Изменения в местном управлении (Контрреформа или новая реформа?)

Территориальные преобразования. Изменения в местном уп­равлении происходили на фоне сокращения числа губерний и пересмотра территориальных границ, установленных в ходе проведения реформы 1775г.

Во многих губерниях изменился состав уездов, заметно со­кратилась их численность. Так, в 1797г. Московская, Костром-

42 Министерство внутренних дел. 1802—1902. СПб., 1901. С. 10.

43 ПСЗ—1. Т. 24. № 17634. 12 декабря 1796г. (О новом разделении го­сударства на губернии); № 17867. 5 марта 1797г.; Т. 44. 4.2. Книга штатов. Отд. 4. № 17702. 31 декабря 1796г. С. 396-397. В штатном расписании пе­речислено 42 губернии, что можно объяснить только ошибкой составителей этого тома, включивших в расписание Саратовскую губернию. Действитель­но, Саратовскую губернию вскоре восстановили, но вместо нее упразднили Пензенскую, поэтому общее число губерний осталось неизменным, т.е. 41.

44 Это губернии: Белорусская, Волынская, Выборгская, Киевская, Кур-ляндская, Литовская, Лифляндская, Малороссийская, Минская, Подоль­ская и Эстляндская.

496

екая, Курская губерниях состояли уже не из 15, а из 10 уездов. Всего же было упразднено 143 уезда, в результате общее их число сократилось с 572 до 429 (см. Приложения 12 и 15). В начале правления Александра I многие уезды были восстановлены45, тем не менее в начале XIX в. уездов было меньше чем при Екате­рине П. Необходимо добавить, что были упразднены и области, на которые подразделялись некоторые губернии. С введением новых штатов заметно усилилась неравномерность в распределе­нии уездов. Наряду с Санкт-Петербургской, Псковской, Выборг­ской, Лифляндской и Эстляндской, состоявших из 4—7 уездов, возникли такие гигантские образования, как Малороссийская, Белорусская, Тобольская, Литовская и Иркутская губернии, на­считывавшие от 16 до 20 уездов (см. Приложение 15). Числен­ность населения в губерниях также была очень разной, колеблясь от 90—100 тыс. душ мужского пола (Архангельская, Выборгская) до 600—670 тыс. (Тамбовская, Белорусская) и даже 1100 тыс. душ мужского пола (Малороссийская губерния)46.

Изменения в административно-территориальном устройстве страны, были по своему характеру новой губернской реформой, направленной, прежде всего, на сокращение административных расходов. Еще в 1786г., составляя примерную ведомость госу­дарственных расходов, будущий император предполагал сокра­тить ассигнования на содержание местной администрации поч­ти в 3 раза (с 11 до 4 млн руб.)47.

Реформирование управления. В конце XVIII в. в организации местного управления произошли не менее глубокие изменения, чем в территориальном устройстве страны. Поэт И.И. Дмитриев, служивший в 1799г. обер-прокурором в Сенате, писал в своих записках: «Восшествие на престол преемника Екатерины последу-емо было крутыми переворотами во всех частях государственного управления: наместничества раздробились на губернии; Учрежде­ние, изданное для управления оных, изменилось; директора эко­номии уничтожены; совестные суды упразднены; некоторые из уездных городов превращены в посады...»48 Эти «крутые перево­роты» коснулись, прежде всего наместников, игравших ключевую

45 Кабузан В.М.

46 Клочков М.В. Указ. соч. С. 416.

47 Там же. С. 412.

48 Дмитриев И.И. Взгляд на мою жизнь // Дмитриев И.И. Соч. М., 1986. С. 337.

497

роль в системе губернского управления Екатерины II. Должность представителя верховной власти в губерниях упразднялась49, а все нити управления концентрировались в руках губернатора, подчи­ненного Сенату. В результате разрушалась сама идея наместни-честв, представлявших своего рода государства в государстве, что предполагало очередное переустройство системы государственно­го управления, но уже на принципах централизации.

Кардинальные изменения претерпела судебная система. По штатам 31 декабря 1796 г. палаты уголовного и гражданского суда были преобразованы в департаменты одной палаты суда и распра­вы; с восстановлением Мануфактур- и Берг-коллегий, а в начале 1797г. и Главной соляной конторы, в казенных палатах закрыты горные, таможенные и соляных дел экспедиции; упразднены все сословные суды губернского уровня, т.е. верхние земские суды, губернские магистраты и верхние расправы, а в уездах прекратили существование нижние расправы; были закрыты и совестные суды, которыми так гордилась их создательница. По штатам 1796 г. губерн­ские надворные суды сохранились в Литовской губернии и в столи­цах, где они были разделены на два департамента50. Уездный суд из дворянского сословного превратился во всесословный суд, так как его действие было распространено на все население уезда, кроме городского. В результате преобразований конца XVIII в. судебная система утратила сословный и в значительной степени выборный характер, внесенный губернской реформой 1775 г. Приказы обще­ственного призрения были включены в штаты 31 декабря 1796г., но самостоятельное их существование продолжалось недолго.

Сокращения коснулись и отдельных должностей, предусмот­ренных штатами Екатерины II. В казенных палатах были сокра­щены должности экономии директора и одного из советников.

Штаты 1796 г. нанесли сокрушительный удар по сословным представителям, в изобилии введенных в государственное управ­ление реформой 1775 г. С закрытием сословных судов они пол­ностью исчезли из губернских учреждений. В уездах сохранились

49 ПСЗ-1. Т. 24. № 17677. 22 декабря 1796 г.

50 ПСЗ—1. Т. 44. Ч. 2. Книга штатов. Отд. 4.1800 г. Таблица II (к№ 17702. 31 декабря 1796г. и др.). С. 396—397; Государственность России. Словарь-справочник. Кн. 1. С. 59; Кн. 2. С. 154; Кн. 3. С. 185.

498

только выборный земский исправник и четыре дворянских засе­дателя: по два человека в нижнем земском и уездном судах. Одна­ко к концу правления Павла эти дворянские должности утратили выборный характер. В 1797г. новшество коснулось Литовской губернии, где предписывалось земских комиссаров или исправ­ников определять от правительства по выбору губернатора, а засе­дателей по-прежнему выбирать дворянству. В 1799 г. этот указ был введен в Минской, Волынской, Подольской, Киевской и Белорус­ской губерниях, а в 1800г. распространен на все российские гу­бернии. Причем под назначение уже попадали не только земские исправники, но и дворянские заседатели. Указом 14 мая 1800 г. повелевалось «впредь определять в уездные и земские суды по губерниям непременных присутствующих от Сената положенное по штатам число из находящихся при Герольдии не у дел чинов­ников». Дворяне, «желающие в сие места», должны были пода­вать свои просьбы губернаторам для представление их в Сенат51. Дворянство, как заметил М.В. Клочков, «было вытеснено из су-дебно-административных учреждений, перешедших после того всецело в руки назначенных от короны чиновников, дворянству оставлено было лишь право выбора должностных лиц, обслужи­вавших прежде всего чисто дворянские интересы... предводите­лей дворянства, депутатов и секретаря»52.

Курс на бюрократизацию состава государственного управле­ния проявился и в отношении представителей других сословий, занимавших судебно-административные должности в учреждени­ях, созданных губернской реформой 1775 г. Не осталось и следа от сельских заседателей, входивших в штат нижних расправ и нижних земских судов: в судах эти должности были упразднены, а распра­вы закрыты. Представители от сельских обществ из государствен­ного управления были перенесены в волостное самоуправление, введенное Павлом I в селениях удельных, а затем и государствен­ных крестьян53. Изменился статус городовых магистратов: они

51 ПСЗ-1. Т. 24. № 17788. 6 февраля 1797 г.; Т. 25. № 19154. 14 октября 1799 г.; Т. 26. № 19418. 14 мая 1800 г.

52 Клочков М.В. Указ. соч. С. 473.

53 Градовский А.Д. Начала русского государственного права // Градов-ский А.Д. Собр. соч. Т. 9. С. 132-133; ПСЗ-1. Т. 24. №17906. (отд. 8) и 18082. 5 апреля и 7 августа 1797 г.

499

были исключены из штатного расписания, а бурмистры и ратманы из числа государственных служащих. «Магистраты, где есть купе­чество и мещанство в достаточном числе, — отмечалось в шта­тах 1796 г., — содержание имеют от своих доходов»54. Выборный сословный элемент, являвшийся в 1770—1780-е гг. необходимой составляющей местного управления, к концу правления Павла вовсе исчез из губернских и уездных учреждений.

Штаты 1796 г. были не последним звеном в реформировании местного управления. В 1798—1799 гг. в столицах городские думы и магистраты заменили городские правления (ратгаузы); указами 1800—1801 гг. эти учреждения учреждались во всех губернских го­родах55. В отличие от выборных градских дум или магистратов, ратгаузы, не успевшие проявиться в практической деятельности, формировались на совершенно новых началах. Они состояли как из выборных, так и назначенных членов и по своему составу были смешанными учреждениями; в их ведении находились не только хозяйственные, но и сословно-судебные дела.

Изменения в управлении городов коснулись и других учреж­дений. В 1799 г. в Москве Надворный суд и Городовой магистрат стали называться «временными», что предполагало окончатель­ное прекращение их деятельности после завершения всех старых дел; Градская дума упразднялась, а Приказ общественного при­зрения, передав свои дела и финансовые средства Камеральному департаменту городового .правления, перестал существовать как самостоятельное учреждение. Аналогичные изменения произош­ли и в других городах. О результатах законодательной деятель-

54 ПСЗ—1. Т. 44. Ч. 2. Книга штатов. Отд. 4. 1800 г. С. 395.

55 ПСЗ-1. Т. 25. № 18663. 12 сентября 1798 г.; № 18821, 18822 и 18963. 17 января и 11 мая 1799г.; Т. 26. № 19543 и № 19763. 4 сентября 1800г. и 25 февраля 1801 г.

56 Рындзюнский П.Г. Городское гражданство дореформенной России. М., 1958. С. 71.

500

ности тех лет можно судить по материалам ревизии сенаторов Д.П. Трощинского и П.П. Щербатова, проведенной в 1799— 1800 гг. в шести центральных губерниях (Московской, Владимир­ской, Рязанской, Тамбовской, Калужской и Тульской)57.

К 1800 г. в каждой губернии вместо девяти губернских учреж­дений действовало только три: 1) Губернское правление, 2) Палата суда и расправы, 3) Казенная палата. В Москве еще работали вре­менные департаменты надворного суда. Наряду с этими учреж­дениями, существовал ряд должностных лиц губернского уровня, к которым относились: прокурор, землемер, архитектор и механик или мельничный мастер. Из семи уездных учреждений в 1800г. сохранилось четыре: 1) Правление городничего, 2) Уездный суд, 3) Уездное казначейство, 4) Нижний земский суд. Дворянская опека и уездный предводитель дворянства входили в состав Уез­дного суда. Кроме того, в штате каждого уезда значился уездный землемер, доктор, лекарь, 2 подлекаря и 2 лекарских ученика58.

Среди местных учреждений уже нет приказов обществен­ного призрения и городовых магистратов, но нет еще ратгаузов и врачебных управ. С открытием новых медицинских учрежде­ний штат каждого губернского города должен был включать трех докторов или штаб-лекарей, а штат уездного — лекаря с двумя учениками, старшим и младшим59. Но, судя по материалам ре­визии, врачебных управ не было ни в одной из этих губерний, а в уездах медицинский персонал формировался на прежних ос­нованиях.

Необходимо отметить еще одну характерную черту преобра­зований конца XVIII в.: восстановление в окраинных губерниях привилегий и национальных особенностей в организации судеб­ной системы (административное и финансовое управления дейс­твовали на общих основаниях). В 1797 г. в западных и окраинных губерниях вместо судебных палат были введены особые суды. В Киевской, Минской, Белорусской, Подольской и Литовской губерниях такими учреждениями стали главные суды; в Курдяд-ской и Лифляндской — гофгерихты; в Малороссийской — ге-

57 ПСЗ-1. Т. 25. № 18821. 17 января 1799 г.; Государственность России: Словарь-справочник. Кн. 3: Л—П. М., 2001. С. 397—398; РГИА. Ф. 1375. Оп. 1. Д. 2. Л. 11-23; Д. 6. Л. 17-17 об.

58 РГИА. Ф. 1375. Оп. 1. Д. 2. Л. 11—23. При пересмотре штатов в фев­рале 1800г. произошло новое сокращение уездной администрации: была упразднена должность уездного землемера. (ПСЗ—1. Т. 26. № 19281. 18 фев­раля 1800 г.)

59 ПСЗ-1. Т. 24. № 17743. 19 января 1797 г.

501

неральный суд; в Эстляндской — ландратские коллегии и др. В этих губерниях было восстановлено и действие Литовского статута, по которому тяжкие преступления карались смертной казнью. В связи с тем, что высшая мера наказания была изъята из российского уголовного законодательства, в 1799г. запреще­ние смертной казни было распространено и на бывшие польские губернии (чтобы поступать по этому закону «повсеместно и безы­сключительно»)60.

Определенной уступкой западным территориям представля­ется замена географических названий губерний этническими. На особое положение этих губерний указывало и разнообразие денежных единиц, в каких выплачивалось жалованье их служа­щим. Так, в Курлядской и Лифляндской губерниях его плати­ли как в рублях, так и в ефимках и альбертовых талерах61. Если учесть, что эти деньги были дороже рубля (1 ефимок стоил 1 руб. 25 коп.), а оклады в номинальном выражении были во всех гу­берниях одинаковы, то в пересчете на рубли служащие в «наци­ональных» губерниях получали больше, чем в великорусских.

Сокращение числа губерний и уездов, изменения в организа­ции управления не могли не сказаться на численности государс­твенного аппарата. Но прежде чем перейти к его характеристике, определим основные направления правительственной политики в вопросе формировании состава гражданских служащих.