5. Первая мировая война и земский союз

Первая мировая война поставила перед земствами новые сложные за­дачи - обеспечить помощь больным и раненым, снабжение армии, органи­зовать тыл. Вновь проявился творческий потенциал идеи земского самоуп­равления: по аналогии с земской организацией образовалась общегородская организация, и развилось самоуправление, в значительной степени черпаю­щее свое юридическое основание в принципах, положенных в основу земс­кого самоуправления.

Первые попытки образования Всероссийского земского союза (далее -ВЗС или союз) были сделаны до официального объявления войны. Семнад­цатого июля 1914 г. на совещании Московской губернской земской управы совместно с представителями уездных земств было признано необходимым обсудить проект об учреждении общеземской санитарной организации «в связи с возможностью объявления войны». Тридцатого июля 1914 г. в Мос­кве был созван Всероссийский земский съезд, на котором было принято решение об образовании ВЗС. К союзу примкнули существовавшая еще общеземская организация на Дальнем Востоке и 41 земская губерния (ис­ключение составляло Курское губернское земство). Через несколько дней образовался и Всероссийский съезд городов.

Создание союзов земств и городов рассматривалось как фактор патри­отического подъема и сначала вызвало самое благоприятное отношение со стороны правительства, которое 12 августа 1914 г. официально санкциони­ровало открытие союзов. Союзы эти были родственными по своему составу, общему направлению деятельности и задачам. В основе этих организаций лежали земства и городские думы.

ВЗС состоял из центральных (собрание представителей земств и глав­ный комитет) и местных органов (губернские и уездные комитеты).

Собрание представителей земств избирало главноуполномоченного и постоянный комитет ВЗС из 10 человек. Ему предоставлялось право изби­рать в состав постоянного комитета лиц не только из своей среды. Так обеспечивалась полноправность представителей специалистов (земских слу­жащих) и земских деятелей. Комитету также было предоставлено право выбирать уполномоченных для выполнения различных административных поручений. Функции постоянного комитета заключались в разработке орга­низационных вопросов и в практической работе. Последняя ограничивалась задачами общего характера, которые были непосильны для местных органи­заций: эвакуация раненых, перевозка их во внутренние губернии, организа­ция ближайших к территории военных действий местных госпиталей для тяжело раненых (которые не могли перенести дальнего переезда), устрой­ство центральных складов - инвентарного и аптечного, организация подго­товки персонала по лечению и уходу за ранеными.

Центральное управление ВЗС было разбито на отделы - эвакуацион­ный, заготовительный, санитарных поездов, по приглашению медицинского персонала, врачебно-питательных отрядов, по сбору пожертвований, по из­готовлению белья и одежды, центральных складов, автомобильный, сани-тарно-технический, помощи беженцам, помощи увечным воинам, конт­рольный, хозяйственный и экзекуторский. Отделы создавались постановле­нием Главного комитета из так называемых уполномоченных, т.

Своеобразным было положение местных органов ВЗС, так называе­мых местных комитетов. Последние распадались на губернские и уездные. Они совершенно не зависели от Главного комитета и съезда уполномочен­ных. Их структура определялась волей отдельных земских собраний и имела самый различный характер. Местным органом в одной губернии являлась губернская земская управа в расширенном составе, с привлечением предсе­дателей уездных управ, в другой - сложная коллегия, где наряду с предста­вителями управы и гласными работали и делегаты от разных общественных организаций (кооперативов, благотворительных обществ и кружков), поста­вивших своей задачей помощь больным и раненым воинам. В большинстве губерний местные комитеты были организованы по схеме, предложенной Московской губернской земской управой: губернский земский комитет об­разуется из избираемых губернским земским собранием 10 гласных, управы в полном составе, по одному представителю от уездных комитетов, одного из членов санитарного бюро губернского земства и представителя губернс­кого санитарного совета.

На губернских земских комитетах лежала забота о своевременном рас­пределении поступающих раненых и больных по уездам и отдельным мест­ностям губернии. Им доставлялись сведения о количестве свободных поме­щений в уездах, а они, в свою очередь, уведомляли уезды о возникающих нуждах. Кроме того, комитеты заботились о размещении раненых в лечеб­ных учреждениях губернского земства и об устройстве для них специальных госпитальных учреждений. Они же выдавали субсидии недостаточным уезд­ным комитетам.

Уездные комитеты состояли из избираемых уездными земскими собра­ниями гласных и управы. Они учреждались по мере необходимости, и их деятельность должна была согласоваться с местными условиями.

Созданная земствами густая сеть лечебниц давала возможность исполь­зовать их в качестве организационных пунктов для лечения раненых и при­зревать тех из них, которым не требовалось госпитального лечения. Земс­кий врачебный участок представлял собой естественную территорию для организации местной общественной самодеятельности. В участке земской лечебницы обычно возникали более мелкие местные (участковые) комите­ты, которые организовывали сбор пожертвований, подыскивали помещения для призреваемых раненых, снабжали их одеждой и т. п. Представители таких комитетов, на которых лежала вся организационная работа на местах, были представлены в уездных комитетах. С этой целью при уездных земс­ких управах периодически проводились совещания.

Таким образом, уездные комитеты играли регулирующую и направля­ющую роль. Так, в Ярославской и Московской губерниях они с самого начала были признаны объединительными органами в уездах по отношению ко всем другим общественным и частным организациям в деле призрения и лечения больных воинов. В Костромской губернии в задачи и цели уездных комитетов входило привлечение к делу помощи раненым кооперативов, по-печительств и отдельных лиц и организация отделений комитетов внутри уездов.

