

Нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды установлены только в отношении хозяйственной деятельности в области охоты и рыболовства, а также использования водных объектов. Например, в сфере водопользования устанавливаются лимиты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и лимиты сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества, в границах речных бассейнов, подбассейнов, водохозяйственных участков при различных условиях водности, в сфере охоты − нормативы допустимого изъятия охотничьих ресурсов, в отношении которых утверждается лимит добычи охотничьих ресурсов, нормативы допустимого изъятия охотничьих ресурсов, добыча которых осуществляется без утверждения лимита добычи охотничьих ресурсов, а также нормативы численности охотничьих ресурсов в охотничьих угодьях, состоящие из показателей максимальной и минимальной численности охотничьих ресурсов, и, наконец, в сфере рыболовства общие допустимые уловы водных биологических ресурсов конкретного вида в определенных районах (общий допустимый улов водных биологических ресурсов).

Применительно к сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами экологическое нормирование реализуется посредством установления для пользователей недр нормативов на основные виды негативного воздействия на окружающую среду, к которым следует отнести выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух (в случае сжигания попутного нефтяного газа), сбросы вредных загрязняющих веществ в водные объекты (в случае предоставления водных объектов в пользование для целей разведки и добычи полезных ископаемых), а также деятельность в области

обращения с отходами (применительно к отходам горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств).

В свою очередь, действующее законодательство о недрах каких-либо специальных экологических нормативов не предусматривает, ограничиваясь лишь требованиями о необходимости согласования нормативов потерь твердых полезных ископаемых (включая общераспространенные), подземных вод (минеральных, промышленных, термальных), а также утверждения нормативов потерь углеводородного сырья.

При этом согласно Правилам утверждения нормативов потерь полезных ископаемых при добыче, технологически связанных с принятой схемой и технологией разработки месторождения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2001г.

№ 921 289 , нормативы потерь утверждаются (для углеводородного сырья

Министерством энергетики Российской Федерации) или согласовываются (в отношении иных ресурсов недр с Федеральной службой по надзору в сфере природопользования или органами государственной власти субъектов Российской Федерации), главным образом, для целей налогообложения, посредством учета количества добытого полезного ископаемого и фактических потерь при добыче, которые в соответствии с пунктом 1 статьи

342 части второй Налогового кодекса Российской Федерации облагаются налогом по ставке 0 % в части нормативных потерь полезных ископаемых, т.е. данный вид норматива имеет преимущественно экономическое содержание.

В статье 12 Закона Российской Федерации «О недрах» к существенным условиям лицензии также указан так называемый согласованный уровень добычи минерального сырья, однако вопрос о том, является ли он нормативом вообще и экологическим нормативом в частности достаточно дискуссионный, исходя из следующих факторов:

289СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. II). Ст. 42.

Во-первых, условие о согласованном уровне добычи минерального сырья не всегда включается в условия лицензионного соглашения, поскольку в ряде случаев уровень добываемого полезного ископаемого фактически невозможно определить (например, в случае проведения пользователями недр работ по геологическому изучению недр, или осуществления по совмещенной лицензии геологического изучения, разведки и добычи основных и попутно залегающих полезных ископаемых в границах предоставленных им горных отводов на основании утвержденного технического проекта). В таких случаях, как правило, определяются годовые уровни добычи полезных ископаемых, исходя из технического проекта разработки и возможностей реализации производственной продукции, при этом в лицензионное соглашение может включаться условие, согласно которому при увеличении или уменьшении возможностей рынка пользователь недр в соответствии с техническим проектом может предоставить в Федеральное агентство по недропользованию корректировку рабочего проекта разработки месторождения с возможностью увеличения или уменьшения объема добычи.

Во-вторых, правовая природа отношений, связанных с обеспечением согласованного уровня добычи минерального сырья, может существенно различаться в зависимости от факта превышения или непревышения данного уровня добычи.

По общему правилу обеспечение выполнения согласованного уровня добычи минерального сырья носит исключительно экономический характер, поскольку оно направлено на реализацию установленных в статье 35 Закона Российской Федерации «О недрах» задач государственного регулирования отношений недропользования, в том числе определения объемов добычи основных видов полезных ископаемых на текущий период и на перспективу по Российской Федерации в целом и по регионам, обеспечения развития минерально-сырьевой базы, а также требованиям рационального

использования недр. Информация о согласованном уровне добычи минерального сырья может использоваться уполномоченными государственными органами для планирования объема нагрузки магистрального трубопроводного транспорта на долгосрочный период, в целях планирования объемов поступления в бюджет налогов и иных платежей, связанных с пользованием недрами, а также в иных целях.

