<<
>>

4. Проекты реформирования местного представительства в 80-х гг. XIX в. и «контрреформы» 1890-1892 гг.

«Положение о земских учреждениях» 1864 г. носило компромиссный характер и во многом отражало борьбу точек зрения, существовавших в русской общественной мысли по вопросам сущности земства как представительного учреждения, его прав и полномочий, особенностей избирательной системы.

В либеральной среде были распространены мнения о необходимости демократизации системы земского представительства.

Ряд проектов, разработанных в 60-80-х гг. XIX в. предлагал снизить имущественный избирательный ценз, увеличить численность гласных от крестьян, заменить куриальную систему на территориальную, ввести земские институты на более низкой ступени - на волостном уровне.

Но общий ход развития внутриполитического процесса не способствовал реализации этих, безусловно, прогрессивных идей. По образному выражению современного исследователя, «реформы яркой вспышкой озарили старорежимную феодальную государственность, которая только окрепла в результате отмены крепостного права, хотя и в несколько модернизированном виде»549.

В конце 60-х гг. XIX в. существенно уменьшилось влияние представителей «либеральной бюрократии», принимавших активное участие в крестьянской и земской реформах. В 70-80-х гг. XIX в. в правительство пришли люди, негативно воспринимающие либеральную идеологию и, в частности, идею выборного представительства. В земстве и городском самоуправлении они видели потенциальную угрозу самодержавию550.

Консервативное направление во внутренней политике существенно укрепилось после трагической гибели Александра II, произошедшей 1 марта 1881 г.

В первые годы правления Александра III551 «Земское положение» не подверглось изменениям. Отчасти отвечая ходатайствам земств, в 1881 г. правительство создало Особую комиссию для составления проекта местного управления во главе с товарищем министра внутренних дел М. С. Кахановым552. Комиссия открылась 20 ноября 1881 г. и работала по февраль 1885 г. За это время был рассмотрен ряд аспектов местного управления и, в частности, вопросы о всесословном земстве и так называемой «мелкой земской единице» (волостном земстве). В законопроекте, подготовленным Особоым совещанием, учрежденным в рамках комиссии, предусматривались прямые выборы земских гласных непосредственно крестьянскими обществами, минуя институт волостных выборных. Для этого уезд разбивался на приблизительно равные по численности избирательные участки, количество которых соответствовало числу гласных. Совещание считаю, что крестьянские избирательные собрания должны открывать не представители администрации, а мировые судьи.

По другим актуальным вопросам земского представительства Особое совещание рекомендовало понизить общий ценз активного избирательного права и ввести особые цензы для избирателей, обладающих специальными знаниями и личными заслугами, пересмотреть квоты курий в общем составе уездного земского собрания: «Распределение... общего числа по разрядам избирателей в каждом уезде должно быть установлено с большею чем ныне уравнительностью, по соображению с современными данными об относительной населенности городов и уездов и об относительном количестве имущества, находящегося во владении разных разрядов уездных избирателей»553.

Наряду с этим Совещание высказалось за увеличение общего числа земских гласных.

Подобные проекты, хотя и находили сторонников среди членов Каха- новской комиссии, шли вразрез с общим направлением внутренней политики прмонархии. В 80-90-х гг. XIX в. правительством Александра III был провозглашен курс на пересмотр наследия эпохи Великих реформ - в исторической литературе эти мероприятия носят название «контрреформ». Политическая инициатива принадлежала убежденным противникам либеральных доктрин. Среди них необходимо выделить М. Н. Каткова554, Д. А. Толстого'5, И. Д. Делянова5, К. П. Победоносцева6, В. П. Мещерского555. Деятели эпохи контрреформ отстаивали консервативные начала, те формы общественной жизни, которые, по их мнению,

Комиссия М. С. Каханова была распущена 1 мая 1885 г.; дальнейшая работа по реформированию земства проходила под непосредственным

Одним из главных идеологов политики контрреформ стал А. Д. Пазухин556. В январе 1885 г. он опубликовал статью «Современное состояние России и сословный вопрос» - своего рода манифест консервативного лагеря. Автор последовательно проводил мысль о негативных последствиях введения всесословного земства. Он полагал, что земские собрания, состоящие из представителей различных общественных групп, имеющих разнообразные, часто диаметрально противоположные цели и интересы, не могут слаженно работать в интересах монархической государственности. А. Д. Пазухин приводил примеры недобросовестности земских деятелей, их стремления к личной наживе.