В Астраханской губернии кроме уездных комитетов были образованы еще и волостные. Их состав был следующим: земские гласные, живущие в волостях, волостной старшина, 2-3 человека, избранные съездом, священ­ник, земский учитель, земский врач и другие служащие, живущие в данной местности, а также лица, которые с согласия земских представителей могли быть приглашаемы. В Нижегородской губернии внутри уездов также дей­ствовали волостные организации различного типа. В Уфимской губернии возродились санитарно-благотворительные попечительства.

Хотя местные комитеты организовывались в том или ином виде в зави­симости от усмотрения отдельных земских собраний, в своей деятельности они подчинялись Главному комитету, который руководил их работой, реко­мендовал способы ведения дела, указывал желательную форму отчетности и т.

Задачи ВЗС осуществлялись при содействии организаций, преследую­щих непосредственно публично-правовые цели (учреждения - лазареты, курсы сестер милосердия и т. п.), или организаций, выполняющих экономические функции (предприятия - склады, мастерские, заводы).

Юридической основой ВЗС служило соглашение, выработанное на съез­де представителей губернских земств 30 июля 1914 г., одобренное губернс­кими земскими собраниями, вступившими в союз, и позднее получившее Высочайшую санкцию. Высочайшая санкция имела в данном случае значе­ние специального утверждения соглашения, выработанного земским съез­дом. Нельзя забывать, что земства творили право в области, близко соприка­сающейся со сферой, составляющей прерогативу императора.

Внутренняя организация ВЗС основывалась на соглашении 1914 г. В ряде случаев оно гораздо последовательнее придерживалось принципов само­управления, чем само Положение 1890 г., и, отклоняясь от буквы закона, представляло собой шаг вперед в процессе развития института самоуправ­ления на российской почве (особенно следует отметить освобождение ВЗС от мелочной административной опеки в виде утверждения служащих по выборам и по назначению и т. п.).

Итак, ВЗС представлял собой общественную организацию, занимаю­щую самостоятельное положение благодаря единству органов, осуществляю­щих земские цели в национальном масштабе. Вступление в союз соверша­лось добровольно. Это объединение, преследуя публично-правовые цели, органически развивало публично-правовые полномочия, выданные органам земского самоуправления законом, и это развитие осуществлялось в юриди­ческих формах, допускаемых правом. При исполнении своих задач, связан­ных как с обороной страны, так и с областью внутреннего управления (орга­низация помощи беженцам, юридической помощи, бирж труда, призрения увечных), ВЗС приходилось вступать в самые разнообразные отношения с органами государственной власти и населением.

Административно ВЗС строился на принципе строгой централизации. Исполнительной властью в неопределенно широких размерах обладал Глав­ный комитет. Исключение составляла медицинская организация союза: все постановления медицинского характера обсуждались медицинским советом и приводились в исполнение врачебным бюро; уполномоченные медико-санитарных отделов не назначались, а выбирались. За Главным комитетом сохранялось право мотивированного отказа в утверждении.

Служащих ВЗС можно разделить на две основные категории: служа­щие по выборам и служащие по назначению. К первой группе относились председатель и члены Главного комитета, избираемые собранием уполномо­ченных. Как члены коллегии представительного характера и как лица, полу­чавшие специальное назначение, члены комитета обладали полнотой власти в пределах, доступных рассматриваемой общественной организации. В час­тности, только они распоряжались расходованием средств союза. Другая громадная категория служащих - служащие по назначению - исполняла с различной степенью самостоятельности общие распоряжения Главного комитета.

С одной стороны, служащие ВЗС выполняли важные функции, имею­щие непосредственное отношение обороне страны, и, следовательно, могут быть отнесены к должностным лицам. С другой стороны, их деятельность была связана с общественной организацией, выделенной из общего административного аппарата. Таким образом, это особый вид службы, кото­рый трудно подвести под категорию государственной (хотя ей, несомненно, присущ публично-правовой характер). Применяясь к терминологии россий­ского права XIX - начала XX вв., мы назовем этот вид публично-правовой деятельности общественной службой.

Права должностных лиц ВЗС были исключительно экономического характера. Служащие по найму имели право на вознаграждение, суточные и командировочные, члены комитетов и уполномоченные - на возмещение издержек в известных случаях. Точно также служащим обеспечивалась вы­дача пособий на случай смерти, болезни, потери трудоспособности при ис­полнении служебных обязанностей. Права на пенсию своим служащим (в отличие от служащих земств), ВЗС не обеспечивал.

Как ни отличилась степень власти разных категорий служащих, они все работали для единой цели и исполняли определенную социальную фун­кцию, вверенную общественной организации, и с этой точки зрения их можно признать состоящими на общественной службе. Опираясь на эту почву, земским служащим удалось выработать многие институты, принци­пиально приближающие вольнонаемную земскую службу к государственной службе правового государства. В этом же направлении развивались и слу­жебные отношения ВЗС.

Перейдем к рассмотрению деятельности ВЗС. С начала войны ВЗС ставил перед собой задачу прежде всего помощи больным и раненым. Союз устраивал госпитали, лазареты, оборудовал санитарные поезда, открывал питательные пункты по путям следования раненых, организовывал сбор по­жертвований, а также производил закупки медикаментов и белья для ране­ных, занимался комплектованием медицинского персонала и организовывал склады. С осени 1914 г. союз стал обслуживать непосредственно фронтовые тылы. С этой целью Главный комитет направлял на фронты уполномоченных, при которых были созданы специальные фронтовые комитеты.