В свою очередь, превышение согласованного уровня добычи минерального сырья может иметь как экономические, так и экологические аспекты. Экологический аспект заключается в том, что превышение согласованного уровня добычи минерального сырья представляет собой выборочную (внепроектную) отработку месторождений полезных ископаемых, которое может привести к необоснованным потерям запасов полезных ископаемых, разубоживанию полезных ископаемых и является прямым нарушением требований пунктов 2,7 статьи 23 Закона Российской Федерации «О недрах» по рациональному использованию и охране недр в части несоблюдения требований обеспечения полноты геологического изучения, рационального комплексного использования и охраны недр, а также требований по охране месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения и других факторов, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений или осложняющих их разработку, и является основанием для применения к пользователю недр мер юридической ответственности.

Экономический аспект состоит в том, что согласно пункту 4 Правил утверждения нормативов потерь полезных ископаемых при добыче, технологически связанных с принятой схемой и технологией разработки месторождения, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2001г. № 921, все фактические потери полезных ископаемых в данном случае будут относиться к сверхнормативным.

Вместе с тем, несмотря на наличие определенных факторов, косвенно подтверждающих возможность отнесения показателя согласованного уровня добычи минерального сырья к специфической разновидности экологических нормативов, по своей природе наиболее близкой к нормативам допустимого изъятия компонентов природной среды, анализ природоохранного законодательства фактически исключает возможность отнесения показателя согласованного уровня добычи минерального сырья к данному виду нормативов, главным образом, по причине ограниченности их применения, невозможности использования показателя согласованного уровня добычи в отношении всех ресурсов недр, а также отсутствия в законодательстве о недрах специальных природоохранных задач, для реализации которых мог бы устанавливаться данный норматив.

В научной литературе неоднократно высказывались предложения о целесообразности введения в законодательство о недрах специальных нормативов изъятия полезных ископаемых в контексте обеспечения минерально-сырьевой безопасности290.

Например, по мнению Р.Р. Ямалетдинова, «в основе нормирования

изъятия полезных ископаемых в аспекте обеспечения минерально-сырьевой безопасности должны находиться точные экономические показатели: а) потребности внутреннего рынка в полезных ископаемых по их видам, с данными за последние годы и прогнозируемым уровнем развития указанных показателей на ближайшие 10 − 15 лет; б) потребности внешнего рынка с учетом обязательств по поставке энергоресурсов по экспорту; в) данные об

290 См.: Перчик А.И. Горное право: учебник. М.: Издательский дом Филология три, 2002. С. 414; Бринчук М.М. Энергетическая безопасность и экологическое право // Экологическое право. 2007. № 5. С. 3; Васильева М.И. Концептуальные вопросы совершенствования экологической политики и законодательства об охране окружающей среды // Экологическое право. 2007. № 2. С. 8−18; Ямалетдинов Р.Р. Правовые аспекты нормирования изъятия полезных ископаемых в Российской Федерации // Экологическое право. 2011. № 1. С. 16−19.

общем количестве разведанных запасов по видам полезных ископаемых (отдельно балансовых и забалансовых)291.

Принципиально соглашаясь с правовой позицией авторов в части объективной необходимости развития института экологического нормирования в сфере недропользования, вместе с тем необходимо отметить, что возможность реализации данного предложения представляется достаточно спорной, учитывая сложную правовую природу нормативов допустимого изъятия компонентов окружающей среды, к разновидности которого предлагается отнести нормативы изъятия полезных ископаемых.

Согласно статье 26 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ

«Об охране окружающей среды» под нормативами допустимого изъятия компонентов окружающей среды понимаются «нормативы, установленные в соответствии с ограничениями объема их изъятия в целях сохранения природных и природно-антропогенных объектов, обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем и предотвращения их деградации».

Таким образом, главной особенностью нормативов допустимого изъятия компонентов окружающей среды является целевой характер их установления − данные нормативы устанавливаются только в соответствии с ограничениями объема изъятия компонентов природной среды и только для решения природоохранных задач.

