ГЛАВА 2. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Конституционно-правовой статус Российской Федерации нашел доста точное отражение в научной литературе. Однако включение настоящей главы в наше исследование представляется чрезвычайно важным, так как она позволяет рассмотреть Российскую Федерацию как федеративное государство, состоящее из субъектов федерации, конституционное и уставное законодательство которых является предметом исследования настоящей работы.

Кроме того, конституционно-правовой статус Российской Федерации, вытекающий из Конституции РФ и Федеративного договора 1992 г., конкретизирован в договорах Российской Федерации и субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий, анализ которых не нашел широкого освещения в науке конституционного права.

На первом месте в конституционно-правовом статусе любого государства стоит его суверенитет, т.е. верховенство власти. Суверенитет государства означает такое состояние власти, которое обеспечивает государству возможность самостоятельно осуществлять свою внешнюю (внешняя сторона суверенитета. - В.Г.) и внутреннюю (внутренняя сторона

суверенитета. - В.Г.) политику. Суверенитет предполагает независимость государственной власти в международных отношениях и верховенство государственной власти во всех внутренних делах. Конституционно­правовой статус Российской Федерации характеризуется тем, что она является суверенным государством, обладающим всей полнотой государственной власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые в соответствии с Конституций РФ переданы в ведение органов государственной власти субъектов РФ.

Суверенитет Российской Федерации определен в статье 4 федеральной конституции. Эта же статья закрепляет верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации. Конституция РФ, наряду с другими конституционно-правовыми нормами, установила основы конституционного строя государства, форму государственного устройства России и взаимоотношения Российской Федерации с ес субъектами. Верховенство федеральной конституции и федеральных законов обеспечивает единство, согласованность и стабильность всей правовой системы страны.

І Іеотьемлемой составной частью конституционно-правового статуса Российской Федерации является ее территориальное единство. Территория есть один из основных признаков государства, определяющий пространство, на которое распространяется суверенитет и власть государства. Российская Федерация имеет свою территорию, состоящую из территорий ее субъектов и включающую сушу внутри государственных границ, недра, внутренние воды, континентальный шельф, исключительную экономическую зону, воздушное пространство над ними, территорию дипломатических представительств, морские и воздушные суда, принадлежащие России и находящиеся за пределами ее территории. Охрана территории Российской Федерации входит в ведение федеральных властей, призванных обеспечивать территориальную целостность РФ и ее субъектов. Это вытекает из части 3 ст. 4 Конституции РФ, согласно которой Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории.

На своей территории Российская Федерация гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции и свободу экономической деятельности (1, ст. 8, ч. 1). Это значит, что с экономической точки зрения Россия представляет собой единый рынок. Согласно статье 74 Конституции РФ на территории Российской Федерации не допускается установление

таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.

Конституционно-правовой статус Российской Федерации характеризуется также наличием государственного языка, которым признан на всей территории РФ русский язык (1, ст. 68, ч. 1). Под государственным языком понимается родной язык большинства или значительной части населения государства. Это язык, на котором государственная власть общается с населением, публикует законы, другие официальные документы, ведет делопроизводство и т. д. Избрание русского языка в качестве государственного диктовалось тем, что 85 % населения России являются русскими, а значительная часть населения России не русских национальностей считают русский язык своим родным языком (1189, с. 267).

Установление русского языка в качестве государствен ного не исключает нрава республик в составе РФ и имеющих статус государства устанавливать свои государственные языки, которые используются наряду с русским, и права всех народов России на сохранение родного языка, создание условий дзя его изучения и развития (1, ст. 68, ч. 2, 3).

Составной частью конституционно-правового статуса Российской Федерации является ее единое гражданство, под которым понимается устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности и основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека и гражданина. С гражданством связаны самые существенные элементы правового положения личности, а именно: объем и содержание прав, свобод и обязанностей человека. Вопросы гражданства Российской Федерации регулируются Конституцией РФ, законом РФ от 28 ноября 1991 г. “О гражданстве Российской Федерации” с изменениями и дополнениями oi 17 июня 1993 года.

Законодательство Российской Федерации определяет основания и процедуру приобретения и прекращения гражданства РФ. При этом необходимо иметь в виду, что российское гражданство является единым и равным независимо от оснований его приобретения (1, ст. 6, ч. 1). Это конституционное положение означает, что граждане пользуются равными правами и несут равные обязанности независимо от того, имеют ли они гражданство по рождению или приобрели его по иным основаниям. Конституция РФ исключила возможность лишения гражданина его гражданства (1, сг. 6, ч. 3). Это значит, что гражданин РФ не может быть лишен своего гражданства и выслан за пределы Российской Федерации, что имело место при существовании прежнего политического режима.

Конституционно-правовой статус Российской Федерации, вытекающий из ее суверенитета, определяется также наличием общих для всей федерации органов государственной власти - Президента РФ как главы государства. Федерального Собрания - законодательного и представительного органа РФ, Правительс гва РФ, осуществляющего исполнительную власть, системы судебных органов, включающей в себя высшие суды Российской Федерации - Конституционный, Высший Арбитражный и Верховный, системы органов прокуратуры, возглавляемой Генеральным прокурором РФ.

В системе, структуре и предметах ведения, полномочиях и компетенции федеральных органов власти отражается федеральная природа России. Органы государственной власти Российской Федерации нс моїут составлять жесткую вертикаль власти, так как последнее может привести к фактическому унитаризму и парализовать самостоятельное осуществление государственной власти в субъектах РФ вне предметов ведения Российской Федерации и ее компетенции по предметам совместного ведения.

Исключение составляет исполнительная, судебная власть и прокуратура. Они не моїут действовать разрозненно, так как в таком случае эффективность решения многих проблем будет низкой. Поэтому часть 2 ст. 77 Конституции РФ предусматривает создание единой системы исполнительной власти, состоящей из органов исполнительной власти РФ и ее субъектов. Но эта система имеет определенные конституцией четкие пределы. Она образуется только в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Отсюда вытекает то положение, что в указанных пределах правительства и администрации субъектов РФ находя гея в отношениях подчинения с Правительством РФ и соответствующими федеральными министерствами. Именно здесь должна действовать жесткая вертикаль власти, позволяющая достичь эффективности управления страной. По вопросам полномочий субъектов РФ их органы исполнительной власти действуют независимо от федеральных органов. Такие общие положения не исчерпывают всех вопросов организации исполнительной власти в России и существующих в этой сфере проблем. О них речь - в третьем разделе диссертации.

На строго централизованных началах в Российской Федерации действует судебная власть и прокуратура. Все суды РФ образуют единую систему во главе с Верховным и Высшим Арбитражным судами Российской Федерации, являющимися высшими судебными органами в своей области (1, ст. 126, 127). Этим организация судебной власти в РФ отличается от дуализма судебной системы в других федерациях мира, например, в США. В Россий­ской Федерации только Конституционный Суд РФ не составляет единой системы с конституционными и уставными судами субъектов РФ.

Прокуратура Российской Федерации является единой централизованной системой с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.

Конституционно-правовой статус Российской Федерации характеризуется наличием единой федеральной системы права, которая включает в себя Конституцию РФ, законодательные акты бывшего СССР в части, не противоречащей Конституции РФ, федеральные конституционные и федеральные законы, законодательство субьектов федерации, иные нормативно-правовые акты федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления. Федеративный договор, договоры и соглашения Российской Федерации с ее субъектами и т.п. Составной частью правовой системы РФ являются общепризнанные принципы и нормы международного права и ратифицированные международные договоры Российской Федерации. Это вытекает из части 4 ст. 15 Конституции РФ. При этом, если международным договором Россий­ской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Такие положения федеральной конституции свидетельствуют об общемировой тенденции сближения и все большей унификации правовых систем различных государств.

Для создания и функционирования правовой системы России как федеративного государства существенное значение имеют положения статьи 76 Конституции РФ. Согласно ей по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. При этом федеральная конституция не рассматривает случаев, связанных с тем4 может ли субъект федерации в отсутствие федерального закона по предметам совместного ведения принимать свой закон. Сложившаяся практика свидетельствует о том, что субъекты федерации в отсутствие федерального закона принимают свои нормативно-правовые акты, так как важнейшие сферы общественной жизни, касающиеся предметов совместного ведения, нуждаются в законодательном регулировании. Однако, в случае принятия федерального закона, закон субъекта РФ должен быть приведен в соответствие с ним. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного веления субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, включающее принятие законов и иных нормативных правовых актов. Таким образом, правовая система России закрепляет единство правопорядка на всей территории страны при сохранении широких прав субъектов федерации в пределах их компетенции. Отрицание верховенства федерального законодательства, провозглашение по отношению к нему верховенства законов субъекта РФ, как уже говорилось выше, ведет к войне законов в рамках единого государства и чревато развалом России.

Важной составляющей правового статуса Российской Федерации являются единые таможенная, денежная и налоговые системы. В России создана общая таможня, существует единая денежная система, а денежной единицей является рубль, установлены общие принципы налогообложения. Следовательно, субъекты федерации не вправе самостоятельно устанавливать свои таможенные границы, выпускать свои деньги, вводить налоги без учета общих принципов налогообложения. Эти положения вытекают из статей 72, 74, 75 Конституции РФ. Только Российская Федерация вправе осуществлять денежную эмиссию, защищать и обеспечивать устойчивость рубля, выпускать государственные общероссий­ские займы, определять систему налогов.

Конституционно-правовой статус Российской Федерации характеризуется наличием федеральной собственности. Это положение вытекает из пункта “д” ст. 71 Конституции РФ. Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. “О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность.

государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность” к объектам исключительно федеральной собственности отнесло объекты, составляющие основу национального богатства страны; объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов государственной власти и решения общероссийских задач; объекты оборонного производства; объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и развитие других отраслей народного хозяйства, в частности.

Важным элементом конституционно-правового статуса Российской Федерации является наличие единых Вооруженных Сил, которые осуществляют защиту' суверенитета и территориальной целостности Россий­ской Федерации, Не допускается создание своих армий и вооруженных формирований субъектами РФ.

Российская Федерация участвует в международных отношениях, самостоятельно проводит свою внешнюю политику, заключает международные договоры РФ, решает вопросы войны и мира, осуществляет внешнеэкономические отношения с другими государствами. Реализуя свое право внешних отношений, которое относится к числу основных элементов конституционно-правового статуса РФ, Российская Федерация представляет и защищает интересы как всей России в целом, так и интересы каждого ее субъекта.

Как суверенное государство. Российская Федерация имеет право неограниченно участвовать в межгосударственных объединениях и согласно статье 79 Конституции РФ передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам ее конституционного строя. Передача полномочий есть нс что иное.

как добровольное ограничение своего суверенитета. Во имя расширения международного сотрудничества такое ограничение суверенитета является вполне оправданным. Результатом такой передачи полномочий может быть создание ряда наднациональных органов, решающих определенные задачи. Рассматриваемая конституционно-правовая норма реализована вступлением России в Содружество Независимых Государств, в Союз России и Беларуси и создание в них ряда координирующих органов, решающих вопросы в рамках добровольно делегированных им суверенными государствами полномочий.

Обязательными атрибутами конституционно-правового статуса государства являются его государственные флаг, герб, гимн, наличие столицы. Конституция устанавливает, что столицей Российской Федерации является город Москва, статус которой определяется федеральным законом (1, ст. 70, ч. 2). Государственные флаг, герб и гимн Российской Федерации, их описания и порядок официального использования устанавливаются федеральным констигуционным законом (1, ст. 70, ч. 1). Последний пока не принят. Поэтому Президент РФ своими указами ввел описание и порядок использования государственных флага и герба Российской Федерации, а также утвердил положение и музыкальную редакцию государственного гимна Российской Федерации.

Важнейшим компонентом конституционно-правового статуса России, учитывая ее федеративное устройство, являются предметы ведения, принадлежащие исключительно Российской Федерации (1. ст. 71), а также компетенция РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Последним посвящена статья 72 Конституции РФ.

В федеративном государстве его конституционно-правовой статус не сводится только к предметам ведения. Они, на наш взгляд, наиболее важный сущностный признак конституционно-правового статуса, но нс единственный. В него входят, как говорилось выше, и другие существенные элементы: суверенитет, территориальное единство, наличие высших органов государственной власти, единой федеральной системы права, федеральной собственности, единой денежной и кредитной системы, государственных символов и т.п. Однако предметы ведения и полномочия являются наиболее важной составляющей конституционно-правового статуса федеративного государства, так как указывают на децентрализацию власти, выражающуюся в предметах ведения и полномочиях федерации и сс субъектов. Последние определяют, до каких пределов и в какой степени федеральный центр делегирует властные полномочия субъектам федерации.

Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной. Такие полномочия имеет государственная власть в унитарных странах. Поэтому неограниченные полномочия федерального центра превращают федерацию в унитарное государство. Такая опасность подстерегает все существующие в мире федерации. Кроме того, чрезмерные полномочия субъектов федерации составляют угрозу для государственного суверенитета самой федерации, которую в таком случае ожидает опасность распада на независимые государства или преобразование в конфедерацию. Следовательно, федеративные государства не могут развиваться без противоречий несмотря на то, что субъекты федерации заинтересованы в существовании единой сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих вопросов. Но в то же время субъекты федерации хотели бы иметь максимальную самостоятельность в условиях федеративного государства и не желают ограничиваться решением лишь второстепенных вопросов государственного управления на своей территории. Такое объективное противоречие любой федерации заставляет власти искать наиболее оптимальные варианты разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и органами государственной власти субъектов федерации с тем, чтобы не скатиться к унитаризму или не распасться на независимые государства.

Последние обстоятельства также указывают на тот факт, что наиболее важным компонентом конституционно-правового статуса федерации является разграничение предметов ведения и полномочий.

Предметы ведения, полномочия и компетенция это не одно и то же. Нам представляется чрезвычайно важным разделить эти понятия, так как в настоящей работе они являются предметом исследования.

Под предметами ведения понимаются сферы общественной жизни, отрасли народнохозяйственной деятельности, а также объекты имущества, которые регулируются федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов федерации, или совместно федеральными и региональными органами государственной власти. Полномочия определяют установленные законом или договором пределы воздействия органов государственной власти на предметы ведения. Здесь необходимо иметь ввиду, что категория “полномочия” в большей степени применима к предметам ведения Российской Федерации и предметам ведения субъектов РФ. Отдельные предметы ведения РФ и отдельные предметы ведения субъектов РФ порождают и полномочия их органов государственной власти по данным предметам ведения. При этом полномочия органов государственной власти Российской Федерации и полномочия органов государственной власти субъекгов РФ в их предметах ведения устанавливаются ими самостоятельно.

Такой подход, характерный для предметов ведения РФ и ее субъектов, неприемлем для предметов совместного ведения. Здесь ни федеральные, ни региональные органы государственной власти не моїут самостоятельно устанавливать свои полномочия по предметам совместного ведения. Некоторые исследователи, рассматривая данный вопрос, пришли к выводу, что федеральные государственные органы самостоятельно определяют свои полномочия по предметам совместного ведения (1284, с. 316). Если такой вывод принять, то субъекты федерации, таким образом, получают только остаточные полномочия в предметах совместного ведения, с чем они не соглашаются. Именно отсюда и берет начало договорный процесс, заключение договоров и соглашений между Российской Федерацией и ее субъектами уже после принятия новой российской конституции. Аргументируя свой вывод, авторы указанной работы делают ссылку на часть 4 ст. 76 Конституции РФ, согласно которой вне пределов ведения Россий­ской Федерации, совместного ведения субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование. То же можно сказать по аналогии и о Российской Федерации, что она вне предметов ведения субъектов РФ, предметов совместного ведения осуществляет собственное правовое регулирование. Гем более, статья 73 Конституции РФ устанавливает, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. Предметы совместного ведения требуют и совместного правового регулирования. Поэтому* полномочия Российской Федерации и полномочия субъектов РФ по предметам совместного ведения должны устанавливаться федеральными и региональными органами государственной власти совместно, что и нашло свое отражение в заключенных договорах и соглашениях Российской Федерации с ее субъектами. В таком случае здесь более приемлемой является формулировка не “полномочия”, характерная для предметов не совместного ведения, а “компетенция” по предметам совместного ведения. Применение указанной категории показывает, что по предметам совместного ведения у Российской Федерации по отношению к разным ее субъектам может быть разная компетенция, определяемая соответствующими договорами и соглашениями.

Российская Федерация, как говорилось выше, является федерацией симметричного типа и ее конституционно-правовой статус по отношению ко всем субъектам федерации является одинаковым. Компетенция же Россий­ской Федерации по предметам совместного ведения по отношению к различным субъектам РФ может быть разной. При этом не исключаются и дополнительные предметы совместного ведения, определяемые федерацией и се отдельными субъектами. Именно в компетенции по предметам совместного ведения, а не в полномочиях появляется известная асимметрия федерации. Поэтому для анализа конституционно-правового статуса Россий­ской Федерации и конституционно-правового статуса субъектов РФ необходимо применять перечисленные категории - “предметы ведения’’, “полномочия”, “компетенция”. При этом категорию “полномочия” следует применять для анализа предметов ведения РФ и предметов ведения субъектов РФ, а категорию “компетенция” для предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Оптимальное разграничение предметов ведения, полномочий и компетенции между федеральным центром и субъектами федерации составляет основу современной теории федерализма. Мировая практика решения проблемы федеративного устройства государства показывает, чго во многих федерациях на конституционном уровне определяются предметы исключительного ведения федерации, предметы совместного ведения федерации и ее субъектов, предметы исключительного ведения субъектов федерации. По этому же пути пошла и Россия. Статья 71 ес конституции содержит перечень вопросов, находящихся в ведении Российской Федерации, статья 72 - перечень вопросов совместного ведения РФ и ее субъектов, статья 73 закрепляет все остаточные, т.е., находящиеся за пределами ведения РФ и пределами совместного ведения (без перечня вопросов), предметы ведения субъектов федерации. При этом разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ возможно только на основе Конституции РФ, Федеративного договора и иных договоров по этим вопросам (1, ст. И, ч. 3).

Отнесение конституцией тех или иных вопросов к числу предметов ведения Российской Федерации означает, что только органы государственной власти РФ могут издавать по перечисленным вопросам нормативно-правовые акты, осуществлять собственное правовое регулирование и управление на всей территории страны. Органы государственной власти субъектов РФ не вправе вмешиваться в эти предметы ведения и полномочия федерального центра, осуществлять их правовое регулирование и управление ими.

Предметы ведения и полномочия Российской Федерации условно можно разделить на несколько основных групп: сфера государственного строительства; сфера экономического и социально-культурного развития; сфера внешней политики и внешнеэкономической деятельности: сфера обороны и охраны границы; сфера создания правоохранительных органов и правовой системы; вопросы метрологии, статистической отчетности, наименования географических объектов; государственные награды и почетные звания России.

В сфере государственного строительства к предметам ведения и полномочиям, принадлежащим исключительно Российской Федерации, относятся: принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, а также контроль за их соблюдением; федеративное устройство и территория Российской Федерации; регулирование и защита прав и свобод человека и іражданина; іражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств; установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной н судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти; федеральная государственная служба.

В сфере экономического и социально-культурного строительства в ведении Российской Федерации находятся федеральная государственная собственность и управление ею; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ; установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития; федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе.

В сфере внешней политики и внешнеэкономической деятельности к ведению Российской Федерации отнесены внешняя политика и международные отношения РФ, международные договоры федерации; вопросы войны и .мира; внешнеэкономические отношения РФ.

Вопросы обороны и охраны границы также отнесены к исключительному ведению Российской Федерации. Среди них - оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования; определение статуса и защиты государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа.

В вопросах создания правоохранительных органов и правовой системы в ведении Российской Федерации находятся судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско- процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности; федеральное коллизионное право.

К ведению Российской Федерации относятся также метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет; государственные награды и почетные звания РФ.

В предметах исключительного ведения Российской Федерации проявляется ее государственный суверенитет и территориальная целостность. Это еще раз доказывает, что предметы ведения и полномочия Российской Федерации являются основным компонентом ее конституционно-правового статуса. Полномочия России но ее предметам ведения условно можно разделить на две группы: полномочия по изданию нормативных правовых актов и полномочия по управлению в сферах предметов ведения.

Предметы ведения Российской Федерации нашли свое закрепление в Федеративном договоре 1992 г. и договорах РФ с субъектами федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. Однако здесь следует обратить внимание на одно весьма важное обстоятельство. Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий несмотря на то, что они развивают некоторые положения федеральной конституции, носят по отношению к Конституции РФ подчиненный характер и не моїут толковаться как какое-либо изменение установленного федеральной конституцией правового статуса Российской Федерации. Это документы меньшей юридической силы. Они вторичны и должны соответствовать Конституции РФ, вытекать из ее положений.

В Федеративном договоре с различными видами субъектов РФ к ведению федеральных органов государственной власти отнесены те сферы, которые вошли практически без изменений в новую российскую конституцию. В договорах Российской Федерации с республиками о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий перечисляются

те же предметы ведения РФ, что и в федеральной конституции. Они не нарушают конституционно-правовой статус Российской Федерации. Договоры Российской Федерации с другими субъектами РФ о разграничении предметов ведения и полномочий не перечисляют предметы ведения федерации, а разграничивают полномочия федеральных и региональных органов власти по предметам совместного ведения и оговаривают условия деятельности органов государственной власти Российской Федерации по предметам се ведения на территории субъекта федерации.

Конституционно-правовой статус Российской Федерации определяется также компетенцией РФ ио предметам совместного ведения, под которыми понимается отнесение определенных вопросов к компетенции в равной степени как федерации, так и ее субъекгов. По этим вопросам могут издаваться нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов РФ. Последние должны соответствовать федеральному законодательству. Вопросы совместного ведения не требуют со стороны Российской Федерации жесткой централизации и наличия строгой вертикали исполнительной власти, как в вопросах исключительного ведения РФ. Они требуют лишь регулирования в определенной части со стороны федеральных органов государственной власти и выполнения ею своей компетенции по вопросам совместного ведения, а в отношении создания системы органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъектах РФ Россия может претендовать только на установление общих принципов их учреждения и функционирования, так как система этих органов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов власти, установленными федеральным законом (1, ст. 73, ч. I).

К предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов Конституция РФ относит:

а) обеспечение соответствия конституций и законов республики, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федеральної о значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами:

г) разграничение государственной собс твенности;

д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экономической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Россий­ской Федерации;

к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров РФ (], ст.

72,ч. 1).

Статья 72 Конституции Российской Федерации имеет серьезные недостатки, связанные, прежде всего, с отсутствием четкости в разграничении компетенций между федеральным центром и регионами по предметам совместного ведения. Данная статья содержит не разграничение, а но существу лишь перечень предметов, подлежащих разграничению. Указание на предметы совместного ведения не может определить компетенцию федеральных и компетенцию региональных органов государственной власти. Следовательно, статья 72 Конституции РФ нуждается в дополнительном разіраничении компетенции Российской Федерации и компетенции субъектов РФ по предметам совместного ведения. Это, в свою очередь, может быть сделано двумя путями.

Первый заключается в принятии соответствующих федеральных законов по каждому предмету совместного ведения, разграничивающих компетенцию федерального центра и регионов в каждом конкретном вопросе. В этом случае механизм разграничения компетенций будет универсален для всех субъектов федерации.

Второй путь состоит в договорном разграничении компетенций. При этом регионы окажутся наделенными разным объемом полномочий, поскольку, используя договорный процесс, каждый из них получит разную компетенцию по тому или иному предмету' совместного ведения. На этот факт обратили внимание исследователи, выступившие против политики подписания договоров с конкретными субъектами РФ (И.А. Умнова, В.В. Иванов) (1408, с. 104 - 105; 1255, с. 137). Однако в российской практике федеративных отношений в большей степени реализуется второй вариант.

Таким образом, разграничение компетенции по предметам совместного ведения в действительности оказалось чрезвычайно сложным и противоречивым. В этой главе диссертации мы предприняли попытку выявления компетенции Российской Федерации по предметам совместного ведения на основе анализа договоров и соглашений РФ с ее субъектами. Нам этот вопрос представляется чрезвычайно важным по двум обстоятельствам. Во-первых, без анализа компетенции Российской Федерации по предметам совместного ведения будет неполным наше представление о ее конституционно-правовом статусе. Во-вторых, настоящий вопрос нс нашел достаточного освещения в учебной и научной литературе.

В Федеративном договоре, также как и в Конституции РФ, перечислены предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, за исключением координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнения международных договоров РФ и кадров судебных и правоохранительных органов (90, ст. 1, ч. 1). Последние позже вошли в Конституцию РФ. В Федеративном договоре гакже содержится указание на тот факт, что по вопросам совместного ведения федеральные органы государственной власти издают Основы законодательства, в соответствии с которыми региональные органы власти осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных правовых актов. При этом законопроекты по предметам совместного ведения направляются для получения соответствующих предложений субьектам РФ (90. ст. 1, ч. 2, 3). Следовательно, в вопросах совместного ведения Российская Федерация имеет право на создание Основ законодательства.

В Федеративном договоре с республиками определена компетенция Российской Федерации и по другим вопросам совместного ведения. Так Российская Федерация координирует самостоятельные международные и внешнеэкономические связи республик, если это не противоречит Конституции и законам РФ; регулирует Основами законодательства вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами и по взаимной договоренности определяет статус федеральных природных ресурсов; в случае, если на территории республики федеральными органами государственной власти вводится чрезвычайное положение, Российская Федерация должна получить предварительное согласие органов государственной власти этой республики (90, ст. 3). Российская Федерация по соглашению с органами власти республик может предоставлять им осуществление части своих полномочий (90, ст. 4). Федеральные органы государственной власти не могут издавать правовые акты по вопросам, отнесенным к ведению республик (90, ст. 6).

В Федеративном договоре с другими субъектами Российской Федерации также определена в общем виде компетенция Российской Федерации по предметам совместного ведения, за исключением того факта, что на введение чрезвычайного положения на их территории не требуется согласия региональных органов государственной власти. Они только уведомляются об этом (88, ст. 3, ч. 4). Конституция Российской Федерации право введение чрезвычайного положения возложила на Президента РФ в соответствии с федеральным конституционным законом и этого вопроса мы уже касались в первой главе диссертации.

В большей степени компетенция Российской Федерации по предметам совместного ведения конкретизирована в отдельных договорах и тесно примыкающим к ним соглашениях с субъектами РФ, хотя они не все совершенны с точки зрения конституционных принципов разграничения предметов ведения и полномочий. Так, например. Договор РФ с Республикой Татарстан от 15 февраля 1994 г. ряд предметов исключительного ведения Российской Федерации передал в совместное ведение РФ и Республики Татарстан, а именно: организацию мобилизационной подготовки народного хозяйства, руководство разработкой и производством вооружений и военной техники; вопросы продажи оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; общие и коллизионные вопросы гражданства: координацию ценовой политики; проведение денежной политики; координацию деятельности по вопросам геодезии, метеорологической службы, исчислению времени; координацию управления общими: энерге­тической системой, магистральным железнодорожным, трубопроводным, воздушным и водным транспортом, связью, информационными системами (91, ст. 3). Эти правовые нормы не моїут считаться действующими, так как Конституция РФ, обладающая высшей юридической силой, установила иные правила.

К договору с Республикой Татарстан примыкает несколько правительственных соглашений от 15 февраля 1994 г. о разіраничении полномочий федеральных и республиканских органов государственной власти в сферах борьбы с преступностью, бюджетных взаимоотношений, внешнеэкономических связей, военной области. Так .соглашение между правительствами РФ и Республики Татарстан в военной области в ведении Российской Федерации закрепило исполнение воинской обязанности и несение военной службы, подготовку кадров для Вооруженных Сил РФ, порядок назначения и выплаты пенсий лицам, уволенным с военной службы, реализацию льгот, прав и преимуществ, установленных для военнослужащих и членов их семей. В совместное ведение Российской Федерации и Республики Татарстан перешли вопросы размещения воинских частей и учреждений Вооруженных Сил РФ на территории Татарстана, утверждение квот и планов комплектования Вооруженных Сил гражданами Республики Татарстан. Земля, на которой размещаются воинские части и учреждения, передана в собственность республики. Это означает, что размещение воинских частей и учреждений Вооруженных Сил РФ на территории Татарстана осуществляется по согласованию с правительством республики. Также по согласованию с Правительством Татарстана назначается военный комиссар республики, начальник Казанского гарнизона, начальники военных учебных заведений. Военную службу за пределами Татарстана граждане республики моїуг проходить только на добровольной основе. Для осуществления контроля за условиями прохождения военной службы гражданами Республики Татарстан могут создаваться рабочие группы из представителей государственных органов, общественных организаций, родителей военнослужащих. Этими договоренностями федеральный центр сделал значительную уступку Республике Татарстан в предметах исключительного ведения Российской Федерации и поставил в определенную зависимость воинские формирования РФ от правительства республики. Разумеется, такие договоренности не являются конституционными и они могут быть объяснены не столько особенностями Республики Татарстан, сколько слабостью федеральной власти. Такие соглашения с республикой не замедлили сказаться в правоприменительной деятельности, когда Государственный Совет Республики Татарстан 15 сент­ября 1999 г. принял решение о приостановлении призыва граждан на военную службу на территории республики (Российская газета, 1999, 17 сентября).

Уступкой Республике Татарстан выглядят и некоторые положения соглашения между правительствами в области банковского дела, денежно- кредитной и валютной политики, которые также являются предметами ведения Российской Федерации, а именно: создание Национального банка Республики Татарстан, осуществление эмиссии наличных денег по согласованию с Кабинетом Министром республики, право председателя Национального банка Татарстана и его заместителей выступать от имени Банка России при межгосударственных переговорах.

В соглашении между правительствами РФ и Республики Татарстан стороны согласились с тем, что республика платит не налоги в федеральный бюджет, а производит взносы для реализации Российской Федерацией делегированных ей полномочий, указывая, тем самым, по сути на конфедеративный тип отношений с Россией.

Таким образом, договором и перечисленными соглашениями Российская Федерация существенно расширила полномочия и предметы ведения Республики Татарстан. Взаимное делегирование части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам, допускает федеральная конституция (1, ст. 78, ч. 2). Однако это положение относится только к органам исполнительной власти и нельзя допускать его распространения на предметы ведения Российской Федерации. На наш взгляд, взаимное делегирование полномочий может проводиться только по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. В случае распространения этого принципа на предметы исключительного ведения Российской Федерации, нарушается се конституционно-правовой статус.

Другие договоры Российской Федерации с республиками составлены по той же схеме, что и договор с Республикой Татарстан. Все они сопровождались подписанием межправительственных соглашений, определяющих компетенцию России по предметам совместного ведения.

Показательны в этом отношении соглашения с Республикой Башкортостан. Так, например, в соглашении от 25 мая 1994 г. о разіраничении полномочий в сфере государственной собственности к ведению Российской Федерации отнесены правомочия но владению, пользованию и распоряжению объектами федеральной собственности, а также объекты, финансируемые из бюджета РФ и находящиеся в ведении федеральных министерств, государственных комитетов и служб. Вопросы управления совместной собственностью решаются на основе конкретных соглашений РФ и республики. В соглашении содержится перечень объектов федеральной собственности и объектов совместной собственности.

Соглашением о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий в области охраны окружающей среды от 25 мая 1994 г. Российская Федерация и Республика Башкортостан установили, что они будут совместно разрабатывать и осуществлять программы и проекты в

области охраны окружающей среды, совершенствовать законодательство, нормативы и стандарты природной среды и регулирование использования природных ресурсов, координировать мероприятия по предотвращению чрезвычайных экологических ситуаций, осуществлять государственный экологический контроль и поддерживать участие в нем общественности и

т.п.

Соглашение о взаимном делегировании предметов ведения и полномочий в оборонных ограслях промышленности от 25 мая 1994 г. за Российской Федерацией закрепило государственное реіулирование и координацию деятельности предприятий оборонной промышленности по вопросам разработки, освоения и производства вооружения и поенной техники, а за Республикой Башкортостан - государственное регулирование и координацию деятельности предприятий оборонного комплекса в части разработки, освоения и производства гражданской продукции и товаров народного потребления.

Соглашение от 25 мая 1994 г. в области высшего и среднего профессионального образования в ведение Российской Федерации передало финансирование федеральных учебных заведений, содействие Республике Башкортостан в повышении уровня образованности работающего населения, методическое обеспечение деятельности высших и средних профессиональных учебных заведений.

Соглашение в области агропромышленного комплекса от 25 мая 1994 г. за Российской Федерацией закрепило координацию разработки и осуществление федеральных программ, внедрение крупномасштабных мер научно-технического прогресса во всех областях агропромышленного комплекса, обеспечение выделения и поставок оригинальных семян, средств защиты растений и консервантов, разработку единого положения о государственных сельскохозяйственных инспекциях, принятие мер по совершенствованию ГОСТов, отраслевых стандартов, технических условий и другой нормативно-технической документации, выделение кредитных’ ресурсов на покрытие нужд агропромышленного комплекса.

Договоры Российской Федерации с республиками, несмотря на общие принципы и подходы к их составлению, нс являются однотипными. В предметах совместного ведения, из которых вытекает компетенция РФ и компетенция республик, имеются определенные особенности, связанные, главным образом, с особенностями географического положения республик, их экономическим потенциалом, природными ресурсами и т.п. Так, например, исходя из особенностей географического положения Республики Северная Осетия - Алания, договор с ней к предметам совместного ведения отнес обеспечение соблюдения режима государственной границы Россий­ской Федерации с Республикой Грузия в пределах территории республики; сохранение, использование, развитие и охрану курортов, лечебно­оздоровительных местностей и природных лечебных ресурсов; вопросы миграции населения; обустройство беженцев и вынужденных переселенцев (93, ст. 4).

В соглашении между правительствами РФ и Республики Северная Осетия - Алания от 23 марта 1995 г. в области санаторно-курортного лечения, отдыха и туризма к компетенции Российской Федерации по данному предмету совместного ведения отнесено: определение основных направлений государственной политики в сфере санаторно-курортного лечения и отдыха населения; совершенствование законодательства о природных лечебных факторах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах; установление норм и правил пользования природными лечебными ресурсами; государственный учет курортного фонда и г.д.

В договоре с Республикой Саха (Якутия), учитывая географические, экономические и национальные особенности республики, к предметам совместного ведения РФ и Якутии отнесены зашита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических

общностей; меры по развитию бюджетного Федерализма; формирование специальных (целевых) бюджетных и внебюджетных Фондов в целях финансирования программ, осуществляемых совместно органами государственной власти РФ и органами государственной власти республики; координация функционирования республиканской энергетической системы, республиканской транспортной системы и путей сообщения, сетей связи на территории республики; оценка в соответствии с государственными и международными стандартами состояния качества природной среды, принятие мер по обеспечению экологической безопасности населения, растительного и животного мира и предотвращению техногенных экологических катастроф; реализация на территории республики государственных гарантий и компенсаций для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях; разработка проектов нормативных правовых актов РФ. определяющих правовой статус северных и арктических территорий; принятие мер по обеспечению досрочного завоза грузов в республику; меры по восстановлению и развитию Северного морского пути; согласование объемов экспортных поставок драгоценных металлов, необработанных природных алмазов и иных видов стратегического сырья, добываемых на территории Якутии; создание в соответствии с Федеральным законодательством свободных экономических зон; освоение и совместное использование природных ресурсов континентального шельфа РФ (94, ст. 2).

Правительственное соглашение от 26 июня 1995 г. с Республикой Саха (Якутия) в области бюджетных отношений за Российской Федерацией закрепило оказание финансовой помощи республике из Федерального фонда Финансовой поддержки регионов на основании единой методики, передачу расходов на финансирование отдельных федеральных программ, осуществляемых на территории Якутии с учетом делегированных РФ республике полномочий, оказание государственной поддержки северному завозу продуктов (товаров) в соответствии с федеральным законодательством.

Соглашение о разграничении полномочий в сфере управления Северным морским путем от 26 июня 1995 г. определило долевое участие РФ и республики в финансировании развития морских портов и распределении доходов от эксплуатации района Северного морского пути.

Договор с Республикой Бурятия о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий дополнительно к предметам совместного ведения отнес установление условий экономической деятельности и природопользования на территории Республики Бурятия, прилегающей к озеру Байкал; разработку и утверждение федеральных программ социально-экономического развития зоны Байкало-Амурской магистрали; разработку и утверждение федеральных программ социально- экономического развития территорий Бурятии, приравненных к районам Крайнего Севера (95, ст. I).

В договоре также учтен тот фактор, что территория Республики Бурятия является водосборной зоной озера Байкал, которое отнесено к национальному достоянию РФ. Отсюда вытекают полномочия Российской Федерации по сохранению этого уникального явления природы. Среди них - принятие федерального закона о Байкале и иных нормативных правовых актов по установлению особых условий природопользования и охраны окружающей среды Байкальского региона; разработка и утверждение долгосрочных федеральных программ по сохранению, восстановлению и улучшению экологической системы региона; финансирование затрат, связанных с функционированием отдельных объектов жизнедеятельности Республики Бурятия, как водосборной зоны озера Байкал; координация деятельности субъектов РФ по указанному вопросу (95, ст. 2).

Соглашение от 11 июля 1995 г. о разграничении полномочий по установлению условий экономической деятельности на территории

водосборной зоны озера Байкал, учитывая сложное финансово- экономическое положение Республики Бурятия, отнесло финансирование отдельных объектов жизнеобеспечения республики за счет федерального бюджета.

Правительственное соглашение о разграничении полномочий по социально-экономическому развитию территории Республики Бурятия, приравненной к районам Крайнего Севера и зоны Байкало-Амурской магистрали от 11 июля 1995 г. за Российской Федерацией закрепило выделение средств из федерального фонда юсу дарствен ной поддержки регионов на северный завоз товаров предприятиям Федеральной собственности, на развитие предприятий Министерства путей сообщения, расположенных в зоне Байкало-Амурской магистрали, на поддержку традиционных отраслей хозяйствования малочисленных народов, проживающих на территории Республики Бурятия, приравненных к районам Крайнего Севера.

Договор о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий с Удмуртской Республикой дополнительно к предметам совместного ведения отнес вопросы .межбюджетных отношений, разработку и реализацию федеральной программы социально-экономического развития республики, взаимодействие в вопросах пенсионного обеспечения и занятости населения, вопросы ликвидации химического оружия, функционирования предприятий оборонного комплекса, за исключением производства вооружений и военной техники, вопросы развития аїропромьішлейного комплекса, владения, пользования и распоряжения лесными и нефтесырьевыми природными ресурсами, осуществление согласованной кадровой политики в сфере реализации предметов совместного ведения (96, ст. 1).

В соглашении о разграничении полномочий в сфере лесных ресурсов от 17 октября 1995 г. в компетенцию Российской Федерации переданы разработка основных направлений государственной политики в области лесного хозяйства, координация международного сотрудничества по вопросам использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов, государственный учет лесного фонда, установление норм и правил пользования им, финансирование ведения лесного хозяйства республики и т.п.

Правительственное соглашение от 17 октября 1995 г. о разіраничении полномочий по владению, пользованию и распоряжению нефтесырьевыми ресурсами за Российской Федерацией закрепило нефтесырьевые объекты федерального значения и долевое распоряжение добытой нефтью.

Соглашение от 17 октября 1995 г. о разграничении полномочий в области оборонного комплекса передаю в ведение РФ формирование оборонного заказа, конверсию оборонных предприятий, принятие мер по сохранению и развитию научного, технического и промышленного потенциала оборонных предприятий, решение вопросов продажи военной техники и военно­техническое сотрудничество с зарубежными странами.

В договоре с Республикой Коми, кроме общих предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, установленных в статье 72 федеральной конституции, дополнительно определяются такие предметы совместного ведения как социально-экономическое развитие Республики Коми, территория которой отнесена к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям, формирование специальных бюджетных (внебюджетных) фондов в целях финансирования программ, осуществляемых совмесгно федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти Республики Коми (102, ст. 2). Договор также определяет компетенцию Российской Федерации по дополнительным предметам совместного ведения. В ней Российская Федерация участвует в обеспечении на территории Республики Коми государственных гарантий и компенсаций для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера, финансирует федеральную целевую программу “Строительство на

территории Российской Федерации жилья для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера (1993 - 2005 гг.)”, осуществляет меры

государственной финансовой поддержки досрочного завоза продукции в Республику Коми (102, ст. 5).

В договоре с Чувашской Республикой дополнительно к предметам совместного ведения отнесены структурная перестройка экономики Чувашии, вопросы создания в республике межрегионального транспортного и торгового центра, развития центра российского хмелеводства, сокращения ущерба в связи с затоплением территорий в зоне Чебоксарского водохранилища, ликвидации последствий производства химического оружия (106, ст. 2). Договор определил компетенцию в предметах совместного ведения. Согласно ей Российская Федерация разрабатывает с участием органов государственной власти Чувашской Республики и принимает федеральные нормативные правовые акты по предметам совместного ведения, обеспечивает приведение нормативных актов федеральных органов исполнительной власти в соответствие с настоящим договором, разрабатывает совместно с Чувашией и реализует федеральные целевые программы социально-экономического развития, осуществляет финансирование мероприятий в части федеральных задач по приоритетному социально-экономическому развитию Чувашской Республики на основе федеральных целевых программ, способствует заключению регионального соглашения по экономическим и социальным вопросам между субъектами РФ, территории которых относятся к зоне затопления Чебоксарского водохранилища (106, ст. 3).

Таким образом, рассматривая компетенцию Российской Федерации в предметах совместного ведения с республиками, необходимо сделать вывод о том, что в своей компетенции по предметам совместного ведения федерация имеет право на законодательство и право на управление. Кроме перечисленных в статье 72 Конституции РФ предметов совместного ведения.

договоры с республиками, в зависимости от географических, политических, экономических, национальных и иных особенностей республик, включают дополнительные вопросы совместного ведения и разграничивают в договорах и соглашениях компетенцию сторон. Последнее обстоятельство указывает на то, что компетенция Российской Федерации по предметам совместного ведения, да и сами эти предметы ведения, имеют свои особенности и различия в отношении каждой отдельно взятой республики. Это позволяет в максимальной степени учитывать специфику и особенности таких субъектов РФ. Однако при этом является нежелательной передача Россией предметов своего исключительного ведения в совместное ведение федерации и республик, например, вопросов обороны и безопасности, разработки и производства вооружений и военной техники, продажи оружия, проведения денежной политики и т.п. Такие положения поправляют федеральную конституцию, что нарушает принцип се юридического верховенства и конституционно-правовой статус Российской Федерации. Поэтому нам представляется необходимым высказать предложение о включении в федеральную конституцию запрета на передачу предметов ведения Российской Федерации в совместное ведение России и ее субъектов. Нынешняя конституция такого запрета ие содержит, а, следовательно, может трактоваться по принципу “что не запрещено, то дозволено”.

В доi*oворах и соглашениях с другими субъекгами Российской Федерации также определяется компетенция РФ ио предметам совместного ведения и перечисляются дополнительные предметы совместного ведения, в рамках которых федеральные органы государственной власти обладают властными полномочиями. Так в одном из первых заключенных с областями договоров, договоре со Свердловской областью к вопросам совместного ведения отнесены: создание условий для структурной перестройки экономики области, для восстановления минерально-сырьевой базы: регулирование вопросов, связанных с переработкой и использованием драгоценных металлов; функционирование предприятий оборонного комплекса, за исключением вопросов производства вооружений и военной техники, конверсия этих предприятий; развитие агропромышленного комплекса; сертификация и лицензирование отдельных видов деятельности на территории области; осуществление согласованной кадровой политики но предметам совместного ведения; организация прохождения альтернативной гражданской службы (97, ст. 2). Договор и соглашения, заключенные в пакеге с ним, определяют компетенцию Российской Федерации но предметам совместного ведения.

Договор с Калининградской областью, учитывая ее специфическое географическое положение и значение для национальных интересов Россий­ской Федерации, дополнительно к предметам совместного ведения отнес такие важные вопросы^ как транзит ірузов и пассажиров всеми видами транспорта в (из) Калининградскую область, структурную перестройку экономики, создание на территории области международного транспортного узла, торгового и финансового центров, функционирование особой экономической зоны, свободных таможенных зон, вопросы таможенной политики РФ на территории области, нормативное регулирование миграции, гарантирующее сохранение социально-экономической и политической стабильности в регионе, развитие внешнеэкономических связей и содействие внешнеэкономической деятельности субъектов РФ, осуществляемой через территорию области, установление порядка обеспечения Калининградской области энергоресурсами и нефтепродуктами (98, ст. 1).

С учетом географических, социально-экономических и национальных особенностей построен договор Российской Федерации с Краснодарским краем. В нем к предметам совместного ведения дополнительно отнесены: установление условий регулирования миграции на территорию края, гарантирующих сохранение социально-политической стабильности в приграничном субъекте РФ: установление условий экономической

деятельности и природопользования на территории края, относящихся к курортной и рекреационной зонам; установление особого порядка землепользования на территории края, гарантирующего сохранение и рациональное использование земельного фонда; реабилитация и возрождение кубанского казачества; прием и расселение на территории Краснодарского края лиц, проходивших военную службу и лиц, прибывающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей (100, ст. 1). Российская Федерация но предметам совместного веления разрабатывает и принимает совместно с органами іюсударственной власти Краснодарского края нормативные правовые акты, утверждает долгосрочные федеральные программы социально-экономического развития края, осуществляет координацию деятельности субъектов РФ. интересы которых затраг ивают положения заключенного договора (100, ст. 2).

В договоре с Хабаровским краем к предметам совместного ведения отнесены разработка федеральной целевой программы экономического и социального развития Дальнего Востока и Забайкалья на 1996 - 2005 гг., установление условий экономической деятельности и природопользования на территории края, координация развития и функционирования федеральных и краевых систем энергетики, транспорта и связи, вопросы миграции и занятости населения, освоения и рационального использования природных ресурсов континентального шельфа РФ и др. (103, ст. 2).

Договор о разграничении предметов ведения и полномочий с Пермской областью и Коми-Пермяцким автономным округом, учитывая специфические географические, природные, экономические и национально- кулыурные особенности региона, к предметам совместного ведения отнес социально-экономическое развитие области и округа, конверсию предприятий оборонного комплекса, межбюджетные отношения, развитие агропромышленного комплекса, функционирование федеральных и областных систем энергетики, связи, транспорта, вопросы ликвидации последствий испытаний и размещения оружия массового поражения, организацию прохождения альтернативной гражданской службы и т. п. (108, ст. 2). Здесь же определена компетенция Российской Федерации по предметам совместного ведения (108, ст. 4).

По таким же принципам и подходам построены договоры и с другими субъектами Российской Федерации. Примечательной их особенностью является то, что они, максимально учитывая географические, социально- экономические, национальные и иные особенности регионов, нс передают в совместное ведение вопросы исключительного ведения Российской Федерации и тем самым нс порождают известную асимметрию в федеративном устройстве России, как это имеет место в договорах с республиками.

Таким образом, конституционно-правовой статус Российской Федерации на основе конституционных установлений по отношению к субъектам федерации является равным. Однако в реальности федеральный центр, неправомерно передавая предметы ведения РФ в предметы совместного ведения РФ и республик, способствовал утверждению в российской практике асимметрии федеративных отношений и неравенству конституционно­правового статуса Российской Федерации по отношению к республикам и не республикам, не предусмотренных Конституцией РФ. Такая политика, объясняемая нс только слабостью федеральной власти, но и отсутствием научно обоснованной концепции федеративных отношений с выделением ее приоритетов и основных направлений, является ущербной. Она снижает универсальный характер конституционного реіулирования, подрывает доверие к Основному закону страны. Договоры и соглашения имеют место быть только в том случае, если они вытекают из конституционных положений и укрепляют основы российского федерализма, а нс разрушают их. В противном случае, от них следует отказаться и отдать предпочтение законодательному урегулированию разіраничения компетенции Российской Федерации и компетенции субъектов РФ по предметам совместного ведения, перечисленным в Конституции РФ.

<< | >>
Источник: ГОШУЛЯК Виталий Владимирович. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ КОНСТИТУЦИОННОГО И УСТАВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени доктора юридических наук. Пенза - 1999. 1999

Скачать оригинал источника

Еще по теме ГЛАВА 2. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:

  1. § 3. Факторы, оказывающие влияние на формирование правовых систем субъектов Российской Федерации
  2. § 3. Конституционно-правовые средства обеспечения единства правовой системы Российской Федерации
  3. Глава IV. СООТНОШЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ И РЕГИОНАЛЬНЫХ НАЧАЛ В СИСТЕМЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  4. Глава 1. §2. Принципы избирательного права Российской Федерации
  5. Глава 1. §3. Источники избирательного права Российской Федерации
  6. ГЛАВА 3.ПРОБЛЕМЫ ЗАКРЕПЛЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  7. ГЛАВА 2.ИНСТИТУТ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В КОНСТИТУЦИОННОМ И УСТАВНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  8. ГЛАВА 1.ВЫБОРЫ И РЕФЕРЕНДУМЫ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  9. 1.2. Назначение Председателя Правительства Российской Федерации: специфика российской модели
  10. § 3„ Закрепление конституционного права на социальное обеспечение в законодательстве Российской Федерации
  11. §1. Административно-правовой статус российских граждан.
  12. Тема 23 Конституционные основы судебной власти в Российской Федерации
  13. Глава 3. ГАРАНТИРОВАНИЕ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН В СВЕТЕ ПРАВОВОЙ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  14. ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ ЗАКРЕПЛЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  15. ГЛАВА 2. ИНСТИТУТ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В КОНСТИТУЦИОННОМ И УСТАВНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  16. ГЛАВА 1. ВЫБОРЫ И РЕФЕРЕНДУМЫ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  17. 1.3. Особенности классификации конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации
  18. 2.2. Федеральные органы государственной власти в организационно-правовом механизме обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации
  19. 3.1. Место и роль полиции в организационно-правовом механизме обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -