<<
>>

5. Земское представительство в начале XX в.

В конце XIX - начале XX в. отдельные общественные деятели и политические группы неоднократно выдвигали предложения о необходимости реформ, направленных на либерализацию властных и публично-правовых институтов, введения демократических прав и свобод.
Российская государственность нуждалась в модернизации, в приспособлении к новым жизненным реалиям562. В широком перечне проблем, поставленных либеральной общественностью в начале XX в., ключевое место занимали вопросы организации народного представительства - как на общероссийском уровне, так и на низовом - в рамках местного самоуправления.

В частности, подвергалась критике система земского и городского представительства, основанная на сословных принципах и высоких нормах имущественного ценза. Выдвигались проекты введения волостного земства - так называемой «мелкой земской единицы». Важной проблемой являлась реорганизация местного самоуправления в национальных регионах, «неземских» губерниях России.

Принципы формирования уездных земских собраний, введенные «контрреформой» 1890 г., создали условия, при которых ничтожно малый процент населения имел право избирать и быть избранным в земские гласные. При этом сокращение численности провинциального дворянства приводило к тому, что в первом избирательном съезде выборы часто носили фиктивный характер. Количество избирателей-дворян часто не превышало числа гласных, подлежащего избранию. В таком случае голосование не производилось, все избиратели, прибывшие на съезд, автоматически становились членами уездного земского собрания. Нередко число «избранных» таким образом земцев не достигало количества, установленного правительством. В таком случае собрание включало в список гласных тех дворян, обладающих цензовой собственностью, которые не присутствовали на выборах лично. Но несмотря на все преимущества, данные дворянству «Земским положением» 1890 г., во многих уездах дворянство объективно не могло делегировать столько гласных, сколько требовалось по квоте министерства внутренних дел.

В условиях, когда закон автоматически предоставлял дворянам до 55 % мест в уездном земском собрании, теряла смысл борьба представителей других сословий за членство в земстве. Второе (городское) избирательное собрание и выборы гласных от крестьян часто срывались из-за неявки избирателей. Например, в 1913 г. в Симбирском уезде из 1 149 избирателей второго собрания участвовали в голосовании 22 человека. В 1898-1901 гг. но тем же причинам в 60 уездах не состоялись выборы в первых избирательных собраниях и в 61 уезде - во вторых.

В результате, в конце XIX - начале XX в. состав земских собраний приобретал все более элитарный характер. Если в конце XIX в. один гласный приходился в среднем на 4, 5 дворян и на 17, 4 избирателя от других сословий (кроме крестьян), то в 1910-1912 гг. по дворянской курии один гласный выбирался З, 1 избирателями, а по второй курии - 28, 6 избирателями563.

Предложения по изменению ситуации, реформированию земской избирательной системы выдвигались в первую очередь самими земцами, сознающими недостатки сословно-цензового представительства. В период революции 1905-1907 гг. либеральными и демократическими общественными организациями был разработан ряд проектов, направленных, в частности, на изменение норм приобретения права голоса на земских выборах.

Однако реформа государственного управления, предпринятая правительством под влиянием революционных выступлений и выразившаяся в создании общенациональных представительных учреждений, в частности, Государственной думы, не затронула нормы земского и городского избирательного права.

Единственным значимым правовым документом в области земского представительства стал Указ Николая II'564 «Об отмене некоторых ограничений в правах сельских обывателей и лиц других бывших податных состояний» от 5 октября 1906 г. Этим законом «сельские обыватели», т. е. крестьяне, разночинцы и др. категории населения были допущены к выборам земских гласных в составе второго избирательного собрания при условии наличия у них цензовой собственности. При этом за ними сохранялось право участия в волостных избирательных сходах.

Согласно «Земскому положению» 1890 г. крестьянские представители в уездное земство избирались на волостных сходах в количестве, превышающем установленную квоту Решение о том, кто из числа избранных станет исполнять обязанности гласного, а кто будет внесен в список «кандидатов», принималось губернатором. Указ от 5 октября 1906 г. разрешал самим гласным, избранным крестьянами, определить очередность исполнения этой должности565.

Данные уступки, безусловно, не могли претендовать на сколь либо существенное изменение основ местного представительства. Предполагалось, что законопроекты о реформировании земских и городских учреждений будут подготовлены Государственной думой и Государственным советом. Действительно, в 1907 г. конституционно- демократической партией был внесен в Думу проект закона о выборах земских гласных. Законопроект предполагал, что в земских выборах могут участвовать местные жители (как мужчины, так женщины) в возрасте от 21 года, прожившие на территории уезда не менее шести месяцев. Право голоса не ограничивалось по национальному или конфессиональному принципу. Численность депутатов, избранных в городах, не должна была составлять более 50 % всего уездного земства.

Проект партии кадетов не был реализован. В 1908 г. варианты реформы земского представительства разработали Союз 17-го октября566 и социал-демократы, но они также не были приняты.

