1.6.4. Основные функции главы государства

Конституционное право зарубежных стран наделило главу государ-ства свойством безответственности за его деятельность. Монарх не несет парламентской (т.е. политической) ответственности за свои действия по-жизненно, президент - на срок своего избрания.

Что касается президентских республик, то здесь отсутствие у главы государства политической ответственности за свою деятельность обосно-вывается ссылкой на принцип «разделения властей».

Исключением из общего правила о безответственности главы госу-дарства за действия, совершенные при исполнении им своих функций, яв-ляются три случая, когда он может быть судим в порядке особой процеду- ры - импичмента (импичмент - англ. Impeachment - в дословном переводе - брать под сомнение, привлекать к суду). Это государственная измена, умышленное нарушение Конституции и законов, взяточничество.

Импичмент, как процедура привлечения к ответственности и суда над высшими должностными лицами в государственной иерархии, появил-ся впервые в Великобритании в конце XIV в. В современных условиях им-пичмент - это весьма длительная и сложная процедура, слагающаяся из ряда стадий: возбуждения дела, привлечения к ответственности и суда над главой государства (в порядке импичмента могут привлекаться к ответст-венности вице-президент, министры, члены органов конституционного надзора, председатели палат парламентов). Помимо этого парламент обла-дает правом контроля над деятельностью главы государства.

Многочисленные полномочия главы государства можно свести к пяти основным группам: 1) в области управления и формирования прави-тельства; 2) в законодательной области; 3) в области внешней политики; 4) в судебной области; 5) чрезвычайные полномочия.

Глава государства, как единоличный носитель власти по управле-нию страной, осуществляет свою исполнительно-распорядительную дея-тельность по претворению в жизнь экономического и политического курса, законов парламента, исполнению бюджету и т. д., опираясь на правительст-венные структуры и административный аппарат (см. схему 55). В связи с этим имеет существенное значение выявление его роли в деле формирования правительства и администрации.

Схема 55

Управленческий аппарат Президента США

Исполнительное управление Президента США

В президентских республиках, дуалистических и абсолютных мо-нархиях глава государства фактически сам формирует правительство.

В США назначение членов кабинета Президентом формально осу-ществляется «с совета и согласия Сената» (ст. 2, раздел 2 Конституции США) (см. схемы 56 и 57). Но поскольку, согласно Конституции, Сенат по своей инициативе производить такие назначения не может, то выбор кан-дидата всегда остается за Главой государства. В США говорят, что кабинет всегда таков, каким его желает видеть Президент. Поэтому и смена Прези-дента, как правило, сопровождается многочисленными перестановками и кадровыми изменениями в высших эшелонах управленческого аппарата.

Схема 56

Посты в органах федеральной исполнительной власти США, назначения на которые производит лично Президент

Председатель Экспортно-импортного банка США.

Директор Федерального бюро расследования.

Директор Центрального разведывательного управления.

Председатель Комитета начальников штабов.

Высший офицерский состав всех родов войск.

Послы США за рубежом и представители США в международных организациях.

Участие главы государства в формировании правительства в парла-ментских республиках и парламентских монархиях носит чисто номиналь-ный характер, поскольку последнее формируется и возглавляется лидером партии большинства нижней палаты парламента (см. схемы 58 и 59). В еще меньшей степени он может оказывать влияние на правительственную дея-тельность. Более того, в парламентарных странах глава государства может осуществлять свои полномочия только через правительство или с его согласия (институт контрассигнатуры). Поэтому любые акции главы госу-дарства в итоге есть не что иное, как правительственная деятельность.

Схема 57

Принципы взаимоотношений главы государства США с высшими ор-ганами власти и управления (президентская республика)

Глава государства - Президент избирается на 4 года коллегией выборщиков

и _ и g

Hi

81 Я и

« S ^ я о

н у

р

Й я ? я

S 1

3 I

я о

н Я

й к Н

S u 3 S ю 8

я о

гн

ире

S ° о ft

Конгресс

Палата представи-телей

Избирается на 2 года, возглавляет спикер

Сенат Избирается на 6 лет с обновлением на 1/3 каж-дые 2 года.

Кабинет

возглавляет пре-зидент. Депар-таменты во главе с секретарями

Верховный суд

9 судей во главе с пред-седателем

Исполнительный ап-парат при Президенте:

Аппарат Белого дома

Адмиистративно- бюджетное управ-ление

Экономический совет

Совет национальной безопасности и др.

Схема 58

Принципы взаимоотношений главы государства Германии с высши-ми органами власти и управления (парламентарная республика)

Глава государства - Президент избирается федеральным собранием на 5 лет

ч

5.