Финансы ВЗС складывались из собственных средств, образовавшихся из специальных ассигнований губернских и уездных земств, из пожертвова­ний и из правительственных субсидий. Только за первый год войны земства выделили сразу 32 млн. руб., из них 20 млн. 838 тыс. руб. составляли ассиг­нования губернских земств, а остальные - уездных. Эти средства были нап­равлены на следующие цели: 45,9% - на помощь больным и раненым вои­нам, 33,5% - на помощь семьям призванных и призрение сирот, 1,9% - на помощь населению пострадавших от войны местностей, 8% - на расходы, связанные с мобилизацией земских служащих, 10,7% - на другие расходы, связанные с войной. Основным источником существования союза были пра­вительственные субсидии, значительно превышавшие их собственные капи­талы. На 1 января 1916 г. ВЗС получил от правительства 152 млн. руб.

В Главный комитет ВЗС входили либерально настроенные земские деятели (кадеты и октябристы) во главе с князем Г.Е.Львовым, которые впоследствии, с 1915 г. встали на позицию «прогрессивного блока».

Практическая деятельность ВЗС может быть разделена на два периода. До лета 1915 г. союз занимался главным образом непосредственной помо­щью больным и раненым. С мая 1915 г. он значительно расширил свою работу по снабжению армии, организовав для этой цели мелкую промыш­ленность и кустарные мастерские. Военное ведомство, не готовое к органи­зации помощи больным и раненым в массовом масштабе, передало это дело земскому и городскому союзам. К 1 сентября 1914 г. было открыто госпита­лей, больниц и лазаретов на 60 тыс. коек, а к 1 января 1916 г. - на 173 тыс. коек. Таким образом, союз развернул широкую госпитальную сеть, через которую прошли миллионы раненых.

Для доставки раненых с фронта ВЗС оборудовал специальные санитар­ные поезда, которые направлялись с тыла на фронт, привозили на передо­вые позиции медикаменты, перевязочные средства, съестные припасы, белье и т.д. На обратном пути поезда забирали раненых для доставки в тыловые госпитали и больницы. Всего союз организовал 50 санитарных поездов на 22.500 чел. На 1 января 1916 г. на этих поездах было перевезено до 600 тыс. раненых. Огромные массы раненых и увечных воинов планомерно распре­делялись по всей стране. С этой целью была создана сеть областных распре­делительных пунктов, соединенных прямым железнодорожным сообщением с фронтами. Организация лечения больных и раненых потребовала от ВЗС создания целого ряда вспомогательных учреждений. Союз организовал в широком масштабе заготовку медикаментов и перевязочных средств, кото­рые преимущественно закупались за границей и изготовлялись на неболь­ших предприятиях самих земств. ВЗС имел свой химико-фармацевтический завод с годовой продукцией на 1 млн руб., ряд дезинфекционных камер, бани, прачечные и различные лаборатории.

Наряду с оказанием прямой помощи раненым ВЗС с самого начала своей деятельности занимался заготовкой белья, одежды и обуви. На 15 октября 1914 г. было закуплено белья и теплой одежды для раненых на сумму свыше 9 млн руб. К 1 января 1915 г. затраты союза на эти цели достигли 25,5 млн руб. До мая 1915 г. ВЗС получил заказы от интендантства на изготовление 7,5 млн комплектов белья, 1,2 млн рубах, 1,2 млн брюк, 3,5 млн полотнищ для солдатских палаток и т.д. На 1 января 1916 г. союз заготовил одежды и обуви на 111 млн руб.

ВЗС и особенно местные его организации - губернские земства и об­ластные союзы проводили большую работу по организации помощи увеч­ным воинам и беженцам. Общее количество инвалидов войны союз исчис­лял в 800 тыс. чел. Земства организовывали обучение увечных воинов, от­крывали для них особые мастерские, создавали специальные производствен­ные артели, кооперативы и т.д. Немало сделал ВЗС и для оказания помощи беженцам, число которых на 1 мая 1916 г. доходило до 600 тыс. чел. Союз и губернские земства занимались распределением и расселением беженцев во внутренних губерниях страны, оказывали им врачебно-санитарную и ма­териальную помощь, организовывали их перевозку. Для большей централи­зации этого дела союзы земств и городов создали единый объединенный отдел по обустройству беженцев.

С осени 1914 г. ВЗС стал обслуживать и непосредственно фронты. На фронтах были созданы полевые госпитали, амбулатории, банно-прачечные отряды, больницы для заразных больных, лаборатории, склады, починочные мастерские, солдатские лавки и т. п. Всего с 1 января 1916 г. союз создал на фронтах 2500 различных учреждений, в которых работали до 15 тыс. чело­век обслуживающего персонала. На одном только западном фронте ВЗС имел 235 лечебных учреждений на 14 550 коек. В течение 1915-1916 гг. через эту госпитальную сеть прошли 321 тыс. больных и раненых. Для рабо­ты на фронтах союз получал от правительства огромные суммы. Так, один только комитет западного фронта ВЗС с 1 октября 1915 г. по 1 октября 1917 г. получил на содержание своих учреждений 208 млн руб.[1]

Итак, деятельность ВЗС, областных союзов и отдельных земств каса­лась самых разнообразных сторон помощи фронту - от лечения больных и раненых до заготовки овощей и от создания сапожных мастерских до орга­низации детских приютов.

С лета 1915 г. работа ВЗС по снабжению армии значительно усложни­лась, это было связано с общеполитической ситуацией в стране. В конце мая были созданы военно-промышленные комитеты, поставившие перед собой задачу мобилизовать промышленность для работы на войну. Одновременно с этим союзы земств и городов, имевшие к тому времени немалый опыт в деле выполнения военных заказов по снабжению армии, решили расширить свою деятельность и распространить ее на заготовку всевозможных предме­тов снаряжения и вооружения.

Пятого июня 1915 г. в Москве одновременно проходили съезды со­юзов городов и уполномоченных губернских земств, на которых было реше­но создать особый объединенный Главный комитет обоих союзов по снаб­жению армии - Земгор. Земгор состоял из 8 человек - по 4 от каждого союза. Создание нового объединения не означало полного организационно­го слияния союзов земств и городов, они продолжали существовать и после создания Земгора как вполне самостоятельные организации. Некоторые опе­рации по снабжению армии (например, выполнение заказов интендантства на белье и обувь) союзы продолжали выполнять самостоятельно.

Предполагалось, что военно-промышленные комитеты сосредоточат в своих руках руководство крупной и средней промышленностью, деятель­ность же союзов будет направлена на организацию мелкой промышленнос­ти. Постоянная согласованная работа должна была обеспечиваться взаим­ным представительством военно-промышленных комитетов и союзов. В со­став главных комитетов союзов земств и городов входил А.И.Гучков, а в Центральный военно-промышленный комитет были введены Львов и М.В.Челноков (председатель Всероссийского союза городов).

Земгор был окончательно сформирован 10 июля 1915 г. Его местными органами были губернские и уездные комитеты, куда входили представители земств и городских дум. Сопредседателями Земгора стали Львов и Челно­ков. В связи с созданием нового объединения Львов писал: «Перед русским земством открывается новое широкое поле деятельности. Нужно привести в известность и использовать все существующие на местах технические воз­можности; нужно осуществить мобилизацию нашей фабрично-заводской и ремесленной промышленности. Ни один слесарный станок не должен сей­час стоять втуне»[2].

Земгор начал свою практическую деятельность с выполнения заказа военного ведомства на шанцевый инструмент и предметы обозного снаряже­ния. В связи с этим перед Земгором встала задача прежде всего снабжения объединяемых им многочисленных мелких кустарных и полукустарных пред­приятий топливом, железом, кожей и другими видами сырья. Большинство заказов (75%) выполнялись через посредство местных комитетов, остальные - непосредственно Главным комитетом по снабжению армии, который был связан с рядом фирм, а также имел большую сеть собственных мастерских и заводов.

Земгор специализировался на поставке военного снаряжения простей­шего типа и предметов первой необходимости, которые не требовали для своего производства крупных механизированных предприятий, а могли из­готовляться в небольших кустарных мастерских. Местные комитеты постав­ляли повозки, сапоги, кухни, седла, топоры, кирки, лопаты и т.д. Например, Пермское губернское земство изготовило при помощи кустарей-сапожников по заказу Земгора 60 тыс. пар сапог.

С 1916 г. Земгор начал поставлять в армию гранаты, бомбы и артилле­рийские снаряды. Он организовал также специальные инженерно-строитель­ные дружины, которые производили дорожные работы и возводили форти­фикационные сооружения на фронте. Так, например, на западном фронте было организовано 19 таких дружин, которые состояли из 74 тыс. рабочих, а на кавказском фронте в дружинах работали 45 тыс. человек. Одновре­менно Земгор, Главные комитеты союзов земств и городов продолжали вы­полнять заказы интендантства по снабжению армии бельем и теплой одеж­дой. Так, в начале 1916 г. ВЗС получил заказ на изготовление 4 млн. полу­шубков, 5 млн пар валенок, 10 млн пар чулок, 5 млн пар перчаток, всего на сумму свыше 80 млн руб.

На 1 февраля 1917 г. Земгор получил от военного ведомства заказов на общую сумму в 242 млн руб., однако их выполнение отставало от установ­ленных сроков. В своей производственной деятельности Земгор сталкивался с целым рядом затруднений. Не хватало сырья, производственная база мес­тных отделений Земгора не была приспособлена к сложным заказам, также крайне не хватало технических руководств. С целью облегчения выполне­ния заказов Главный комитет рассылал земствам, городским думам и мест­ным союзам детальные чертежи, технические условия и даже образцы пред­метов, подлежащих изготовлению (например, артиллерийских снарядов). Для снабжения предприятий сырьем и топливом Земгор организовал склады железа и угля - в Москве и Нижнем Новгороде. На 1 декабря 1915 г. было закупле­но централизованным путем сырья и топлива на 14 млн руб. Главный коми­тет имел и собственные предприятия: 5 шорно-седельных мастерских, на которых работало 710 чел.; чулочно-трикотажную и крутильную фабрики и т. п. На базе эвакуированного оборудования были организованы Павловская льнопрядильная фабрика (стоимость оборудования 2,3 млн руб.) производи­тельностью в 3 млн аршин в год, фабрика военно-полевых телефонов, на которой работало 200 рабочих. К сравнительно крупным предприятиям Зем-гора следует также отнести завод минеральных кислот, оборудование кото­рого стоило 1,5 тыс. руб. Самое крупное предприятие было организовано Земгором в Подольске в 1916 г. - снарядный завод, на котором к 1 января 1917 г. работали 2600 рабочих. В декабре 1916 г. завод изготовил 19 тыс. трехдюймовых снарядов и 5600 шестидюймовых бомб.

И, наконец, Земгор сосредоточил необходимые средства, т. к. на его содержание отчислялось 2% от общей стоимости заказов. Помимо этого от 1 до 10% себестоимости начислялось на так называемые организационные расходы. На эти средства в 1916 г. Земгор скупил акции акционерного об­щества «Поставщик», основной капитал которого составлял 5 млн руб.

