<<
>>

ГЛАВА 1. ОСНОВНЫЕ ИСТОРИЧЕСКИЕ ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ И ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

На современном этапе развития российской государственности значительно возрос интерес исследователей к проблемам федеративного устройства России. Это вызвано необходимостью преодоления наследия тоталитарного режима в вопросах формирования федеративных отношений, подготовкой и принятием новой Конституции Российской Федерации, построенной на принципах правового государства и демократического общества, практикой построения российского федерализма в современных условиях.

При всем разнообразии мнений о путях дальнейшего совершенствования российского федерализма, содержащихся в научной литературе, мы будем исходить из анализа тех нормативно-правовых актов, которые являются действующими и которые устанавливают принципы федеративного устройства государства.

Статья 1 Конституции РФ провозглашает Россию демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления. Эта статья, имеющая принципиально важное значение для установления формы государства в нашей стране, устанавливает федеративную форму государственного устройства. Она представляется нам наиболее плодотворной в условиях России, характеризующейся своей многонациональностыо, так как позволяет органично сочетать общие интересы всего многонационального народа с интересами каждой республики и других субъектов федерации.

Включение статей о федеративном устройстве России в главу Конституции РФ “Основы конституционного строя” свидетельствует о повышенной конституционной защите настоящих правовых норм. Характерная особенность основ конституционного строя состоит в том, что они составляют первичную базу для остальных положений конституции и всей правовой системы страны. Применительно к нашему случаю, это значит, что другие главы конституции и действующее законодательство конкретизируют принципы федеративного устройства России.

Теория государства и права под федерацией понимает форму государственного устройства, при которой несколько государств или государственных образований, юридически обладающих определенной политической самостоятельностью, образуют одно союзное государство. В субъектах федерации, наряду с деятельностью общих для всей федерации высших органов власти и управления, действуют также свои собственные высшие и местные органы государственной власти и управления. Аналогично обстоит дело с конституцией и другими федеральными законами, с судебными, прокурорскими и иными органами. При этом нельзя забывать, что федерация - именно союзное государство, и ее суверенитет производен, вторичен по отношению к суверенитету' входящих в нее государственных единиц (1380, с. 62; 1319, с. 98).

Однако исторически сложилось так, что последнее, далеко нс бесспорное, определение классической федерации, как формы государственно­территориального устройства государства, вряд ли можно применить к Российской Федерации. Ведь федерация в России складывалась нс “снизу”, а “сверху”. Субъекты федерации стали таковыми потому, что их учредила центральная власть, передав им часть своих полномочий. Не субъекты образовали Российскую Федерацию, а Россия учредила субъекты федерации. Следовательно, суверенитет Российской Федерации, в отличие от классических федераций мира, первичен, а производным, вторичным но отношению к суверенитету России является как раз суверенитет субъекгов РФ, если о таковом можно говорить вообще.

В этом, на наш взгляд, и состоит главная и не единственная особенность российского федерализма и именно отсюда необходимо искать пути дальнейшего его развития и совершенствования. В противном случае, учитывая сложную социально- политическую обстановку, возможность прихода к власти политических сил, стоящих на крайне левых или на крайне правых позициях, мы можем получить, в лучшем случае, распад федерации и возникновение на ее основе новых государств и конфедеративных образований.

В науке конституционного права вопросы суверенитета субъекгов федерации являются дискуссионными. Ряд авторов (А.Е. Постников. Ю.М. Ермакова, Р.М. Кочкаров, И.Л. Сарычева, И.Л. Умнова и др.) отрицают наличие суверенитета субъектов Российской Федерации (1284, с. 18; 1247, с.13; 1291, с. 8; 1375, с. 124; 1407, с. 101).). Они исходят из того конституционного положения, что носителем суверенитета является многонациональный народ Российской Федерации, а не население, проживающее на территориях отдельных субъектов федерации (1, ст. 3. ч. 1). Отсюда делается вывод, что Конституцией РФ устанавливается принцип неделимости суверенитета в Российской Федерации. Другие исследователи (Б.С. Эбзеев, Л.Л. Карапетян. Д.Н. Миронов и др.) признают суверенитет только республик в составе Российской Федерации, тем самым подчеркивая их особый конституционно-правовой статус и “асимметричный” характер федерации. Они связывают суверенитет республик с правом народов на самоопределение (1442; 1267, с. 4; 1325, с. 38). Некоторые исследователи (Р. В. Михайлов) пришли к выводу, что Конституция Российской Федерации,

закрепив принцип равноправия всех субъектов РФ, лишила республики суверенитета (1331, с. 196). Здесь необходимо отметить, что Конституция РФ не могла лишить республик суверенитета, так как они им в реальности за всю историю их существования не обладали. Отдельные исследователи (Э.П. Доржиев) предприняли попытку совместить указанные точки зрения и на том основании, что республики, сохраняющие характер государств, в предметах, свободных от воздействия федеральной сферы, обладают ограниченным суверенитетом. При этом ограниченный суверенитет означает отсутствие государственного суверенитета (1243, с. 14). Очевидна противоречивость данной концепции, так как суверенитет может быть только государственным. Ограниченный суверенитет без указания на его государственную природу означает отсутствие суверенитета.

Отдавая предпочтение первой точке зрения, необходимо отмстить, что, поскольку суверенитет, как политико-правовая категория, означает такое состояние власти, которое обеспечивает государству возможность свободного и самостоятельного осуществления своей внешней и внутренней политики, постольку он может быть применим только к самостоятельному и независимому государству. Не может быть “суверенитета в суверенитете”. Если государство входит в состава другого государства, то потеря, а не просто ограничение суверенитета неизбежна. Субъекты федерации, даже обладающие большими полномочиями в сфере законодательства и управления, нс являются суверенными образованиями, так как это законодательство и управление осуществляется ими на основе общих принципов, установленных федерацией. Если бы республики в составе Российской Федерации стали суверенными государствами в действительности, то это бы означало потерю федерацией своего суверенитета и превращение ее в конфедерацию государств.

Предоставление республикам суверенитета в республиканских научных школах (Д.Н. Миронов, Ф.Х. Мухаметшин, В.К. Самигуллин и др.) обычно обосновывается тем, что в республиках, образующими их нациями являются народы, отличающиеся от русского народа языком, традициями, историческим прошлым и т.п. Однако с правовой точки зрения такое обоснование не может быть принято, поскольку общепризнанно, что все люди равноправны, независимо от расы, национальности, языка и т.п. Таким образом, становится очевидным, что наличие национальных особенностей народа, проживающего на территории республики, не может служить основанием для наделения его более широким объемом прав, а республику суверенитетом, чем тот объем прав, которыми обладает любой другой субъект федерации.

В целях более глубокого понимания дискуссионных проблем российского федерализма нам представляется необходимым рассмотреть в общих чертах историю возникновения и развития российского федерализма на его основных этапах.

После Октябрьской революции 1917 г. Россия непродолжительное время продолжала оставаться унитарным государством. Однако ослабление российской государственности, вызванное первой мировой войной и революциями 1917 г., в условиях, когда новая власть была еще очень непрочной и ей требовалось время для укрепления своих позиций, произошло и ослабление унитаризма. Многонациональность России, рост национально-освободительных движений на ее окраинах, провозглашение совегской властью права народов на самоопределение вплоть до образования своих самостоятельных государств усилили тенденцию, ведущую к распаду' бывшей Российской империи. В декабре 1917 г. провозгласили свою независимость Финляндия и Украинская Советская Республика. Одновременно с этим, после провозглашения в январе 1918 г. III Всероссий­ским съездом Советов рабочих, солдатских и красноармейских депутатов России федерацией, начался процесс превращения самой Российской Советской Республики в федеративное государство. Декларация съезда учредила Российскую Советскую Республику на основе свободного союза наций как федерацию национальных республик. С этого момента и берет свое начало история российского Федерализма.

Исследователи разделяют ее на три основных этапа: на первом (1918 - 1936 гг.) произошло создание основ социалистического федерализма; иа втором (1937 - 1985 гт.) был утвержден фактический унитаризм в

государственном устройстве России; на третьем (1985 - 1993 гг.)