Вместе с тем пункт 5 статьи 23 Закона Российской Федерации «О недрах» к основным требованиям по рациональному использованию и охране недр относит «обеспечение наиболее полного извлечения из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов», что фактически исключает возможность установления данного вида нормативов применительно к сфере недропользования,

291 Ямалетдинов Р.Р. Правовые проблемы обеспечения минерально-сырьевой безопасности Российской Федерации // Экологическое право. 2012. № 3. С. 10−14.

поскольку это неизбежно приведет к уменьшению показателей КИН (коэффициента извлечения нефти), который в настоящее время и так стремительно падает с уровня 40−45% по состоянию на 1980-е годы до уровня 25−30%, поэтому на современном этапе развития законодательства о недрах особую значимость приобретает необходимость разработки комплекса организационно-правовых мер, стимулирующих пользователей недр обеспечивать максимальный отбор нефти с применением технологий повышения нефтеотдачи пластов с целью увеличения КИН к 2012 году до 45%, а к 2020 году до 50%. С введением предлагаемых нормативов изъятия полезных ископаемых достичь данных целевых показателей будет фактически невозможно, учитывая тот факт, что «нормативы допустимого изъятия полезных ископаемых предлагается установить в виде численных показателей предельно допустимого изъятия соответствующего вида полезного ископаемого по конкретному месторождению с учетом ряда

коэффициентов, увеличивающих нормативы»292.

Необходимо также отметить, что приведенная выше аргументация, согласно которой «введение нормативов допустимого изъятия полезных ископаемых направлены на ограничение объема их изъятия, что гарантирует сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности в целях защиты интересов будущих поколений граждан, реализации концепции устойчивого развития и обеспечения минерально- сырьевой безопасности Российской Федерации» также является достаточно спорной, поскольку уменьшение объемов добычи полезных ископаемых с учетом введенных нормативов фактически приведет лишь к увеличению срока разработки месторождения, что, в свою очередь, напрямую может и не повлиять на выполнение требований по рациональному использованию недр, но опосредованно может привести к нарушению требований по охране недр

посредством увеличения срока антропогенного воздействия данного вида хозяйственной деятельности на окружающую среду, что в конечном итоге не будет способствовать решению природоохранных задач, для целей которых устанавливаются нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды.

Следующей характерной особенностью нормативов допустимого изъятия компонентов природной среды является законодательная регламентация порядка изъятия не всего природного объекта, а лишь его отдельной части (частей). Как отмечает О.Л. Дубовик, «под изъятием компонентов природной среды следует понимать исключение из природных связей каких-либо частей или составных элементов этих компонентов»293 , учитывая «неразрывную связь и взаимозависимости всех компонентов природной среды»294.

Применительно к сфере пользования недрами данными частями

природного объекта выступают так называемые ресурсы недр, к которым согласно статье 1.2 Закона Российской Федерации «О недрах» относятся содержащиеся в недрах полезные ископаемые, пространства и пустоты недр, используемые в различных целях (подземные сооружения, не связанные с добычей полезных ископаемых, подземные хранилища газа, метрополитен), энергетические и иные ресурсы (подземные воды, тепловая энергия, используемая в виде термальных вод и т.д.), вместе с тем предлагаемые нормативы допустимого изъятия полезных ископаемых фактически неприменимы к возможности изъятия иных ресурсов недр. Помимо этого, нормативы изъятия полезных ископаемых в большей степени направлены на обеспечение приоритетных экономических интересов общества (для обеспечении потребностей будущих поколений в стратегических видах

293 Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (постатейный) / под общ. ред. Дубовик О.Л. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Норма: ИНФРА-М, 2013. С. 234.

294См.: Бринчук М.М. Комплексность в экологическом праве // Экологическое право. 2004. № 6.

природных ресурсов), что, учитывая ярко выраженную природоохранную направленность нормативов допустимого изъятия компонентов природной среды, не позволяет отнести предлагаемый вид нормативов исключительно к экологическим.

Еще одной важной особенностью нормативов допустимого изъятия компонентов природной среды является «сочетание признаков нормативности (применимости к отношениям неопределенного круга субъектов) и индивидуального регулирования посредством издания актов применения права (поскольку, как правило, устанавливаются административными актами для каждого природопользователя), вследствие чего следует различать общие и индивидуальные нормативы допустимого изъятия. Первые устанавливаются в отношении компонентов природной среды (их частей, элементов) с учетом их состояния и распространяются на неопределенный круг лиц, а последние закрепляют права на изъятия

определенных субъектов (природопользователей)»295.