С деятельностью ВЗС связано появление новой отрасли земского хо­зяйства - организация юридической помощи населению. В сметы земств и местных комитетов ВЗС в годы войны почти повсеместно были внесены специальные ассигнования на юридическую помощь увечным воинам и бе­женцам. Вопрос об организации земской адвокатуры имеет долгую исто­рию. Впервые он был поставлен еще в 1871 г. по инициативе Моршанского уездного земства Тамбовской губернии. Однако губернатор опротестовал постановление земского собрания. После чего дело перешло на рассмотре­ние Сената, который оставил протест губернатора в силе. Сенат остался верен своей точке зрения и через 25 лет, когда ему вновь пришлось разби­рать этот вопрос, выдвинутый Лохвицким уездным земством (1896 г.). Пос­леднее, ссылаясь на п. 11 Ст. 2 Положения 1890 г., решило пригласить за счет земства адвокатов, которые давали бы бесплатно или за небольшое вознаграждение юридические советы местным жителям. Сенат, обсуждая жалобу земства на Полтавского губернатора, нашел ее несправедливой и отклонил ходатайства земств об организации юридической помощи населе­нию. Тогда земства, видя все более растущую потребность населения в юри­дической помощи, начали ссылаться в оправдание своих решений на п. 3 Ст. 2 Положения 1890 г., гласящий, что земству принадлежит «заведование по обеспечению народного продовольствия, попечение об устранении недо­статка продовольственных средств и оказание пособий нуждающемуся насе­лению разрешенным законом способами». В 1896-1897 гг. вопрос о земской адвокатуре поставили крупнейшие земства - Черниговское, Вятское и Пер­мское. Однако и на этот раз желание земских деятелей разбилось о стену формального отвода Сената. Так завершился первый этап борьбы за земс­кую адвокатуру, когда земские люди верили в возможность ее организации.

После этого земствам оставался только один путь - ходатайство о со­ответствующем дополнении Положения 1890 г. Так, Бежецкое уездное зем­ство Тверской губернии просило губернатора довести до сведения прави­тельства о желательном дополнении Ст. 2 в таком виде: «Попечение о мерах для содействия нуждающимся в том лицам из местного населения к получе­нию советов по их частным делам, подлежащим рассмотрению в судебных и административных местах, и к приисканию поверенных для ведения их дел»[3]. Спустя год губернатор сообщил земской управе, что комитет министров 18 мая 1899 г. ходатайство собрания отклонил. Вопрос о земской адвокатуре, таким образом, был снят до 1906 г. В 1911-1913 гг. Екатеринославское, Костромское, Псковское, Пензенское, Рязанское, Самарское и ряд других губернских земств снова сделали попытку в духе Бежецкого уездного зем­ства. Но результат был тот же - в дополнении Ст. 2 правительством под предлогом начавшегося пересмотра Положения 1890 г. было категорически отказано.

Но тем не менее юридическая помощь в том или ином виде существо­вала. Например, она была организована в Тамбовском, Елецком и Лохвиц­ком уездных земствах. Последнее создало юридическую консультацию еще в 1901 г. на средства земства при уездном съезде. В 1910 г. через консульта­цию Лохвицкого земства прошло 1100 дел, в 1911 г. - 1800, а в 1912 г. -2200 дел, т. е. юридическая помощь расширялась весьма успешно. После введения с 1 января 1914 г. закона о преобразовании местного суда юриди­ческая консультация прекратила свое существование и вновь была учрежде­на с января 1916 г. в форме юридического бюро при земской управе.

Согласно анкете Александровского уездного земства в 1909 г. 85% земств высказались за организацию юридической помощи населению. И, действительно, в 1915-1917 гг. в силу указанных выше причин юридические консультации или юридические бюро и отделы при управах были созданы многими земствами.

Одним из первых в годы войны юридическую помощь населению орга­низовало Ялтинское уездное земство. При управе с 1 января 1915 г. была учреждена должность юрисконсульта, которому было поручено давать зак­лючения по всем делам земства юридического характера, рассматривать за­явления о неправильности земского обложения, составлять договора с раз­личными земскими поставщиками и т. п. В чрезвычайном земском собра­нии 22 апреля 1915 г. было решено поручить юрисконсульту дачу юриди­ческих советов обращавшимся к нему за помощью жителям уезда. На разъезды юрисконсульта по уезду была ассигнована специальная сумма: он периоди­чески должен был принимать клиентов на местах, заранее уведомляя ста­рост о дне своего приезда. Советы давались бесплатно, бесплатно также составлялись различные бумаги. Защита на суде допускалась только в ис­ключительных случаях (по уголовным делам).

Как и следовало ожидать, основная масса клиентов обращалась по делам, так или иначе связанным с военным временем. Из отчета юрисконсульта за 10 месяцев 1916 г. видно, что из 472 обращений за помощью 365 были связанны с войной: ходатайства о пенсиях, суточных, о протезах, об оказа­нии ссудной помощи беженцам, об уплате за уничтоженное военными вла­стями имущество и т. п. По делам гражданским было только 86 обращений, по уголовным - 21. Среди клиентов 45% составляли татары, 5% - греки, остальные - украинцы и русские. При земской управе было также открыто особое бюро для дачи советов и разъяснений по делам о подоходном налоге, для составления деклараций плательщикам налога и т. п.