проводились реформы государственного устройства Российской Федерации (1197, с.259). Однако, нам представляется, что первый и второй этапы развития российского федерализма необходимо объединить в связи с тем, что во-первых, в них можно проследить внутреннее единство, связанное с утверждением социалистического общественного строя и коммунистической идеологии, рассматривающей федерализм как переходную форму к полному единению трудящихся всех наций; во-вторых, тенденция к утверждению фактического унитаризма в государственном устройстве России и его утверждение прослеживаются с первых дней прихода большевиков к власти. На этапе реформ государственного устройства произошли кардинальные изменения в федеративных отношениях, которые и были закреплены Конституцией Российской Федерации 1993 года. После этого начался новый этап формирования федеративных отношений на базе Конституции РФ, характерной чертой которого стало развитие договорного процесса между Российской Федерацией и ее субъектами.

На первом этапе федерализм в России утверждался на основе идеологии большевизма, который в основу федерации положил ленинскую идею преодоления “национального гнета”, но отнюдь не реальную децентрализацию власти. Поэтому' федерация в России изначально стала складываться не на территориальной, а на национальной основе. Последнее не является недостатком тогдашнего российского федерализма. В мире имеются примеры как национальных (Союзная Республика Югославия), так и территориальных (США) федераций. В территориальных федерациях имеется больше возможностей для равной защиты прав и свобод человека и гражданина. Национальные федерации в большей степени связаны с гражданским обществом, так как граждане определенной национальности, составляющие гражданское общество, сами управляют собой.

Кроме Финляндии и Украины, независимость получили Польша. Литва, Латвия. Эстония. Тува, Белоруссия, Туркестан, закавказские республики. Это были национальные государства, ряд из которых вступит в договорные отношения с Российской Федерацией. На территории последней стали создаваться автономные республики. Этот процесс усилился после принятия Конституции РСФСР 1918 г., закрепившей федеративный принцип

организации территориального устройства государства.

Однако, следует отметить, что российские автономии нс могли быть созданы чисто по национальному признаку, так как население страны, подавляющее большинство которого составляли русские, было смешанным и ясных границ национального расселения не существовало. Поэтому в угоду большевистской идеологии и декларированного ею права наций на самоопределение российские автономии стали создаваться произвольно. Последнее обстоятельство заставило русских проживать в национальных автономиях, даже там, где они составляли большинство населения. Именно в этих решениях и действиях была заложена та проблема федеративного устройства Российской Федерации, которая дает о себе знать и в наши дни, когда приоритет в государственном управлении, в образовании и иных социальных сферах отдастся так называемой титульной нации и которая, при развитии тенденции к сепаратизму в национальных республиках, может привести либо к массовому переселению русских в другие регионы России, либо к созданию русских национальных автономий в республиках Россий­ской Федерации, что само по себе является недопустимым явлением, так как русский народ реализовал свое право на самоопределение в создании государства - Российской Федерации. Поэтому нельзя поддержать точку зрения об образовании Русской республики в составе Российской Федерации.

Основными формами автономии на начальной стадии формирования федерации были автономные республики, автономные области, автономные округа и трудовые коммуны. Разграничение компетенции между центральным правительством и автономией не проводилось, равно как и не предусматривалось различий между разными формами автономии. Именно этот факт указывает на то. что Россия виделась большевикам отнюдь не как федеративное государство. Ведь в последнем необходимо было делиться властью с регионами, что для большевиков являлось неприемлемым.

Автономии в годы гражданской войны часто меняли статус, а то и вообще прекращали свое существование. Для большевистской власти это было не принципиальным. Принципиальным являлось сс упрочение. В 1923 г. в составе РСФСР находились 11 автономных республик, 14 автономных областей и 69 губерний и областей, которые не являлись субъектами федерации. Такой застала федерацию Конституция РСФСР 1925 г., которая установила две формы автономии - автономную республику и автономную область. Различия между ними заключались в том, что первая имела атрибуты государственности, а вторая нет.

Статус автономий после принятия Конституции РСФСР 1925 г. не изменился. Прослеживалась общая тенденция движения к фактическому унитаризму. В обществе постепенно утверждалось понимание того, что собственно национальные интересы укладываются в рамки культурной автономии каждого народа. Считалось, что субъекты федерации являются национальными но форме, хотя таковыми они по существу и не являлись, и социалистическими по содержанию. Главное звено формирующейся в СССР командно-административной системы, каким была Коммунистическая партия, рассматривающаяся как сила интернациональная, превращало декларируемое федеративное государство практически в унитарное. Поэтому не случайно во второй половине 20-х - первой половине 30-х годов внимание к процессам государственного устройства РСФСР было существенно ослаблено. Хотя, следует отметить, в этот период ряд автономий в составе Российской Федерации повысили свой государственный статус и стали союзными республиками. В центр внимания правящей партии были поставлены вопросы укрепления СССР, который преподносился как шедевр ленинско-сталинской национальной политики и который стал по существу унитарным государством, становым хребтом которого была административно-командная система власти.

Ко времени принятия Конституции РСФСР 1937 г. в составе Российской Федерации насчитывалось 16 автономных республик, 5 автономных областей и 10 автономных округов. Что касается краев и областей, в которых проживало подавляющее большинство населения страны, то они субъектами федерации по-прежнему не признавались. Автономные республики стати рассматриваться как несуверениые государства, их конституции, например, подлежали утверждению Верховным Советом РСФСР. Весьма неопределенным оставалось положение автономных областей и округов (1197. с.261).

Во второй половине 30-х годов сталинский тоталитарный режим и фактический унитаризм СССР окончательно утвердились. Поэтому в национальной политике можно было уже совершенно не учитывать декларируемый федерализм РСФСР, что нашло наглядное подтверждение в действиях центральных властей в годы Великой Отечественной войны по отношению к целым народам, создавшим свои автономные образования в рамках РСФСР. Они были ликвидированы, а сами народы, среди которых оказались немцы, карачаевцы, калмыки, чеченцы, ингуши, балкарцы, крымские татары, депортированы. Конституционные гарантии и декларируемый федерализм не оказали, да и не могли оказать в условиях существования тоталитарного режима какого-либо сдерживающего влияния на политику репрессий. В послесталинский период в конце 50-х годов автономии некоторых из э тих народов были восстановлены, но только в 1991 г. законом РСФСР о реабилитации репрессированных народов эти акции были объявлены преступными, а народы реабилитированы.

Из всего сказанного можно сделать вывод о том, что тоталитаризм и федерализм не совместимы. На эго вполне определенно указывает советский опыт государственного устройства. Тоталитарные режимы не делегируют властные полномочия в регионы. Все они концентрирую гея на вершине пирамиды власти.

Во второй половине 50-х - первой половине 80-х годов формы и методы осуществления власти тоталитарным режимом изменились, но суть его осталась прежней, хотя административно-командная система и ослабевала. В этот период в 1978 г. была принята новая Конституция РСФСР. В состав Российской Федерации входило 16 автономных республик, 5 автономных областей и 10 автономных округов. Эта российская конституция не внесла каких-либо существенных изменений в правовой статус автономных республик, автономных областей и автономных округов и Россия продолжала оставаться федерацией только лишь по форме, ио не по содержанию.

Ослабление тоталитарного режима и попытки демократизации всех сторон жизни страны усилили процессы государственно-правового развития России, выразившиеся в ликвидации наследия тоталитаризма в ее федеративном устройстве. Эти процессы связаны с перестройкой и реформами второй половины 80-х - начала 90-х годов. Изменения в федеративном устройстве России, происшедшие в этот период, вполне правомерно можно определить как новый этап в развитии российского федерализма.

Пробудившееся, вызванное перестройкой, национальное самосознание и мощная демократическая волна, прокатившаяся по всей территории страны, привели к рождению новых подходов к федеративному устройству, к созданию федерации не на тоталитарной, а на демократической основе. Этот процесс в России проходил на фоне распада Советского Союза.

Значительным шагом Российской Федерации на пути перехода от тоталитарного к демократическому федерализму стала Декларация “О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики”, принятая 12 июня 1990 г. первым съездом народных депутатов РСФСР и провозгласившая государственный суверенитет РСФСР на всей се территории.