Л "г" §1

& ? о к

и ,8

Контроль за деят-тью Парламент Вотум недоверия бундесканцлеру Правительство Федеральный

канцлер, вице-канцлер, министры Федеральный конституционный суд Бундестаг избирается на 4 года Бундесрат назначает правительства земель Законодатель. инициатива по 8 судей избирают бундестаг и бундесрат ^

Схема 59

Принципы взаимоотношений главы государства Японии с высшими органами власти и управления (парламентарная монархия)

В полупрезидентской республике глава государства сам назначает премьер-министра и по его представлению членов правительства. При этом он не связан согласием парламента или одной из палат. Вместе с тем пре-зидент при этой форме правления не может при формировании правительства не учитывать расстановку политических сил в нижней палате парла-мента, поскольку хоть и формально, но правительство несет ответственность за свою деятельность перед парламентом (ст. 20 Конституции Франции 1958 г.). И Конституция, и сложившаяся политическая практика Франции пошли по пути признания за главой государства всех основных преро-гатив, связанных с управлением страной. Этому способствует и предоставленное ему статьей 9 Конституции право председательствовать в Совете министров (см. схему 60).

Схема 60

Принципы взаимоотношений главы государства Франции с высшими органами власти и управления (полупрезидентская республика)

Глава государства - президент избирается на 7 лет путем прямых выборов

я

й -

к ^

Я Й

и и

о я

^ С С

а S

S а о

•е

формирует Национальное собрание Националь- Сенат ное собра- Избирается ние на 9 лет Избирается на 5 лет Зако- но- дат.

Совет министров

Председатель, министры, государственные секретари

одобряет состав СМ и контр. его деятельн.

Государственный совет

Формируется исполнительной властью

ft

следит за конституционностью актов Национального

Конституционный совет:

9 человек назначается на 9 лет. 3 - Президентом 3 - предс. Нац. собр.

3 - предс. Сената

следит за конституционностью нормативных актов

собрания

формирует

Суд в порядке импичмента по обвинению Нац. собрания

Аппарат Елисей- ского дворца

Верховный суд

(формирует национ. собрание)

Главы государств наделены широкой регламентарной властью. Из-даваемые ими нормативные акты должны носить подзаконный характер и имеют общеобязательную силу на всей территории страны. Это, например, исполнительные приказы, директивы и инструкции Президента США, постановления и распоряжения Президента ФРГ, декреты и постановления Президента Италии, декреты и указы Короля Испании, указы Президентов

Болгарии, Чехии, Польши и т.д. Нормативные акты глав государств могут регулировать практически все сферы управленческой деятельности.

Особого разговора заслуживают нормативные акты Президента Франции. Ордонансы и декреты Президента Французской республики нельзя рассматривать как подзаконные, поскольку они регулируют те сферы общественных отношений, которые изъяты из компетенции Парламента. Регулируя определенные сферы общественных отношений, они практически имеют ту же силу, что и законы. Так, согласно ст. 34 Конституции Франции закон определяет общие принципы в вопросах организации национальной обороны, местного самоуправления, образования, трудового права и социального обеспечения, режима собственности, а детальная рег-ламентация этих отношений отнесена к компетенции исполнительной власти в виде декретов и ордонансов, которым придается сила закона.

В конституционно-правовой практике зарубежных государств в со-ответствии с нормами конституционного права сложились различные ме-тоды и формы участия главы государства в законодательном процессе.

Полномочия главы государства в законодательной области касаются как законодательной инициативы и утверждения законопроектов, так и промульгации (опубликования) законов.

Право законодательной инициативы главы государства при любой форме правлений является неотъемлемой частью правительственной инициативы, но проявляется она в различных странах по-разному. Если в парламентарных государствах 2/3 принимаемых законов - это законопроекты исполнительной власти, то в США Президент даже формально не обладает правом законодательной инициативы. Однако это не означает, что он отстранен от участия в деле подготовки законопроектов. Конституционное предписание статьи 2 разд. 3 о том, что Президент периодически представляет Конгрессу информацию о состоянии дел в федерации и делает соответствующие рекомендации, стало формальной основой для превращения Президента в лидера законодательной политики США. Речь идет о многочисленных посланиях Президента Конгрессу по самым различным вопросам внутренней жизни и международных отношений. С юридической точки зрения эти послания не имеют никакой обязательной силы для конгрессменов, но на практике их регулирующее воздействие весьма велико и, несомненно, зависит от личностных качеств главы государства, его отношений с партийным большинством в Конгрессе, настойчивости и профессионализма президентских помощников по связям с Конгрессом и т. д. Обычно кроме многочисленных посланий в течение г. Президент в конце декабря уходящего-начале января нового г. направляет в Конгресс два увесистых доклада, один из которых посвящен анализу состояния экономики страны и ее внутренним проблемам, а второй - международному положению США. Эти доклады не что иное, как развернутая законодательная программа исполнительной власти на предстоящий год. Рассматривая вопрос о роли Президента США в законодательном процессе, мы не можем обойти вниманием те неформальные сред- ства и приемы, которыми он пользуется. Например, периодические приглашения на приемы в Белый дом лидеров палат и отдельных влиятельных конгрессменов, в ходе которых высказывается законодательная инициати-ва Президента, а затем она оформляется в виде законопроектов депутатов. Не случайно американская пресса окрестила эти приемы «семинарами для конгрессменов». Однако наиболее эффективным средством воздействия главы государства на законодательный процесс следует признать институт «вето». «вето» (лат. veto - запрещаю) - прерогатива главы государства отказать в подписании законопроекта. Согласно зарубежным конституциям законопроект получает новое качество - силу закона только тогда, когда он санкционируется главой государства (промульгируется).

Конституции зарубежных государств устанавливают право глав государства подписать и ввести в действие законопроект путем его промульгации (обнародования в официальном издании). Для этого ему определяется конституцией конкретной страны срок, в течение которого он должен либо одобрить законопроект, либо отказать в его подписании. Обычно это срок ограничен 10-15 днями (см. ст. 1, раздел 7 Конституции США; ст. 10 Конституции Франции; ст. 88, раздел 3 Конституции Болгарии).

Конституционному праву зарубежных государств известны следующие виды «вето»: 1) абсолютное; 2)отлагательное; 3) выборочное; 4) «карманное».

Абсолютное «вето» (резолютивное) - это исключительное право глав монархических государств. Оно не случайно называется абсолютным, поскольку запрет монарха преодолеть парламентариям нельзя. Правда, в современных условиях абсолютное "вето» практически монархами не используется, поскольку у исполнительной власти есть другие и весьма эффективные способы воздействия на законодательный процесс через правительство. Вместе с тем нельзя не видеть в этом институте весьма действенное резервное оружие в руках главы государства на случай кризисных про-тивостояний различных политических сил. Исключением из общего правила, что абсолютное «вето» - это «вето» глав монархических государств, является Королевство Норвегия, где король имеет право лишь отлагательного «вето».

Отлагательное (суспензивное - лат. suspensus - отсроченный, приостановленный) «вето» является прерогативой глав государств с республиканской формой правления - президентов. Его специфика в том, что запрет главы государства может быть преодолен парламентом либо носит временный характер.

Особенности организации и функционирования высших органов государственной власти и управления в парламентарных республиках обусловили крайне редкое применение этого института главой государства, да и то лишь на основе правительственной контрасигнатуры. И, наоборот, в президентских республиках, где правительства формируются внепарла-ментским путем и возглавляются президентом, появляется основа для про-тиворечий в деятельности исполнительной и судебной властей.

Поскольку правом отлагательного «вето» наиболее активно пользуются Президенты США, то рассмотрим механизм его применения на примере этой страны. Объектом президентского «вето» согласно ст. 1 разд. 7 Конституции могут быть не только законопроекты, но и резолюции и ре- шения, принимаемые совместно обеими палатами Конгресса. При этом Президент может отклонить или одобрить законопроект только целиком.

В случае несогласия Президента с какими-либо положениями законопроекта, резолюции или решения документ в установленный Конституцией 10-дневный срок в виде послания с обоснованием возражений возвращается в ту палату, в которую он был внесен. Палата может согласиться с возражениями Президента, внести предлагаемые им изменения в законопроект, и тогда он поступает вновь к Президенту для подписания и промульгации. Но если палата не согласна с замечаниями президента, она может преодолеть президентское «вето». Для этого необходимо, чтобы законопроект повторно был одобрен квалифицированным большинством в 2/3 голосов в каждой из палат. Поскольку достижение квалифицированного большинства голосов в обеих палатах для преодоления «вето» является делом чрезвычайно трудным, то это превращает данный институт в весьма эффективный ин-струмент в руках главы государства в законодательном процессе. Американские специалисты в области конституционного права США отмечают, что право «вето» является основным оружием Президента как главного законодателя, и лишь 3% всех президентских «вето» были когда-либо преодолены Конгрессом.

Выборочное «вето» представляет собой по сравнению с отлагательным весьма гибкое и потому более целенаправленное оружие в руках главы государства. Его закрепление и использование конституционным правом Аргентины, Мексики, Франции позволяет главе государства наложить запрет не в целом на законопроект, а на его отдельный раздел, статью, параграф. Правом выборочного «вето» наделены и широко пользуются губернаторы большинства штатов США. Это право обеспечивает губернаторам возможность оказывать влияние на распределение бюджетных средств в штатах.

«Карманное» «вето» является спецификой конституционного права США. Оно используется в тех случаях, когда десятидневный срок для рассмотрения законопроекта Президентом прерывается окончанием сессии Конгресса или переносом его заседаний. Данная ситуация используется Президентом в тех случаях, когда конкретный законопроект его не устраивает, он не хочет его подписывать, а вместе с тем он не хотел бы воспользоваться отлагательным «вето», т.к. в отношении данного законопроекта отлагательное «вето» может подорвать его авторитет. Тогда президент от-кладывает законопроект в сторону («кладет в карман»), он его не подписывает под предлогом, что 10-дневный срок прерван, Конгресс распущен, возвращать законопроект некуда. В подобном случае законопроект и не приобретает юридической силы («карманное «вето»»), и не получает установленного конституцией запрета («отлагательное вето»). Конгресс не может преодолеть «карманное вето», т. к. никакой процедуры на этот случай не предусмотрено. Таким образом, президентское «бездействие» приобретает силу абсолютного «вето».

Конгресс при возвращении с каникул вновь может принять к рас-смотрению данный законопроект, но начиная с первой стадии законода-тельного процесса, как новый законопроект. Нередко такая ситуация за-вершается тем, что по истечение столь длительного времени отпадает на-добность в подобном законопроекте.

Внешнеполитические полномочия главы государства очень широки и многообразны (см. схему 61). Он осуществляет верховное представительство страны в международных отношениях. При этом он не нуждается в особом полномочии, оно вытекает из его статуса. Как глава государства он имеет право на особо торжественный прием, а дипломатическая практика не делает различий между монархом и президентом.

Схема 61

Полномочия главы государства в сфере внешней политики (обобщенный вариант)

Глава государства:

2.

7.

1. Осуществляет общее руководство внешней политикой. Ведет международные переговоры. Заключает межгосударственные договоры. Решает вопросы войны и мира.

Расходует по своему усмотрению средства из бюджетных ассигнований на внешнеполитические акции. Руководит внешнеэкономической политикой. Назначает послов и других представителей страны за рубежом. Принимает верительные грамоты у аккредитованных при нем послов.

9.

Принимает решение об установлении дипломатических отношений с другим государством или о вступлении в международную организацию.

10. В соответствии с дипломатическим протоколом встречает и провожает глав государств, посещающих страну с официальным визитом.

Главе государства предоставлено право ведения международных переговоров, заключения международных договоров и соглашений, а также их денонсации (иногда с согласия парламента). Он назначает и принимает послов, посланников и иных дипломатических агентов. Ему (с санкции парламента) предоставлено право объявления войны и заключения мира (см. ст. 2 разд. 2 Конституции США; ст. 87 Конституции Италии; ст. 14 конституции Франции; ст. 7 Конституции Японии; ст. 98 Конституции Болгарии; ст. 59 Конституции ФРГ).

Полномочия главы государства в судебной области включают право помилования, смягчения или замены наказания, право амнистии, назначения судей.

Главе государства предоставлено право награждения орденами, медалями и другими знаками отличий, право присвоения почетных званий и титулов. Ему принадлежит первенствующее место в различного рода церемониях и празднествах, включая национальные праздники, военные парады, открытие университетов, спортивных соревнований и т.д.

Глава государства провозглашается конституциями зарубежных государств главой или главнокомандующим вооруженных сил страны (оперативное руководство различными родами войск осуществляют министры обороны). 1.6. Конституционно-правовой статус главы государства Для замечаний В условиях социального бедствия (землетрясения, ураганы, катастрофы, эпидемии, катастрофы на АЭС) или социальных конфликтов (массовые беспорядки, межнациональные конфликты) главе государства предоставлено право на введение в стане либо части ее территории чрезвычайного положения (ст. 16 Конституции Франции; ст. 32 Конституции Польши).

Следствием введения чрезвычайного положения является расширение полномочий главы государства, установление авторитарных методов руководства, запрещение митингов, уличных шествий, введение цензуры, комендантского часа, ограничение или запрет деятельности политических партий и т. д.

Таким образом, глава государства в зарубежных странах наделяется в соответствии с нормами конституционного права довольно обширными полномочиями, особенно в президентских и полупрезидентских республиках и дуалистических монархиях. В парламентарных государствах их полномочия менее широки и ограничиваются активной правительственной деятельностью.

1.6. Конституционно-правовой статус главы государства Тренировочные задания Ответ/Решение 1. Каков порядок избрания Президента США?

Кто является главой государства Австралийский союз?

Каковы полномочия Президента США в области внешней политики?