Применительно к сфере недропользования общими нормативами изъятия в данном случае будут выступать добываемые согласно статье 19 Закона Российской Федерации «О недрах» собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков без применения взрывных работ общераспространенные полезные ископаемые, не числящиеся на государственном балансе, а также подземные воды посредством устройства и эксплуатации бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения.

В свою очередь, индивидуальные нормативы допустимого изъятия устанавливаются специально уполномоченными органами в отношении пользователей недр, осуществляющих разведку и добычу полезных

295См.: Дубовик О.Л. Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (постатейный) // Справочная правовая система «КонсультантПлюс». 2010.

ископаемых или по совмещенной лицензии геологическое изучение, разведку и добычу полезных ископаемых в границах предоставленных им горных отводов и (или) геологических отводов, и закрепляются в утвержденных согласно установленным требованиям технических проектах.

Помимо этого, к индивидуальным нормативам допустимого изъятия следует также отнести нормативы потерь полезных ископаемых при добыче, технологически связанных с принятой схемой и технологией разработки месторождения.

Предлагаемая модель допустимого изъятия полезных ископаемых, предусматривающая введение «общих нормативов изъятия в целом по видам полезных ископаемых, с системой коэффициентов в зависимости от характеристик месторождения, категории полезных ископаемых»296 не будет в полной мере отвечать данным признакам, что еще раз подчеркивает отсутствие прямой связи с нормативами допустимого изъятия компонентов окружающей среды.

Таким образом, проведенный анализ в области экологического нормирования в сфере недропользования позволил сделать вывод, согласно которому законодательство о недрах нуждается в установлении специальных экологических нормативов, вместе с тем существующая система государственного экологического нормирования изъятия компонентов природной среды фактически не вписывается в существующую концепцию государственного регулирования отношений недропользования.

Решение данной проблемы возможно посредством введения в законодательство о недрах новой системы нормирования на основе применения системы наилучших доступных (существующих) технологий НДТ (НСТ), учитывающей одновременно и экологическую, и экономическую составляющую и направленной на максимально эффективное использование

296 См.: Ямалетдинов Р.Р. Модель правового регулирования нормирования изъятия полезных ископаемых в Российской Федерации // Экологическое право. 2011. № 5. С. 16.

всех ресурсов недр с одновременным обеспечением требований по охране окружающей среды и экологической безопасности.

В частности, к экономическим нормативам, помимо существующих нормативов потерь полезных ископаемых, вместо согласованного уровня добычи минерального сырья предлагается ввести так называемый норматив максимально эффективной добычи ресурсов недр, представляющий собой показатели максимального согласованного темпа добычи, при котором обеспечиваются требования рационального использования и охраны недр. Критерий эффективности предполагается определять на основе применения пользователем недр наилучших доступных технологий (наилучших существующих технологий), сведения об использовании которых предлагается включать в проектную документацию, связанную с пользованием недрами.

Целесообразность введения данного норматива подкрепляется положительным зарубежным опытом. Например, «в США после введения норматива максимально эффективной нормы отбора (МЭНО) отмечается долгосрочная устойчивая положительная динамика повышения КИН и впечатляющие результаты по коэффициенту отдачи пласта (recovery factor)»297.

В законодательстве о недрах также целесообразно ввести ряд

специальных экологических нормативов качества окружающей среды. В частности, во исполнение приказа Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 12 сентября 2002 г. № 574 «Об утверждении Временных рекомендаций по разработке и введению в действие нормативов допустимого остаточного содержания нефти и продуктов ее трансформации в почвах после проведения рекультивационных и иных восстановительных работ» 298 в целях сохранения биологического разнообразия и

297См.: Хайн Норман Дж. Геология, разведка, бурение и добыча нефти [Пер. с англ. З.Свитанько] // М., ЗАО «Олимп-Бизнес», 2008.

298 Природно-ресурсные ведомости, 2002. № 39.

предотвращения негативного воздействия на почвенные экосистемы, ограничения и регламентации уровня загрязнения почв и земель углеводородами предлагается утвердить специальный «норматив допустимого остаточного содержания нефти и продуктов ее трансформации в почвах после проведения рекультивационных и иных восстановительных работ», который может применяться контролирующими органами и хозяйствующими субъектами при оценке состояния почв и земель, загрязненных углеводородами.

В целях сохранения водных биологических ресурсов и предотвращения негативного воздействия на водные экосистемы, ограничения и регламентации уровня загрязнения донных отложений водных объектов нефтяными углеводородами возможно введение специального «норматива допустимого остаточного содержания нефти и продуктов ее трансформации в донных отложениях поверхностных водных объектов», который также может применяться контролирующими органами и хозяйствующими субъектами при оценке состояния объектов окружающей среды, исходного состояния донных экосистем поверхностных водных объектов, при проведении работ по оценке воздействия на компоненты окружающей среды, при планировании, проектировании и производстве работ, прямо или косвенно влияющих на состояние донных экосистем. Отметим также, что существует положительный опыт реализации данного норматива на региональном уровне, в частности, в Ханты-Мансийском автономном округе − Югре данный норматив применяется с 2004 года.

Согласно постановлению Правительства Ханты-Мансийского автономного округа − Югры от 10 ноября 2004 г. № 441-п «Об утверждении регионального норматива «Предельно допустимый уровень содержания нефти и нефтепродуктов в донных отложениях поверхностных водных

объектов на территории Ханты-Мансийского автономного округа − Югры»299 норматив разработан в соответствии с Временным методическим руководством по нормированию уровней содержания химических веществ в донных отложениях поверхностных водных объектов (на примере нефти) и действует до принятия уполномоченными федеральными органами государственной власти соответствующих нормативов предельно допустимого уровня (ПДУ) или предельно допустимой концентрации (ПДК) нефти и нефтепродуктов в донных отложениях поверхностных водных объектов.

Аналогичные экологические нормативы необходимо установить в законодательстве о недрах в отношении всех видов стратегических полезных ископаемых.

Необходимо также отметить, что реализация вышеназванных предложений невозможна без совершенствования действующей системы экологического нормирования в целом. Существующая система нормирования, основанная на предельно допустимых концентрациях вредных (загрязняющих) веществ, с одной стороны, предъявляет достаточно жесткие требования к природопользователям (нормированию подлежат более 2000 вредных (загрязняющих) веществ), с другой стороны отсутствие специальных экологических нормативов качества окружающей среды фактически приводит к произвольному установлению уполномоченными органами экологических нормативов допустимого воздействия или лимитов, бюрократизации административных процедур получения разрешений на негативные воздействия на окружающую среду, что, в итоге, зачастую приводит к превышению хозяйствующими субъектами установленных нормативов.

299 Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа − Югры. 2004. № 11. Ст. 1710.

Для решения данной проблемы Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации в настоящее время разработан пакет нормативных правовых актов, предусматривающих внедрение новой системы нормирования в Российской Федерации, предусматривающей переход на систему наилучших доступных (существующих) технологий НДТ (НСТ), однако данный комплекс организационно-правовых мер до настоящего времени так и не был полностью реализован.

Понятие наилучшей существующей технологии приводится в статье 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», под которой понимается технология, основанная на последних достижениях науки и техники, направленная на снижение негативного воздействия на окружающую среду и имеющая установленный срок практического применения с учетом экономических и социальных факторов.

Предлагаемая Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации система нормирования в Российской Федерации предусматривает:

1) установление дифференцированного подхода к природопользователям в зависимости от степени их воздействия на окружающую среду;

2) установление критериев определения степени воздействия на окружающую среду (незначительное, умеренное, максимальное воздействие);

3) введение для организаций:

−с незначительным воздействием – системы декларирования (уведомительный принцип).

Организации данной группы предполагается освободить от необходимости получения разрешений на негативные воздействия на окружающую среду и установить лишь обязанность представления в уполномоченные органы государственной власти декларации о воздействии

на окружающую среду, в которой содержатся данные о видах и объеме негативных воздействий;

−с умеренным воздействием – системы единых (комплексных) разрешений (разрешения на выбросы и сбросы, размещение отходов, выдаются не по каждому отдельному виду негативного воздействия, а по всем видам в совокупности; нормативы утверждаются по технологически обоснованным объемам воздействия на основе наилучших доступных (существующих) технологий).

Наилучшие доступные (существующие) технологии предлагается определять национальными стандартами и заносить в Государственные реестры наилучших существующих технологий. Помимо этого, предполагается установить обязанность для организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на основе комплексного разрешения, представлять в уполномоченный орган государственной власти декларацию об использовании наилучшей существующей технологии;

−с максимальным воздействием – системы нормирования на основе показателей НДТ (НСТ) (наилучших доступных (существующих) технологий);

4) обеспечение природопользователей доступными информационными ресурсами о наилучших доступных (существующих) технологиях, формирование перечней НДТ (НСТ), справочников нормативов на основе показателей НДТ (НСТ).

