1.7.3. Компетенция парламента Общий обзор полномочий парламента

Полномочия, которыми конституции обычно наделяют парламент, можно подразделить на четыре группы.

Первая группа полномочий парламента - это полномочия законодательного характера.

В большинстве стран парламент может принять закон по любому вопросу. Правда, если закон предусматривает изменение конституции, он должен быть принят особым, более сложным порядком. В федеративных государствах федеральный парламент, естественно, не вправе рассматривать законопроекты, затрагивающие вопросы, отнесенные конституцией к сфере исключительного законодательства субъектов федерации.

Однако конституциями некоторых стран (Франции и по ее образцу - Республики Кот-д'Вуар, Габона, Камеруна, Сенегала) введено ограничение сферы действия закона: конституции здесь перечисляют круг вопросов, подлежащих законодательному регулированию, и устанавливают, что по другим вопросам законы издаваться не могут. Если законо-проект, внесенный на рассмотрение парламента, затрагивает вопросы, не подлежащие регулированию законом, то правительство объявляет такой законопроект «неприемлемым» и председатель палаты снимает его с обсуждения.

Помимо законопроектов парламенты многих стран мира принимают резолюции. Эти акты отличаются от законопроектов тем, что они, как правило, принимаются лишь одной палатой, обсуждаются в ином порядке и не передаются на подпись главе государства. Содержание резолюций обычно связано не с законодательными, а с иными полномочиями парламента. Но это не обязательно: в США, например, палаты Конгресса принимают пред-ложения о внесении поправки в Конституцию в форме резолюции, а не закона.

Вторую группу полномочий парламента составляют финансовые полномочия. При демократическом режиме всегда устанавливается правовая норма, согласно которой государственный бюджет должен быть утвержден парламентом.

Третья группа полномочий парламента охватывает его полномочия по контролю над деятельностью правительства.

Наконец, к четвертой группе полномочий парламента следует отнести полномочия, связанные с формированием других органов государства. Так, в Греции парламент избирает главу государства, в ФРГ бундестаг и бундесрат избирают членов федерального конституционного суда и т.д.

Законодательный процесс (см. схему 65)

Законодательные полномочия парламент осуществляет в соответствии с процедурой, установленной регламентами палат. Эта процедура неодинакова в различных странах, однако можно наметить общие для всех стран основные стадии законодательного процесса.

Схема 65

Стадии законодательного процесса (обобщенный вариант)

Стадии законодательного процесса 1

Закон ини стадия

одательная

[циатива 2 стадия Рассмотрение законопроекта 3 стадия Принятие закона 4 стадия Одобрение закона 5 стадия Подписание и обнародование законов

Перечень субъектов законодательной инициативы содержится в конституции

Принимается парламентом большинством голосов. Конституционные законы требуют квалифицированного большинства голосов депутатов палаты

Одобряется верхней палатой большинством голосов. Кон-ституционный закон требует 2/3 голосов членов верхней палаты (при двухпалатном парламенте)

Подписывает закон и обнародует его, как правило, глава государства (возможно право отлагательного «вето»)

Первой стадией законодательного процесса повсюду является внесение законопроекта субъектами права законодательной инициативы.

Формально во многих странах любой гражданин имеет право пред-ставить в парламент петицию, в которой он может ходатайствовать об из-дании, изменении или отмене какого-либо закона. Но поступление петиции не приводит в действие законодательный механизм, парламент не обязан рассматривать ее. Для того чтобы обязать парламент принять к своему рассмотрению законопроект, необходимо обладать правом законодательной инициативы.

Органам, включенным нами в последнюю категорию, право законодательной инициативы предоставлено в сравнительно немногих странах: такое право в качестве органов, представляющих территориальные интересы, имеют, например, законодательные органы штатов в Мексике, областные советы в Италии, ассамблеи «национальных» и «исторических» областей в Испании, такое же право в качестве органа, представляющего социальные интересы, имеет в Италии Национальный совет экономики и труда, высшим судебным органам право законодательной инициативы предоставлено конституциями некоторых латиноамериканских стран. Все эти органы могут вносить в парламент законопроекты только по тем вопросам, которые входят в их компетенцию. На практике они используют право законодательной инициативы очень редко.

Незначительную роль практически играет и законодательная инициатива избирателей. Институт народной инициативы предусмотрен конституциями Австрии, Испании, Италии, отдельных штатов США, Швейцарии (в последней избирателям предоставлено право предлагать поправки к федеральной Конституции, но не проекты обыкновенных федеральных законов).

Членам парламента право законодательной инициативы предоставлено во всех странах.

Наиболее важное значение имеет на практике правительственная законодательная инициатива (внесение законопроектов от имени главы государства или правительства): парламенты всех стран большую часть времени тратят на рассмотрение именно правительственных законопроектов.

Внесенные законопроекты подвергаются обсуждению в одной или нескольких комиссиях и на пленарном заседании палаты.

В одних странах (Франция, Италия и др.) законопроект обсуждается на пленарном заседании палаты только после того, как он будет рассмотрен ее комиссиями, в других (Великобритания, Ирландия, ФРГ и др.) зако-нопроект передается комиссиям после того, как он был уже рассмотрен на пленарном заседании палаты; по окончании рассмотрения законопроекта в комиссии он снова рассматривается на пленарном заседании.