10 декабря 1912 г. Государственной думе был предложен новый законопроект, разработанный Союзом 17-го октября. В нем можно отметить две основные идеи: уменьшение ценза вдвое и возвращение к системе распределения избирателей между первым и вторым избирательными собраниями не по сословиям, а на основе имущественного ценза. Но и этот, более чем умеренный законопроект проправительственной партии, не был реализован на практике.

Важным элементом различных проектов земской реформы являлась идея о расширении сферы местного представительства путем создания волостного земства. Проблема создания «мелкой земской единицы» была одной из ключевых среди других проблем реформирования российской государственности. Она затрагивала интересы подавляющего большинства населения Российской империи - крестьянства. Уже в период отмены крепостного права правительство было поставлено перед проблемой организации новых властных структур, позволяющих в изменившихся условиях осуществлять контроль многомиллионным сельским населе- нием. Политика самодержавия по отношению к крестьянству базировалась на патерналистской идеологии. Государственные и общественные деятели середины XIX - начала XX в. сознавали, что политический строй, сложившийся в России, существует во многом благодаря наличию мощного административно-полицейского и бюрократического аппарата, держащего в подчинении крестьянские массы.

К началу XX в. в России была создана такая модель местного управления, при которой политическая жизнь крестьянства была ограничена рамками волости. Суд, выборы в земство и позднее, - в Государственную думу - любое публично-правовое участие осуществлялось исключительно в рамках волости. Следовательно, любая реформа сельского управления, а, тем более, ее демократизация, - неизбежно вызвала бы цепь серьезных изменений во внутриполитической жизни страны. Николай II и его администрация были не в состоянии решать сложные задачи структурных преобразований.

Реформирование государственных институтов шло в чрезвычайных условиях, под влиянием нарастающей революции. Оно осложнялось субъективными факторами, в частности, особенностями идеологических стереотипов лиц, осуществлявших реформы. В целом для внутренней политики Николая II было характерно «реформирование без реформ»; правительство делало все возможное для противодействия развитию народовластия, демократического представительства.

Проблема организации выборных земских учреждений на низовом - волостном уровне была поставлена отдельными общественными деятелями еще в 60-х гг. XIX в. Впоследствии подобные предложения неоднократно выдвигались земскими деятелями и в ряде случаев рассматривались правительственными структурами в качестве законопроектов (например, в Кахановской комиссии). Но ни один из этих проектов не был реализован на практике.

В 1904 г. необходимость изменения системы местного управления посредством создания низовых земских учреждений впервые была отмечена правительственным постановлением. В указе Николая II от 12 декабря 1904 г. говорилось следующее: «Для упрочения правильного в отечестве нашем хода государственной и общественной жизни признаем неотложным... предоставить земским и городским учреждениям возможно широкое участие в заведовании различными сторонами местного благоустройства, даровав им для сего необходимую в законных пределах самостоятельность, и призвать к деятельности в этих учреждениях на однородных основаниях представителей всех частей заинтересованного в местных делах населения, с целью успешнейшего же удовлетворения потребностям оного, образовать, сверх ныне существующих губернских и уездных земских учреждений в теснейшей с ними связи общественные установления по заведованию делами благоустройства на местах в небольших по пространству участках»567. Однако в период революции 1905-1906 гг. правительство смогло сохранить прежнюю систему местного управления, не допустив ее демократизации. Создание Государственной думы открыло новые возможнос- ти для сторонников расширения земского представительства. В то же время реформы в аграрной сфере, осуществлявшиеся под руководством П. А. Столыпина568, делали все более актуальным вопрос о реформировании земства. 20 февраля 1907 г. правительством был внесен в Думу проект закона о «мелкой земской единице», но он не был принят, так как Дума вскоре была распущена. Основная идея правительственного законопроекта заключалась в признании принципа всесословности как основы организации местного представительства. П. А. Столыпин выступил с инициативой организации поселкового самоуправления. В небольших селениях предполагалось ввести поселковые сходы, в которых участвовали владельцы любой недвижимости, уплачивающие земские сборы - от 2 рублей в год. В более крупных поселках представительство населения осуществлялось через поселковые собрания. Выборы в волосное земское собрание должны были проводиться по двум разрядам избирателей. Квота каждого разряда определялась на основе суммы земских сборов, уплачиваемых всей группой в совокупности.

Под влиянием жесткой критики со стороны консервативного дворянства и земства законопроект о волостном земстве был существенно переработан министерством внутренних дел и внесен во вновь созванную Думу. В частности, изменения коснулись порядка приобретения населением избирательного права на выборах в волостное земство. Правительство решило использовать прусскую избирательную систему, ранее применявшуюся в «Городовом положении» 1870 г. Право голоса планировалось предоставить лишь владельцам недвижимого имущества, обложенного земским сбором. Безземельное крестьянство отстранялось от участия в волостном земстве. Избиратели делились на четыре курии: три составляли индивидуальные избиратели (в соответствии с суммами вносимых земских сборов), четвертая представляла общинное землевладение.