Реализация предлагаемой системы государственного нормирования повлечет необходимость внесения изменений в действующие нормативные правовые акты, регламентирующие порядок разработки и утверждения нормативов допустимого воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду, в частности, потребуется внесение изменений в Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах

производства и потребления», Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ

«Об охране атмосферного воздуха», Федеральный закон от 24 апреля 1995 г.

№ 52-ФЗ «О животном мире» и ряд иных нормативных правовых актов, тогда как ряд действующих нормативных правовых актов в области нормирования потребуется признать утратившим силу. Это касается в первую очередь Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г. № 632, а также постановления Правительства Российской Федерации от 12 июня 2003 г. № 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления». Помимо этого, потребуется внести определенные коррективы в нормативные правовые акты, регулирующие порядок установления отдельных видов нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, в частности, нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, нормативов образования отходов производства и потребления и иных нормативов.

В свою очередь, на уровне Правительства Российской Федерации потребуется разработка подзаконной нормативной правовой базы, регулирующей порядок и условия реализации системы государственного нормирования, в частности, регулирующей порядок декларирования хозяйственной деятельности для организаций с незначительным воздействием на окружающую среду, порядок выдачи единых (комплексных) разрешений на негативные воздействия для организаций с умеренным воздействием на окружающую среду, а также особенности нормирования хозяйственной деятельности для организаций с максимальным воздействием

на основе показателей НДТ (НСТ) (наилучших доступных/существующих технологий).

Инструктивно-методическое обеспечение, а также нормативное правовое регулирование последовательности и сроков действий (административных процедур) по исполнению государственных функций (государственных услуг), связанных с реализацией системы государственного нормирования, предлагается возложить на Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Помимо совершенствования системы государственного нормирования, следует отметить необходимость создания Единого государственного реестра объектов негативного воздействия (ОНВ), основанного на результатах полной инвентаризации и поименного разделения объектов контроля и надзора вне зависимости от собственника объекта негативного воздействия.

В настоящее время учет объектов негативного воздействия осуществляется в соответствии с приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 24 ноября 2005 г.

№ 867 «О ведении территориальными органами Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду» 300 , согласно которому государственному учету подлежат объекты негативного воздействия, в отношении которых хозяйствующим субъектом, осуществляющим эксплуатацию объекта негативного воздействия, представлено в управление заявление о выдаче разрешения на выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, об установлении лимитов на размещение отходов производства и потребления; объекты негативного воздействия, в отношении которых хозяйствующий субъект обратился в управление по иным вопросам, связанным с ограничением

300 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение».

негативного воздействия на окружающую среду; объекты негативного воздействия, указанные в расчетах платы за негативное воздействие на окружающую среду, представленных в управление; объекты негативного воздействия, включенные в государственный реестр объектов размещения отходов, реестр промышленно опасных объектов; объекты негативного воздействия, указанные в разрешениях на выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в окружающую среду, лимитах на размещение отходов производства и потребления, объекты негативного воздействия, указанные в протоколах об административных правонарушениях в области охраны окружающей природной среды, составленных уполномоченными должностными лицами управления, объекты негативного воздействия, указанные в актах проверок по итогам мероприятий по государственному экологическому контролю, составленных уполномоченными должностными лицами управления, а также объекты негативного воздействия, указанные в обращениях органов государственной власти, в том числе органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления и т.д., представленных в управление.

Данный перечень объектов учета является исчерпывающим и расширению не подлежит, вместе с тем понятие негативного воздействия не ограничивается основными видами негативного воздействия, поименованными в статье 15 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», вследствие чего данный перечень необходимо дополнить объектами, оказывающими и иные виды негативного воздействия на окружающую среду. Помимо этого, следует учитывать тот факт, что в настоящее время полномочие по ведению государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и вредное воздействие на атмосферный воздух, передано Федеральной службе по надзору в сфере природопользования в соответствии с пунктом 5.5.10 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере

природопользования, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 400, вследствие чего приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 24 ноября 2005 г. № 867 «О ведении территориальными органами Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду» необходимо признать утратившим силу, тогда как Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации разработать нормативный правовой акт, определяющий порядок ведения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и вредное воздействие на атмосферный воздух.