1.2 Разграничение предметов ведения в Российской Федерации

Большинство современных ученых признают «вертикальный» аспект рассмотрения системы российского законодательства, т.е. изучение последней сквозь призму федерализма, анализируя при этом проблемы дифференциации и взаимодействия федеральных законов с законами субъектов Российской Федерации, актами местного самоуправления49.

Важное значение для обеспечения единства системы законодательства России является оптимально выстроенное соотношение федерального и регионального законодательства, основа которого заложена в Конституции России. Однако развитие федеративных отношений обусловило возникновение третьего уровня их правового регулирования - муниципального. И хотя Конституция» России не относит местное самоуправление к системе органов, государственной власти и не называет субъекты его правового регулирования, текущее законодательство закрепляет это положение. Федеральный закон от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил три субъекта правового регулирования муниципальных отношений: федеральные органы, государственной власти, органы государственной власти субъектов России и органы-местного самоуправления;

Таким образом, система правового регулирования имеет трёхуровневую структуру: федеральную, региональную и муниципальную50. Данная структура законодательства порождает две тенденции: стремление федерального центра к унификации правового регулирования (унитаристкое начало) с одной стороны, и стремление субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления к децентрализации правового регулирования (федералистское начало).

Впервые исходные положения разграничения предметов ведения были заложены в Федеративном договоре от 31 марта 1992 года51.

Указанное разграничение во всех трех договорах производилось по следующей схеме. В первой статье определялись вопросы, которые относятся к ведению федеральных органов государственной - власти, пределы и формы правового регулирования органов соответствующего участника договора по данным вопросам, гарантии представительства последних в федеральных представительных органах государственной власти России. Во второй статье определялись вопросы, относящиеся к совместному ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации и соответствующего участника Договора, формы правового регулирования по указанным вопросам. В третье статье устанавливался порядок определения остаточной компетенции соответствующего участника Договора, а в четвёртой предусматривалась возможность взаимной передачи осуществления, части собственных полномочий по соглашению между федеральными органами и органами соответствующего участника Договора.

Органы государственной власти этих субъектов получили право на собственное правовое регулирование, право на принятие нормативных правовых актов по вопросам совместного ведения в соответствии с основами законодательства Российской Федерации. В части 3 статьи 2 Договора «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государст- венной власти Российской Федерации и органами власти краёв, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга» предусматривалось, что законопроекты по предметам совместного ведения предварительно направляются федеральными органами краям, областям, городам федерального значения.

Однако только республики по федеративному договору обладали правом принятия законов.

Федеративный договор закрепил различные правовые возможности по согласованию федеральных законопроектов по предметам совместного ведения. Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации! с подписанием Федеративного договора процесс выработки правовых норм по вопросам, отнесенным к совместному ведению федеральных органов власти и власти субъектов Российской Федерации, должен носить взаимосогласованный характер и строиться, на основе взаимоуважения и взаимной ответственности. Тем самым Конституционный Суд Российской Федерации интерпретировал право субъектов России высказывать замечания по проектам направляемых к ним федеральных законов.в сфере совместного ведения в качестве материального и процессуального права.

предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами: предметы ведения Российской Федерации (ст. 71); предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72); предметы ведения субъектов Российской Федерации (ст. 73).

Начала первого уровня заложены в ст. 71 Конституции России, которая определяет исключи гельную компетенцию Российской Федерации в лице ее федеральных opi-анов государственной власти. Обчлкт регулирования здесь един и неделим, равно как и субъекг.

Так, согласно п. «а» ст. 71 Конституции в ведении Федерации находится изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением. Однако в соответствии со ст. 136 Конституции поправки к главам 3-8 Основного Закона могут быть приняты в порядке, который предусмотрен для принятия федерального конституционного закона и могут вступить в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. Участие последних в принятии решения о внесении поправок говорит о том, что упомянутое полномочие не является предметом исключительного ведения Федерации и в отдельных случаях относится*к совместному ведению Федерации и ее субъектов52.

Подобное противоречие можно наблюдать и при сопоставлении п. «а» ст. 71 с п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации в той части, в которой регулируются взаимоотношения в сфере конституционного контроля. Указанное положение ст. 71 Конституции не согласуется с тем, что в соответствии с предписаниями ее же ст. 72 «обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных

С Федеративным договором также связан вопрос о возникновении конкурирующей законодательной компетенции в системе российского права. Впервые положение о праве опережающего законодательства субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения было зафиксировано в статье 5 Протокола к Договору «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краёв, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга».. Положение этой статьи затем было инкорпорировано в статью 84.11 действовавшей на тот момент Конституции (Основного Закона) Российской Федерации- России53.

