2. Земское избирательное право по Положению 1864 г.

Земские учреждения вводились в 33 губерниях из 97534. Зона действия «Земского положения» охватывала большую часть Европейской России, включая Украину. Географически она почти совпадала с зоной распространения крепостного права (за исключением губерний Русского Севера). Таким образом, вне сферы деятельности «Положения о земских учреждениях» оставались обширная Архангельская губерния, Сибирь и Дальний Восток, Кавказ, Западный край, Прибалтийские губернии, Фин-

Ведению земских учреждений подлежали дела местного хозяйства, в частности, «устройство и содержание» зданий, сооружений и путей сообщения, «меры обеспечения народного продовольствия», заведование благотворительными учреждениями, развитие местной торговли и промышленности, «попечение о народном образовании», медицинская помощь населению, развитие взаимного страхования, а также другие, в том числе «производство выборов в члены и другие должности по земским учреждениям и назначение сумм на содержание этих учреждений»535.

В «земских» губерниях этап подготовки к первым выборам в новые представительные структуры юридически начался 1 января 1864 г., так как в императорском указе от 1 января 1864 г. говорилось, что «Земское положение» и «Правила...» вводятся в действие «ныне же». Но реально в первые месяцы 1864 г. деятельность должностных лиц и будущих избирателей ограничивалась изучением «Земского положения» и «Правил...». Земство вводилось поэтапно. В 1865 г. в 18-ти губерниях, в следующей последовательности: в Самарской, Пензенской, Костромской, Новгородской, Херсонской, Псковской, Курской, Ярославской, Полтавской, Черниговской, Московской, Харьковской, Казанской, Санкт- Петербургской, Рязанской, Воронежской, Калужской, Нижегородской.

В 1866 г.

В Области Великого войска донского земство было введено в 1876 г., но в 1882 г. упразднено.

Организация избирательного процесса координировалась министерством внутренних дел, а на местах - высшими должностными лицами - губернаторами.

Схема взаимодействия административных структур при подготовке и проведении выборов выглядела следующим образом.

Министерство внутренних дел направляло губернаторам предписание приступить к реализации «Земского положения», сообщало сроки, когда следовало провести собрания (съезды) избирателей, количество гласных, подлежащих избранию1. В среднем, квота первой курии в уездном земском собрании составляла 45-50 %, второй - около 11-15 % и третьей - около 40 %.

Губернатор формировал органы, участвующие в организации выборного процесса: особый временный губернский комитет и особые временные уездные комиссии.

Особый временный губернский комитет включал членов особого о земских повинностях присутствия, членов губернского по крестьянским делам присутствия (из числа дворян), губернского прокурора. Заседания особого временного комитета проходили под председательством губернатора.

За два месяца до открытия избирательных съездов формировались особые временные уездные комиссии, в состав которых входили: председатель - уездный предводитель дворянства или уездный судья (если в губернии не было органа дворянского управления) и члены: мировой посредник, избранный уездным мировым съездом, полицеймейстер (там, где эта должность была учреждена), чиновник ведомства государственных имуществ, городской голова.

В компетенцию особых временных уездных комиссий входило составление списков лиц, непосредственно являющихся избирателями по пер вой и второй куриям, лиц, имеющих право избирать уполномоченных, а также ведомости сельских крестьянских обществ.

Условия приобретения активного избирательного права содержались в «Положении о губернских и уездных земских учреждениях». Для всех избирателей-мужчин, голосующих лично, устанавливался возрастной ценз, равный 25 годам. Избиратель должен был иметь статус российского подданного, не находиться под судом за уголовные преступления, не быть ограниченным в правах по общественному или судебному приговору.

Законодательством было предусмотрено своего рода «заочное избирательное право» по первой и второй куриям. Женщины, лица в возрасте от 21 года до 25-ти лет, отвечающие требованиям имущественного ценза для соответствующей курии, имели право делегировать на выборы своих уполномоченных. За несовершеннолетних собственников могли голосовать их опекуны и попечители. При этом уполномоченные, опекуны и попечители должны были соответствовать требованиям, предъявляемым к избирателям (в том числе, условиям имущественного ценза). Исключение составляли близкие родственники, уполномоченные женщинами: для них имущественный ценз не были обязательным.

Один избиратель не мог иметь на выборах более двух голосов - личного и по доверенности.

Право голоса по курии уездных землевладельцев давало владение земельной собственностью, минимальный размер которой устанавливался «Положением о земских учреждениях». Для каждой губернии определялся свой земельный ценз, он варьировал от 200 до 800 десятин. Кроме того, избирательное право приобретали «лица, владеющие в уезде другим недвижимым имуществом, ценою не ниже пятнадцати тысяч рублей, а также владеющие в уезде промышленным или хозяйственным заведением не ниже той же капитальной ценности или имеющим общий годовой оборот производства не менее шести тысяч рублей»536.

К числу избирателей первой курии относились священнослужители-землевладельцы и уполномоченные, представляющие нескольких землевладельцев, индивидуальная собственность которых не достигала уровня, определенного законом, но составляла не менее '/20 от установленного ценза.

«Земское положение» предусматривало различные аспекты приобретения избирательного права городскими собственниками, учитывая характер недвижимого имущества и тип поселения.

Право представительства в земстве получили не только отдельные лица, но и корпоративные собственники - учреждения, общества, компании, товарищества, владевшие земельной или иной недвижимостью в тех же минимальных пределах, что были установлены для индивидуальных избирателей первой и второй курий.

Система избирательного законодательства, введенная в 1864 г., предоставляла избирателям (в первую очередь землевладельцам и горожанам) ряд прав. «Правила о порядке приведения в действие Положения о земских учреждениях» предоставляли возможность самим избирателям сообщить властям «о своем имении, звании, месте жительства и имуществе»; таким образом, при реализации «Земского положения» были применены элементы «заявительного» способа регистрации избирателей.

Законодательством был предусмотрен порядок обжалования действий особых временных уездных комиссий по составлению списков избирателей. Списки подлежали публикации в прессе, заинтересованные лица могли свободно ознакомиться с ними «в месте присутствия комиссии». Потенциальные избиратели, не включенные в списки, или зарегистрированные с искажениями данных, в течение месяца имели право обжаловать решение уездной комиссии. Комиссия была обязана в месячный срок дать ответ автору обращения. Если ответ не удовлетворял заявителя, он мог обратиться к губернатору.

Завершив составление списков избирателей, уездные комиссии приступали к подготовке проведения избирательных съездов. Определялись даты и места, где будут проходить выборные мероприятия. Помимо съездов избирателей (в больших городах их могло быть несколько), предстояло предусмотреть возможность собрания для избрания уполномоченных на съезд уездных землевладельцев.

Значительную работу предстояло провести среди крестьян - избирателей третьей курии.

Все эти работы следовало произвести в течение двух месяцев со дня открытия комиссии. Затем документы, составленные уездными комиссиями, направлялись губернатору. Материалы, поступившие из уездов, рассматривались в особом временном губернском комитете. В компетенцию комитета входило определение сроков и мест проведения собраний для избрания уполномоченных на избирательные съезды и непосредственно избирательных съездов в каждом уезде губернии. Если предварительные расчеты показывали значительное количество избирателей, объединенных в одном съезде (например, в крупном городе), то губернс- кому комитету следовало разделить такой съезд на численно равные (по возможности) отделения.

Губернский комитет рассматривал жалобы и заявления, поданные в связи с составлением списков избирателей. Решения, принятые им, являлись окончательными и не могли быть обжалованы в других инстанциях.

По мере рассмотрения заключений уездных комиссий, принятых по вопросам организации выборов, губернский комитет сообщал уездным властям свои решения о сроках и порядке проведения избирательных мероприятий. Губернатор, свою очередь, информировал министерство внутренних дел о работе, проводимой в подведомственной ему губернии.

Для подготовки к выборам губернскому комитету отводился месяц, чтобы «выборы могли быть во всяком случае окончены не позднее, как чрез два месяца от дня постановления о том губернского комитета»537.

Непосредственное проведение выборов по первой и второй куриям осуществляли главы дворянского и городского самоуправления. Уездный предводитель дворянства председательствовал на избирательном съезде уездных землевладельцев, а городской голова - па съезде городских избирателей. В случае необходимости собранию разрешалось избрать 26 человек «для управления порядком выборов и разрешения возникших по ним затруднений»538.

Каждый съезд избирал определенное количество гласных и несколько кандидатов, которым предстояло заменить лица, выбывшие из состава уездного земства вследствие смены места жительства, болезни, смерти и других обстоятельств.

Организация выборов среди крестьян была возложена на уездный «мировой съезд», т.

Волостной сход проходил под руководством волостного старшины. Об избрании выборщиков старшина сообщал мировому посреднику, в чьем ведении находился пункт предстоящего избирательного съезда. Учитывая, что количество выборщиков будет значительным, законодательство предписывало провести в уезде не один общий съезд сельских выборщиков, а несколько - по «мировым участкам» или «станам»541.

Непосредственное наблюдение за ходом съездов выборных от сельских обществ было поручено мировым посредникам. Им предстояло прибыть в волостной центр подведомственного «участка» и провести следующие организационные мероприятия: открыть съезд, объяснить крестьянам их права и обязанности в качестве избирателей. Затем собрание самостоятельно (большинством голосов) избирало председателя. Мировой посредник утверждал решение съезда, после чего выборщики приступали к выборам гласных.

Кандидатуры на выборные должности выдвигались из числа участников избирательного съезда. Закон не устанавливал для кандидатов какие-либо дополнительные имущественные, возрастные или иные цензы. «Положением о земских учреждениях» вводился порядок, при котором лицо, обладающее непосредственным активным избирательным правом по соответствующей курии, могло быть избрано в ней земским гласным.

Пассивного избирательного права был лишен ряд категорий должностных лиц аппарата местного управления: «начальники» губерний, вице- губернаторы, члены губернских правлений, губернские и уездные прокуроры и стряпчие, чины местной полиции'1. Проверка законности избрания земских гласных возлагалась на уездные земские собрания.

Крестьянский сход (рисунок 1859 г.)

Избирательное законодательство предоставляло ряд преимуществ крупным земельным собственникам. Землевладельцы, отвечавшие требованиям имущественного ценза, могли быть избраны в любой из трех курий. Горожане могли избираться лишь в своей курии. Сельс- ким съездам было дано право избирать в гласные не только непосредственных участников этих собраний (т. е. крестьян, выбранных на волостных сходах), но и лиц, являвшихся избирателями первой курии, а также приходских священников и прочих священнослужителей.

Избрание помещиков по крестьянской курии было достаточно распространенным явлением, особенно на первых выборах, когда крестьяне, выражаясь словами современника, желали «приглядеться да попривыкнуть» к новому учреждению542. Например, в Калужской губернии из 133 гласных, избранных на сельских съездах, собственно крестьян было 35 человек. В ряде случаев крестьяне сознательно уступали дворянам места в новых представительных учреждениях, полагая, что «дворянин по своему положению и служилой опытности способнее вести сложное и письменное дело земской администрации, нежели человек неграмотный, подавленный нуждой и заботами...»543.

Но далеко не во всех случаях процесс сельских выборов проходил бесконфликтно. Многие помещики и уездные администраторы стремились не допустить в земство крестьянских представителей, оказывали давление на выборщиков. Документы периода первых выборов в земство отражают конфликтные ситуации, созданные на выборах мировыми посредниками. В жалобе, поступившей из Перемышльско- го уезда Калужской губернии, сообщалось, что мировой посредник устроил выборы в своей квартире, и «выборные в своих действиях были парализованы личностями избираемых, то есть [волостными] старшинами, которые, как каждому известно, очень влиятельны в сельской администрации, доказательством тому может служить отчасти то, что ни одни из баллотируемых старшин не был забаллотирован, и никто не решился соперничать с ними на звание гласного». Крестьяне Ма- лоярославецкого уезда Калужской губернии сообщали губернатору, что мировой посредник «явясь как начальник в Угодско-Заводскую волость, своею властью настаивал выбрать в гласные земства против нашего согласия» и просили «защиты от несправедливых и угнетающих нас поступков г-на посредника.., который стесняет нас в правах, законом нам данных»11.

Избирательный съезд считался правомочным осуществлять выборы при минимальном числе избирателей: оно должно быть не менее количества гласных, подлежащих избранию (при этом число вакансий в отдельных съездах могло быть небольшим, менее пяти). Если кворум отсутствовал, то все избиратели, присутствовавшие на собрании, признавались избранными в гласные.

«Правилами о порядке приведения в действие Положения о земских учреждениях» был установлен следующий принцип определения итогов выборов: «Избранными считаются только лица, получившие более половины всех наличных избирательных голосов; из числа избранных, получившие при избрании большее число голосов, признаются гласными»544.

Способ голосования при избрании земских гласных не был предписан правовыми документами. «Правила...» указывали, что определение порядка «производства выборов» входит в компетенцию особых временных губернских комитетов545. К середине XIX в. в России сформировалась традиция тайного голосования с использованием шаров, заложенная во второй половине XVIII в. правовыми нормами, регламентирующими порядок избрания должностных лиц местного управления. Данный способ был признан оптимальным и для земских выборов. Порядок голосования крестьян также определялся губернскими комитетами, но при избрании лица, председательствующего на сельском избирательном съезде, земское законодательство предписывало руководствоваться 56-й статьей «Общего положения о крестьянах» от 19 февраля 1861 г.:і Указанная норма устанавливала, что голосование на сельском сходе производится путем разделения крестьян на две группы - сторонников и противников какого-либо решения. После разделения, голоса каждой части схода под- считывались. Впрочем, 56-я статья «Общего положения о крестьянах» не запрещала применения и других способов голосования «по существующему в каждом [сельском] обществе обычаю»'.

При непосредственном избрании гласных на сельских съездах избрание осуществлялось путем тайного голосования шарами.

По итогам голосования составлялся протокол - «выборный лист», который поступал во временную уездную комиссию. Комиссия составляла общий список гласных, избранных в уезде и вместе с подлинными «выборными листами» направляла эти сведения во временный губернский комитет. На губернский комитет была возложена проверка избирательной документации («комитет поверяет списки уездных гласных с выборными листами»).

Избиратели, считавшие, что выборы были произведены с нарушением законодательства, могли в трехдневный срок после их завершения,

Земские выборы

подать соответствующую жалобу. Вопросы законности выборов, спорные ситуации рассматривались на заседании временного губернского комитета.

Срок полномочий земских гласных составлял три года.

Уездное земское собрание избирало свой исполнительный орган - уездную земскую управу в составе трех человек и членов губернского земского собрания. В свою очредь, губернское земское собрание избирало губернскую земскую управу, состоящую из семи человек.