После распада СССР процессы суверенизации, охватившие вначале союзные республики, начали развиваться и в национально-государственных образованиях, находившихся в составе Российской Федерации. Одни из них поставили вопрос о предоставлении статуса суверенных государств с правом выхода из России (Чечня, Татарстан), другие - о повышении формы их государственности. Учитывая эти процессы, четвертый съезд народных депутатов РСФСР в 1991 г. признал необходимым повысить правовой статус всех автономных республик, исключив из их названия слово “автономия”. Тем самым была несколько смягчена ситуация в межнациональных отношениях. В этом же году правовой статус республики в составе РСФСР получили все бывшие автономные области, кроме Еврейской автономной области. Реальная опасность распада Российской Федерации была несколько отодвинута.

Получившие статус государств, республики в составе РФ стали требовалъ перераспределения полномочий из федерального центра в регионы. Заявили о повышении своего статуса и административно-территориальные единицы. Ситуацию позволил в определенной степени разрешить Федеративный договор, состоявший из трех договоров, заключенных 18, 23 и 31 марта 1992 г. 10 апреля 1992 г. он был утвержден Съездом народных депутатов РФ и включен в Конституцию Российской Федерации как ее составная часть (29).

Федеративный договор от 31 марта 1992 г. “О разіраничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ” разграничил предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения РФ и ее субъектов, указав при этом, что республики обладают всей полнотой государственной власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые переданы в ведение органов государственной власти РФ (90, ст. З, ч. 1). Договор был подписан Российской Федерацией и всеми республиками, за исключением Чечни и Татарстана.

Аналогичные договоры были подписаны Российской Федерацией и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга и органами государственной власти автономной области и автономных округов в составе Российской Федерации. Последними договорами субъектами РФ были признаны также края, области, города федерального значения Москва и Санкт-Петербург. Права всех субъектов Российской Федерации были существенно расширены.

Значение Федеративного договора трудно переоценить. Он стал реакцией политического руководства страны на региональные сепаратистские тенденции и пробудившееся национатьное сознание населения, позволил в значительной степени преодолеть нарастающие проблемы в федеративных отношениях, заложил основы современного российского федерализма, закрепленного в Конституции РФ.

После заключения Федеративного договора процесс совершенствования федеративных отношений продолжался. 21 апреля 1992 г. шестой сьезд народных депутатов Российской Федерации внес изменение в официальное название страны. Вместо Российской Совегской Федеративной Социалистической Республики она стала называться “Российская Федерация - Россия”. 4 июня 1992 г. Верховный Совет Российской Федерации своим законом образовал новую республику в составе РФ - Ингушскую

Республику, выделив ее из состава Чечено-Ингушской Республики (7). 3 июля 1992 г. законом “Об установлении переходного периода по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации*' с учетом изменившихся правовых основ государственного устройства в РФ был установлен переходный период по государственно-территориальному разіраничению в Российской Федерации до 1 июля 1995 г., в ходе которого предстояло подготовить и осуществить необходимые правовые и организационные мероприятия, направленные на разрешение спорных территориальных вопросов путем согласования интересов сторон на основе действующего законодательства (8, ст. I). 15 февраля 1994 г. был заключен договор о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан, которая не участвовала в подписании Федеративного договора. Характерной особенностью договора является отсутствие указания на то, что Республика Татарстан является субъектом Российской Федерации. Вместо него содержится более мягкая формулировка: “Республика Татарстан как государство объединена с Российской Федерацией Конституцией РФ. Конституцией Республики Татарстан и настоящим договором" (91, преамбула). Такая формулировка на данном лапе удовлетворила сепаратистские устремления республики. Поскольку названный договор был подписан после принятия Конституции Российской Федерации, которая обладает высшей юридической силой на всей территории РФ, то Республика Татарстан является равноправным субъектом Российской Федерации, а договор не может поправлять конституцию. Это разные по юридической силе нормативно-правовые акты. Следовательно, Республику Татарстан нельзя считать суверенным государством, вступившим в договорные отношения с Россией.

Республика Татарстан стала первым субъектом Российской Федерации, с которым был заключен отдельный договор. Органы государственной власти России и республики расходились в подходах к формированию федерации. Представители Татарстана исходили из того, что Россия еще не стала подлинной федерацией и разграничение предметов ведения и компетенции должно осуществляться снизу вверх: каждая республика должна определять те полномочия, которые она передает центру. Следовательно, подписание первого договора необходимо рассматривать как один из случаев удачного разрешения противоречий между Россией и ее субъектом.

Таким образом, к моменту' принятия новой российской конституции основы современного российского федерализма были заложены Декларацией о государственном суверенитете РСФСР 1990 г..

Федеративным договором 1992 г., иными нормативно-правовыми актами. Новая Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 г., закрепила федеративное устройство России в составе 89 субъектов, которыми были признаны республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. Характерной чертой формирования нового российского федерализма стало утверждение федеративных отношений как “сверху”, так и “снизу”. Пройденный путь к конституционному закреплению основных принципов российскою федерализма требовал взаимного согласия Российской Федерации и ее субъектов. Поэтому к имевшем)' место в истории федерализма учреждения федерации “сверху” добавилось желание регионов России учредить федерацию на принципиально новых демократических позициях “снизу”.

Договорный процесс укрепления российского федерализма был продолжен после принятия новой российской конституции. В 1994 - 1997 гг. договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, кроме

Республики Татарстан, были заключены с республиками Башкортостан, Северная Осетия - Алания, Саха (Якутия). Бурятия, Удмуртия, Коми, Чувашия, Краснодарским, Хабаровским, Алтайским, Красноярским краями, Свердловской. Калинишрадской, Оренбургской, Омской, Иркутской, Сахалинской, Пермской, Нижегородской, Ростовской, Ленинградской, Тверской, Вологодской, Брянской, Магаданской, Челябинской, Саратовской, Самарской, Ульяновской. Ярославской, Астраханской, Мурманской областями, городом федерального значения Санкт-Петербургом, Усть - Ордынским, Таймырским (Долгано - Ненецким), Эвенкийским автономными округами. Следовательно, более трети субъектов Российской Федерации заключили соответствующие договоры с Российской Федерацией, что свидетельствует о незавершенности договорного процесса.

Подписание указанных договоров было вызвано обстоятельствами, связанными с особенностями географического положения, спецификой природной среды, уровня экономического развития и политической обстановки, а также слабостью центральной власти, которая вынуждена была искать компромиссы с регионами. При этом подписание базовых договоров сопровождалось заключением серии межправительственных соглашений. В большинстве договоров, о которых речь пойдет во второй и третьей главах, представлен перечень предметов ведения Российской Федерации, предметов совместного ведения, предметов ведения субъектов федерации. Сами же договоры нельзя оценивать однозначно и многие политики восприняли их как опасность для федеративного устройства России и попытку явочным путем перейти к конфедерации. В научной среде договоры и соглашения также вызывают дискуссии от необходимости приостановления договорной практики до принятия федерального закона, устанавливающего единые требования к заключению договоров (1245, с. 5). Отмстим, что все они носят индивидуальный характер и отличаются значительным разнообразием. При этом, с одной стороны, договоры

позволяют учесть специфику субъекта федерации и осуществить разграничение полномочий в соответствии с конституционными предписаниями. С другой стороны, мы можем получить отказ от конституционной модели построения федерации с вытекающим отсюда следствием - снижением универсального характера конституционного регулирования. Такая точка зрения также была высказана в научной литерагуре (И.А.Умнова. Л.Ф. Болтенкова и др.) (1408. с. 103; 1208. с. 76). Соглашаясь с ней. необходимо отметить, что последнего можно избежать в том случае, если договоры и конституция не будут противопоставляться друг другу и поправлять Конституцию РФ, а вытекать из ее положений. Ведь их цель состоит не в том, чтобы установить конституционно-правовой статус субъектов РФ, уже определенный конституцией, а в том, чтобы более четко определить механизм реализации полномочий, повысить уровень взаимопонимания РФ и ее субъектов, стабилизировать политическую ситуацию. На это направлен федеральный закон от 4 июня 1999 г. “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (Российская газета, 1999, 30 июня). Согласно нему основными принципами

разграничения предметов ведения и полномочий стали принципы конституционности, верховенства Конституции РФ и федеральных законов, равноправия субъектов федерации, недопустимости ущемления прав и законных интересов субъектов РФ, добровольности и гласности в заключении договоров и соглашений, обеспеченности их ресурсами. Другими словами, законодатель не исключил путь развития договорного процесса между федеральным центром и регионами.

До принятия федерального закона оживление договорного процесса между Российской Федерацией и ее субъектами также требовало упорядочения работы в указанной сфере. Этим обстоятельством было вызвано издание Указа Президента РФ от 12 марта 1996 г. “Об утверждении Положения о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между Федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ”. Согласно настоящему указу, разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и се субъектами было поставлено в рамки Конституции РФ. Предварительное рассмотрение вопросов подголовки договоров было возложено на Комиссию при Президенте РФ, задачей которой сгало обеспечение взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и ес субъектов по вопросам подготовки договоров. Таким образом весь процесс совершенствования федеративных отношений после принятия новой Конституции Российской Федерации стаз проходить на ее основе. По крайней мере, это касается тех субъектов Российской Федерации, которые считают себя в ее составе. Чеченская Республика Ичкерия в одностороннем порядке взяла курс на выход из состава Российской Федерации. Нынешняя Конституция РФ такой возможности не предусматривает.

Федеральный центр предпринял нс лучшую попытку силового решения чеченского вопроса и принял меры по наведению конституционного порядка в республике. 30 ноября и 9 декабря 1994 г. Президент РФ издал два указа “О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики” и “О мерах но пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осегино - ингушского конфликта”, определивших использование Вооруженных Сил на территории Чеченской Республики в ситуации, когда в республике отрицалось дейсгвис Конституции РФ, федерального законодательства, была разрушена система законных органов власти, созданы регулярные незаконные воинские формирования, имели место массовые нарушения прав и свобод і-раждан.

Конституционный Суд РФ своим постановлением от 31 июля 1995 г. подтвердил конституционность названных указов Президента РФ, так как российское законодательство допускает использование Вооруженных Сил для защиты государства не только от внешних угроз, но и для защиты от внутренних угроз, направленных против личности, общества и государства, включая его конституционный строй, суверенитет и территориальную целостность.

Силовое решение конфликта с субъектом Российской Федерации нс достигло поставленных целей в восстановлении конституционного порядка. 12 мая 1997 г. был подписан Договор о мире и принципах взаимоотношений между Российской Федерацией и Чеченской Республикой Ичкерия, согласно которому стороны, желая прекратить многовековое противостояние, стремясь установить прочные равноправные взаимовыгодные отношения, договорились отказаться от применения силы при решении любых спорных вопросов и строить свои отношения в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права. Договор, по мнению сторон, должен стать прочной основой для заключения дальнейших договоров и соглашений по всему комплексу взаимоотношений (115, n. 1 - 3). Однако в дальнейшем отношения с Чеченской Республикой, которая не считает себя субъектом Российской Федерации, не вошли в конституционное русло и там создается своя правовая система никак не связанная с Конституцией РФ и федеральным законодательством. Отношения с Чеченской Республикой в настоящее время стали сложнейшей проблемой федеративных отношений.

Итак, после подписания Федеративного договора и принятия новой Конституции Российской Федерации сложилась современная типология субъектов РФ и, что особенно важно, федеративные отношения были распространены на всю территорию страны. Как показала практика, формирование российского федерализма проходило двумя путями - конституционным и договорным. Последний реализовывался в соответствии

с частью 3, ст. 11 Конституции РФ. которая допускает заключение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий.

Конституция закрепила в России федеративное устройство государства, состоящего из 21 республики, 10 автономных округов, 1 автономной области, 6 краев, 49 областей, 2 городов федерального значения. Важнейшими итогами принятия Конституции РФ в отношении развития федерализма явились: конституционное разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов (1, ст. 71 - 73); закрепление суверенитета за Российской Федерацией в целом ( 1, ст. 4, ч. 1); признание целостности и неприкосновенное ти территории Российской Федерации (1, ст. 4, ч. 3); констигуционное установление верховенства федерального законодательства (1, ст. 4, ч. 2); введение положения о равноправии субъектов РФ (1, ст. 5, ч. 2). Однако несмотря на эти положения, вошедшие, главным образом, в основы конституционного строя Российской Федерации, правовые нормы, заложенные в Конституции РФ относительно федеративного устройства России, являются во многом противоречивыми. Показательна в этом отношении статья 5 федеральной конституции, которая республики именует государствами, определяющими свой статус, в отличие от остальных субъектов РФ, не уставами, а консти гуциями, т.е. конституционные различия между типами субъектов РФ проявляются, прежде всего, в сфере источников права. В этой связи декларированное данной статьей равноправие субъектов федерации не обеспечивается в политико-правовой реальности. Тем нс менее анализируемая статья Конституции РФ является очень важной. Она не только закрепила современное состояние российского федерализма, но и является гарантией от превращения России в унитарное государство либо в конфедерацию. Статья содержит общие принципы построения федерализма, из которых вытекают конституционно-правовые нормы, реализующие федеративное устройство государства.

К числу общих принципов федеративного устройства необходимо отнести: принцип разнообразия субъектов РФ (настоящий принцип вытекает из содержания части 1, ст. 5 Конституции РФ, хотя прямо нс указан. - В.Г.); принцип равноправия субъектов РФ в отношениях друг с другом; принцип равноправия субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (последний нельзя распространять на отношения отдельного субъекта РФ с Российской Федерацией, так как будет нарушен принцип единства системы органов государственной власти. Кроме того субъекты федерации во взаимоотношениях с Россией неравноправные партнеры в связи с тем, что не обладают государственным суверенитетом. - В.Г.); принцип государственной целостности Российской Федерации, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ; принцип равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации. Субъекты федерации также имеют право на собственное законодательство, которое должно соответствовать Конституции РФ и федеральному законодательству.

Из содержания главы 3 Конституции РФ, раскрывающей федеративное устройство Российской Федерации, вытекают следующие принципы федерализма: единства территории РФ, суть которого заключается в том, что территория Российской Федерации состоит из территорий ее субъектов (1, ст. 67, ч. 1); обладания субъектами РФ всей полнотой государственной власти вне предметов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения (1, ст. 73); самостоятельного установления субъектами РФ системы органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации (1, ст. 77, ч. 1); единства системы органов исполнительной власти в Российской Федерации (1, ст. 77,); единства экономического пространства (1. ст. 74). Принципы федеративного устройства Российской Федерации взаимосвязаны. Их главная цель состоит в том. чтобы сохранить Россию как единое федеративное государство. Перечисленные принципы не позволяют признать наличия суверенитета субъектов федерации.

Вместе с тем нельзя не отметить и незавершенность процесса федеративного устройства России. Конституция РФ зафиксировала то переходное состояние российского федерализма, которое сложилось в начале 90-х годов. Поэтому приведенные выше формулировки статьи 5 Конституции РФ носят во многом компромиссный характер. Названная статья зафиксировала определенную асимметрию федеративных отношений, указав на разные виды субъектов Российской Федерации, из которых вытекают особенности их правового статуса. Кроме того, исходя из формулировок настоящей статьи, весьма трудно совместить принцип равноправия субъектов федерации с тем, что одни из них являются республиками, а другие таковыми не являются. Равноправие субъектов РФ в таком случае можно понимать как их равноправные отношения с федеральным центром. Вызывают неопределенность различные наименования основных законов субъектов федерации - конституции и уставы. В системе законодательства эти нормативно-правовые акты равны по своей юридической силе, но становится неясным,почему они имеют разные названия. В системе права конституция есть атрибут государства, а устав таковым не является. Возможно, это вытекает из особенностей конституционно-правового статуса субъектов федерации, что неизбежно отражается на их равноправии. Непонятен и смысл, вложенный в термин “самоопределение народов”. Означает ли он право народов России, не имеющих своей государственности, законным путем ее создать. Эти и другие вопросы федеративного устройства России требуют принятия соответствующих федеральных законов и толкований Конституционным Судом РФ.

Не менее важной с точки зрения установления общих принципов россий­ского федерализма является статья 66 Конституции Российской Федерации. Исходя из ее содержания, можно сделать, по крайней мере, три важных вывода. Во-первых, речь идет о наличии особенностей конституционно­правовых статусов разных групп субъектов Российской Федерации; во- вторых, правовое положение субъекта РФ определяется Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов федерации, т.е. последние обладают элементами учредительной власти: в-третьих, субъект Российской Федерации не может в одностороннем порядке изменять свой статус.

Содержание настоящей статьи свидетельствует также и о том, что Россия является не союзом государств, а единым государством, что делает сс не похожей на классическую федерацию. Находящиеся в составе России государственные образования не могут заключать с ней межгосударственные договоры на тех же основаниях, что и с зарубежными государствами. Законодательство субъектов Российской Федерации должно соответствовать Конституции России и федеральному законодательству. Следовательно, и здесь мы не можем вести речь о государственном суверенитете таких образований.

На основе указанной статьи Констигуции РФ в сочетании с другими правовыми нормами-принципами можно выделить три группы субъектов федерации, имеющих особенности своего правового статуса:

1. Республики, имеющие статус государства в составе РФ;

2. Государственно-территориальные образования, которыми являются края, области, города федерального значения;

3. Государственно-национальные образования, представленные автономными окруї'ами и автономной областью.

Уже из простого перечня групп субъектов федерации можно сделать вывод о том, что в основу федеративного устройства Российской Федерации положено два основных принципа: национальный (32 субъекта РФ

учреждены по этому принципу) и территориальный (57 субъектов РФ). Как бы то ни было, существенным моментом такого положения вещей является тот факт, что общий принцип федерализма на современном этапе его развития распространяется на всю территорию Российской Федерации. В недалеком прошлом указанные 57 субъектов Российской Федерации являлись не государственно-территориальными. а простыми административно-территориальными единицами. Это еще раз указывает на то обстоятельство, что в нынешних условиях федерация в России создавалась нс на основе договорно-конституционного и договорного процесса, как многие другие федерации мира, а на основе конституционно­правового процесса, поскольку была создана сверху на основе провозглашения ее федерацией в Конституции России. В первом случае еще можно говорить о наличии ограниченного суверенитета субъектов, вошедших в состав федерации на договорной основе, хотя это не является бесспорным. Во втором - нет. Россия на конституционно-правовой основе передала субъектам федерации определенную часть полномочий, но не суверенитет, так как осталась единым, а не союзным государством.

Из трех видов субъектов Российской Федерации, два вида поелроены по национальному признаку. Это республики, с одной стороны, и автономные округа и автономная область, с другой. Основное различие этих видов, из которых вытекают особенности в их правовом статусе, состоит в том, что автономии входят как в состав Российской Федерации в качестве равноправных ее субъектов, так и могут входить в состав других субъектов РФ - краев и областей. Здесь речь идет о не имеющем аналогов в мире феномене сложносоставного субъекта федерации, являющегося специфической и уникальной чертой Российской Федерации. При этом проблема сложносоставных субъектов РФ является достаточно важной и значимой, поскольку затрагивает целый ряд российских регионов. Из десяти имеющихся в России автономных округов девять входят в состав семи краев и областей. Суть настоящей проблемы состоит в том, как сочетать принцип равенства субъектов федерации с тем, что один из субъектов РФ входит в состав другого. Правовая коллизия, следующая из противоречивости правовых норм федеральной конституции, как уже отмечалось исследователями (Е.Е. Бобракова, Р.В.Михайлов, В.И. Ульянов), ставит целый комплекс вопросов, таких как: входит ли территория округа в состав территории края (области); распространяется ли юрисдикция края (области) на автономный округ, входящий в ее состав; может ли автономный округ осуществить выход из состава края (области) и каким образом его реализовать; может ли население автономного округа принимать участие в формировании органов государственной власти края (области); каков механизм взаимодействия и принятия решений органов государственной власти автономного округа и края (области); какие должны быть согласительные процедуры при возникновении споров в сложносоставных субъектах федерации и какие суды могут эти споры разрешать. Конституция Российской Федерации уходит от решения этих вопросов, а также не предусматривает принятия законодательных актов, регламентирующих механизм выхода автономных округов из состава края (области).

Такое двойственное положение автономных образований в составе Российской Федерации и одновременно в составе других субъектов РФ вызвало необходимость толкования этого явления со стороны Конституционного Суда РФ. 11 мая 1993 г. Конституционный Суд РФ принял постановление по делу о проверке конституционности закона РФ от 17 июня 1992 г. “О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации”, который до этого входил в состав Магаданской области. Исходя из признания того факта, что развитие федеративных отношений в России характеризуется повышением конституционного статуса субъектов РФ, а Федеративный договор и Конституция РФ закрепили конституционно-правовой статус автономного

округа в качестве субъекта Российской Федерации, Конституционный Суд признал указанный закон РФ соответствующим Конституции Российской Федерации, подчеркнув тем самым законность непосредственного вхождения Чукотского автономного округа в состав РФ (62).

14 июля 1997 г. Конститу ционный суд РФ дал толкование части 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации о вхождении автономного округа в состав края, области по запросам Тюменской областной Думы, Думы Ханты- Мансийского и Государственной Думы Ямало - Ненецкого автономных округов. Тюменская областная Дума исходила из того, что вхождение автономного округа в состав края, области означает включение территории и населения автономного округа в состав территории и населения края, области. Вследствие этого население автономного округа должно участвовать в выборах законодательной и исполнительной власти края, области. Тюменская Дума также придерживалась мнения, что вхождение автономного округа в состав края, области предполагает частичное распространение на него юрисдикции органов государственной власти края, области, определяемой на основе взаимного согласия и федерального закона. Законодательные органы автономных округов стояли на противоположных позициях.

Конституционный Суд РФ на основе анализа конституционного принципа равноправия всех субъектов Российской Федерации, необходимости сохранения исторически сложившегося государственного единства и особенностей в конституционно-правовом статусе отдельных субъектов РФ, признания юридического и фактического вхождения автономного округа в состав края или области, недопущения каких-либо произвольных изменений в статусе субъектов РФ, в том числе одностороннего перераспределения государственной власти, пришел к выводу, что вхождение одного субъекта Российской Федерации в состав другого является реальным лишь в том случае, если происходит включение его территории и населения в состав территории и населения другого субъекта. Автономный округ является субъектом РФ и одновременно составной, хотя и особой частью области, края. Изменение статуса как края, области, так и автономного округа может быть осуществлено только в порядке, предусмотренном Конституцией РФ. Включение территории автономного округа в состав территории края, области нс означает, что автономный округ утрачивает свою территорию и она поглощается краем, областью. В правовом смысле территория определяет пределы распространения властных полномочий различного уровня и характера - от федеральной власти до местного самоуправления. Вхождение автономного округа в край, область означает также, что население автономного округа вправе наравне с населением других частей области, края участвовать в выборах законодательной и исполнительной власти. Органы государственной власти края, области не должны вторгаться в компетенцию автономного округа, что создает правовые оіраничения. препятствующие возникновению параллельной, дублирующей власти. Общий вывод, который сделал Конституционный Суд. заключается в том, что вхождение автономного округа в состав края, области нс изменяет их конституционно- правовой природы как субъектов Российской Федерации. Автономные округа и области, края, куда они входят, вправе передавать осуществление части своих полномочий друг другу на добровольной основе, по соответствующему договору или в иной форме (80). Однако и после настоящего толкования конституционных положений остались невыясненными вопросы, связанные с тем, должно ли законодательство автономного округа соответствовать уставу и законодательству края, области, может ли автономный округ, являясь равноправным субъектом федерации, осуществить право выхода из состава края (области), куда он входит, как осуществить принцип равенства части и целого и т.п.

Большинство исследователей российского федерализма (Л. А. Окуньков, Л.С. Пиголкин, Б.С. Крылов, Г.Н. Рахманина и др.) отмечает, что федеративное устройство является для России самой лучшей формой территориального устройства. При этом приводятся аргументы, указывающие на масштабы нашей страны и разнообразие ее условий, при которых управление ею только из единого федерального центра не представляется возможным (1284, с. 25). Соглашаясь с выдвинутым тезисом, нельзя целиком принять аргументы, приведенные их авторами в сіт> обоснование. Они представляются, по крайней мере, мало убедительными. Ведь в истории нашей страны существовал продолжительный период, в котором она оставалась унитарным государством. При этом масштабы ее были более значительными. Поэтому выдвижение указанного аргумента в пользу федеративного усзройства России явно недостаточно. Суть здесь не только в масштабах и разнообразии условий нашей страны, но. прежде всего, в понимании федерализма как формы государственного устройства и как формы демократизации управления государством.

Мы уже вели речь о том, что антидемократические политические режимы невозможно совместить с федерализмом. Практика федеративного государственного устройства в странах мира и в СССР показала, что последнее несовместимо с отсутствием демократии. Недемократические политические режимы могут существовать только в унитарных государствах. На современном этапе исторического развития Россия сделала попытку стать демократическим государством и ее федерализм - предпосылка того, что поставлен заслон к возврату в прошлое. Именно в этих условиях федерализм как форма государственного устройства получил необходимое развитие, приблизившее нашу стран}' к классическому типу федерации. Децентрализация государственной власти и распределение ее по регионам стали важной гарантией демократизма в управлении государством. Федеральный центр в таких условиях лишается монополии на власть, она распределяется по регионам и повсеместно встречается со “сдержками и противовесами", которые ставят заслон возврату к монопольному обладанию властью и концентрации ее в одних руках. В условиях федерализма с учетом масштабов территории и разнообразием условий России открывается больше возможностей для устройства управления на местах в соответствии с их интересами, а интересы одного региона не приносятся в жертву интересам других. В результате образуются многочисленные центры интересов, которые характеризуются своими особенностями, и вместо единообразия, установленного единым центром, создается единство в разнообразии субъектов Российской Федерации. Поэтому аргументами в пользу федеративного устройства государства должны быть не только масштабы и разнообразие условий страны, но и демократизация управления государством.

Конституция РФ выдвинула общие, единые для всех субъектов РФ. принципы построения федерализма, несмотря на их разнообразие. Это дает нам возможность говорить о выравнивании правового статуса субъектов федерации в сторону ее “симметричности”, по крайней мере, на уровне правовых установок. Аргументом в пользу этого является конституционный принцип равноправия субъектов РФ. Разнообразие субъектов федерации не означает разнообразия их правового статуса, так как общие принципы построения российского федерализма являются едиными для всех. І Іаличие разных видов субъектов федерации говорит не о разности их правовых статусов, а только об особенностях последних. Поэтому, на наш взгляд. Российская Федерация является федерацией симметричного тина.

Вмесгс с тем, как справедливо отмечают авторы Концепции развития федеративных отношений в России, практика федеративных отношений свидетельствует об утверждении “разностатустности” субъектов федерации (1290, с. 37). В российской действительности мы имеем дело с многочисленными нарушениями конституционного принципа равноправия

субъектов РФ в их отношениях с федеральным центром. Республики фактически заняли достаточно прочное место в системе федеративных отношений, ио отношению к ним федеральные органы государственной власти, как правило, воздерживаются от каких-либо характерных для унитарного государства методов воздействия. Этого нельзя сказать о других субъектах федерации. Даже но отношению к краям и областям, не говоря уже об автономной области и автономных округах, часто продолжают действовать традиции унитарного государства нейтралистского типа. Не редки случаи необоснованных попыток центра тем или иным способом вмешаться в компетенцию субъекта федерации. Договоры и соглашения между федеральным центром и субъектами федерации, о которых речь ниже, также неоправданно передают предметы ведения Российской Федерации в предметы совместного ведения, главным образом, республик, что является свидетельством неустойчивости всей федеративной системы. Следовательно, в России сложилась ситуация, при которой Конституция РФ, особенно ее статьи 71 и 72, в некоторых субъектах федерации в полной мере не действует. Между тем, исходя из конституционных установлений, Россий­ская Федерация - федерация симметричная. Это обязывает все государственные органы стремиться к преодолению фактической асимметрии и неравноправия субъектов федерации, препятствующих становлению в России демократической и равноправной федерации. Асимметричность федерации в реальности может быть объективной и оправданной лишь на конкретном историческом этапе, о чем свидетельствует новейшая история России.

Однако федерация, построенная на основе конституционно-правового регулирования, может быть только симметричной. Асимметричная федерация имеет в своей основе не конституционно-правовой, а договорный принцип. Между тем, в теории современного федерализма относительно федерации в России высказываются и иные точки зрения. Р.Г. Абдулатипов.

Л.Ф. Болтенкова, исходя из верного, на наш взгляд, тезиса, что только в условиях подлинного демократизма возможно построение реальной федерации, сделали вывод о том, что такая федерация может быть построена только на основе договорного или конституционно-договорного процесса (1185, с. 19). Иными словами, по их мнению, подлинна только га федерация, которая строится на основе договорного или конституционно-договорного регулирования государственных отношений. Отсюда авторы сделали вывод, что за федеральным центром необходимо закрепить ровно столько, чтобы обеспечить функционирование цельного государственного организма в мировом пространстве, а все остальное отдать субъектам федерации (1185, с. 22). При таком подходе неизбежно будет нарушен конституционный принцип единства органов государственной власти в Российской Федерации в целом и исполнительной власти, в частности. Последняя должна сіроиться не столько на демократизме, сколько на централизме. В предложенном варианте мы можем получить ’‘размытую”, а не единую федерацию.

Только лишь договорный процесс формирования федерации приведет к ее асимметричности, разному правовому статусу субъектов РФ. Этим будет дан правовой старт процессу суверенизации и сепаратизму отдельных субъектов Российской Федерации, что неизбежно приведет к отрицанию конституционных принципов федеративного устройства России. В частности, такое понимание теории федерализма уже использовалось отдельными субъектами РФ при принятии их конституций и других законов. Исходя из этого некоторые политики и исследователи предложили узаконить асимметричный статус субъектов федерации, согласно которому субъект РФ должен входить в состав федерации в качестве ассоциированного члена (1339, с. 54). Такое ‘‘ассоциированное членство” предполагает заключение договора с Россией на равных условиях. Сам “ассоциированный член” нс является в таком случае субъектом федерации, а становится самостоятельным государством. В качестве обоснования своего вывода Ф.Х.

Мухаметшин призывает привести теорию государственно-правового строительства с давно “обогнавшей ее политической практикой", установившей, по его мнению, принципы равноправия федеративного государства и субъекта федерации. Следовательно, в науке конституционною нрава появилось обоснование того фак га, что договорный процесс в Российской Федерации вправе устанавливать иные, не предусмотренные Конституцией РФ, принципы федеративных отношений, в частности, принцип равноправия субъекта федерации с федеративным государством. Однако, если этот принцип будет признан в качестве основополагающего, то мы будем иметь дело уже не с федерацией, а с конфедерацией государств. Попытки внести этот принцип в теорию федерализма ведут к размыванию наиболее существенных черт федеративного государства, выработанных мировой практикой и исходящих из того, что федеративное государство, также как и унитарное, является единым государством, а распределение компетенции и предметов ведения между федеральным центром и субъектами федерации не исключает общегосударственного единства. Асимметричность федерации, в этой связи, есть ступенька, шаг на пути преобразования федерации в конфедеративное государство, которое представляет собой не единое государство, а союз государств, созданный для реализации общих целей.

Теория государства и права, как уже говорилось выше, дает определение федерации как союзного государства. Это определение, характерное для классических федераций ч сформированных снизу, предполагает, что государства, образовавшие федерацию, поступились значительной частью своего суверенитета, признав в правовом отношении верховенство федерального законодательства и единство федеративного государства. Бесспорно, что федерация без такого единства существовать не может. Федеративное государство имеет разные уровни власти, но существуют они после его образования уже в системе единого государства. С учетом особенностей образования единого федеративного государства в России, нельзя не согласиться с В.Г. Вишняковым, который считает федерацию в России симметричной (1219, с. 24). Российская Федерация состоит из однопорядковых составных частей, имеющих одинаковый правовой статус. Если же в составе федеративного государства появляется “ассоциированный член", то он приобретает иной правовой статус, теряя качество “субъекта федерации".

Асимметричность в федерации может возникнуть в результате заключения двусторонних договоров между отдельными ее субъектами и федеральными органами государственной власти, которые устанавливают тот или иной объем полномочий субъектов федерации. Однако объем полномочий и конституционный статус субъекта это, хотя и близкие, но не одинаковые понятия. Объем полномочий, несмотря на то, что является одним из сущностных признаков правового статуса субъекта федерации, далеко не единственный и без всей совокупности принципов федеративного устройства не может самостоятельно характеризовать правовой статус субъекта федерации. Поэтому, как справедливо полагают Б. Эбзеев и Л. Карапетян, содержащаяся в договорах с отдельными субъектами Российской Федерации “асимметричность объема полномочий” не влечеч собой изменения “симметричности” конституционно-правового статуса субъектов федерации, исходящего из главного принципа федерализма - равноправия субъектов федерации (1442, с.28; 1267, с. 12). Кроме того, международная практика показывает, что “всякое федеративное государство, хотя и состоит из отдельных субч>ектов (например, штатов, земель, кантонов), представляет собой единое, целостное государство и отнюдь нс являегся какой-либо формой объединения отдельных государств” (1419, с. 3). Исследователи (Л.Ф. Болтенкова, Р.В. Михайлов, Ф.Х. Мухаметшин и др.), которые считают, что Российская Федерация является асимметричной, исходят из того, что Конституцией РФ предусматривается разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. Это предполагает заключение соответствующих договоров. Мы уже говорили о том, что разграничение предметов ведения и правовой статус субъектов федерации это не одно и то же. Равноправный статус субъектов РФ закреплен в Конституции Российской Федерации, а нс в договорах, которые по своей юридической силе являются нормативно-правовыми актами не одного порядка, и последние не могут дополнять или изменять конституционно-правовые нормы, обладающие высшей юридической силой.

Теория и практика современного федерализма, исходящая из мирового опыта, даст возможность вывести универсальные, общие принципы построения и функционирования федераций по их юридическим, конституционным признакам. Тем более, что в мире насчитывается порядка двадцати федеративных государств, в которых проживаю! около трети населения земли. В их состав входит разное число субъектов: в США - 50, в Канаде - 10, Австралии - 6, Индии - 25, Нигерии - 30, России - 89 и т.п. Такое разнообразие федераций позволяет вывести их универсальные признаки, которые принято считать признаками классической федерации.

Сущность федерализма и его основное отличие от унитарной модели с правовой точки зрения состоит в конституционном разграничении предметов ведения и компетенции между федерацией и ее субъектами, а также в предоставлении субъектам федерации нрава принятия собственного законодательства в рамках закрепленных за ними полномочий. Теоретически отношения между уровнями государственной власти в пределах их собственных предметов ведения являются не вертикальными, иерархическими, а горизонтальными. Относительно предметов ведения федерации и компетенции РФ по предметам совместного ведения эти отношения могут быть только вертикальными. При этом нельзя упускать из виду, как уже говорилось выше, что всякое федеративное государство.

несмотря на то, что состоит из отдельных субъектов, является единым, целостным и суверенным. Конфедерация же представляет собой союз государств, сохраняющих свой суверенитет практически в полном объеме. Ее субъекты обладают правом свободного выхода из состава союза (сецессии) и правом отказа в признании или применении союзных актов (нуллификации). Конфедерация, в отличие от федерации, не обладает правом налогообложения и ее бюджет формируется не за счет налогов и сборов, а за счет добровольных взносов субъектов.

На основе анализа правовых норм, относящихся к государственному' устройству федеративных государств, можно выделить следующие общие признаки федераций, представленные в таблице 1.

ТАБЛИЦА 1

Универсальные конституционные признаки федеративного государства

Гпраитии целосттюсги и едннстяп федерации

I. Гарантии территориальной целостности, связанные с запретом выхода субъектов из состава федерации.

? Гарантии целостности общества (единое гражданство, язык, равенство граждан перед

| аксиом).

і 3 Установление примата Федерального права над I правом субъектов федерации.

I 4,Гаранти целостности конституционной системы

федерации.

і Гарантии прав федерации____________________________

і 1.Предоставление субъектам федерации вне ’ исключительных предметом ведения федерации

права на собственное такоиодательстпо

2. Предоставление субъектам федерации права !

* формирования собственных орпзноп і

1 государственной власти на основе обших принципов

ее организации.

3. Фикскромаиное представительство субъектов федерации в верхней палате парламента

4. Право субъектов федерации на судебную ззшигу :

• споих интересом і

I 5 Санкционирование внесения поправок в .

1 федеральную конституцию определенным числом і ' субъектов федерации.

і 6.Г арантии неизменности границ субъектом j

федерации без их согласия.|

Из всего сказанного можно сделать вывод о том, что современный федерализм в России делает ее все больше похожей на федерацию классического типа. Все перечисленные выше общие признаки такой федерации в той или иной степени нашли свое воплощение в конституционном законодательстве Российской Федерации.

Однако, исходя из наличия в мире достаточного количества федераций, мы можем заключить, что все они отличаются своими особенностями, позволяющими говорить о многообразии моделей федерализма. В этой связи их можно классифицировать по ряду признаков. І Іаиболее часто встречающимися признаками таких классификаций являются: но форме государственности субьектов; ио правовому способу объединения субъектов; по однородности статуса и равноправию субъектов (1211, с. 119- 121).

По форме государственности субъектов можно выделить субъекты с преобладанием национально-государственного или территориально­государственного подходов к решению вопроса о форме государственности субъектов федерации. При первом подходе субъекты федерации создаются преимущественно по национальному признаку путем огосударствления национальной структуры населения страны. При втором подходе субъекты федерации образуются по территориальному признаку без безусловного учета национальных факторов. Большинство федераций построены именно по территориально-государственному’ принципу. В этом мы видим залог их устойчивости, обеспечения прав и свобод населения разных этнических групп, избежания межнациональных противоречий на почве государственности титульной нации. Именно поэтому, „а наш взгляд, большинство федеративных государств мира построено на основе территориально-государственного принципа. •

Российская Федерация в настоящей классификации занимает промежуточное место и представляет собой федерацию, построенную на основе сочетания национально-государственного и территориально­государственного принципов. Ранее она представляла собой федерацию, созданную по национальному принципу, нс распространяя при этом федеративные отношения на всю территорию страны. Соотношение

национального и территориального подходов к формированию федерализма на современном этапе в России складывается в пользу последнего.

По правовому способу объединения субъектов различаются конституционно-договорные и конституционно-правовые федерации. Конституционно-договорная форма федерации представляет собой объединение государств, которые на основе договора, подкрепленного конституцией, делегировали определенные права и полномочия центральным органам власти. Подобные федерации возникают "снизу”, на основе союза. Отсюда и понимание федерации в теории государства как союзного государства. Конституционно-правовая форма федерации возникает нс на основе договора государств, а в результате провозглашения унитарного государства федеративным в конституции страны. Такая федерация формируется “сверху”. Как уже отмечалось. Российская Федерация относится к последнему типу федерации. Федеративный договор был „е учредительным актом и не создавал заново федеративное государство в России.

Вместе с тем, необходимо подчеркнуть, что в настоящее время в отечественной науке не сложилось единства взглядов в понимании природы России как федерации по форме акта, ее учредившего. Так, например, И.Л. Умнова считает современную Россию конституционно-договорной федерацией в связи с тем, что принятию Конституции РФ предшествовало подписание Федеративного договора (1407, с. 77). Однако с этим трудно согласиться, так как Федеративный договор вошел в состав прежней россий­ской конституции и в преобладающем его объеме был инкорпорирован в Конституцию РФ 1993 года. В последнюю не вошли те положения Федеративного договора, которые ей противоречили. Следовательно, они не могут быть признаны действующими.

В российской науке, особенно в республиканских школах, широкое распространение получило мнение о том, что Россия не вписывается в приведенную выше классификацию, связанную с правовым способом объединения субъектов федерации. Ее следует отнести к третьему типу федерации - договорно-конституционному или даже к договорному. Такое мнение появилось на почве разногласий между центром и регионами по вопросу о том, что является приоритетным актом в учреждении федерации в России - договор или конституция. Показательна в этом отношении позиция Председателя Конституционного Суда Республики Башкортостан И.Ш. Муксинова, согласно которой Республика Башкортостан регулирует все. что сама добровольно не передала России (1337, с. 108). Однако и с этой точкой зрения нельзя согласиться, так как, в противном случае, договор будет признан единственным документом, учредившим федерацию. Между тем высшей юридической силой обладает только Конституция РФ

По однородности статуса и равноправию субъектов можно выделить симметричные и асимметричные федерации. Симметричная федерация в идеале состоит из субъектов, имеющих одинаковый правовой статус. В реальной жизни полностью симметричных в юридическом отношении федераций не существует, так как регионы, имеющие свои особенности, вступают в договорные отношения с федеральным центром и такие договоры нередко конкретизируют, вытекающий из конституции, правовой статус данного субъекта федерации. Асимметричные федерации - это такие федерации, субъекты которых имеют разный правовой статус. В асимметричных федерациях отсутствует принцип равенства субъектов федерации. Мы относим Российскую Федерацию к федерациям симметричного типа, так как конституционно-правовые принципы построения российского федерализма для всех субъектов РФ, независимо от их вида, являются едиными. С точки зрения наличия различных видов субъектов РФ мы можем говорить не об их асимметрии, а об особенностях их конституционно-правового статуса, который, исходя из анализа конституционных положений, является одинаковым ДЛЯ 8СЄХ.

Однако этот вопрос относится к числу дискуссионных в науке конституционного права и мы его частично касались. Исследователи К.Н. Сибиряков, Ф.Х. Мухаметшин, Р.В. Михайлов придерживаются противоположного мнения, аргументируя свою позицию наличием в составе одной федерации различных видов субъектов. Однако последнее, как уже говорилось выше, не отменяет единых принципов построения Российской Федерации, несмотря на наличие в ее составе субъектов различных видов.

Об асимметричности Российской Федерации говорят и некоторые российские политики, среди которых главы крупных субъектов РФ (Татарстана, Башкортостана, Якутии). Однако их высказывания можно рассматривать как предложения по совершенствованию современного российского федерализма. Они на уровне федерации еще не стали фактом права, а могут являться только фактами публичной политики, несмотря на то, что определенные положения таких подходов к формированию федерализма нашли свое выражение в конституциях некоторых республик в составе Российской Федерации, которые обладают меньшей юридической силой, чем Конституция РФ.

Также необходимо отметить, что желанную модель федерализма, пригодную на все времена, куда проще придумать, чем осуществить на практике, особенно в условиях современной российской реальности, когда интересы представителей различных регионов весьма часто и радикально расходятся. И здесь безусловно правы исследователи И.Г. Яковлев и С.В. Попов, сделавшие вывод о том, что для выбора оптимальных и жизнеспособных форм федерализма необходимо тщательно изучать реальную расстановку политических сил в центре и регионах (1447, с. 40). Социологический анализ, проведенный Институтом социально- политических исследований РАН в 1997 - 1998 гг., на основе опросов экспертов показывает, что становление российского федерализма связано не столько с национально-этническими или чисто политическими, сколько с нескрываемыми экономическими интересами (1257, с. 20). Именно здесь необходимо искать корни сепаратизма, стремление решать свои экономические проблемы самостоятельно. Поэтому чисто конфедеративные отношения с Россией хотели бы установить экономически сильные республики. Однако этот вариант для Республики Татарстан стал вынужденной мерой. Еще во времена СССР Татарстан претендовал на установление своего нового статуса, приняв 30 августа 1990 г. Декларацию о суверенитете, в которой не указал, что он находится в составе России. При этом сами татарские исследователи (Э.Р. Тагиров) определяют, что с юридической точки зрения это означало выход из состава России. Татарстан намеревался подписать новый Союзный договор в качестве союзной республики. Однако распад СССР не позволил осуществить эти намерения. Татарстан не стал независимым государством подобно бывшим союзным республикам и в настоящее время в борьбе за свою свободу он остался один, хотя и надеялся, что Республика Башкортостан примет Декларацию о суверенитете, подобную Декларации Татарстана (1391, с. 76 - 77). В настоящее время в республике проводится политика, направленная на умаление роли и значимости российской конституции и ставится вопрос о безусловном юридическом верховенстве Договора РФ с Республикой Татарстан (Ф.Х. Мухаметшин) (1340, с. 122 - 123).

С такой постановкой вопроса нельзя согласиться. Нам представляется, что, в случае признания приоритет договора над конституцией, произойдет превращение России в конфедерацию государств. Ущербность такой теории состоит в том, что, заключив договор и признав его высшую юридическую силу, субъекты федерации будут рассматривать себя в качестве суверенных государств, полномочных в любое время расторгнуть договор и выйти из состава России.

При всем разнообразии мнений о современном состоянии и перспективах развития российского федерализма следует обратить внимание

и на такой недостаточно рассматриваемый в конституционной теории вопрос, за исключением исследований И.А. Умновой и некоторых других авторов (1408, с. 98). в какой мере современная конституционная модель федерализма основана на согласии. И здесь необходимо подчеркнуть, что результаты голосования за новую Конституцию РФ обнаружили не совсем благополучную картину. В семи республиках и десяти областях граждане РФ проголосовали против принятия новой конституции, а в двух республиках (Татарстан, Чечня) референдум вообще не состоялся. Поэтому не случайно часть субъектов федерации не соглашается с новой конституционной моделью российского федерализма. Республика Татарстан, например, считает, что с принятием российской конституции все предложения руководства республики ио цивилизованному реформированию федерации были отвергнуты (1340, с. 119). Отсюда - необходимость совершенствования федеративных отношений на основе согласия субъектов РФ. которая немыслима без практики заключения договоров субъектов РФ с федеральным центром.при обобщении которых можно внести изменения и в федеральную конституцию. Тем более, что конституционная теория обосновывает понимание природы федеративного государства как системы организации в обществе государственной власти, самоуправляемой на основе договора (Д. Елазар, В. Остром).

Исходя из проведенного анализа, можно предложить следующее определение государственного устройства Российской Федерации, которое, на наш взгляд, охватывает его сущностные черты. Государственное устройство Российской Федерации - это закрепленная в федеральной конституции территориальная организация РФ, представляющая собой единое федеративное государство, состоящее из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов, обладающих определенной степенью самостоятельности и правового реіулирования в некоторых сферах общественной жизни, собственными

<< | >>
Источник: ГОШУЛЯК Виталий Владимирович. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ КОНСТИТУЦИОННОГО И УСТАВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени доктора юридических наук. Пенза - 1999. 1999

Скачать оригинал источника

Еще по теме ГЛАВА 1. ОСНОВНЫЕ ИСТОРИЧЕСКИЕ ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ И ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА:

  1. СПИСОК использованных нормативных правовых источников и научной литературы
  2. Глава IV. СООТНОШЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ И РЕГИОНАЛЬНЫХ НАЧАЛ В СИСТЕМЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  3. ГЛАВА 1.ОСНОВНЫЕ ИСТОРИЧЕСКИЕ ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ И ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГОФЕДЕРАЛИЗМА
  4. ПРЕДИСЛОВИЕ
  5. Терминологический словарь
  6. 4. НА ПУТИ К ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИИ (1994-1998)
  7. ВВЕДЕНИЕ
  8. 1.1. Правовые основы становления законодательных органов государственной власти субъектов РФ
  9. ПРОГРАММА КУРСА
  10. V. СЛОВАРЬ ОСНОВНЫХ ТЕРМИНОВ И ПОНЯТИЙ
  11. Требования к знаниям и умению
  12. ГЛАВА ВОСЬМАЯ. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ
  13. ГЛАВА ДВАДЦАТЬ ПЕРВАЯ. ПРАВО И ЛИЧНОСТЬ
  14. ГЛАВА 1. ОСНОВНЫЕ ИСТОРИЧЕСКИЕ ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ И ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
  15. Публично-правовые договоры, правоотношения и юридические факты
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -