Новые идеи в проектах 1750-х гг. Проект реформы местного управления гр. П.И. Шувалова
Новый этап работы по пересмотру управления и подготовки Штатов относится к середине 1750-х гг., и связан он с деятельностью Комиссии о сочинении нового уложения. 11 апреля 1755г.
Сенат заслушал доклад Комиссии «О преобразовании коллегий», где намечалось провести сокращение ряда учреждений и таким путем усилить централизацию отдельных сфер управления. В частности, предлагалось заменить Ревизион-коллегию счетными экспедициями при Сенате и его конторе, а Мануфактур-коллегию — экспедицией при Главном магистрате, упразднить Сибирский приказ, а Штатс-контору присоединить к Камер-коллегии, которой передать и Раскольническую контору. Очевидно, что в отличие от законодателей 1740-х гг., авторы этого доклада уже не ставили перед собой задачу сохранить в первозданном виде систему административного управле-78 Необходимость ответа на этот вопрос предусматривалась указом 12 декабря 1741 г. (№ 8480), по которому сенаторы должны были представить особый реестр законов, «несходных» с петровскими, «с изъяснениями Для чего имеют быть отставлены».
79 ПСЗ-1. Т. 15. № 11131. 26 октября 1760г.
8(1 История Правительствующего Сената за 200 лет. Т. 2. 234—237.
271
ния, созданную Петром I, а искали пути ее совершенствования. Еще в большей степени эта тенденция проявилась в проекте гр. П.И. Шувалова «о переустройстве местного управления», представленном в Сенат 7 октября 1754 года.
Проект представлял собой обширную программу преобразований, касавшихся всех сторон жизни провинции. Наряду с предложениями, направленными на улучшение экономического положения народа (создание «Конторы государственной экономии» и подчиненных ей разного рода хлебных магазинов, позволявших осуществлять государственное регулирование хлебным рынком, бороться с голодом и пр.), большое место в Проекте уделено вопросам местного управления. В качестве одного из способов решения проблем, накопившихся в местном управлении, Шувалов предлагал ввести в него выборных земских комиссаров.
Они определялись сроком на 3 года из лучших дворян «за выбором тех провинций и уездов всех дворян». В отличие от земских Комиссаров, введенных Петром I для сбора подушной подати, эти представители общества получали очень широкие и разнообразные полномочия, касавшиеся как общегосударственных, так и местных интересов подведомственных им территорий, включая заботу о безопасности и благосостоянии населения.Проект предусматривал целый комплекс мер, направленных на «учреждение потребного порядка о губернаторах и воеводах с товарищи» с целью улучшения состава местной администрации. По мнению Шувалова, Сенату необходимо было, прежде всего, упорядочить штаты, обеспечить служащих «довольным жалованьем» и установить четкий порядок назначения на должности; ввести «бессменность» губернаторов и воевод и увольнять их только по суду, сурово карая за должностные преступления; улучшить подготовку всех гражданских служащих, а для подготовки секретарей учредить в губерниях обучение «юнкеров из дворянства» и, кроме них, «никого в секретари губернских и провинциальных учреждений не назначать»81.
Проект Шувалова выявил наиболее слабые места в организации местного управления и наметил пути их исправления, которые на протяжении двух последующих десятилетий были
81 Соловьев С.М. Соч. Т. 12. С. 198—201; История Правительствующего Сената за 200 лет. Т. 2. 239—241; Готье Ю.В. Указ. соч. Т. 2. С. 135—144; Шмидт С.О. Проект П.И. Шувалова 1754 года «О разных государственной пользы способах» // Исторический архив. Т. 6. М., 1962. С. 100—118.
272
предметом обсуждения не одной законодательной комиссии. В феврале 1755 г. проект Шувалова поступил в Комиссию о сочинении нового уложения для дальнейшего его рассмотрения. Однако он не получил отражения в законодательных материалах этой Комиссии, так же как и ее собственный доклад «о преобразовании коллегий». В начале XX в. в исторической литературе утвердился взгляд, что задача пересмотра законодательства и административного строя Уложенной комиссии 1754 г.
была «не по силам», поэтому результаты ее деятельности оказались очень скромными. Особо отмечалась «крайняя бессодержательность» первой части проекта нового Уложения, касавшейся управления (глава «О разных в нашем государстве правительствах и какие до того правительства дела надлежат»)82. Всесторонне изучив эту часть проекта (в отличие от двух других, она осталась неопубликованной), Ю.В. Готье признал необоснованность подобных оценок. По его мнению, проект Уложенной комиссии, хотя и не ставил задачу проведения полной реформы областных учреждений, но намечал пути ее осуществления. Важным новшеством было введение в местное управление выборных дворян. Предполагалось их «определять погодно, с переменой» во все канцелярии, чтобы в губернских было по 3, провинциальных — по 2 и в городовых — по 1 дворянскому заседателю. Они должны были постоянно присутствовать как в государственных канцеляриях, так и в магистратах.Комиссия 1754г., вводившая дворянское представительство в областные учреждения в качестве постоянного органа, пошла в этом отношении дальше проекта Шувалова83. «Екатерининской эпохе, с которой обычно связывают развитие дворянских вожделений в области местного управления, — заметил Ю.В. Готье, — пришлось не закладывать основы, а только возводить здание на уже старом и прочном фундаменте»84.