Обсуждение законопроектов на пленарном заседании палаты, как правило, происходит публично. Напротив, в комиссиях законопроекты обсуждаются при закрытых дверях с привлечением экспертов и заинтересованных сторон.

О рассмотренных законопроектах комиссии делают доклад на пленарном заседании палаты.

В двухпалатных парламентах после того, как законопроект принят одной палатой, он передается на рассмотрение другой (в Японии практикуется параллельное рассмотрение законопроекта обеими палатами). В большинстве стран обычно первой рассматривает законопроекты нижняя палата, а верхняя палата участвует в законодательном процессе, одобряя, изменяя или отклоняя законопроект, уже принятый нижней палатой.

Чаще всего верхняя палата наделена такими же законодательными полномочиями, как и нижняя. В этом случае законопроект, изменяемый то одной, то другой палатой, может бесконечно переходить их палаты в палату. Чтобы этого не допустить, предусмотрен созыв согласительной комиссии, составленной из представителей обеих палат на паритетных началах. Задача этой комиссии заключается в том, чтобы выработать текст законопроекта, приемлемый для обеих палат. Если же какая-либо из палат отклонит и этот текст, законопроект отпадает. В некоторых странах (Норвегия, Австралия, Индия и др.) в случае разногласия между палатами спорный законопроект выносится на совместное заседание обеих палат.

Утверждение государственного бюджета

Важное место в деятельности парламента занимает утверждение государственного бюджета. Содержание государственного бюджета составляет роспись доходов и расходов государства.

Утверждение бюджета парламентом производится путем принятия соответствующего закона (в Норвегии и Финляндии - путем принятия не закона, а особой резолюции). В ряде стран в настоящее время отказались от принципа единства бюджета, т. е. от сведения всех доходов и расходов государства в один закон; в связи с этим в некоторых государствах вместо понятия закона о государственном бюджете стало употребляться более широкое понятие финансовых законов.

Закон о государственном бюджете имеет целый ряд особенностей по сравнению с другими законами.

Обсуждение проекта государственного бюджета в парламенте обычно превращается в обсуждение всей политики правительства в целом.

Формы парламентского контроля за деятельностью правительства

Одной из главных функций парламента является контроль за деятельностью правительства. Его специфику при президентской системе правления на примере США см. по схеме 66.

Схема 66

Парламентский контроль над деятельностью Президента

при президентской системе правления (на примере США)

Конгресс:

Утверждает кандидатуры назначенцев Президента на правительственные и судебные посты.

Контролирует финансовые ресурсы правительства через утверждение госбюджета, проект которого предлагается Президентом.

Осуществляет контроль над расходованием правительственными органами бюджетных средств.

Получает информацию от Президента и других членов его администрации, заслушивает представителей правительства в ходе парламентских слушаний.

Поддерживает или не поддерживает предложения Президента в сфере законодательства, утверждает или не утверждает международные договоры, заключенные Президентом.

Санкционирует или запрещает использование Президентом воо-руженных сил в военных и иных действиях.

Контролирует изменения в структуре исполнительных органов власти, законодательно утверждает создание новых министерств и ведомств.

Проводит расследования деятельности правительственных ведомств.

Продолжает свою деятельность в периоды чрезвычайного положения, введенного Президентом.

Имеет право отстранить Президента от должности путем процедуры импичмента.

В парламентарных монархиях и парламентарных республиках широкое распространение получила такая форма парламентского контроля, как вопросы.

Во многих парламентарных монархиях и парламентарных республиках помимо вопросов в качестве формы парламентского контроля применяется также интерпелляция. От вопроса интерпелляция отличается тем, что ответ министра может быть подвергнут обсуждению в палате и по нему может быть принята резолюция палаты; резолюция, осуждающая действия министра, нередко рассматривается как вотум недоверия.

В случае сомнений в правомерности действий тех или иных органов или должностных лиц, парламент имеет право проводить парламентское расследование.

В некоторых государствах существует особый институт парламентских комиссаров, уполномоченных наблюдать за соблюдением законов государственным аппаратом в целом или его отдельными звеньями. По жалобе граждан, требованию депутатов или по своей инициативе парламентские комиссары вправе производить обследования соответствующих учреждений и возбуждать уголовное преследование против должностных лиц, виновных в злоупотреблениях. О своей деятельности комиссары ежегодно предоставляют отчет парламенту.

В ряде стран (Франция, Италия, Бельгия и др.) имеется специальный орган для проверки счетов по исполнению государственного бюджета - счетная палата (она проверяет также финансовую деятельность госпредприятий). О результатах своей работы счетная палата делает доклад парламенту.

Таковы вкратце основные направления формирования и функционирования парламентов в зарубежных странах.

1.7. Парламент Тренировочные задания Ответ/Решение 1. Сколько сенаторов избирается от каждого штата в Сенат США, на какой срок и каким путем? 2. Кому принадлежит законодательная власть в США, как называется этот орган, из скольких палат он состоит и как они называются? 3. Имеет ли право палата лордов Великобритании отклонить финан-совый закон, принятый палатой общин?