Кроме оказания юридической помощи местному населению, Ялтинс­кое земство организовало юридическую помощь больным и раненым воинам в лазаретах ВЗС, расположенных на южном берегу Крыма (здесь было свы­ше 2000 солдатских коек). Эти лазареты частично обслуживались справоч-но-юридическим бюро Общества повсеместной помощи пострадавшим на войне солдатам и их семьям. Оно работало в тесном контакте с земством: среди членов бюро было много земских служащих, земство предоставило бюро помещение и оплачивало часть его канцелярских расходов и т. п.

Нижегородский земский союз приступил к организации юридической помощи с 1916 г. В ее основу были положены следующие принципы: 1) юри­дическая помощь населению должна быть бесплатной; 2) ее должны оказы­вать лица с высшим юридическим образованием, обладающие практическим опытом, «соединенным со знанием крестьянского права и специальных за­конов военного времени»; 3) консультанты должны иметь связь «с обще­ственными элементами»; 4) консультации должны быть по возможности близ­ки к населению; 5) консультации должны вести дела, а не ограничиваться только советами и оформлением прошений; 6) консультации не должны вести спорных судебных дел, но лишь охранять интересы обращающихся к ним лиц перед административными и судебными учреждениями при отсут­ствии судебного спора.

В полном объеме земская юридическая помощь осуществлялась толь­ко в губернском центре - Н.Новгороде, где было открыто губернское земс­кое юридическое бюро. В уездах же на первых порах было решено ограни­читься учреждением отделений губернской организации с помощью специ­альных ее агентов, в обязанности которых входили как популяризация идеи земской юридической помощи, так и посредничество между населением и губернской консультацией, а в неотложных случаях также и непосредст­венное оказание юридической помощи населению. К обязанностям губернс­кого бюро были отнесены: 1) подготовительная работа по организации юри­дической помощи населению на местах; 2) подача юридической помощи лицам, обращавшимся за нею непосредственно в бюро по вопросам, связан­ным с крестьянским бытом, в особенности лицам, потерпевшим от войны (призванным в войска, их семьям и родственникам, беженцам и т.д.); юри­дическая помощь оказывалась в форме устных и письменных советов, напи­сания прошений, наведения справок в присутственных местах и благотвори­тельных учреждениях, ходатайств письменных и личных об удовлетворении законных просьб лиц, имеющих право на государственную или обществен­ную помощь и заботу и т. п.; 3) оказание содействия по выполнению тех же функций уездным отделениям бюро, руководство их деятельностью в нуж­ных случаях, снабжение их необходимой литературой.

Таким образом, земская юридическая помощь была бесплатной. Как считали сами земства, она должна быть доступной всем земским платель­щикам так же, как и школы, больницы, помощь агронома и ветеринара и т. п. Как показала практика, земская юридическая организация, будучи до­пущенной при исключительных военных обстоятельствах, выжила и за ко­роткие сроки пустила корни. Она строилась на фундаменте, совершенно отличном от тех оснований, на которых покоилась адвокатура частная, дея­тельность юридических бюро и консультаций даже в экстремальных ситуа­циях была проникнута земским духом. Дух земской работы - это создание культурных в широком смысле слова ценностей, удовлетворяющих потреб­ностям населения в целом, а не отдельных его групп. Земства не могли ставить себе целью рост благополучия одного лица в ущерб другому. Обще­ственным интересом были освящены все земские начинания, поэтому глав­ной задачей земского юриста являлось укрепление чувства законности и распространение правильных юридических воззрений в народной среде. Он обязан был разъяснить крестьянину, законны ли его притязания, и, если они законны, помочь ему в их осуществлении, земский юрист служил закону, а не отдельным лицам.

Деятельность нефронтовых губернских и уездных комитетов ВЗС име­ла свою специфику и заключалась прежде всего в помощи семьям призван­ных на военную службу. В качестве примера, рассмотрим формы и методы работы Нижегородского губернского комитета ВЗС. Нижегородский союз за 2,5 года войны на помощь семьям призванных на военную службу ассиг­новал только земских средств 615 тыс. руб. Помощь эта оказывалась через уездные и волостные комитеты и выражалась в следующем: 1) продоволь­ственное обеспечение; 2) обсеменение, обработка и уборка полей; 3) оплата квартир; 4) одежда и обувь; 5) покупка скота; 6) плата за обучение в учеб­ных заведениях. Губернский комитет земского союза помимо распределения средств между уездами оплачивал обучение детей призванных на военную службу в учебных заведениях Н. Новгорода, снабжал протезами пострадав­ших воинских чинов и субсидировал организации, преследующие сходные с губернским комитетом задачи.

Многочисленные недоразумения с установлением прав родственников призванного на казенный паек, хлопоты отпускных о суточных, ходатайства увечных о пособиях и пенсии, споры об имуществе и т. п. - все это побуди­ло Нижегородский губернский комитет оказывать помощь и юридическими советами на изложенных выше принципах.

Нижегородское губернское земство совместно с губернским комите­том ВЗС проводило огромной важности дело призрения увечных воинов. Губернское земство имело богадельню и в ней 24 койки для инвалидов войны, которые содержались на средства, завещанные генерал-майором Гри­горьевым, и земские ассигнования. Земство пыталось создать благоприят­ные условия призрения инвалидов, т. к. оно видело, что они не относились к привычному типу «богадельщиков» - люди все молодые и стремились приложить свои силы. Поэтому они были выделены в особый «Приют увеч­ных воинов», и само собой возник вопрос о предоставлении им возможно­сти научиться таким ремеслам, которые были доступны по характеру полу­ченного увечья. Земство первоначально попробовало открыть мастерскую резьбы по дереву и корзиночную, а когда этот опыт дал хорошие результа­ты, были устроены портняжная, сапожная и переплетная мастерские. В этих мастерских, которые помещались в четырех зданиях, обучались и выполня­ли заказы более 60 воинов-инвалидов. Обучение ремеслам давало возмож­ность получить верный кусок хлеба. Мера эта имела огромное морально-этическое и культурное значение, как нельзя лучше действовала на психику инвалида: человек искалеченный, неспособный к привычному труду и как бы вычеркнутый из жизни начинал чувствовать себя полезным членом об­щества и способным сносно устроить свою личную жизнь.

Земство не обошло вниманием и образовательные потребности увеч­ных воинов. С осени 1916 г. при приюте были организованы общеобразова­тельные курсы, на которых обучались 70 человек, а также курсы по коопе­рации, привлекшие свыше 40 слушателей. В своем докладе губернскому земскому собранию о курсах управа высказывала такие соображения: обра­зование желательно не только в целях общего развития увечных воинов, поднятия их умственного уровня, оно имеет не только профессиональное, но и общегосударственное значение. Целью курсов было стремление всеми учебными, классными и внеклассными занятиями «осмыслить существова­ние увечных и вселить в них бодрость и уверенность, что они могут быть полезными работниками в жизни и ценными членами общества». По мне­нию управы, в основу преподавания на курсах должна быть положена жиз­ненность учебного материала. Методы преподавания принимались самые разнообразные (в зависимости от состава и развития слушателей), начиная от кропотливого обучения письму и счету и кончая лекционным изложени­ем на общих для всех уроках - беседах по истории, географии и естествоз­нанию. Учебные программы были весьма гибкими и соответствовали уров­ню развития слушателей.

На общеобразовательных курсах преподавание велось в зависимости от подготовки слушателей, начиная с обучения грамоте до прохождения программы двухклассного министерского и высшего начальных училищ. Ко­оперативные курсы с программой, рассчитанной на срок 4-6 месяцев, имели целью подготовить воинов-инвалидов для службы в сельских потребитель­ных обществах, кредитных и ссудосберегательных товариществах в каче­стве счетоводов-делопроизводителей. Преподавание также было приспособ­лено к умственному развитию лиц, получивших начальное образование в объеме начальной школы.

Приют, мастерские и курсы для инвалидов развивались настолько ус­пешно, что Главный комитет ВЗС, всемерно поддерживавший начинания Нижегородского губернского земства, выделил на приобретение усадьбы и дома для приюта в Н.Новгороде 100 тыс. руб. Помимо помощи прямым жертвам войны Нижегородское губернское земство организовало школьную колонию на 80 детей павших и пострадавших воинов. Колония располага­лась на участке в 50 дес., пожертвованном землевладелицей С.В.Прутченко, и существовала на средства Романовского комитета, ассигнования дворян­ства и земства, на частные пожертвования. Курс обучения ремеслам и зем­леделию намечался 8-летним.

Роль ВЗС и Земгора не может быть оценена только на основании данных о практической деятельности этих организаций. ВЗС и Земгор, как и другие родственные им организации, военно-промышленные комитеты, были также политическими объединениями либеральной общественности. В начале войны, когда либеральные круги держали курс на единение с пра­вительством, ВЗС, полностью исходя из этой установки, проводил свою практическую работу в контакте с правительством. Император Николай II не раз ставил в пример союз за его полезную деятельность. Дело доходило до личных приемов императором руководителей союзов земств и городов, на которых он выражал Высочайшую благодарность за их энергичную работу.

Летом 1915 г., после создания «прогрессивного блока» тон выступ­лений руководителей ВЗС и Земгора изменился. На сентябрьских съездах союзов земств и городов весьма деликатно было отмечено, что правитель­ство противодействует единению общественных сил с властью. В резолюции съезда ВЗС была подчеркнута необходимость обновления власти, которая может быть сильна только при условии доверия страны и единения с закон­ным ее представительством. Съезд избрал специальную депутацию к импе­ратору, которая не была принята Николаем II.

На сентябрьском съезде ВЗС было вынесено решение о координации действий по снабжению армии земского и городского союзов с военно-промышленными комитетами. За такое объединение высказалось и эконо­мическое совещание по борьбе с дороговизной (1915 г.). Однако это не было осуществлено, т. к. правительство, обвиняя военно-промышленные ко­митеты и союзы в политической деятельности, решительно противо­действовало их слиянию. Но между комитетами и союзами был полный контакт, и они проводили не только единую политическую линию, но и вполне согласованную практическую работу.

Съезды союзов земств и городов, созванные после временного роспус­ка Государственной Думы, явились политической трибуной для «прогрес­сивного блока». Критика правительства со стороны представителей союзов земств и городов носила довольно умеренный характер. Львов и Челноков призывали делегатов съезда к политическому благоразумию, подчеркивая, что в борьбе с отдельными министрами нужны выдержка и терпение. Пра­вительство, которое отнюдь не было склонно выполнять программу «про­грессивного блока», решило урезать деятельность союзов и всячески препятствовало в дальнейшем созыву их съездов.

Следующие съезды союзов земств и городов удалось созвать лишь в марте 1916 г. На этот раз критика правительства Николая II приняла более резкий характер. Союзы взяли курс на обновление власти и политическую реформу. Открывая съезд уполномоченных земств, Львов охарактеризовал истекшее полугодие как «полугодие решительного натиска власти на обще­ственность. Они наносили свои удары в забвении великого дела победы и нравственного долга перед родиной»[4]. С резкой речью выступил представи­тель военно-промышленного комитета Коновалов, который призвал съезд присоединиться к лозунгу «необходимости обновления власти на принципе ее ответственности». Однако съезд ВЗС не принял формулы ответственного министерства, а остался на позиции более умеренного требования о созда­нии правительства доверия. В таком же духе была составлена и полити­ческая резолюция союза городов.

Одновременно с требованием создания министерства доверия на съез­де ВЗС снова был поднят вопрос об объединении деятельности союзов и военно-промышленных комитетов. Это было особенно необходимо для уре­гулирования продовольственного вопроса, состояние которого внушало се­рьезные опасения общественности. Стремление к объединению вылилось в создание Центрального комитета общественных организаций по продовольст­венному делу, в состав которого вошли представители союзов земств и горо­дов, Центрального военно-промышленного комитета, Московского народ­ного банка, Всероссийской сельскохозяйственной палаты, Вольного эконо­мического общества, совета съезда представителей промышленности и тор­говли, съезда представителей биржевой торговли и сельского хозяйства, ко­операции. Таким образом, объединенный комитет по продовольственному делу включил в свой состав всю либеральную общественность.

Помимо продовольственного дела ВЗС пытался также решить ряд дру­гих важнейших экономических проблем и активно вмешивался в руковод­ство хозяйственной жизнью страны. Союз был привлечен к работе в органи­зованные правительством особые совещания по продовольствию, топливу, перевозкам и обороне. Представители ВЗС выступали на особых совещани­ях с представителями союза городов и военно-промышленных комитетов и пытались оказать влияние на общее направление работ особых совещаний. Так, например, помимо общей постановки вопроса о мерах по увеличению выпуска металла и о порядке его распределения, ВЗС поставил перед Осо­бым совещанием по обороне вопрос о передаче в распоряжение союза 26 млн. пудов железа для выполнения заказов военного ведомства, а также на нужды населения. Союзы земств и городов указывали, что земства имеют известный опыт в снабжении населения и что у них есть большая сеть складов, приспособленных для торговли железом. Союзы пытались также бороться с недостатком рабочей силы, который остро ощущался в годы войны. С этой целью при земствах и городских думах были организованы 153 бюро труда, которые объединялись единым Всероссийским бюро труда. Особое внимание земства уделяли использованию труда беженцев, которых к началу 1916 г. было 2 млн 400 тыс. человек.

В ответ на повысившуюся политическую активность ВЗС и его отделе­ний правительство с 1916 г. усилило борьбу с союзами земств и городов и военно-промышленными комитетами. Союзы земств и городов были обви­нены в расточительстве и создании хозяйственной разрухи в стране. Одна­ко, несмотря на это, князь Львов призывал земства «со спокойной совестью, не смущаясь обвинениями и не взирая на искусственно создаваемые препят­ствия, продолжать тот путь служения родине и армии, на который они всту­пили два года тому назад»[5].

Правительство стало принимать меры, направленные к сужению дея­тельности союзов земств и городов, как на фронте, так и в тылу, а также резко сократило их представительство в особых совещаниях. Фронтовые комитеты союзов были взяты под наблюдение разведывательными отделамиармии. Особенно обострилась борьба с правительством накануне февраля 1917 года. В декабре 1916 г. полицией был разогнан V съезд союза городов, на котором должен был обсуждаться продовольственный вопрос. В январе 1917 г. была арестована рабочая группа Центрального военно-промышлен­ного комитета. ВЗС резко осудил эти действия правительства и поддержал идею о смещении Николая II с престола.

После февраля 1917 г. большинство деятелей ВЗС очутились у руля государственного управления. Ряд из них стали членами Временного прави­тельства, многие заняли ответственные государственные посты, как в цент­ре, так и на местах.

ВЗС и земства, городские думы стали одной из главных опор Времен­ного правительства в деле организации власти на местах.

Союзы земств и городов обращались с воззваниями к населению, при­зывая его к «деятельной и честной поддержке Временного правительства» и к ведению войны до «победного конца». Союзы были привлечены к работе различного рода комитетов и совещаний, созданных Временным правитель­ством, продолжили практическую деятельность в области помощи больным, раненым, беженцам, военнопленным и т.д. Работа Земгора была свернута. Это объяснялось тем, что его представители, встав у руля государства, полу­чили в свои руки все рычаги управления хозяйством страны, и необходи­мость в подобной организации просто отпала.

В октябре 1917 г. ВЗС не поддержал большевиков и призвал населе­ние страны к массовым выступлениям и бойкоту новой власти. Но, тем не менее, Союз просуществовал до июля 1918 г., когда СНК объявляет его контрреволюционной организацией и издал декрет о ликвидации союзов земств и городов и военно-промышленных комитетов, о передаче их имуще­ства ВСНХ и его местным органам. Однако в ряде мест деятельность губернс­ких земских союзов продолжалась до лета 1919 г.

Таким образом, располагая громадными средствами, опираясь на гран­диозный аппарат земских и своих специалистов, ВЗС (в пределах постав­ленных перед ним задач) пользовался громадным фактическим влиянием в стране. Организация помощи больным и раненым воинам в годы I мировой войны своей главной тяжестью легла именно на союзы земств и городов. С тяжелыми последствиями мировой войны оказалась в силах бороться только организованная самодеятельность населения. У земского самоуправления, объединившегося в грандиозный союз, оказались и готовая сеть лечебных учреждений, и живые связи с населением, и известный общественный оре­ол, который быстро сделал земство центром самых живых забот о раненых. С каждым днем деятельность земств в этой области получала все более и более широкий размах. Общественная самодеятельность приобрела слож­ные и стройные юридические формы.