Особое негодование публициста вызывали попытки интеллигенции привносить в земства «идеи», т. е. либеральную идеологию. Негативные явления, описанные А. Д. Пазухиным, были хорошо известны русской общественности. Земства подвергались критике как «справа», так и «слева». Но если авторы, стоявшие на либеральных позициях, считали, что недостатки земской деятельности являются следствием недемократичного выборного законодательства и общего характера внутренней политики самодержавия, то консерваторы объясняли все недостатки местного управления внедрением в общественную жизнь «начал, глубоко противных нашей истории и потребностям государственным»557и, в частности, цензового представительства. Непоследовательные и половинчатые попытки модернизации централизованной системы феодально-абсолютистской государственности, ограниченный допуск к общественной и административной деятельности представителей новых социальных слоев («разночинцев», предпринимателей, мелких землевладельцев недворянского происхождения, интеллигенцию) - все это воспринималось как покушение на основы российской монархии.

Центральным местом статьи А. Д. Пазухина стал призыв провести реформу земского и городского управления, заменить бессословное начало сословным, установить «представительство от сословий вместо представительства от случайных групп разного рода имущественников» в целях «водворения твердого политического порядка»558.

Вскоре А. Д. Пазухин был назначен руководителем канцелярии министерства внутренних дел и приступил к подготовке законопроектов, направленных на реформирование местного управления. 12 июля 1889 г. было издано «Положение о земских участковых начальниках». В уезде учреждалось новое должностное лицо - земский начальник, наделенный административными и судебными функциями в пределах «участка» - нескольких волостей (как правило, на уезд приходилось 4-5 «участков»). Земский начальник утверждал и опротестовы- вал решения сельских и волостных сходов, утверждал избрание волостных старшин, мог подвергать своим решением краткосрочному административному аресту любое лицо волостного управления (старост, старшин, волостных судей), налагать на крестьян штрафы и арестовывать их. Принятием данного «Положения» упразднялись уездные мировые судьи, их функции переходили к земским начальникам. Эта должность не являлась выборной. Земские начальники назначались министерством внутренних дел по представлению губернатора из чис-

Ввсдение института земских начальников стало первой частью реформы местного управления, запланированной Д. А. Толстым и А. Д. Пазухиным. Ими был подготовлен проект нового «Земского положения», однако не все идеи, содержащиеся в этом документе, были поддержаны столичной бюрократией. В Государственном совете проект подвергся критике. В частности, было отклонено предложение предоставить дворянам право участвовать в уездном земском собрании минуя выборы, в силу наличия у них земельной собственности опре' Но в целом новое «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» от 12 июня 1890 г. соответствовало требованиям, заявленным в 1885 г. А. Д. Пазухиным и сто единомышленниками. Новый закон вводил понятие земского избирательного собрания. В большинстве уездов проводилось два таких собрания: в первом имели право голоса исключительно дворяне (как потомственные, так и личные), во втором -

Аналогично «Земскому положению» 1864 г. право представительства в земском собрании имели юридические лица, обладающие цензовой собственностью. Также был сохранен порядок избрания уполномоченных от лиц, не обладающих достаточным объемом собственности, чтобы лично принять участие в соответствующем избирательном собрании. Женщины-собственницы сохранили право косвенного представительства; их доверенными лицами на выборах могли быть только ближайшие род-

Право участия в первом избирательном съезде и избрания в гласные получили управляющие имениями, расположенными в ряде губерний Севера и Уральского региона (Вятской, Олонецкой, Пермской, отдель- По сравнению с предыдущим, земское законодательство 1890 г. уделяло значительно больше внимания определению обстоятельств, при которых лицо утрачивает право участия в избирательных собраниях, и, следовательно, - активного и пассивного избирательного права. Помимо возрастного, сословного и имущественного цензов, предусматривалось изъятие из состава избирателей вследствие правовой несостоятельности, банкротства, совершения преступлений или проступков, подлежащих наказанию по нормам уголовного, административного или корпоративного законодательства. Кроме того, запрещалось участие в выборах отдельных должностных лиц!.

Отдельным документом избирательного нрава были лишены евреи559.

Существенному изменению подверглось земское представительство крестьян. Согласно «Земскому положению» 1864 г. гласные от крестьян избирались на съезде выборных от сельских обществ; по новым правилам они избирались на волостном сходе - по одному от волости. Если число волостей в уезде не превышало количества гласных от крестьян в уездном земском собрании, определенного правительством, сход избирал двух гласных. Затем список выбранных поступал к губернатору, который определял, какие лица будут непосредственно участвовать в заседаниях уездного земского собрания, а какие останутся в резерве для замещения вакансий560. В среднем, один гласный от крестьян приходился на 3

ООО «домохозяев».

Порядок выборов сохранился в своих основных чертах. Они проводились один раз в три года. Срок выборов определял губернатор по представлению уездной земской управы. Избирательным собраниям предшествовали избирательные съезды, на которых определялись уполномоченные от дворян-землевладельцев и городских собственников, не соответствовавших требованиям полного имущественного ценза.

«Положение» 1890 г. предписывало земским управам вести постоянные списки лиц, наделенных активным избирательным правом. За 4

месяца до выборов эти списки публиковались в губернских «Ведомостях». В течение месяца" население могло направлять в уездную земскую управу заявления в связи с содержанием данных списков. Управа рассматривала эти заявления, вносила изменения в списки и сообщала заявителям о своих решениях. Неудовлетворенные ходатайства могли быть направлены губернатору, который передавал их для рассмотрения в губернское по земским делам присутствие. За месяц до выборов исправленные списки избирателей вновь публиковались в губернских «Ведомостях». Они приобретали официальный характер и не подлежали изменению.

Первое избирательное собрание проходило под председательством уездного предводителя дворянства, второе - городского головы. «Положение о земских учреждениях» 1890 г. предписывало использовать тайный способ голосования с помощью шаров.

Избирательное собрание было вправе осуществлять выборы, если количество присутствовавших на нем избирателей на 2/3 превышало число гласных, подлежащих избранию. Если до трех часов дня данный кворум не собирался, то все присутствующие избиратели считались выбранными в гласные без баллотировки.

Гласные могли быть избраны как лично, так и заочно, из числа лиц, обладающих пассивным избирательным правом. Для того чтобы быть выбранным, кандидат должен был «получить более избирательных, нежели неизбирательных голосов. Согласно «Земскому положению», если число лиц, получивших более половины голосов, превышало количество вакансий, предусмотренное расписанием, избранными считались претенденты, получившие наибольшее число избирательных шаров, а при равенстве результатов избрание следовало производить по жребию. Лица, не попавшие в состав гласных в результате такого отбора, являлись кандидатами.

Процедура выборов завершалась составлением протокола («выборного листа»), который оглашался на собрании и скреплялся подписью председателя и всех присутствующих избирателей.

Введенный в 1864 г. порядок установления итогов и рассмотрения спорных ситуаций, не претерпел существенных изменений. «Выборные листы» поступали в соответствующие уездные земские управы. Там составлялся список гласных и кандидатов, после чего списки вместе с подлинниками «выборных листов» направлялись губернатору. В тех случаях, когда имелись основания рассмотреть законность осуществленных выборов, губернатор представлял вопрос на рассмотрение губернского по земским делам присутствия. Если присутствие принимало решение об отмене выборов по отдельному съезду, законодательство предписывало произвести новые выборы. Если незаконным признавалось избрание отдельных лиц, то «опротестованные» гласные заменялись кандидатами, а при их недостатке назначались дополнительные выборы. В результате данных мероприятий число земских гласных в уезде должно было составлять не менее 2/,( от установленного количества. Если по каким-либо причинам этого пе удавалось достичь, министр внутренних дел либо продлевал на три года срок полномочий предыдущего земского собрания, либо назначал своей властью его председателя и членов.

Избирательное законодательство было сконструировано таким образом, чтобы обеспечить приоритет дворянского сословия в земских собраниях. Первое (дворянское) избирательное собрание выбирало 55 % всех уездных гласных, тогда как ранее первая курия давала до 50 % земцев. Квота гласных-крестьян снизилась с 40 % до 32 %. Представительство городских собственников в уездном земстве составляло около 12, 8 %.