Исходя, из вышеизложенного, можно констатировать, что Федеративный договор закрепил ассиметричный способ разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.

Многие юридические конструкции Федеративного договора получили развитие в новой Конституции Российской Федерации: право на собственное законодательство; разграничение предметов ведения и полномочий и др. В то же время, Федеративный договор не включен в качестве неотъемлемой части Конституции Российской Федерации 1993 года.

Конституция России предусмотрела модель разграничения компетенции в Российской Федерации, которая исходит из трехуровневого разграничения округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам» отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Сложно говорить об исключительном ведении Федерации и в случае, предусмотренном п. «б» ст. 71 Конституции, согласно которому территория Российской Федерации отнесена к ведению Российской Федерации. Данное положение нуждается в дополнительном толковании, ибо согласно ст. 87 Конституции территория России включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними.

Если территория России рассматривается как объект регулирования и управления, то одним из вопросов компетенции по этому предмету ведения является «территориальное устройство Российской Федерации и территориальное устройство субъектов Российской Федерации».

Из смысла ст. 67, 71, 72, 73 Конституции России следует, что право регулировать территориальное устройство субъекта Российской Федерации принадлежит последнему.

В исключительном ведении Российской Федерации также находятся: установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти; установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные энергетические системы; федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе; оборона и безопасность; судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно- процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и по- милование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно- процессуальное законодательство (ст. 71).

Второй уровень - региональный. Он существенно отличается от первого, ибо субъектов регулирования здесь не один, а два: Федерация в лице федеральных органов государственной власти и субъекты Российской Федерации, наделенные полномочиями осуществлять правовое ре1улирование. Объектов правового регулирования на этом уровне тоже два: первый - это совместное ведение Федерации и ее субъектов, а второй - исключительное ведение, но уже не Федерации, а ее субъектов.

Новеллой в соотношении общефедерального и регионального законодательства данного уровня является институт совместного ведения.Российской Федерации и се субъектов. Обнаружилось, что «имеются сферы, в которых требуются кооперация (сотрудничество) и солидарная ответственность центра и составных частей Федерации при осуществлении определенных социально значимых государственных функций»54. Если Федеративный договор закрепил договорное разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, то Конституция.России 1993 года, полностью впитав и лишь частично уточнив это разграничение, заменила его конституционным разграничением предметов*ведения. Отношение к установлению предметов совместного ведения неоднозначно в отечественной науке. Позиции поляризуются от признания ст. 72 Конституции как нового слова в понимании сущности федерализма до полного неприятия этой статьи, в которой якобы заложен ненужный элемент конфронтации.

Проблема разграничения компетенции органов государственной власти особенно актуальна в сфере совместного ведения Российской Федерации и се субъектов. Ряд авторов отмечает, что один из признаков России как сверх централизованного государства - отсутствие решения вопроса о распределении полномочий между Российской Федерацией и её субъектами в сферах совмест- ного ведения55. Н.М. Добрынин подчёркивает, что отсутствие пределов законодательного регулирования по предметам совместного ведения приводит к размыванию федерализма в России56.

Весьма очевидно, что предметы ведения, установленные в ст. 72 Конституции не дают ясного ответа на вопрос о том, что в этих сферах правомочны делать федеральные органы государственной власти, а что органы государственной власти субъектов Федерации. Проблема осложняется тем, что наряду со сферами общественных отношений в данной статье, как и в ст. 71 Конституции, в перечне предметов ведения представлены государственные функции (защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, защита семьи, материнства, отцовства и детства и т.д.), конкретные полномочия (осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями и т.п.), отрасли законодательства (административное, трудовое, семейное законодательство, и т.д.)57. По оценке Ю.А. Тихомирова, данные статьи содержат весьма разнородный круг предметов ведения, причем их «родовые объединения» весьма условны и охватывают свыше 120 конкретных объектов58. Таким образом, совместное ведение, установленное Конституцией России, не всегда оправдывает своё назначение. Это обуславливает необходимость разработки на федеральном уровне общих принципов в соответствующей сфере общественных отношений и чёткого соблюдения этих принципов в законодательстве субъектов Российской Федерации. Ряд авторов высказывается даже за отмену этого института, полагая, что только это будет способствовать установлению единого правового пространства в России59.

Однако, технико-юридические недостатки в формулировании предметов ведения не являются все же основанием для их перераспределения. Вряд ли позитивное значение MOiyr иметь предложения о значительном сокращении объема сферы совместного ведения или вовсе о её ликвидации. Установление в Конституции России предметов совместного ведения направлено на организацию взаимодействия федеральной и региональных властей в процессе правового регулирования. Сфера совместного ведения выступает необходимой и существенной гарантией развития федеративных отношений в направлении кооперации, сотрудничества властей различных уровней. Как верно отмечается, распределение компетенции в федеративном государстве требует усилий со стороны специалистов различных областей знаний и едва ли имеет однозначное и окончательное разрешение в рамках одной юридической науки60.

В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении находятся: защита прав и свобод человека и гражданина; вопросы владения, пользования и-распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение* государствен ной собственности; установление общих принципов налогообложения; организация органов государственной власти и местного самоуправления и т.д.

Важное место в совместном предмете регулирования в ст. 72 Конституции отведено социальным вопросам: образованию, культуре, здравоохранению, физической культуре и спорту, социальной защите и т.д. Эти положения составили правовую базу, в соответствии с которой сегодня большинство учреждений социальной сферы оказались в ведении субъектов России. Процесс передачи их из федерального подчинения субъектам Федерации продолжается.

Изменение и дополнение предмета совместного ведения может быть осуществлено только в порядке внесения дополнений и изменений в Конституцию России в соответствии с положениями ее главы 9.

Непосредственно в области юриспруденции в предмет совместного ведения Федерации и се субъектов включены: административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. Каждый из выделенных в Конституции пунктов, определяющих предметы совместного ведения, указывает на довольно обширные группы отношений, подлежащих правовому регулированию. В пределах каждого из предметов совместного ведения может быть принят не один, а несколько федеральных законов, но, в тоже время, один федеральный закон может затрагивать несколько предметов совместного ведения. Региональные же законы, принятые по вопросам совместного ведения, не обязаны копировать федеральные законы по названию и предмету правового регулирования. Это определяется местными потребностями.

Следовательно, вопрос о разграничении полномочий субъекта Федерации и центра в сфере совместного ведения представляется весьма сложным для российского федерализма как в научном плане, так и в практической реализации, поскольку при осуществлении полномочий необходимо стремиться к четкому определению степени участия регионов и Федерации в решении общих задач. Кроме тот, необходимо обеспечить согласованность в выполнении каждой стороной своих полномочий. Их особенность для субъекта Федерации состоит в том, что он, при осуществлении правового регулирования по вопросам совместного ведения, должен руководствоваться нормативными основами, установлениями федеральной власти, и не может выходить за их рамки. К тому обязывают части 2 и б ст. 76 Конституции Российской Федерации, закрепляющие приоритет федеральных законов.в сфере совместного видения. Следовательно, до их издания по рассматриваемому предмету правового регулирования субъекты Российской Федерации, казалось бы, не могут принимать соответствующие правовые акты. Эта позиция в свое время поддерживалась и Указом Президента Российской Федерации от 5.10.1995 года № 1007 «О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной власти субъек- тов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации»61, в котором говорится, что впредь до издания федерального закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации субъекты России должны воздержаться от принятия региональных нормативных правовых актов, устанавливающих принципы организации и систему органов государственной власти в субъектах Российской Федерации.

Однако, у Конституционного Суда сложилось иное мнение по этому вопросу. Он пояснил, что «Конституция Российской Федерации не препятствует субъектам Российской Федерации до издания федеральных законов осуществлять собственное правовое регулирование по предметам их совместного с Российской Федерацией ведения, включая установления общих принципов налогообложения и сборов, с тем однако, что принятый в опережающем порядке акт субъекта Российской Федерации после издания Федерального закона должен быть приведен в соответствие с ним»62.

