Особенности рассмотрения и утверждения проектов региональных и местных бюджетов

На стадии рассмотрения и утверждения проектов бюджетов субъектов Федерации и актов о бюджете органов местного самоуправления реализуются исключительные права публично-правовых образований на утверждение бюджетов.

В данном случае эта стадия бюджетного процесса по своему характеру представляет собой законотворческий процесс. Вместе с тем при рассмотрении и утверждении проектов бюджетов и актов о бюджете публично-правовые образования, действующие через соответствующие представительные органы, реализуют в определенной мере права государственной или муниципальной собственности на бюджетные средства185. Бюджетный кодекс РФ детально регулирует процесс рассмотрения и утверждения федерального бюджета и закона о нем. Утверждение же региональных и местных бюджетов и актов об этих бюджетах регулируется данным Кодексом лишь в общих чертах. Более подробные положения содержатся в законодательстве субъектов Федерации и местного самоуправления. Бюджет- ный кодекс РФ предусматривает, что порядок рассмотрения про- 237 екта закона (решения) о бюджете и его утверждения, установленный законом субъекта Федерации, правовыми актами органа местного самоуправления, должен обеспечивать рассмотрение и утверждение указанного проекта закона (решения) до начала очередного финансового года, а также утверждение в процессе рассмотрения этого проекта закона (решения) показателей, установленных в ст. 184.1 БК РФ. Рассмотрение проекта закона о бюджете субъекта Федерации, местного самоуправления и их утверждение до начала очередного финансового года обеспечивается путем установления даты внесения проекта закона (решения) о бюджете, а также установления даты, до которой должен быть утвержден закон (решение) о бюджете на очередной финансовый год. Так, в ст. 84 Закона Новосибирской области от 3 декабря 2007 г. № 154-ОЗ «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Новосибирской области» предусмотрено, что проект закона о бюджете считается внесенным в срок, если он доставлен в законодательный (представительный) орган до 24 часов 1 октября текущего года.

Рассмотрение в окончательном третьем чтении не позднее 1 декабря текущего года проекта Закона о бюджете предусмотрено в ст. 31 Закона Челябинской области от 27 сентября 2007 г. № 205-ЗО «О бюджетном процессе в Челябинской области». Аналогичные нормы о порядке внесения и утверждения проекта решения о бюджете содержатся в положениях о бюджетом процессе в муниципальных образованиях186. В законе (решении) о бюджете согласно ст. 184.1 БК РФ обязательно должны содержаться основные характеристики бюджета: общий объем доходов бюджета, общий объем расходов, дефицит (профицит) бюджета. Кроме того, законом (решением) о бюджете устанавливаются: перечень главных администраторов доходов бюджета; перечень главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета; распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и 238 видам расходов классификации расходов бюджетов в ведомственной структуре расходов на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) и т.д. Законом субъекта Федерации, муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального образования могут быть предусмотрены иные показатели бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов, которые должны быть установлены законом (решением) о бюджете. Так, согласно ст. 22 Закона Санкт-Петербурга от 20 июля 2007 г. № 371-77 «О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге»187, законом Санкт-Петербурга о бюджете утверждаются показатели и характеристики (приложения) в соответствии со ст. 184.1 БК РФ, а также такие показатели бюджета, как адресная инвестиционная программа; программа государственных внутренних заимствований Санкт-Петербурга; программа государственных внешних заимствований Санкт-Петербурга; программа государственных гарантий Санкт-Петербурга; программа предоставления бюджетных кредитов; перечень расходных обязательств муниципальных образований, вытекающих из полномочий по вопросам местного значения, определенных законами Санкт-Петербурга; перечень источников доходов местных бюджетов и нормативы отчислений в местные бюджеты; распределение дотаций из фонда финансовой поддержки местных бюджетов; распределение субвенций из фонда компенсаций Санкт-Петербурга.

Действующая с 1 января 2008 г. новая редакция Бюджетного кодекса РФ предусматривает осуществление среднесрочного планирования на уровне субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Именно поэтому в Бюджетном кодексе РФ появилось положение о том, что в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период проект закона (решения) о бюджете утверждается путем изменения параметров планового периода утвержденного бюджета и добавления к ним параметров второго года планового периода проекта бюджета. Изменение параметров планового периода бюджета субъекта Федерации и бюджета территориального государственного внебюд- жетного фонда осуществляется в соответствии с законом субъек- 239 та Федерации, изменение параметров планового периода местного бюджета — в соответствии с муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования. В соответствии с указанной выше нормой Бюджетного кодекса РФ ч. 2 ст. 22 Закона Санкт-Петербурга «О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге» предусматривает следующее: начиная с проекта закона Санкт-Петербурга о бюджете на 2009 год закон Санкт-Петербурга о бюджете утверждается путем изменения параметров планового периода утвержденного бюджета и добавления к ним параметров второго года планового периода проекта бюджета. Изменение параметров планового периода утверждаемого бюджета предусматривает изменение основных характеристик и параметров утвержденного бюджета. Пункт 5 ст. 184.1 БК РФ предусматривает условно утверждаемые (утвержденные) расходы, под которыми понимаются не распределенные в плановом периоде по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов в ведомственной структуре расходов бюджета бюджетные ассигнования. Ряд законов субъектов Федерации188 содержат положения о том, что в составе показателей, представляемых для рассмотрения и утверждения в проекте закона о бюджете предусматривается общий объем условно утверждаемых (утвержденных) расходов на первый год планового периода — в объеме не менее 2,5% общего объема расходов бюджета, на второй года планового периода в объеме не менее 5% общего объема расходов бюджета.

Статьей 184.2 БК РФ установлен перечень документов, предоставляемых одновременно с проектом закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган: основные направления бюджетной и налоговой политики; предварительные итоги социально-экономического развития соответствующей территории за истекший период текущего финансового года и ожидаемые итоги социально-экономического развития соответствующей территории за текущий финансовый год; про- 240 гноз социально-экономического развития соответствующей территории и др. Органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления могут предусмотреть и иные документы и материалы. Так, ст. 23 Закона Санкт-Петербурга «О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге» предусматривает предоставление в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга одновременно с проектом закона Санкт-Петербурга о бюджете нормативов минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований; оценки потерь бюджета от предоставленных налоговых льгот; прогноза развития рынка аренды нежилых помещений в Санкт-Петербурге; прогноза поступлений в бюджет доходов от сдачи в аренду нежилых помещений, арендодателем которых является Санкт-Петербург; анализа влияния рынка аренды нежилых помещений на социально-экономическое положение Санкт-Петербурга; планируемых изменений Реестра недвижимого имущества Санкт-Петербурга на очередной финансовый год; планируемых изменений Реестра движимого имущества Санкт-Петербурга на очередной финансовый год; отчета об исполнении каждой целевой программы, финансирование которой осуществлялось в предшествующем финансовом году; нормативов финансирования общего образования. Порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете субъекта Федерации, органа местного самоуправления и порядок его утверждения определяются законом субъекта Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ, соответственно местного бюджета — муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования также в соответствии с требованиями Кодекса.

Законодательные (представительные) органы субъектов Федерации, представительные органы муниципального образования рассматривают проект закона (решение) о бюджете соответственно субъекта Федерации, муниципального образования на очередной финансовый год (плановый период) в основном в двух или трех чтениях. Например, в Законе Пермского края от 12 октября 2007 г. 241 № 111-ПК «О бюджетном процессе в Пермском крае»189 (ст. 39) предусмотрено рассмотрение проекта закона о бюджете Пермского края в трех чтениях, тогда как в ст. 21 Закона Республики Хакасия от 7 декабря 2007 г. № 93-ЗРП «О бюджетном процессе и межбюджетных отношениях в Республике Хакасия»190 установлено, что рассмотрение проекта закона о республиканском бюджете осуществляется в двух чтениях. Что касается органов местного самоуправления, то ст. 14 Решения Думы Сургутского района от 28 ноября 2007 г. № 233 «Об утверждении положения о бюджетном процессе в Сургутском районе» предусматривает рассмотрение проекта решения о бюджете района на очередной финансовый год в двух чтениях, а разд. 5 Решения Думы Нижневартовского района от 5 октября 2007 г. № 101 «Об отдельных вопросах организации и осуществления бюджетного процесса в Нижневартовском районе»191 решение о бюджете района рассматривается и утверждается Думой района в одном чтении. Отдельные правовые акты муниципальных образований содержат не предметы чтений, а обязательство органов местного самоуправления о принятии всех возможных мер в пределах их компетенции по обеспечению своевременного рассмотрения, утверждения, подписания и обнародования решения о бюджете192. Это объясняется тем, что субъекты Федерации и органы местного самоуправления при рассмотрении проекта бюджета обходятся без затянутых и громоздких процедур рассмотрения проектов бюджетов. В первом чтении обычно обсуждаются основные характеристики проекта. Например, при рассмотрении проекта закона о республиканском бюджете Алтая в первом чтении обсуждается 242 прогноз социально-экономического развития и основные направления бюджетной и налоговой политики Республики Алтай193.

Предметом рассмотрения проекта закона о республиканском бюджете Алтая в первом чтении являются основные характеристики республиканского бюджета: прогнозируемый в очередном финансовом году и плановом периоде общий объем доходов; общий объем расходов в очередном финансовом году и плановом периоде; верхний предел государственного внутреннего и внешнего долга Республики Алтай на конец очередного финансового года и каждого года планового периода; дефицит (профицит) республиканского бюджета в очередном финансовом году и плановом периоде. При этом в ряде законов субъектов Федерации определен порядок подготовки к рассмотрению в первом чтении проекта закона субъекта Федерации о бюджете (в том числе, направление проекта закона о бюджете на предмет рассмотрения отдельных разделов и подразделов проекта бюджета субъекта Федерации в комитеты (комиссии) законодательного (представительного) органа, в контрольные органы законодательных (представительных) органов)194. Одним из элементов подготовки к рассмотрению проектов бюджетов субъектов Федерации, муниципальных образований является создание на время рассмотрения и утверждения проекта бюджета субъекта Федерации, муниципального образования согласительной комиссии для разрешения разногласий, возникающих при рассмотрении проекта закона о бюджете195. Кроме того, согласительная комиссия рассматривает предложения, замечания и поправки к проекту закона (решения) о бюджете субъекта Федерации, муниципального образования представленные в комитет (комиссию) по бюджету субъектами права законодательной инициативы. В ряде законов субъектов Федерации о бюджетном процессе предусматривается процедура публичных слушаний по проекту закона о бюджете как до рассмотрения проекта в первом чтении, так и после принятия проекта закона о бюджете в первом чтении196. По результатам публичных слушаний принимаются рекомендации, подлежащие учету при рассмотрении проекта закона о бюджете субъекта Федерации в первом чтении. В случае отклонения в первом чтении проекта закона о бюджете субъекта Федерации законодательный (представительный) орган субъекта Федерации может передать указанный законопроект в согласительную комиссию либо вернуть на доработку в органы исполнительной власти субъекта Федерации. При рассмотрении законодательным (представительным) органом субъекта Федерации проекта закона о бюджете на очередной финансовый год во втором чтении происходит конкретизация показателей бюджета, утвержденных в первом чтении. Так, в соответствии со ст. 21 Закона Республики Алтай от 27 ноября 2007 г. № 66-РЗ «О бюджетном процессе в Республике Алтай» предметом рассмотрения проекта закона о республиканском бюджете Алтая во втором чтении являются: приложение к закону о республиканском бюджете, устанавливающее перечень главных администраторов доходов республиканского бюджета; 244 приложение к закону о республиканском бюджете, устанавливающее перечень главных администраторов источников финансирования дефицита республиканского бюджета; бюджетные ассигнования по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов республиканского бюджета в пределах общего объема расходов республиканского бюджета на очередной финансовый год и плановый период, утвержденных в первом чтении; приложение к закону о республиканском бюджете, устанавливающее распределение межбюджетных трансфертов на очередной финансовый год и плановый период муниципальным образованиям в Республике Алтай; программа государственных внутренних и внешних заимствований Республики Алтай на очередной финансовый год и плановый период (приложение к закону о республиканском бюджете); программа государственных гарантий Республики Алтай на очередной финансовый год и плановый период (приложение к закону о республиканском бюджете); приложение к закону о республиканском бюджете, устанавливающее расходы республиканского бюджета на финансирование республиканских и ведомственных целевых программ; приложение к закону о республиканском бюджете, устанавливающее бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности Республики Алтай; текстовые статьи проекта закона о республиканском бюджете. Третье чтение, предусмотренное в бюджетных процессах отдельных субъектов, в основном заключается в принятии проекта закона о бюджете субъекта Федерации в целом. Бюджетный кодекс РФ в ст. 190, а также законы субъектов Федерации о бюджетных процессах допускают возможность возникновения такой ситуации, когда закон о бюджете не вступает в силу с начала финансового года. В таких случаях управление бюджетом субъектов Федерации осуществляется в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ. В целом необходимо отметить, что в законодательстве субъектов Федерации, органов местного самоуправления учтены введенные БК РФ единые для всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации требования к составу утверждаемых за- коном (решением) о бюджете показателей, а также представляе- 245 мым одновременно с проектом бюджета документам и материалам. При этом законодательными (представительными) органами власти, а также органами местного самоуправления в основном реализуется предоставленное им право детализировать указанные требования применительно к соответствующим бюджетам.

<< | >>

↑

Источник: М. В. Карасева. БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО. 2010

Еще по теме Особенности рассмотрения и утверждения проектов региональных и местных бюджетов:

- Банковское право России - Финансовое право России - Фінансове право України -