Определение предметов ведения в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации

В соответствии с частью 2 статьи 5 Конституции Российской Федерации входящие в ее состав республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа имеют свои конституции, уставы и законодательство.

К настоящему времени практически во всех субъектах РФ действуют принятые ими в установленном порядке конституции (в республиках) и уставы (во всех других субъектах). Исключением являются Республика Калмыкия, где вместо конституции принято Степное Уложение.

В месте с тем основные законы отличаются друг от друга своей структурой, построением и соотношением составных частей, неодинаковой степенью собственно конституционного (уставного) регулирования, содержанием закрепленных в них институтов, пределами правового регулирования различных предметов ведения. Они содержат достаточно много специфических моментов, отражающих своеобразие исторического и экономического развития каждого субъекта Российской Федерации.

Конституция республики принимается ею самостоятельно и закрепляет основные элементы республики как государства - население и граждане, устройство власти, территория, гражданство и государственные языки. В этом заключается одно из отличий республиканских конституций от уставов других субъектов Российской Федерации.

Об уставе и его месте в иерархии нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации следует сказать, что он определяется как Основной Закон субъекта Российской Федерации, имеющий прямое действие и применяемый на всей территории субъекта РФ. Сам термин "устав" был упомянут з Законе РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов и

конституционную практику и был, затем закреплен в Конституции Российской Федерации 1993 года.

Стабильность конституций и уставов обеспечивается особым порядком их принятия, внесения поправок и особой процедурой пересмотра отдельных их положений. Везде предусмотрено квалифицированное большинство голосов депутатов законодательного органа для положительного решения вопроса о принятии или изменении конституции (устава) субъекта Российской Федерации. К примеру, в Республике Башкортостан закон о внесении изменений и дополнений в конституцию считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Законодательной Палаты и не менее двух третей от общего числа депутатов Палаты Представителей Государственного Собрания Республики.

Особыми процедурами сопровождаются изменения разделов, закрепляющие основы конституционного строя, правового статуса личности. Так, в Республике Удмуртия поправки в «обычные» главы конституции вносятся двумя третями депутатов законодательного органа либо половиной граждан на референдуме, а поправки в главы, закрепляющие основы конституционного строя — тремя четвертями депутатов парламента либо двумя третями голосов граждан на референдуме.

Следует отметить особенность Устава Ярославской области, согласно которому раздел 9, предусматривающий порядок внесения изменений в устав, вообще не может быть пересмотрен.

депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, № 13, ст 663, № 34, ст 1966,1993, № 17, ст 601, № 34, ст 1398).

В некоторых республиках для внесения изменений в конституцию предусмотрена народная законодательная инициатива. Так, в Республике Тыва с предложением об изменении конституции республики может выступить группа избирателей численностью не менее одной тысячи человек, в Республике Ингушетия — не менее десяти тысяч, а в Республике Удмуртия — не менее пятидесяти тысяч.

Статусом, назначением конституции (устава) субъекта Российской Федерации определена ее структура.

Большинство конституций (уставов) субъектов Российской Федерации имеют схожую структуру. Как правило, в них отражены пять основных блоков проблем.

Первый блок посвящен основам конституционного строя. Здесь фиксируются основные принципы общественно-политического строя, форма правления и т.д.

Второй блок содержит основы правового положения личности в государстве и обществе. Закрепляются права, свободы и обязанности человека и гражданина.

Третий блок касается статуса субъекта Российской Федерации и его административно - территориального устройства.

Четвертый блок посвящен системе органов государственной власти и основам местного самоуправления.

Пятый блок закрепляет предметы ведения субъекта Российской Федерации и порядок их реализации.

В ряде конституций (уставов) субъектов Российской Федерации имеются разделы, посвященные описанию государственных символов и установлению статуса столицы.

Практически все конституции (уставы) субъектов Российской Федерации содержат преамбулу — вводную часть. Это своеобразная увертюра к тексту. В ней провозглашаются основные идеалы, нравственные ценности, идеи свободы, справедливости, демократии т. п.

Все конституции (уставы) субъектов Российской Федерации имеют главу, посвященную порядку принятия и внесению в них изменений и дополнений. Во многих выделены разделы, посвященные заключительным и переходным положениям.

Конституции республик и уставы субъектов РФ основываются на положениях Конституции РФ и федерального законодательства. Большинство основных законов субъектов РФ принципиально следуют конституционному строю, установленному Конституцией Российской Федерации, достаточно последовательно продолжают закрепленное ею разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и ее субъектами.

Субъекты РФ обладают совместной законодательной компетенцией с Российской Федерацией. Статья 72 Конституции Российской Федерации определяет предметы их совместного ведения.

Проблемы действия федерального законодательства на территории субъектов Российской Федерации решены в конституциях и уставах большинства субъектов РФ в соответствии с положениями статьи 76 Конституции Российской Федерации.

Обычно это положение закрепляется в норме Основного закона субъекта, которая определяет, что законы и иные нормативные правовые акты не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

В случае противоречия действует федеральный закон. В качестве примера можно привести норму Устава города Москвы (последний абзац статьи 13), которая определяет, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные законы, имеющие прямое действие на территории Москвы (субъекта РФ).

Разнообразно реализуется положение Конституции Российской Федерации о том, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ последние обладают всей полнотой

государственной власти. Большинство субъектов РФ закрепило нормы, в соответствии с которыми по вопросам собственной компетенции органы государственной власти вправе принимать законы субъекта и иные нормативные правовые акты. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта РФ.

Предметом регулирования конституций (уставов) субъектов Федерации выступают отношения, складывающиеся в области организации, принадлежности и осуществления власти при взаимодействии данного субъекта Федерации с федеративным государством в целом в рамках существующего общественного строя, а равно в области взаимосвязей государства и личности на обоих уровнях государственной власти. В тоже время данный предмет ограничен нормами федеральной Конституции, которая закрепляет основы общественного строя (именуемого в Основном законе конституционным), статус субъектов Федерации, разграничение компетенции, устанавливает права и обязанности человека и гражданина, а также иные институты.

В исключительном ведении субъекта РФ находятся: установление наименования данного субъекта; его административно-территориальное устройство; принятие и изменение конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов, контроль за их соблюдением; установление системы органов государственной власти субъекта, порядка их организации и деятельности, формирование органов государственной власти субъекта; собственность, бюджет, налоги и сборы субъекта; комплексные программы экономического, экологического, социального и культурного развития

субъекта; межрегиональные связи субъекта; государственная и муниципальная службы субъекта; официальная символика, учреждение наград, почетных званий и другое, не отнесенное Конституцией РФ к ведению Федерации.

Вопросы, связанные с конституционным принципом разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами разносторонне анализируются в работах ученых-правоведов, юридической литературе. В частности, актуальной проблемой, связанной с правильным пониманием этого принципа, по мнению некоторых авторов, является вопрос о том, насколько допустимо регулирование предметов ведения в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации¹.

Нами проведено сравнительно-правовое исследование действующих конституций и уставов субъектов Российской Федерации^[123][124] с точки зрения установленного Конституцией РФ разграничения предметов ведения.

Анализу подвергались конкретные правовые нормы, регулирующие предметы ведения всех трех уровней. Учитывая, что существуют три уровня предметов ведения, а именно: предметы ведения Российской Федерации (обозначим их индексом «1»), предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (обозначим их индексом «2») и предметы ведения субъектов Российской Федерации (обозначим их индексом «3»), то вариантов конституционного или уставного разграничения может быть семь.

Восьмым вариантом может стать такая ситуация, когда субъекты Российской Федерации в своих конституциях и уставах вообще не приводят перечень предметов ведения ни одного из уровней. Исследование выявило, что таких субъектов РФ - двадцать шесть. Полагаем, что эти субъекты РФ оставили за собой свободу в правовом реіулировании вопросов исключительного ведения субъектов Российской Федерации, не ограничив их перечислением в собственных конституциях и уставах.

Проведенный анализ конституций и уставов субъектов РФ показывает, что два варианта конституционного или уставного разграничения в них обычно не используется, то есть в конституциях и уставах не закрепляются вместе предметы ведения Российской Федерации(І) и предметы ведения субъектов Российской Федерации(З) или отдельно только предметы ведения Российской Федерации(З).

Соответственно, из оставшихся пяти вариантов разграничения предметов ведения «три являются неконституционными, так как, инкорпорируя нормы, закрепленные в Конституции РФ, вторгаются в предмет федерального конституционного регулирования»^[125]. В качестве нарушения Конституции Российской Федерации рассматривается включение в конституции и уставы субъектов РФ перечня предметов ведения Российской Федерации(І). На практике это проявляется в двух случаях. Во-первых, эго когда в конституциях и уставах некоторых субъектов Российской Федерации закрепляются предметы ведения всех трех уровней: предметы ведения Российской Федерации(І), предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ(2) и предметы ведения субъектов Российской Федерации(З). Во-вторых, когда производится установление перечня предметов ведения Российской Федерации(І) и предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов(2).

Текст статьи 71 Конституции Российской Федерации полностью включен в конституции и уставы семи субъектов РФ. Например, в Уставе города Москвы он закреплен в статье 13, в Уставе Мурманской области - в статье 23.

Полагаем, что данные статьи конституций и уставов несут избыточную информацию в виде повторения текста Конституции Российской Федерации. На практике нормы этих статей конституций и уставов субъектов Российской Федерации не применяются, а применяются соответствующие нормы Конституции Российской Федерации на территории данного субъекта.

Не вызывает сомнения, что недопустимо, и включение в конституции и уставы субъектов Российской Федерации перечня предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов(2). Этот перечень установлен статьей 72 Конституции Российской Федерации.

Закрепление перечня предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ(2) и предметов ведения субъектов РФ(3) в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации является достаточно распространенным.

Следует констатировать, что в уставах ряда субъектов РФ (Республика Карелии, Смоленская, Ярославская области, Краснодарский край, Агинский, Бурятский автономный округ) устанавливается только перечень предметов совместного ведения(2). По нашему мнению, такое закрепление разграничения предметов совместного ведения также можно рассматривать как отступление от требований федерального законодательства.

Существует мнение, что оставшиеся два варианта конституционного (уставного) регулирования могут быть оценены как юридически «чистые» с точки зрения невмешательства в прерогативу федерального регулирования. Первый вариант - когда некоторые субъекты Российской Федерации вообще не определяют перечень предметов ведения на всех уровнях. И, второй - когда устанавливаются лишь предметы ведения субъектов РФ^[126]. Из 89 субъектов Российской Федерации таких субъектов насчитывается 45, то есть больше половины.

В отдельных конституциях и уставах декларируется право субъектов РФ издавать нормативные правовые акты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Часто оно сопровождается нормой об опережающем правовом реіулировании в сферах, относящихся к совместному ведению. Как видим, прописывая эти нормы в своих конституциях и уставах, субъекты Российской Федерации стараются законодательно закрепить за собой

определенные гарантии. Они опираются на позицию Конституционного Суда Российской Федерации, которую он занял во многих своих решениях: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе законодательно регулировать отношения, как в сфере совместного ведения, так и в сфере исключительного ведения. И ограничен он только основами конституционного строя.

На основе результатов проведенного исследования можно сделать определенные выводы:

1 Анализ показывает, что в развитие положений статей 72 и 73 Конституции Российской Федерации конституции и уставы субъектов РФ обычно содержат нормы, закрепляющие компетенцию составных частей федеративного государства. Это делается либо в общей форме путем ссылки на соответствующие положения Конституции Российской Федерации, либо через детализацию полномочий субъекта РФ. То есть непосредственно в самом Основном законе субъекта Российской Федерации конституционность (уставность) нормативных правовых актов обусловливается их легитимностью, соответствием текущему законодательству.

2. Закрепляя перечень предметов ведения в собственных конституциях и уставах, субъекты Российской Федерации, как правило, используют по аналогии схему предметов ведения, обозначенных для Федерации по Конституции Российской Федерации. В этой связи подчас возникают противоречия.

3. Конституции и уставы субъектов РФ, содержащие нормы не соответствующие Конституции Российской Федерации, федеральным законам, должны приводиться в соответствие с ними.

4. Фактическое разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ нередко порождает коллизии, не способствует укреплению стабильности в стране. Оно нуждается в совершенствовании, одним из вариантов которого может стать расширение перечня совместных полномочий, которые нелегитимно уже присвоили себе многие субъекты

Российской Федерации или переход к максимальному сужению круга предметов совместного ведения. Для этого предлагается в конституциях и уставах субъектов РФ установить запреты, в какие сферы деятельности не могут вторгаться федеральные власти, а в какие - субъекты Российской Федерации.

5. Негативным моментом законотворчества субъектов Российской Федерации является то, что отдельные нормы конституций и уставов субъектов РФ содержат совпадающие с Конституцией Российской Федерации нормы. Это касается норм разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами (статей 71, 72 Конституции РФ). Хотя одним из основных аргументов являлась необходимость учета реальных специфических особенностей субъектов Российской Федерации, накопление дублирующих норм неоправданно увеличивает объем правовой информации, ведет к снижению авторитета правовых норм. Такая практика представляется нерезультативной.

А если не копировать правовые нормы, то «что» и «сколько» можно записать в Основном законе субъекта РФ?

6. Проведенный сравнительный анализ конституций и уставов субъектов РФ показал, что 56 субъектов РФ в своих основных законах закрепили перечень предметов исключительного ведения субъекта РФ, из них 19 субъектов РФ - только предметы исключительного ведения субъекта РФ. Более правильно, на наш взгляд, поступили те субъекты (их 26), которые перечень не зафиксировали, тем самым, оставив возможную свободу законодательствовать и в других сферах, не определенных статьями 71 и 72 Конституции РФ.

7. Если рассматривать предметы совместного ведения, то 43 субъекта Российской Федерации непосредственно закрепили этот перечень в своих конституциях или уставах. Проанализировав нормы их основных законов, можно отметить, что субъекты РФ придерживаются следующей правовой позиции - совместное ведение, которое предполагает разделение компетенции

между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в порядке статьи 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации, означает, что при отсутствии федерального закона субъект РФ вправе самостоятельно урегулировать соответствующий вопрос; с принятием федерального закона закон субъекта РФ должен быть приведен в соответствие с ним. В свою очередь, если субъект РФ не принял закона по вопросу, отнесенному к его компетенции федеральным законодателем в порядке осуществления полномочий, закрепленных статьями 72, 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации, то федеральный законодатель, в случае необходимости, сам может осуществить правовое регулирование в этой сфере.

2.2.