1.7.1. Структура парламента

Система управления страной основанная на народном представительстве, получила название парламентаризма.

Для парламентаризма характерно не только то, что в систему высших органов государства включен орган, избираемый населением, — пар-ламент, но и то, что парламентаризм как особая система означает разделение законодательного и исполнительного труда.

Правовое положение членов парламента (см. схемы 62 и 63)

Выработанная государствоведами и закрепленная в текстах конституций доктрина «свободного мандата» делает членов парламента представителями всей нации, а не только тех избирательных округов, в которых они избраны, и на этом основании запрещает избирателям давать какие- либо обязательные наказы депутатам и отзывать их досрочно. Так, в Основном законе ФРГ записано, что депутаты Бундестага «являются представителями всего народа, не связаны наказами или поручениям и подчиняются только своей совести» (ст. 38); в Конституции Франции указано, что «всякий обязательный наказ недействителен» (ст. 27); Конституция Италии гласит, что «каждый член парламента представляет нацию и выполняет свои функции без обязательного наказа» и т. д.

Обычно депутаты в каждой палате парламента группируются по по-литическим соображениям, образуя партийные фракции.

Депутат как полномочный представитель народа является лицом неприкосновенным.

Основными депутатскими привилегиями являются: 1) свобода речи и голосования в парламенте, в силу которой не допускается привлечение депутата к какой-либо ответственности вне парламента за его выступления и голосование в парламенте и 2) парламентская неприкосновенность (иммунитет), в силу которой не допускается судебное преследование, а часто и арест депутата без разрешения той палаты, членом которой он состоит. Палата может разрешить преследование депутата, приняв решение о лишении его парламентской неприкосновенности. Лишь в немногих странах (Авст-рия, Дания, ФРГ, Испания, Греция) депутатам предоставлена неприкосно- 1.7. Парламент

венность на весь срок действия их мандатов: чаще всего они обладают этой привилегией лишь на время сессии.

Схема 62

Основы правового статуса депутата парламента (обобщенный вариант) /Права и обязанности депутата в высшем органе государственной власти Основные гарантии депутатской деятельности Условия и формы осуществления депутатской дея-тельности Взаимоотношения с избирателями

Схема 63

Формы осуществления депутатской деятельности (обобщенный вариант)

Особенности двухпалатного парламента

В большинстве стран мира парламент состоит их двух палат, заседающих раздельно. Это обеспечивает более взвешенный и продуманный законодательный процесс и является своего рода «системой противовесов» в законодательной сфере. Хотя обе палаты равны в своих правах, но по стадиям обсуждения законопроектов условно выделяют «нижнюю палату», первой принимающую законопроект; и верхнюю, утверждающую законо-проект после его принятия нижней палатой. Иными словами, верхняя палата, образуемая на иной основе, чем нижняя, нужна для «сдерживания» нижней палаты, которая в противном случае получила бы неограниченную власть. Однако в настоящее время в ряде стран упразднены верхние палаты.

Если нижняя палаты парламента (а также однопалатный парламент) во всех странах избирается непосредственно населением, то верхняя палата формируется по-разному: 1) по принципу наследования; 2) по принципу назначения главой государства; 3) по принципу избрания.

Наследственный принцип до сих пор лежит в основе формирования британской Палаты лордов, хотя в настоящее время часть членов этой палаты входит в ее состав на иных основаниях - назначение. Но при этом Палата лордов никаких существенных функций, кроме судебных (лорды по апелляциям) не выполняет. Целиком составлены из назначенных членов верхние палаты в Канаде, Иордании, Антигуа, Белизе, на Багамах, Бермудах, Тринидаде и Тобаго, Ямайке. Небольшое число лиц, назначенных главой государства, имеется в составе верхних палат Италии, Ирландии, Индии, Зимбабве. В странах Карибского бассейна конституции оговаривают обязанность генерал-губернатора назначить определенную часть членов верхней палаты по предложению лидера оппозиции.

В большинстве стран верхние палаты образуются на выборных началах, но избираются они не так, как нижние палаты. В одних странах (Франция, Нидерланды и других) верхние палаты образуются на основе непрямых выборов. В других странах установлены прямые выборы обеих палат, но условия выборов обеих палат все же неодинаковы. Во многих странах возрастной ценз, ограничивающий право быть избранным в верхнюю палату, выше, чем тот же ценз на выборах в нижнюю палату. Так, например, право быть избранным в верхнюю палату предоставляется гражданам с 30 лет в США, Японии, с 35 лет - в Мексике, с 40 лет - в Италии и Бельгии, между тем как для избрания в состав нижней палаты в этих странах необходимо достигнуть возраста в 25 лет. В Бельгии пассивное избирательное право на выборах в Сенат ограничено большим числом условий, в том числе имущественным цензом. В Италии на выборах в Сенат действуют иные условия не только пассивного, но и активного избирательного права, чем на выборах в палату депутатов: право голоса на выборах в Сенат имеют граждане, достигшие 25-летнего возраста, а на выборах в Палату депутатов - достигшие 18 лет.

Депутаты верхней палаты, как правило, избираются на более длительный срок полномочий, чем члены нижней палаты. Так, во Франции се-наторы избираются на 9 лет, а депутаты Национального собрания - на 5, в США сенаторы избираются на 6 лет, а члены Палаты представителей - на 2 года.

Существует также правило частичного обновления этих палат: в то время как срок полномочий всех членов нижних палат в подавляющем большинстве стран оканчивается одновременно, и поэтому на следующих выборах переизбирается весь состав нижней палаты (правило полного, или интегрального, обновления), срок полномочий членов верхней палаты по закону оканчивается в разное время, поэтому на каждых выборах переизбирается только часть состава верхней палаты. Так, в США и Индии верхние палаты обновляются на одну треть каждые 2 года, в Австралии, Нидерландах и Японии - наполовину через каждые 3 года и т.д. Частичное обновление верхних палат затрудняет крутое изменение их партийного состава в соответствии с резко изменившимися настроениями большинства избирателей, превращает верхнюю палату в орган, действующий постоянно.

На практике выборные верхние палаты в настоящее время по сво-ему партийному составу, как правило, очень близки к нижним палатам.