Но даже в таком виде проект «мелкой земской единицы» был обречен на неприятие правящей элитой. В 1911 г. Дума одобрила закон о волостном земстве, но в Государственном совете, по словам современника, он был «заживо похоронен в комиссиях». Аналогичная ситуация повторилась в 1914 г., когда после долгих обсуждений сходный законопроект был принят 4-й Думой, но не получил большинства в Государственном совете. В период мировой войны, в обстановке неудач на фронте, в Государственной думе активизировалась либеральная оппозиция. В 1916 г. либеральные круги вновь выдвинули идею демократизация местного самоуправления. Они полагали, что мероприятия по расширению народного представительства на местах укрепят тыл, окажут положительное влияние на хозяйственную деятельность. Но вновь законопроект, принятой Думой, не смог преодолеть сопротивление консерваторов Госсовета.

В начале XX в. наряду с вопросами реформирования земской избирательной системы и введения «мелкой земской единицы» существовала проблема демократизации системы местного управления в национальных окраинах. Политические организации, региональная обще- ствеиность неоднократно выступали с предложениями учреждения земских учреждений в Сибири, в так называемом Западном крае. Существовали проекты организации представительного самоуправления на Кавказе. Но, как и в случае с реформированием земства, эти инициативы встретили сильное противодействие правительства. Даже в том случае, когда инициатива реформ исходила от представителей высшей администрации, преобразования осуществлялись таким образом, чтобы не нарушить привычных, устоявшихся традиций.

В 1910 г. П. А. Столыпиным был разработан проект введения земства в так называемом Западном крае (Витебская, Волынская, Киевская, Минская, Могилевская и Подольская губернии). Национальный состав жителей края был неоднородным. Среди помещиков преобладали поляки. Крестьянство составляли белорусы, украинцы, русские. В связи с этим П. А. Столыпин предполагал разделить избирателей не по сословному, а по национальному принципу. Причем на долю поляков приходилось меньше гласных, чем на долю «неполяков». Это означало, что в новом земстве крупные помещики окажутся в меньшинстве'. При обсуждении законопроекта в Думе, был вдвое снижен имущественный ценз для избирателей. В результате закон был раскритикован как «правыми», так и либеральной интеллигенцией. 4 марта 1911 г. Государственный совет не поддержал статью о национальных куриях. П. А. Столыпин, потрясенный случившимся, немедленно подал в отставку. Но благодаря твердой позиции вдовствующей императрицы Марии Федоровны, Николай II был вынужден отклонить прошение главы правительства об отставке и согласился издать «Положение» о западном земстве минуя Государственный совет. Законы могли быть утверждены царем и без одобрения представительных органов, в том случае, если их деятельность была прекращена. На период с 12 по 15 марта 1911 г. Дума и Государственный совет были временно распущены, и закон о западном земстве вступил в силу.

Итак, в начале XX в. перед российской государственностью была поставлена проблема реформирования структур местного управления, замены сословного представительства демократическим, привлечения большинства населения страны к участию в местном управлении. Но, несмотря на определенные усилия либеральных кругов, предпринятые сначала в рамках общественных инициатив и земских и городских ходатайств, а позднее путем выдвижения законопроектов в Государственной думе, эти проблемы не были решены. Февральская революция 1917 г. привела к ликвидации монархии, а вскоре и всей прежней системы организации власти и управления, в том числе, местного.

<< | >>
Источник: Ю. А. Веденеев и др.. Очерки по истории выборов и избирательного права: Учебное пособие. - Калуга: Калужский обл. фонд возрождения историко- культурных и духовных традиций «Символ». - 692 е. 2002

Еще по теме 5. Земское представительство в начале XX в.:

  1. 2. Земские соборы XVI-XVII вв. и роль выборных институтов в их функционировании
  2. Организация и проведение выборов на земские соборы. Избирательные процедуры
  3. 1. Подготовка земской реформы 1864 г.
  4. 5. Земское представительство в начале XX в.
  5. 1. Становление парламентаризма в России в начале XX в.
  6. §5. Проблемы земства и земского движения.
  7. КОРОЛЕВСКАЯ ВЛАСТЬ И СОСЛОВНОЕ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО
  8. Начало преподавательской деятельности Ф.Ф. Кокошкина совпало с началом его карьеры общественного деятеля
  9. ГЛАВА 8. Государство и право России в начале XX в. (1900-1917 гг.)
  10. Основные тенденции развития общественного строя в начале XX в.
  11. § 2. ЗЕМСКИЕ СОБОРЫ И ИХ РОЛЬ B МЕХАНИЗМЕ ОГРАНИЧЕНИЯ ЕДИНОВЛАСТИЯ
  12. Земские соборы
  13. § 15. "Конституция Лорис-Меликова". Убийство Александра II. К.П. Победоносцев в начале царствования Александра III. Манифест 29 апреля 1881 года
  14. ЗАРОЖДЕНИЕ ПРОИЗВОДСТВЕННОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА
  15. ИНТЕГРАЦИЯ ОРГАНОВ РАБОЧЕГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА
  16. 1. Причины земской реформы
  17. 3. Центральная власть и земства в 90-е - начале 900-х годов
  18. 3. Либеральное движение и земские объединения
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -