5. Земские ходатайства

Особое место во взаимоотношениях земств с центром играли так назы­ваемые «земские ходатайства». Согласно Положению 1864 г., органы само­управления получили право ходатайствовать перед правительством «по пред­метам, касающимся местных хозяйственных польз и нужд»2.

Все же ходатайства не являлись зеркальным отражением «обществен­ных стремлений». Закон запрещал выходить за рамки «местных польз и нужд», а с 1890 г. было добавлено и слово «хозяйственных»4. Считаясь с этим формальным ограничением, земства иногда ходатайствовали по обще­российской проблеме, но указывали на местную необходимость в этом. Явно демонстративный, даже в чем-то сатирический, характер приобрело хода­тайство Новоторжского земства об отмене телесных наказаний именно в Новоторжском уезде1. Двадцать второго мая 1895 г. МВД издало циркуляр о порядке представления ходатайств, в котором указало, что ходатайства «по­ступают в министерство не подкрепленными подлежащими указаниями на местные потребности, а основаны почти исключительно на общих соображени­ях, не имеющих прямой связи с интересами данной местности, вследствие чего при всей готовности министерства оказать поддержку подобным ходатайствам, оно лишь в редких случаях имеет возможность удовлетворить их»2.

Кроме того, умеренность многих ходатайств объясняется прагматичес­кими расчетами земств на реальные шансы удовлетворения этих обраще­ний. Когда земства во второй половине 90-х годов начали возбуждать хода­тайства об отмене телесных наказаний для грамотных крестьян, Л.Н. Тол­стой осудил это в статье «Стыдно». Ему логично возразил писатель А.И. Эртель: «Мне самому довелось быть на земском собрании, где состоялось единогласное ходатайство об отмене телесного наказания для окончивших курс... Те, которые принимали его единогласно, конечно, превосходно по­нимали, что дело идет обо всех крестьянах, но «чтобы ходатайство дошло куда следует, решили просить хотя бы для окончивших»3.

Ряд ходатайств вызывался несовершенством законодательных норм. Мизерное число ходатайств северо-западных земств по благотворительнос­ти говорит не об отсутствии интереса у гласных к этой области, а о нестес­ненности законодательством. Тем не менее, ходатайства являются одной из наиболее ярких характеристик взаимоотношений провинциального самоуп­равления с центральной бюрократией.

На Северо-Западе наблюдается многообразие таких обращений к цен­тру - от мелочной просьбы до законотворческой инициативы. При этом инициаторами ходатайств в собраниях выступали почти исключительно одни и те же лица - несколько активистов-дворян на фоне «болота». Ссылки на мнения избирателей были крайне редки, за исключением ходатайств об от­крытии школ, которые заявлялись на основании «Приговоров» волостных или сельских сходов. Но даже в этом случае инициатива могла принадле­жать учителю из близлежащей местности, представителю местной админис­трации, самому гласному, управе: «...

Путь ходатайства был многоступенчатым и длительным во времени: гласный - собрание - управа - губернатор - МВД (нечасто - другое ведом­ство) и обратно. Для согласования ходатайство могло быть направлено из МВД в дополнительные инстанции - МЮ, МФ, Сенат и другие. Согласно правилам 7 июля 1867 г. и закону от 10 июля 1873 г. ходатайства отклоня­лись по решению Комитета министров, однако их поток оказался настолько огромным, что отдельные министерства стали самостоятельно принимать окончательные решения по отклонению ходатайств. Лишь в 1896 г. по жа­лобе ряда земств Сенат указал, что это право является прерогативой Коми­тета министров.

В лучах эйфории первых пореформенных лет Псковское губернское земское собрание уже на второй сессии первого созыва (ноябрь 1865 г.) потребовало отчета управы о результатах ходатайств2. На деле, решения по земским обращениям затягивались годами. Поначалу гласные подозревали управы в бездеятельности. Действительно, в Новгородской губернии в 1866 г. губернская управа самочинно придержала ряд ходатайств. Собрание резко прореагировало на это, осудив управу за превышение полномочий. Подоб­ные обвинения в Петербургском губернском земском собрании, как оказа­лось, не имели под собой достаточных оснований3. Претензии предъявля­лись и губернаторам. В 1880 г. то же столичное собрание потребовало «вме­нить губернатору в обязанность ежегодно, при открытии очередных сессий губернского земского собрания, сообщать последнему о том положении, в котором находятся возбужденные земством ходатайства»4.

Однако главным виновником волокиты, и земцы это быстро осознали, был центр, на делопроизводство которого они не могли повлиять. Ситуация с ходатайствами порождала напряженность между органами самоуправле­ния и министерством, но любые усилия земств в этом вопросе давали мало результата. «Когда во второй половине 60-х годов очередное губернское собрание из доклада председателя управы Н.А. Качалова усмотрело, что за целый год огромное большинство земских ходатайств по существенным воп­росам (в том числе податному, по народному образованию, продовольствию), представленным в министерства, оставались без ответа и без движения, не­взирая на все личные хлопоты и другие меры, принятые исполнительными органами земства, - вспоминал известный новгородский земец Н.Н. Фирсов, - тогда князь Александр Илларионович1 спокойно и уверенно произнес речь, смысл которой заключался... что лучше земству упраздниться... Речь эта произвела во всей России большую сенсацию»2. В 1882 г. раздосадован­ный председатель Тихвинской земской управы К.П. Агафонов заявил на сессии, что в МВД «ходатайства ценятся в грош по заграничному курсу»3, за что вкупе с председателем собрания, не возразившим ему о неуместности подобных выражений, получили выговоры от МВД.

В Новгородской губернии за десятилетие с 1888 по 1898 гг. не было получено к 1900 г. никакого ответа на 34 ходатайства4. В Петербургской губернии в 1893 г. судьба 39(20%) ходатайств губернского земства за пери­од с 1871 по 1891 гг. оказалась неизвестной5. Вообще Петербургское губер­нское собрание весьма активно боролось за расширение земских возможно­стей по ходатайствам. В 1880 г. оно ходатайствовало о том, чтобы обязать министерства информировать земства о стадии рассмотрения ходатайств, в 1889 г.

Волокита с ходатайствами вынуждала земства прибегать к помощи так называемых «ходоков», сопровождавших ходатайства по инстанциям. Обычно это были влиятельные аристократы или удачливые дельцы, как, например, князь П.А. Татищев и С.Н. Струговщиков. О последнем говорили, что он брал МВД измором6. Новгородский губернатор Э.В. Лерхе заранее предуп­реждал П.А. Валуева: «Отряжают депутатов к Вам лично подкрепить их ходатайства о нуждах»1.

Существует проблема полноты учета земских ходатайств. Н. Карышев приводит данные, что за период 1865-1884 гг. земская Россия подала 2623 ходатайства. Сам автор отметил, что он «не ручается за полноту, особенно по 1883-1884 годам»2. В свое время Б.Б. Веселовский заметил, что эти данные «значительно ниже действительных»3. Н. Карышев основывался на четырехтомном своде земских ходатайств Кахановской комиссии4. Нами зафиксированы уездные и губернские ходатайства северо-западного региона по этому своду (всего 324). При этом удалось провести параллельные под­счеты непосредственно по сборникам постановлений Петербургского губер­нского земства за 1865-1884 гг.

Свод ходатайств Кахановской комиссии показывает, что активнее дру­гих в стране правом ходатайствования пользовались губернские земства Нов­городской губернии - 76 ходатайств за 19 лет (далее: Тверской - 67 за 13. Псковской - 46 за 19. Петербургской - 34). Количество губернских и уезд­ных ходатайств по России было примерно равным - 1350: 1273. Почти такая же картина наблюдается по Северо-Западу - Новгородская губерния 76: 77, Псковская 46: 58, Петербургская 34: 33.

Особенность Петербургской губернии заключалась в низком уровне самостоятельности уездных земств в 60-е - начале 70-х годов. На примере ходатайств видно, что первоначально отношения уездных и губернского земств выстраивались на основе подчиненности, то есть по образу и подобию тра­диционных государственных структур. В этой губернии вплоть до 1869 г., за одним исключением, все уездные «пользы и нужды» проходили апробацию губернского земства, которое даже «отменяло» ряд уездных ходатайств. По­степенно уездные земства все более укреплялись и самоопределялись. В 70-е годы на Северо-Западе уездные земства проявили устойчивую тенден­цию на освобождение от опеки губернских земств. В связи с этим увеличил­ся поток самостоятельных уездных ходатайств, связанный преимущественно с наращиванием имущества и расширением налогообложения. Этот поток уездных ходатайств был приостановлен законодательством на период 1890­1902 гг. Теперь все уездные «пользы и нужды» должны были рассматривать­ся в губернских собраниях. «Для этих последних, - подчеркивал известный земский публицист В.С. Голубев, - не было особенного интереса рассмат­ривать целую массу мелких ходатайств совершенно частного характера»1. Как правило, губернские собрания формально визировали и переправляли в центр все уездные обращения. Одновременно в регионе в 90-е годы распро­странялась практика, когда губернские собрания наиболее масштабные воп­росы передавали на предварительное заключение уездов.

Имеются сложности с классификацией ходатайств. Многие из них дву­смысленны, иногда трудно определить истинный мотив и цель этих обраще­ний к центру. Кахановская комиссия систематизировала ходатайства по не­скольким десяткам разделов. Карышевская классификация базируется на 15 группах. Для нас интересно сгруппировать их, с известной долей услов­ности, в проблемном ключе: социально-политические и хозяйственно-экономические.

По трем северо-западным губерниям с 1865 по 1884 гг. социально-политических ходатайств оказалось 48 (15% от общего числа), хозяйствен­но-экономических - 276 (соответственно 85%). Если сравнить губернии с уездами, то первые политически выглядят более радикально - 20% социаль­но-политических обращений к центру против 12% в уездах. Закрытие зем­ских учреждений Петербургской губернии в 1867 г. сказалось в последую­щие годы на степени радикальности не только столичных, но и земских ходатайств всей России.

В некоторых уездах просматривается интересная ситуация, когда «кре­стьянские земства» (Череповецкое, Демянское, Старорусское, Новоладожс­кое) используют тактику ходатайств весьма слабо. Характерно, что одним из наиболее активных в этом плане оказалось Холмское земское собрание, прославившееся своим консерватизмом на всю страну. «Непростительной наивностью» называл В.И. Ленин тактику земских ходатайств как метода давления на правительство2. Вероятно, подобный скепсис проявлялся в кре­стьянских и либеральных земствах Северо-Запада.

Если обратиться к гораздо более полному сборнику петербургских гу­бернских ходатайств 1865-1904 гг., окажется, что процентное соотношение социально-политических и хозяйственно-экономических ходатайств скла­дывается примерно такое же, как если считать по фонду Кахановской ко­миссии: первых - 103 (21,5 %), вторых - 385 (78,5 %). В социально-поли­тической группе явственно определяются четыре направления: на демокра­тизацию внутриземской жизни - 22; на освобождение от опеки со стороны провинциальной и центральной администрации - 60; на развитие гласности в работе и печати - 9; на реформирование местного управления и главным образом крестьянских учреждений - 12. Всплески ходатайств этой группы приходятся на 1865, 1880, 1881 гг., затем просматривается увеличение их количества с 1894 по 1898 гг., далее - снижение к первой революции. Пик политической радикальности ходатайств, принимавших форму петиций, приходится, несомненно, на 1880-1881 гг. Б.Б. Веселовский называл хода­тайства этих лет демонстративными и агитационными1.

К рубежу веков появляются ходатайства по защите рабочих от адми­нистрации. Новгородское губернское земское собрание требовало запретить предпринимателям насильно выдавать рабочим заработную плату продукта­ми, тем более, из ходатайства выясняется, что завышенные цены на эти продукты устанавливали сами наниматели2. Собрание было поддержано в этом обращении четырьмя уездными земствами. Обсуждалась возможность установления строго фиксированных цен на продукты, продаваемые нани­мателями рабочим на лесозаготовках. Однако собрание пришло к мнению о невозможности установить действенный контроль за соблюдением этой меры. Петербургское губернское собрание направило ряд ходатайств по рабочему вопросу: о распространении на предпринимателей обязанности бесплатного лечения рабочих; об установлении санитарных норм для организации про­мышленного производства; об организации государственного страхования рабочих на случай болезни или смерти3.

В целом социально-политические ходатайства были весьма умеренны и лояльны, но даже и в таком виде редко удовлетворялись. Однако нельзя согласиться с утверждением А.П. Корелина о большом количестве хода­тайств, направленных на «усиление репрессий против посягательств на по­мещичью собственность»4. Это не подтверждается на материалах более 1000 ходатайств северо-западных губерний. С известной мерой условности к чис­лу таких ходатайств по всему региону можно отнести только четыре. Самое консервативное из них, неоднократно подвергавшееся резкой критике в пуб­лицистике и научной литературе, - просьба Холмского земства 1865 г. о предоставлении крупным землевладельцам права становиться уездными глас­ными без избрания5.

Хозяйственно-экономические ходатайства столичного земства можно разделить на три группы: по наращиванию бюджета и увеличению имуще­ства - 113; по отнесению ряда недоходных отраслей и непрестижных в глазах общества обязанностей к казне - 41; по единовременному разреше­нию на мелкие хозяйственные акции - 231. Причина существования такого большого количества последних заключается в традиционной для России мелочной бюрократической регламентации. Вызывает улыбку, например, пе­тергофское ходатайство «о ношении специального нагрудного знака члена­ми земских управ»1. В оправдание земцам заметим, что при частной соб­ственности на средства производства муниципальные органы самоуправле­ния (а при стабильном правовом обществе и центральные органы управле­ния) решают относительно узкие задачи, их возможности вмешательства в хозяйственную жизнь населения достаточно сужены. Земство не запускало механизма экономического развития, а только вносило в него коррективы, стимулируя развитие преимущественно социальной сферы.

Наибольшую активность в ходатайствовании по хозяйственно-эконо­мическим вопросам северо-западные земства проявили в 1880 и 1881 гг., а также с 1895 г., в отличие от социально-политических, вплоть до первой русской революции. Хозяйственно-экономические ходатайства ярко отра­жают конфликты земств региона с другими местными учреждениями. Глас­ные стремятся и добиваются переложения на государство расходов на тю­ремные, судебные, крестьянские административные учреждения. Путем хо­датайств удалось освободиться от квартирной повинности для постоя войск, заставить мелких чиновников и военнослужащих платить за лечение в бес­платных земских больницах, получать денежные возмещения за воинские перемещения и учения, которые особенно часто практиковались на терри­тории Петербургской губернии. После реформы 1890 г. многие хозяйствен­но-экономические ходатайства выглядят мелочными. Это объясняется окон­чанием процесса хозяйственного размежевания земских и государственных учреждений и началом деятельности надземских административных учреж­дений - губернских присутствий по земским делам.

Сами гласные в своих заявлениях низко оценивали действенность сво­их обращений к центру. Жалобы на неудовлетворение ходатайств постоян­но звучали на земских собраниях. Петербургское губернское собрание к 1880 г. констатировало: «Удовлетворительные ответы касаются крайне ме­лочных ходатайств»2. Еще резче высказался председатель «Великой Чере­повецкой республики»1 Н. Румянцев: «Не давшие никакого результата меры»2.

Северо-западные земства постоянно запрашивали МВД по поводу судьбы своих ходатайств. Видный петербургский гласный Е.А. Шакеев добился встре­чи с М.Т. Лорис-Меликовым, который пообещал уделять к земским хода­тайствам больше внимания. «К сожалению, прискорбное событие 1 марта помешало правильному течению дел и замедлило рассмотрение ходатайств в Санкт-Петербургском земстве»3, - констатировало собрание. Действитель­но, на полосе реакции, в декабре 1881 г. новый министр внутренних дел Н.П. Игнатьев заявил: «... А потому и не должно быть допускаемо никаких ходатайств, заявлений, адресов, одним словом, ничего такого, что касается созыва выборных земских органов и тому подобное»4. Заметим, однако, что ходатайства такого рода и ранее запрещались законодательством.

На наш взгляд, гласные, публицистика в определенной степени лука­вили, когда говорили о неудовлетворении центром их обращений. Это дела­лось с целью политического возбуждения общества и определенной дискре­дитации правительства, а в чем-то и оправдания собственных ошибок. Чем тогда объяснить тот факт, что земства активно пользовались этим правом на протяжении всего изучаемого нами периода. Согласно Н. Карышеву, катего­рические отказы следовали в чуть более 50% случаях. Одиноким голосом в историографии прозвучало мнение Л.Е. Лаптевой о том, что «министерства, в рассмотрение которых поступали ходатайства земских собраний и даже управ, относились к ним достаточно внимательно и часто удовлетворяли эти ходатайства»5. «Никто лучше министра внутренних дел не знает и не может знать, - писал С.Ю. Витте, - что проще отменить распоряжение любой губернской власти, чем постановление земского собрания, и что с ходатай­ствами, даже неосновательными, земских собраний приходится совершенно иначе считаться, чем с губернаторскими предположениями»6.

Трудность заключается в том, что точное число удовлетворенных хода­тайств установить не представляется возможным. Положительная резолю­ция могла последовать через несколько лет, заявленная земством просьба могла войти в новый закон или циркуляр, нередко ходатайства удовлетворя­лись частично, или же центр предлагал компромиссный вариант. Поэтому Н. Карышев проанализировал только прямые отказы. Получилось, что по реформе крестьянских учреждений государство отказало 26% ходатайств, по земскому обложению - 45,1%, медицине - 46,7%, по традиционно подо­зрительному в глазах церкви и центральной бюрократии земскому народно­му образованию - 61%.

Нередко МВД отвечало уклончивым отказом. Мотивация отказа была иногда чисто формальной: «подобного же ходатайства по другим городам не возбуждалось»1. Гласный Е. А. Шакеев возмущался на столичном собрании: «До общего вопроса - самый убийственный для земства ответ, потому что он ничего не значит»2. Отвечая таким образом, министерство само провоци­ровало всю губернию или даже всю земскую Россию на однотипные хода­тайства. Благодаря определенному уровню гласности, земства могли коорди­нировать свои совместные акции, в том числе и касательно совместных ходатайств. Однотипные, единовременные ходатайства начинают входить в практику в середине 70-х годов. Например, в 1874 г. в МВД поступило сра­зу 23 ходатайства губернских земств о разрешении брать ссуды из запасного продовольственного капитала3. Практика подачи параллельных ходатайств широко распространилась в 90-е годы, причем вместе с земствами иногда ходатайствовали и другие организации. Например, ходатайства об отмене телесных наказаний для грамотных крестьян почти одновременно возбудили губернские земства, Вольное экономическое общество, IX всероссийский съезд врачей и испытателей и VI Пироговский съезд врачей.

Земства Северо-Запада с завидной настойчивостью использовали так­тику повтора (иногда до пяти раз) ходатайств, почти не внося изменений в текст. Иногда министерство передавало возбужденный каким-либо земством вопрос на обсуждение всей земской России, как это произошло с псковским губернским ходатайством 1872 г. о замене хлебного сбора денежным4.

На псковское губернское ходатайство по изменениям оснований ипо­течной системы, порховское о взыскании недоимок по земским сборам, новгородское уездное по народному образованию, боровичское, крестецкое, новгородское уездное и губернское об изменениях функций и сокращении числа мировых посредников следовали резолюции с обещанием принять к сведению при разработке закона. По ходатайствам четырех земств Новго­родской губернии о проселочных дорогах МВД даже создало специальную комиссию1.

Действительно, ряд земских ходатайств изучаемого региона нашел от­ражение в законодательстве, особенно по расширению хозяйственно-эконо­мической компетенции. Б.Б. Веселовский насчитал 50 узаконений, которые были инициированы земскими ходатайствами. К ним относятся законы об отмене подушной подати и соляного акциза, учреждении Крестьянского и Дворянских банков, наделении школ землею, страховании скота, пониже­нии выкупных платежей, отмене телесных наказаний для крестьян, осво­бождении учителей начальных школ от воинской повинности, сокращении срока службы в войсках для грамотных, регулировании отношений владель­цев фабрик и рабочих и другие2.

Земские ходатайства способствовали снятию многих пут излишней рег­ламентации деятельности, открытию новых отраслей земского дела. Госу­дарственная власть и правительство, в свою очередь, получали постоянную информацию о земских желаниях, настроениях и деятельности, расценивая ходатайства как совещательный голос с мест при разработке законодатель­ства и издании циркуляров.