Общая численность гласных сократилась с 13 196 по «Положению» 1864 г. до 10 236 по «Положению» 1890 г. Более наглядно изменение в социальном составе земств в результате «контрреформы» может быть представлено следующими данными:561 Земских гласных По «Положению» 1864 г. По «Поло 189С жению» г. Число % Число % Уездных 13 196 100 10 236 100 В том числе дворян и чиновников 5 595 42,4 5 647 55,2 Духовенства 305 2,3 - - Разночинцев 2 223 16,9 1 415 13 Крестьян 5 073 38,4 3 174 31 Губернских 2 274 100 1 618 ^ 100 Дворян и чиновников 1862 81,9 1 448 89,5 Разночинцев 255 11,2 141 8,7 Крестьян 157 6,9 29 1,8

В 1892 г. пересмотру подверглось законодательство, регламентирующее порядок избрания представительных органов городского управления. Согласно новому «Городовому положению», принятому 11 июня 1892 г., в городах вместо трех курий вводилось единое избирательное собрание. Имущественный ценз, дававший право голоса в собрании, был существенно увеличен. По новому закону избиратели (как физические, так и юридические лица) должны были обладать в городе недвижимостью, оцененной для взимания налога в сумме не менее 3 ООО рублей в Санкт-Петербурге и Москве, не менее 1 500 рублей в крупных губернских центрах, не менее 1 ООО рублей в губернских и уездных городах с населением от 150 ООО человек. В остальных городах право голоса давало наличие недвижимости стоимостью от 300 рублей.

Активное избирательное право имели также предприниматели, состоящие в первой и второй купеческих гильдиях.

Возрастной ценз избирателей не изменился; он составлял 25 лет.

В отличие от «Положения» 1870 г., избиратели, не обладавшие полным цензом, не имели права избирать уполномоченных для участия в выборах гласных городской думы. В том случае, если на выборах было избрано менее 2/3 положенного числа гласных, недостающие члены городской думы назначались распоряжением министра внутренних дел из числа лиц, избиравшихся ранее.

Аналогично земскому, городское избирательное право содержало норму, запрещающую участие евреев в городских выборных мероприятиях. Исключение составляли регионы так называемой «черты оседлости» - губерний Западных и Юго-Западных окраин Российской империи, большей части Украины. В этих регионах в каждом городском поселении властям предписывалось составить «особый список евреев, которые... могли бы быть избираемы в городские гласные или уполномоченные»1. Число прочих гласных-«нехристиан» не должны было превышать '/ от общего числа членов городской думы.

По новому «Положению» количество гласных в думе определялось следующим образом. От первых 100 избирателей полагалось 20 гласных. На каждые дополнительные 50 избирателей приходилось по 3 гласных. Для столиц максимальная численность городской думы составляла 160 человек, для крупных губернских центров с населением свыше 100 000 человек - 80, для прочих губернских и уездных городов - 60 человек, в остальных - 40.

В результате реформ 1890 и 1892 гг. институты земского и городского самоуправления приобрели четко выраженный сословный характер. В таком виде они функционировали вплоть до 1917 г., когда старые учреждения были упразднены в ходе революционных преобразований.

Подготовка к ЕГЭ/ОГЭ
<< | >>
Источник: Ю. А. Веденеев и др.. Очерки по истории выборов и избирательного права: Учебное пособие. - Калуга: Калужский обл. фонд возрождения историко- культурных и духовных традиций «Символ». - 692 е. 2002

Еще по теме 4. Проекты реформирования местного представительства в 80-х гг. XIX в. и «контрреформы» 1890-1892 гг.:

  1. 4. Проекты реформирования местного представительства в 80-х гг. XIX в. и «контрреформы» 1890-1892 гг.
  2. (0 Местные государственные учреждения
  3. Характер реформ управления 80—90-х гг.
  4. Государственный строй. Буржуазные реформы 1860 - 1870 - х гг.
  5. ГЛАВА 7. Реформы 60-х - 70-х гг. XTX в. в России и развитие государства и права во второй половине XIX в.
  6. КОМИТЕТ МИНИСТРОВ, ГОСУДАРСТВЕННЫЙ COBET И CEHAT
  7. ВЕРХОВНАЯ ВЛАСТЬ B ПОИСКАХ ПРАВИТЕЛЬСТВЕННОГО ЕДИНСТВА
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -