Понятие и структура парламента

Высшими представительными и законодательными органами государствен­ной власти в подавляющем большинстве современных государств являются парламенты, которые, как уже было отмечено, в разных государствах могут называться по-разному.

Вместе с тем родиной парламента в его современном понимании считается Англия. В XI-XIII вв. при короле в качестве вспомогательного органа стали созываться советы, в состав которых входили вначале крупные феодалы (ба­роны) и высшее духовенство, а затем и представители городов и сельских

общин. В XIV в. бароны и духовенство стали собираться отдельно от пред­ставителей городов и сельских общин, вследствие чего образовались две па­латы - палата лордов и палата общин, ставшие палатами парламента. Впо­следствии подобные учреждения, носящие сословный и сословно­представительный характер, возникают и в других странах (Польше, Вен­грии, Франции, Испании и т. д.).

Современный парламент - это высший представительный орган государства, носитель верховной законодательной власти. Он призван представлять инте­ресы народа и выражать его волю.

Все современные парламенты характеризуются одно- или двухпалатной структурой, хотя до недавнего времени существовали парламенты и с боль­шим числом палат. Так, Конституция Южно-Африканской Республики, дей­ствовавшая в 1984-1993 гг., предусматривала трехпалатный парламент, пала­ты которого формировались по расовому принципу - Палата собрания из бе­лых, Палата представителей из цветных (мулатов) и Палата из индийцев.

С момента своего возникновения парламенты имели, как правило, двухпа­латную структуру и состояли из верхней и нижней палат. Такое название па­латы получили вследствие того, что в верхних палатах первоначально были представлены высшие слои, «верхи» общества, а в нижних палатах - «низы» общества. Необходимость в подобной структуре диктовалась обычно тем, что верхняя палата, которая традиционно играла роль консервативного тор­моза прогрессивных преобразований и формировалась менее демократичным путем, чем нижняя палата (по наследству, путем назначения и т. д.), должна была удерживать нижнюю палату от поспешных, непродуманных решений. В настоящее время в большинстве развитых стран вопрос об одно- или двухпа­латной структуре парламента решается уже, исходя из политических сообра­жений в момент проведения конституционной реформы в стране.

В современных государствах двухпалатный парламент характерен в основ­ном для федеративных государств, в которых одна палата (нижняя) форми­руется на основе представительства всего населения государства, а в другой (верхней) представлены отдельные субъекты федерации. Только в четырех федеративных государствах (Танзании, Сент-Китсе и Невисе, Федеративных Штатах Микронезии, Коморских Островах) существуют однопалатные пар­ламенты. Унитарным же государствам присущи в основном однопалатные парламенты, хотя в ряде унитарных государств (Испании, Италии, Польше, Франции, Японии и некоторых других) встречаются парламенты с двухпа­латной структурой. В настоящее время однопалатные парламенты существу­ют примерно в половине государств Европы (Болгария, Венгрия, Дания, Швеция и др.), во многих малых государствах Америки (Коста-Рика, Сальва­дор и др.), в большинстве государств Тропической Африки и, как правило, в авторитарных и тоталитарных государствах Азии.

Для обеспечения нормальной работы парламенты или их палаты создают специальные руководящие органы.

глава государства. В отдельных странах (например, в странах тоталитарного социализма) функции председателя парламента выполняют коллегиальные органы (президиумы, бюро, комитеты, конференции).

Как руководитель парламента (палаты) председатель обладает целым рядом полномочий. Он представляет парламент во взаимоотношениях с другими органами, обладает дисциплинарной властью, по договоренности с замести­телем (заместителями) определяет повестку дня заседаний, обеспечивает первоочередное рассмотрение вопросов, внесенных правительством, руково­дит прениями, на основе регламента устанавливает процедуру обсуждения вопросов и порядок голосования, координирует работу парламентских орга­нов, ведает парламентским бюджетом и т. д. Большие права дают председа­телю возможность активно влиять на решения парламента, он обладает раз­личными средствами ограничения инициативы неугодных правящим партиям депутатов, он может не дать согласия на внесение депутатских запросов пра­вительству или его отдельным членам, сократить время выступления и даже запретить депутату участвовать в заседаниях на определенный срок.

К руководящим органам парламента (палаты) относятся также секретари, ко­торые избираются из числа парламентариев. Секретари наблюдают за веде­нием стенограмм заседаний, делопроизводством, публикуют протоколы засе­даний, помогают председателю обеспечивать порядок во время заседаний и т. д.

В некоторых парламентах из числа парламентариев избираются так­же квесторы, в обязанности которых входит поддержание порядка на заседа­ниях, в кулуарах, в буфетах парламента. Во Франции и ряде других стран квесторы решают также административно-хозяйственные вопросы.

В качестве вспомогательных органов в парламентах (палатах) из числа пар­ламентариев создаются комитеты и комиссии. Принципиальных различий между ними нет, поэтому в одних парламентах создаются только комитеты, в других - только комиссии, в третьих - и комитеты, и комиссии. В некоторых двухпалатных парламентах создаются как объединенные комитеты или ко­

миссии (например, в США - по экономике, по налогам), так и комитеты (ко­миссии) палат. Комитеты (комиссии) делятся на постоянные и временные. Постоянные комитеты (комиссии) создаются на весь период полномочий парламента (палаты). В их составе могут создаваться подкомитеты (подко­миссии). Комитеты (комиссии) обычно подразделяются на отраслевые и спе­циализированные. Система отраслевых комитетов (комиссий) соответствует системе министерств, деятельность которых подконтрольна комитетам (ко­миссиям). К специализированным относятся комитеты (комиссии) по обо­роне и безопасности, по иностранным делам, по сельскому хозяйству, по здравоохранению и др. Временные комитеты (комиссии) создаются для вы­полнения каких-либо отдельных заданий. К ним относятся следственные, ре­визионные, редакционные и иные комитеты или комиссии.

Важная роль в структуре парламентов принадлежит партийным фракциям. Фракции объединяют членов одной или нескольких родственных партий. Они призваны формулировать и выражать свою позицию по проектам реше­ний парламента или палаты. В соответствии с регламентом парламента (па­лат) фракции создаются только при определенной численности парламента­риев от одной и той же партии. Так, например, в Италии для создания фрак­ции нужно иметь 20 депутатов от партии в нижней палате и 10 - в верхней. Фракция избирает своего председателя и заместителей. Иногда руководите­лем фракции является лидер данной партии, избранный в парламент. Члены фракции обычно подчиняются жесткой дисциплине и голосуют в парламенте по решению фракции. Фракции пропорционально представлены в руковод­стве парламента (палаты), его комитетах (комиссиях), делят между собой ме­ста их председателей. Фракция имеет свое помещение в парламенте, выступ­ление от имени фракции предоставляется вне очереди. При так называемых фракционных обсуждениях с трибуны с изложением позиции фракций вы­ступают их лидеры.

2.2