Такие разногласия в позициях Президента и Конституционного Суда nor служили еще одним толчком для более четкого решения данной проблемы, так как ни в ст. 72 Конституции-России, ни в других ее положениях не уточняется, в каких случаях и когда приоритет отдается Федерации, а когда ее субъектам. Такое уточнение необходимо было включить в федеральную Конституцию или специальный федеральный закон хотя бы для того, чтобы между Федерацией и ее субъектами не возникала конфронтация по поводу того, кому и когда из них следует принимать правовые акты, например, по вопросам культуры, науки, пользования землей и т.д. Из-за отсутствия законодательного закрепления основополагающих принципов и критериев разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами зачастую нарушается иерархия.законов, основанная на положснии ст. 76 Конституции о необходимости соответствия законодательного акта субъекта Федерации федеральному закону. Примером этого является правовое регулирование использования природных ресурсов и охраны природы в Республике Саха (Яку тия), которая взяла на себя решение этих вопросов на своей территории, несмотря на то, н ю они относятся- к сфере совместного ведения (п. «в» и «д» ст. 72 Конституции России). Впоследствии эти документы пришлось приводить в соответствие с федеральным законодательством. Соотношение федерального и регионального законодательств* по предметам совместного ведения довольно четко сформулировано в ст. 76 Конституции, где говорится, что в данных сферах общественных отношений могут приниматься как федеральные законы и иные федеральные правовые акты63, так и законы, и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Такое*соответствие - необходимое условие упрочения российской государственности, сохранения ее единства и территориальной целостности, обеспечения порядка и законности во всех сферах жизни общества. Предпосылкой подлинного федерализма является безусловное соответствие федеральной Конституции и законам конституций, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов Федерации64.

Несоответствия и противоречия между федеральным и региональным законодательством подрывают стабильность и единство механизма правового регулирования, порождают хаос правоприменительной практики, а также способствуют проявлениям сепаратизма и идеологии национальной исключительности. Исходя из этого, начальной формой регулирования предмета совместного ведения является федеральный закон, имеющий верховенство на всей территории России (и. 2 ст. 4 Конституции Российской Федерации).

В качестве недостатка в определении предметов совмес тного ведения иногда указывается на дублирование некоторых вопросов в перечне круга предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения. Так, в соответствии п. «а» ч. 1 ст. 71 Конституции в ведении Федерации находится контроль за соблюдением Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Данное положение не согласуется с тем, что в соответствии с п. «а» ч. 1 сг. 72 Конституции к совместному ведению Федерации и её субъектов отнесено «обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федеральною значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и Федеральным законам»!. Подобное противоречие обнаруживается и при сопоставлении п. «в» ст. 71 и п. «б», «ж», «м» ч. 1 ст. 72 Конституции России. Хотя ст. 71 Основного закона относит правовое регулирование прав и свобод человека и гражданина к исключительной компетенции России, в ст. 72 говорится о защите прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств, исконной сферы обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей, защите семьи, материнства, детства и социальной защите. Регулирование - это исключительное право Федерации, а полномочия ее субъектов в сфере прав-и свобод человека должны ограничиваться защитой. Но защита может потребовать соответствующей правовой регламентации на региональном уровне. Данная' проблема не получила конституционного решения. Для граждан, проживающих на территориях субъектов Федерации, уставы должны.являться дополнительным правовым условием их юридического статуса. Вместо этого во многих уставах отсутствует раздел, закрепляющий гарантии защиты прав и свобод человека и гражданина.

Вместе с тем роль законодательных актов субъектов Федерации не должна сводиться к повторению компетенции центра, их задача - конкретизировать эти права на региональном уровне, определить гарантии их реализации на местах.

Конституция Российской Федерации 1993 года определила два метода правового регулирования вопросов, составляющих совместный* предмет ведения: законодательный и договорный.

Законодательный метод закреплен в п. 2 ст. 76 Конституции, который гласит, что «по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъек-

Реальная практика свидетельствует о попытках перераспределения в договорах не только предметов совместного ведения, но и даже предметов ведения закрепленных в Конституции России исключительно за Федерацией.

В целом, «договорное право», охватившее весьма значительную территорию России, не сняло юридические коллизии, возникшие между конституциями республик, уставами и положениями Конституции Российской Федерации, между региональным и федеральным законодательством. Более того, практика заключения двусторонних договоров порождала новые текстуально-правовые конфликты, что, в свою очередь, крайне отрицательно сказывалось на судебной и иной правоприменительной практике. Возникла ситуация «ремультип- ликации», то есть повторяющегося умножения правовых ошибок. В плане оценки конституционности следует признать, что такие акты формировали процесс «внелегального преобразования» действующей федеральной Конституции, путем установления иного, чем предусмотрено Основным Законом, правового режима65.

Практика применения внутринациональных договоров, в опережение федерального законодательства, показала, что такой способ приводит к нарушению принципа равноправия субъектов Федерации и подрыву единства системы законодательства. Поэтому снятие проблем во многом должно достигаться путем создания законодательного механизма, предполагающего дифференцированное разграничение полномочий между органами государственной власти по различным предметам, относимым к совместному ведению66. Несомненно, законодательное разграничение предметов ведения является более стабильной правовой формой. Именно федеральные законы woiyr выступать универсальным средством регулирования отношений, позволяющим учитывать как общенациональные, так и региональные интересы.

В целях закрепления приоритет законодательного регулирования предметов совместного ведения и компетенции 24 июня 1999 года был принят Феде- тов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации». Положения данной статьи убеждают, что здесь установлен административный способ разграничения полномочий. Федеральный центр определяет, что в предмете совместного ведения взять себе, а что оставить субъектам Федерации посредством федерального закона, имеющего высшую юридическую силу, это - во-первых. Во-вторых, предписание статьи 76 Конституции о том, что законы и другие нормативно-правовые акты должны соответствовать федеральному закону, определяющему совместный предмет ведения, также не оставляют сомнений на этот счет67.

Договорный способ разграничения полномочий в совместном предмете ведения закреплен в и. 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации, где говорится: «Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий». Однако в данной статье не предусматривалось соотношения договоров, Конституции России и федеральных законов по юридической силе, а была предусмотрена лишь возможность их принятия.

Двусторонние договоры задумывались как исключительная мера для единичных случаев (Татарстана, Чечни, Калининградской области), однако далее заключение двусторонних договоров между федеральным центром и регионами приняло волнообразный характер: вначале только с республиками, а затем с областями, краями и другими видами субъектов Федерации. К середине 1999 года было заключено около 42 договоров с органами государственной власти 46 субъектов Российской Федерации и более 250 соглашении к ним68.

Договорный элемент по - существу оказался введенным в основу устройства России, привел к девальвации конституционных ценностей федерализма.

ральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»69.(в настоящее время утративший силу).

Закон сформулировал и закрепил восемь принципов, которые надлежит соблюдать при практическом разграничении полномочий: конституционность; верховенство Конституция Российской Федерации и федеральных законов; равноправие субъектов Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий; недопустимость ущемления прав и интересов субъектов Федерации; согласование интересов Федерации и ее субъектов; добровольность; обеспеченность полномочий федеральных и региональных органов необходимыми ресурсами; гласность.

К достоинствам данного федерального закона можно отнести: чёткое определение ключевых понятий (предмет ведения, компетенция, полномочия, договор); введение запрета на перераспределение предметов ведения, установленных Конституцией России, посредством заключения договоров и соглашении; установление безусловного приоритета федерального закона по отношению к договору о разграничении предметов ведения.

Договор мог быть заключен в двух случаях: 1) при прямом указании в Федеральном законе по предмету совместного ведения или 2) при отсутствии Федерального закона по предмету совместного ведения - с условием приведения указанного договора в соответствие с Федеральным законом после принятия такового (ст. 14).'Гаким образом, был положен конец спорам о приоритете договоров с одной стороны и Конституции России, федерального законодательства с другой. Закон определил назначение договора как вспомогательного по отношению к закону механизма, призванного обеспечить учСт региональных особенностей при разграничении полномочий по предметам ведения.

Необходимо отметить, что указанный Федеральный закон имел целый ряд недостатков и многие его механизмы носили незавершенный, половинчатый характер. Так, провозг лашая недопустимость перераспределения предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения, он одновременно давал возможность посредством договора конкретизировать предметы совместного ведения с учетом политических, экономических, социальных, географических, этнических и иных особенностей субъектов Федерации. Неясно, как это положение могло быть реализовано на практике, ведь любая конкретизация предметов ведения так или иначе не может не коснуться их разграничения. Фактически до настоящего времени в России не заключено ни одного договора, который бы конкретизировал предметы совместного ведения, Fie касаясь их разграничения.

Кроме того, закон не определял порядок работы согласительной комиссии, ее возможные решения и их юридические последствия. Также не была предусмотрена возможность заключения многосторонних договоров и соглашений в целях развития тесного межрегионального сотрудничества в конкретных сферах их взаимодействия.

Вместе с тем Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» положил начало решению проблемы договоров и соглашений и стал важным этапом гармонизации федеративных отношений, однако разрешил далеко не все необходимые вопросы.

В связи с принятием данного федерального закона был инициирован процесс расторжения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий. К 2003 году большинство подобных договоров прекратили своё действие70.

В настоящее время отношения по разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и се субъектов регулирует Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ (в ред. от 4 июля 2003 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1. Включение положений о разграничении предметов ведения и полномочий в этот Федеральный закон представляется не совсем удачным, так как уже его название не охватывает всего спектра отношений, ре!улируемых этим актом. В соответствие с ним федеральный центр отказался от попыток регулирования разграничения предметов ведения специальным федеральным законом, посчитав, видимо, что они достаточно полно определены Конституцией России. Несмотря на то, что в п.5 ст.1 указано, что разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, в главе 4 говорится только о разграничении полномочий между органами государственной власти России и её субъектов. Между тем в этой главе установлено, что в соответствии с ним органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов могут.заключать договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, несмотря на то, что предметы ведения уже разграничены Конституцией России (ч. 5 ст. 1). Было бы вполне логично установить иную формулу, а именно договоры о разфаничении полномочий, поскольку договор о разграничении предметов ведения фактически вторгается в предмет конституционного регулирования. Однако недостатки конституционной модели не дают федеральному законодателю установить указанную формулировку. С одной стороны, толкование всех норм Конституции в совокупности, прежде всего ст. 15, 71, 72, 73, 76, позволяет сделать вывод о невозможности вторжения органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в конституционное разграничение предметов ведения путем принятия законов или заключения договоров, но, с другой стороны, ч. 3 ст. 11 Конституции прямо устанавливает, что «разграничение- предметов ведения и полномочий... осуществляется договорами о разфаничении предметов ведения и полномочий». Следует отметить, что разфаничение предметов ведения должно осуществляться только Конституцией Российской

Федерации; разграничение пределов правового регулирования федеральным законодательством - специальным федеральным законом; полномочий — федеральными законами и, в установленных в них случаях, договорами между Российской Федерацией и ее субъектами, а делегирование отдельных полномочий — соглашениями между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

При этом необходимо учитывать, что разграничение полномочий происходит по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, определенных Конституцией России. Вместе с тем полномочиями обладают конкретные органы государственной власти Российской Федерации или ее субъектов. Значит, договоры о разграничении полномочий разграничивают полномочия не Российской Федерации и ее субъектов вообще, а конкретных федеральных органов и органов субъектов Федерации.

Между тем договорам о разфаничеиии предметов ведения и полномочий . была предана юридическая сила федерального закона. Таким образом, новая роль договоров между Российской Федерацией и ее субъектами, которая ранее определялась как вспомогательная по отношению к законодательному регулированию вопросов разграничения полномочий нивелирована71. Более того, договор о разграничении полномочий имеет ту же силу, что и специальный федеральный закон. Поскольку договор предусматривает изъятия из общего порядка федерального законодательного регулирования, он становится приоритетным для правоприменителя.

В законе установлено, что именно региональная специфика определяет необходимость в ином разграничении полномочий, однако в законе не определяются критерии или принципы, которые обусловливают достаточность и обоснованность оснований заключения договора. Таким образом, по мнению Е.М. Шишковой, при наличии политической воли заключить договор, содержание

Несмотря на то, что по данным полномочиям субъекты России могут принимать собственные нормативные правовые акты, практически по большинству указанных вопросов правовое регулирование осуществляется федеральными законами. Причём в последнее время наблюдается тенденция концентрации полномочий по предмету совместного ведения именно на уровне Федерации и принятие вместо рамочных актов всеобъемлющих законов, которые не оставляют субъектам России возможности для собственного правового регулирования1.

Статья 73 Конституции России закрепляет предмет исключительного ведения, но уже не Федерации, а ее субъекта. В ней говорится, что «вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти». Сфера регулирования субъектов Российской Федерации, как видно из приведенной статьи, определена очень пространно и не дает ответа на вопрос о содержании их собственного предмета рс^лирования. Практика показывает, что он охватывает сферы общественных отношений, связанных с внутренними задачами, решаемыми субъектами Федерации. Реализуемая ими в этих целях компетенция не выходит за рамки собственных структур и базируется исключительно на внутренних материальных и финансовых ресурсах. В области государственного строительства и управления - это создание системы органов государственной власти, административно-территориальное устройство, референдум и другие формы демократии, которые реализуются на уровне субъекта Федерации. Что касается социально-экономической деятельности, то в этой сфере к предметам ведения субъекта Федерации отнесены вопросы бюджета, финансовых средств, региональных программ развития^ т.д.2

Формы правового регулирования собственного предмета определены в п. 4 ст. 76 Конституции Российской Федерации: «Вне пределов ведения Российской 1

Безруков А.В. Разграничение компетенции между уровнями публичной власти: проблемы и перспективы// Конституционное и муниципальное ириво.-2008.-.У? 16.-С.9. 2

Гомбожапов О.С. К вопросу о полноте государственной власти субъектов Российской Федерации// Консгиту- ционное и муниципальное право.-2007.-Хс 7.*С.4.

которого при полном соблюдении процедуры не вполне отвечает федеральному законодательству, не представляется затруднительным1.

Исходя из вышеизложенного, мы можем констатировать,-ч го, если посредством Федерального закона or 24 июня 1999 года «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» удалось хотя бы прекратить практику заключения договоров, противоречащих Конституции России и федеральному законодательству, и в какой-то мере восстановить единство системы законодательства страны, то данный Федеральный закон не содержит механизмов, препятствующих возврату к договорной практике, позволяющей отдельным субъектам устанавливать особый режим отношений с Федерацией. Подтверждением этого служит Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской федерации и органами государственной власти Республики Татарстан, утверждённый Федеральным законом от 24 июля 2007 года №199-Ф32. Несмотря на то, что нормы данного акта не устанавливают особый статус Татарстана3, в статье 2 оговаривается возможность решение ключевых вопросов договорного регулирования на межправительственном уровне, а открытый перечень особенностей республики и абстрактная формулировка предмета соглашений позволит расширять их до бесконечности. Подобная практика опять может привести к нарушению единства системы законодательства и закреплению неравенства субъектов России.

Ещё одной из ключевых особенностей Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» является установление в статье 26.3 перечня полномочий, осуществление которых происходит исключительно за счет собственного финансирования субъектов.

1 Шишкова Е.М. Договоры о разграничении ПОЛНОМОЧИЙ между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами: забвение или реанимация// Консппушюнное и муниципальное право.-2008.-J& 3.- C.I2.

7 Собрание законодательства Российской Федерации.-2007.-N 31.- Ст. 3996.

5 Авакьан С.А. Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения//Конституционное и муниципальное право.-2007.-.№8.-С. 10.

Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов». Вместе с гем указанный предмет охватывает не все правовые отрасли. В него не входят уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное, гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство, правовое регулирование интеллектуальной собственности (и. «о» ст. 71 Конституции России). Некоторое ограничение просматривается и в нор- мотворческой деятельности субъекта Федерации, гак как разработка ими правовых актов распространяется не на все отрасли права.

Установленные в ч. 5 и 6 ст. 76 Конституции принципы соотношения федеральных законов и законов субъектов Федерации закрепили равенство юридической силы федеральных законов и законов субъектов Федерации в случаях, когда они изданы субъектом законодательной деятельности в пределах его компетенции. Иными словами, нормативный правовой акт субъекта Федерации, принятый в соответствии с ч. 4 статьи 76 Конституции по вопросам, находящимся в ведении субъекта Федерации, обладает такой же юридической силой, какой обладают федеральные законы, принятые в соответствии с ч. 1 и 2 статьи 76 Конституции по вопросам, находящимся в ведении федерального центра. Более того, установлено, что в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации, изданным в. соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции (т.е. вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации), действует нормативный правовой акт субъекта Федерации (ч. 6 ст. 76 Конституции России).

Совокупность законов и других нормативных правовых актов, образующих законодательство каждого субъекта России, сугубо индивидуальна. В этой индивидуальности и заложены основные проблемы, вызванные отсутствием взаимосвязанности между федеральным законодательством и региональным законодательством, а также отсутствием взаимосвязи между системами законодательства различных субъектов.

Однако в последнее время, стремясь обеспечить единое правовое пространство, проявляются тенденции унификации системы законодательства России. Более половины федеральных законов принимаются по вопросам, не перечисленным в статьях 71 и 72 Конституции Российской Федерации. Кроме того, федеральные законы, принятые по предметам совместного ведения, часто настолько детализированы, что у субъектов Федерации не остаётся возможности для собственного правового регулирования. Наличие подобных проблем свидетельствует о недостаточной чёткости разграничения предметов ведения и полномочий России и её субъектов.

Определение исключительных полномочий субъектов Российской Федерации в статье 73 Конституции России но остаточному принципу, без раскрытия их реальною содержания делает на практике эти полномочия расплывчатыми и неопределёнными. Относительно остаточного принципа в литературе существуют различные мнения. Б.С. Крылов считает, что «объём и виды деятельности субъектов Федерации настолько велики, что перечислить, все, чем они обязаны заниматься и за что они ответственны, практически невозможно. Более того, приведение такого списка не только ненужно, но и вредно, поскольку субъекты Федерации оказывались бы в ряде случаев вынужденными ограничивать круг вопросов, которыми им нужно заниматься»72.

Согласно другой точки зрения, необходимо в Конституции России сократить число совместных предметов ведения и прописать более чётко предмет ведения субъекта Федерации73.

Практика доказала, что определение исключительных полномочий субъектов России по остаточному принципу не оправдала себя. Важное значения для обеспечения единства системы законодательства России имело бы закрепление в федеральной Конституции хотя бы минимального перечня полномо- чий, относящихся к исключительному ведению субъектов Российской Федерации. Однако, как отмечает В.Е. Чиркин: «При всей скрупулезности работы и при определении предметов ведения Федерации, и при определении полномочий субъектов практически всегда будет что-то упущено. Поэтому необходима оговорка об остаточных полномочиях»1. Представляется, что такая оговорка должна быть закреплена за Российской Федерацией.

Третий уровень правового регулирования, как уже отмечалось, имеет своим предметом местное самоуправление. Этот предает определён федеральным законодательством и законодательством субъектов России.

В соответствии с Конституцией Российской Федерацией институт местного самоуправления относится к основам конституционного строя. Принцип федерализма предполагает не только взаимодействие Федерации и её субъектов, но и значительную активизацию местного самоуправления. Положение основ конституционного строя нашли своё развитие в главе восьмой Конституции России, где получили своё закрепление основные принципы развития местного самоуправления: наличие муниципальной собственности и возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Основным нормативным актом, регулирующим местное самоуправление в стране, является Федеральный закон от 06.10.2003 года № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» . Закреплённые в законе полномочия органов местного самоуправления можно разделить на две группы: •

полномочия по решению вопросов организации местного самоуправления; •

полномочия по решению вопросов местного значения. К достоинствам закона необходимо отнести новый подход к разграничению предметов ведения местного самоуправления. В нём особо подчёркивает- ся, что перечень вопросов местного самоуправления не может быть изменен иначе как путём внесения изменений и дополнений в федеральный закон.

Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определены пределы вмешательства федеральных органов государственной власти в сферу местного самоуправления. К полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относятся: •

определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации; •

правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления; •

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения; •

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся: •

правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации; •

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления; •

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государствен ной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; •

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации.

Несомненным достоинством рассматриваемого закона является и то, что в нем появились нормы об администрации как органе местного самоуправления. Наряду с представительным органом устанавливаются исполнительные органы и глава муниципального образования. Закон закрепил возможность разграничения вопросов местного значения.

В статьях 74,75 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается возможность вмешательства органов государственной власти субъектов России в деятельность местного самоуправления, тем самым как бы продлевая вертикаль исполнительной власти.

Процесс организации и деятельности местного самоуправления часто сопровождается многочисленными нарушениями законности. Во многих случаях это связанно с отсутствием чёткого разграничения полномочий органов государственной власти, и, как следствие, рассредоточение функций местного самоуправления между органами государственной власти.

В то же время, зачастую органы местного самоуправления присваивают себе часть полномочий государственных органов, издают правовые акты, противоречащие федеральному законодательству и законодательству субъектов России.

Подводя итог, мы можем констатировать, что система законодательства России в широком смысле представляет собой систему издаваемых уполномоченными правотворческими органами юридических актов, устанавливающих нормы права. В данной системе выделяют 1. федеральное законодательство; 2. законодательство субъектов Российской Федерации; 3. систему нормативных актов представительных и исполнительных органов местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство оказывают всеобъемлющее влияние, определяя цели, задачи, основные направления формирования и развития законодательства субъектов Федерации и системы нормативных актов органов местного самоуправления. Таким образом, все уровни законодательства представляют собой единую систему, что является одним из важнейших условий обеспечения целостности России и эффективности защиты прав граждан, стабильного экономического и политического развития страны.

Чёткое и сбалансированное разграничение предметов ведения и полномочий является основой обеспечения единства системы законодательства России,