<<
>>

Конституционно-правовая ответственность в избирательном праве

Целью изучения темы является уяснение сути конституционно- правовой ответственности и ее реализации в избирательном праве.

Изучив тему 9, студент должен знать: •

основные характеристики конституционно-правовой ответственности, формы ее реализации, санкции, применяемые в рамках конституционно-правовой ответственности;

уметь: •

анализировать институты конституционно-правовой ответственности, правильно соотносить их с другими видами юридической ответственности, а также с социальной и политической;

приобрести навыки: •

работы с нормативными актами, регулирующими вопросы установления и реализации юридической ответственности, работы с литературой по данной проблематике, а также в вопросам определения круга отношений в избирательном праве, которые подпадают под действия конституционно-правовой ответственности;

акцентировать внимание на понятиях: •

социальная ответственность, юридическая ответственность, конституционная ответственность, конституционно-правовая ответственность, санкция, обязанность, запрет, формы реализации ответственности, виды ответственности, негативные (ретроспективные) формы ответственности, позитивные (перспективные) формы ответственности, ответственность по избирательному праву.

243 9.1. Понятие конституционно-правовой ответственности. 9.2.

Видовые характеристики конституционно-правовой ответственности. 9.3.

Позитивные и ретроспективные формы конституционно- правовой ответственности. 9.4.

Развитие теоретических представлений о сущности конституционно-правовой ответственности. 9.5.

Соотношение конституционной ответственности и конституционно-правовой ответственности. 9.6.

Соотношение политической и конституционно-правовой ответственности. 9.7.

Ответственность по избирательному праву. 9.8.

Субъекты конституционно-правовой ответственности. 9.9.

Применение мер коллективной конституционно-правовой ответственности. 9.10.

Санкции в рамках конституционно-правовой ответственности.

В литературе уже отмечалось, что понятие «юридическая ответственность» является одной из фундаментальных категорий юриспруденции, наиболее близкой к процессу правоприменения. В основе юридической ответственности лежит деяние, поведение правомерное, законопослушное и запрещаемое, противоправное, противоречащее официально установленным правилам.

Физические и юридические лица являются субъектами (индивидуальными и коллективными) правонарушения и в рамках конституционно-правовой ответственности (в том числе ответственности по избирательному праву). В.О. Лучин отмечал: «Субъектом конституционной ответственности может быть только участник конституционных правоотношений, на которого возлагается обязанность следовать конституционным предписаниям и отвечать за свое юридически значимое поведение. Ретроспективная конституционная ответственность допустима лишь в отношении субъектов, обладающих конституционной деликтоспособностью и совершивших конституционное правонарушение»281.

Более узкое определение давалось, например, Д.Т. Шоном, который указывал, что субъектами конституционной ответственности являются органы и лица, уполномоченные принимать важные государственные решения282. Более широкое определение субъектов конституционной ответственности давалось Н.А. Бобровой и Т.Д. Зражевской, которые включали в число таких субъектов народ, нацию, государство283.

Здесь, наверное, стоит отметить, что указанные субъекты в принципе могут быть субъектами конституционной ответственности в позитивном ее значении, хотя и это подвергается сомнению, например В.О. Лучиным, поскольку отсутствует их институционализация и некоторые другие факторы284. Не применима к ним и ретроспективная ответственность, поскольку, как отмечал С.А. Авакьян, они не могут подвергаться конституционно-правовым санкциям285. В плане рассматриваемой нами проблемы мы можем констатировать, что они не могут являться и субъектами конституционных правонарушений.

Субъектами конституционных правонарушений выступают лица способные отвечать за свое юридически значимое, в данном случае противоправное поведение (деяние), обладающие конституционной правосубъектностью. При этом конституционная правоспособность, дееспособность в полном объеме, а также конституционная деликтоспособность возникают одновременно по достижении лицом 18 лет286. Это могут быть граждане, лица без гражданства, иностранцы, должностные и уполномоченные лица, а также юридические лица: государственные органы, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, партии, организации, учреждения, объединения, союзы, ассоциации и т.д. Конечно, не все они в равной и должной степени задействованы в конституционно-правовых отношениях, в том числе избирательных. Не могут быть субъектами ответственности по избирательному праву лица без гражданства, иностранцы6, а также государственные органы, органы местного самоуправления, союзы, ассоциации и т.д., не наделенные соответственными полномочиями в области избирательного права. Если ими допускаются нарушения избирательных прав или установленного порядка выборов, то они могут привлекаться или к административно-правовой ответственности, или к уголовной.

Что же касается конституционно-правовой ответственности, то ее осознание и становление происходит с 1980-х годов и вызвано реформами в сфере публично-правовых отношений, реформированием структуры высших органов власти и самой избирательной системы. Конечно, это не означает, что вопросы ответственности, например, государственно-правовой не являлись объектом исследований в предшествующий период. Такие работы появлялись в том числе и в дореволюционный период, например работы А.С Алексеева, Н.И. Лазаревского287, но становление государственно-правовой, в ее конституционно-правовом обрамлении, как видовой ответственности проходило все-таки в 70-80-е года ХХ столетия. Пожалуй, одними из первых на этот вид ответственности обратили внимание и закладывали основы для ее научной разработки такие ученые, как С.А. Авакьян, Б.Т. Базылев, А.А. Белкин, Н.А. Боброва, С.Н. Братусь, С.А. Глотов, Т.Д. Зражевская, О.С. Иоффе, М.А. Краснов, В.О. Лучин, Н.С. Малеин, И.С. Самощенко, М.Х. Фарукшин, В.А. Тархов, A.

Ф. Черданцев А.Ф., Л.С. Явич и другие.

В 90-е годы и в начале нового, XXI столетия благодаря усилиям указанных авторов, а также таких исследователей, как И. А. Алебастрова, Н.А. Богданова, М.В. Баглай, Н.С. Бондарь, С.Н. Бочаров, Н.В. Витрук, Б.Н. Габричидзе, Г.А. Гаджиев, Ю.А. Дмитриев, Е.И. Козлова, Е.И Колюшин, О.Е. Кутафин, В.А. Лебедев, Д.А. Липинский, А.В. Малько, Л.С. Мамут, Н.И. Матузов, О.О. Миронов, А.С. Прудников, B.

Н. Савин, В.Е. Сафонов, В.М. Серых, Ю.И. Скуратов, Б.А. Стра- шун, О.И. Тиунов, И.А. Умнова, А.Г. Чернявский, В.Е. Чиркин, Д.Т. Шон, Б.С. Эбзеев и других288, - проблема получила свое расширение. Работа исследователей привела к полной легализации конституционной юридической ответственности, она получает закрепление в учебной литературе, а во второй половине 90-х годов - и в Поста- новлении Конституционного Суда РФ289. Естественно, мнения исследователей по проблемам конституционной ответственности не во всем совпадают. Дискуссионными являются вопросы о сущности конституционной ответственности, ее природы и социального назначения, о соотношении прав и обязанностей в рамках конституционно-правовой ответственности, лишении прав и их ограничении, соотношении моральных, политических и юридических факторов конституционной ответственности, ее источников, их нормативно-составляющей, функций, в частности соотношении репрессивно-карательных и правовосстановительных, регулятивной и охранительной, превентивной функций.

Дискуссионными являются также вопросы о субъектах конституционно-правовой ответственности, их обязанностях о соотношении конституционно-правовой ответственности с другими видами юридической ответственности, о видах и содержании санкций, применяемых в рамках конституционно-правовой ответственности, о соотношении мер юридической ответственности и конституционных мер защиты, содержательные характеристики некоторых мер ответственности, например, отзыв депутатов, прекращение полномочий, отстранение от должности и т.д.

Необходимо отметить, что суды общей юрисдикции начинают все более активно применять санкции и против целых коллективов, в данном случае избирательных комиссий. Так, 11 июля 2003 года Верховный Суд Российской Федерации обязал ЦИК Республики Татарстан отменить свои решения от декабря 1999 г. и марта- апреля 2000 г. о признании избранными 49 депутатов Госсовета, которые в нарушение закона совмещали статус депутата с иной государственной службой290.

Вместе с тем уже нередки случаи, когда происходит применение судами санкций в рамках конституционной ответственности, или, как ее еще называют, ответственности по избирательному праву, в рамках, предусмотренных ст. 31 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав»291. Так, решением Астраханского областного суда от 8 июля 2003 года была расформирована окружная избирательная комиссия по выборам депутатов Астраханского областного представительного собрания по Харабалинскому одномандатному избирательному округу № 4. Та же участь постигла и Избирательную комиссию Красноярского края (а это уже комиссия субъекта федерации). 27 января 2003 г. Красноярским краевым судом удовлетворено заявление ЦИК России о расформировании Избирательной комиссии края за неисполнение решения краевого суда от 1 октября 2003 года292.

И все же применение мер коллективной юридической ответственности в современной электоральной практике - дело новое, требует осмысления, обобщения судебной практики, фундаментальных теоретических разработок. Пока она только обозначена, поэтому и применять ее стоит с величайшей осторожностью, несмотря на то, что законодательно она и обеспечена. В избирательном праве этот институт сравнительно молод и мы имеем только небольшую эмпирическую базу для его обобщения.

Коллективная ответственность (юридических лиц, избирательных комиссий, комиссий референдума, избирательных объединений) допускается в рамках конституционно-правовой ответственности при применении ответственности по избирательному праву.

Мерами ответственности по избирательному праву являются расформирование избирательной комиссии, отказ в регистрации и отмена регистрации кандидата, отказ в регистрации и отмена регистрации списка кандидатов, выдвинутого политической партией, избирательным объединением, и др.293. Здесь стоит обратить внимание на тот факт, что законодатель, в соответствии с п. 25 ст. 2 закона «Об основных гарантиях избирательных прав»294, допускает отождествление понятий «избирательное объединение» и «политическая партия». То есть с момента регистрации для участия в выборах партия принимает статус избирательного объединения, о чем дословно говорится в п. 9 ст. 35: политические партии имеют право принимать участие в выборах «в качестве избирательных объединений», при этом наименованием избирательного объединения является наименование, указанное в уставе соответствующей политической партии (п. 10 ст. 35). Учитывая этот факт, авторы считают, что все-таки субъектами избирательного процесса должны быть именно политические партий после их регистрации для участия в выборах, а не опосредованная их структура в виде аморфного «избирательного объединения»; ответственность должна нести (де-факто та и есть в соответствии со смыслом закона «О политических партиях»295) именно политическая партия, а не ее формализованная на время выборов структура в виде избирательного объединения. К сожалению, в нормах УК РФ и КоАП РФ, устанавливающих ответственность за нарушение законодательства о выборах и избирательных прав граждан по-прежнему субъектами правонарушения выступают избирательные объединения.

Безусловно, достижением законодателя в 1990-е годы стала разработка норм, связанных с ответственность кандидатов и иных участников избирательного процесса по избирательному праву. Как показывал опыт избирательных кампаний 90-х годов, большую часть правонарушений составляли деяния, связанные с подделкой подписей избирателей, неправильным оформление подписных листов, нарушением правил агитации; благотворительным распространением материалов, содержащих ложную информацию, направленную против конкурентов, а также призывов, способствующих разжиганию межнациональной розни и т.д. Среди других - использование должностного положения и участие подчиненных в избирательной кампании; финансирование избирательной кампании не из избирательного фонда кандидата и т.д.

Ответственность кандидатов по этим и другим правонарушениям, в первую очередь, закреплялась в п. 1 ст. 64 действующего тогда Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав»296.

Мерой ответственности кандидата, как следовало из закона, была отмена решения о его регистрации кандидатом. В качестве субъекта привлечения к ответственности выступала избирательная комиссия, зарегистрировавшая кандидата, который допустил нарушение избирательного законодательства. Отменяя решение о регистрации кандидата, соответствующая избирательная комиссия реа- лизовывала юрисдикционную функцию297. Эта компетенция избира- тельной комиссии тогда (и теперь), вызывала недовольство специалистов и общественности. Как отмечали А.В. Зиновьев и И.С. Поля- шова, «Прежний закон давал в руки ЦИК и власти в целом опасное оружие, связанное с неопределенностью применения ряда жестких норм при регистрации участников выборов. Существенно расширив перечень представляемых кандидатом сведений, закон давал право не допускать кандидатов к выборам или снимать их с регистрации в случае, если недостоверность сведений носит существенный характер. При этом решать, что существенно, а что нет, должны избирательные комиссии, получающие таким образом мощный рычаг давления на любых участников выборов»298.

Но, тем не менее, основаниями ответственности кандидатов в этом случае по действующему тогда законодательству могли быть нарушения правил выдвижения кандидатов; нарушения правил ведения предвыборной агитации и финансирования избирательной кампании; использование кандидатами и их доверенными лицами должностного или служебного положения в целях избрания; факты подкупа избирателей кандидатами, организациями в целях избрания определенных кандидатов и другие. При этом законодатель счел необходимым отметить, что федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации могли быть установлены и иные основания привлечения кандидатов к ответственности по избирательному праву.

Что касается списка кандидатов, то здесь, если имели место указанные выше нарушения руководителями этих объединений (и блоков), избирательная комиссия, зарегистрировавшая список кандидатов, вправе была аннулировать эту регистрацию. В данном случае избирательное объединение (избирательный блок) выступали в качестве коллективного субъекта ответственности по избирательному праву.

Особенностью формирующегося законодательства на основе новой Конституции (1993 г.) стал более строгий подход законодателя и к членам избирательных комиссий. В п. 11 ст. 52 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав»299 были закреп- лены санкции, применяемые к членам избирательных комиссий, которые немедленно отстранялись от участия в работе, если фиксировался факт воспрепятствования работе избирательной комиссии или осуществлению избирателем своих прав либо нарушения тайны голосования.

То же относилось и к наблюдателям, доверенным лицам кандидатов, журналистам, которые должны были быть удалены из помещения для голосования.

Эти решения принимались самой избирательной комиссией. При этом она могла обратиться и в соответствующие органы с представлением о привлечении отстраненного члена избирательной комиссии или удаленных лиц к административной или уголовной ответственности, предусмотренной федеральными законами.

Более детальной разработке подверглись формы ответственности, связанные с отказом в регистрации или ее отменой.

В литературе и в комментариях 1990-х годов отмечалось, что отказ в регистрации кандидата, списка кандидатов может выступать и не как мера ответственности - при представлении недостаточного для регистрации количества подписей, при исключении избирательным объединением (блоком) более 25% от общего числа кандидатов, включенных в заверенный список кандидатов. Непредставление необходимого числа подписей в поддержку выдвинутого кандидата (списка кандидатов) либо исключение из списка кандидатов эти и некоторые другие факты не являлись нарушениями избирательного законодательства.

Основаниями отказа в регистрации кандидата (списка кандидатов) как меры ответственности по избирательному праву в соответствии с законом вновь открывшиеся обстоятельства были: •

существенное нарушение установленного соответствующим законом о выборах порядка сбора подписей; недостоверность сведений, представленных кандидатом в заявлении о согласии баллотироваться, в сведениях о доходах и об имуществе, принадлежащем кандидату на праве собственности, если недостоверность этих сведений носит существенный характер; •

существенное нарушение порядка создания избирательного фонда и расходования его средств; •

нарушения правил ведения предвыборной агитации; •

использование кандидатом преимущества должностного или служебного положения; установление факта подкупа избирателей;

251 • установление факта сокрытия кандидатом сведений о своей судимости или наличии гражданства иностранного государства и др.

По последнему основанию (наличие гражданства иностранного государства) нельзя было рассматривать вопрос об отмене регистрации, поскольку само такое основание, с нашей точки зрения, является нарушением прав человека и гражданина России300. Но, как известно, законодатель, к сожалению, еще усилил эту норму, лишив этих граждан пассивного избирательного права. В соответствии с законом о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ, в части уточнения требований к замещению государственных и муниципальных должностей не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживании гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства (абз. 3 ст. 6)2.

В этой части Федеральные законы, регламентирующие выборы депутатов Государственной Думы301, выборы Президента Российской Федерации302, дополняли перечень оснований отмены в регистрации кандидата (списка кандидатов), и в целом перечень оснований был неоправданно расширен. Именно с учетом избирательной практики 90-х годов были уточнены основания отмены регистрации кандидата, исключение кандидата из списков кандидатов (п. 23 ст. 38 действующего Закона «Об основных гарантиях избирательных прав»5), был сужен круг оснований отмены регистрации кандидата, а в соответствии с п. 24 данной статьи перечень таких оснований является исчерпывающим. Естественно, эти и другие преобразования властеотношений не могли не затронуть содержательных характеристик в самом избирательном праве и в соответствии с формирующейся новой структурой высших органов власти привести к реконструкции самой избирательной системы, наметить принципы новой модели выборов и закрепить их, сначала в подзаконных актах, а затем, по мере создания законодательных органов власти, развить их на уровне нормативно-правовых актов высшей юридической силы. Это и было сделано, причем интенсивная работа законодателя и других нормо- творческих органов именно в плане избирательного права привела к новому качеству нормативно-правовых актов, фактическому созданию в Российской Федерации самостоятельной отрасли избирательного законодательства. Здесь следует отметить, что по вопросам системной характеристики избирательного права до сих пор существуют различные мнения. Некоторые исследователи и практические работники считают избирательное право «правовым институтом», другие - подотраслью конституционного права, ряд исследователей отмечают межотраслевой характер избирательного права. В последнее время появились утверждения, что избирательное право - это самостоятельная отрасль, а Ю.А. Веденеев и С.В. Навальный характеризуют избирательное право как самостоятельную комплексную отрасль российского права303. Автор данного учебника считает, что все-таки избирательное право сегодня является подотраслью конституционного права и в этом плане разделяет позицию Ю.А. Тихомирова2.

Безусловно, большое внимание в процессе становления избирательного законодательства было уделено и принципам юридической ответственности, причем не только на основе имеющегося опыта, но и с учетом формирования новой выборной модели. Новые избирательные технологии открывают значительные возможности как для злоупотреблений ради достижения поставленных целей, так и для незаконного использования значительного спектра отношений, которые еще не охватывались правовым регулированием при формировании представительных органов власти, органов местного самоуправления и выбора высших должностных лиц, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации.

В 1990-е годы (ХХ в.) продолжалась работа по уточнению понятия юридической ответственности применительно к нарушению избирательного законодательства. Как уже отмечалось, именно тогда произошло конституирование в отраслевые параметры нормативно-правовых актов избирательного права, и избирательное законодательство, хотя и не имеющее унифицированной юридической структуры, а охватывающее особый комплекс норм различной отраслевой принадлежности304, прочно вошло в арсенал исследователей. Было акцентировано внимание на том, что в данном случае юридическая ответственность является публично-правовым средством обеспечения общественного интереса, применяемым юрис- дикционными органами при реализации гражданами избирательных прав и права на участие в референдуме305.

Именно в 90-е годы формировались виды юридической ответственности за нарушения избирательного законодательства, уточнялись вопросы принципов, форм ее реализации, оснований (нормативных и фактических), субъектный состав правонарушений, развивались и совершенствовались меры ответственности, что находило отражение и в литературе306.

В Федеральном законе «Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах» появилось и легальное определение нарушения избирательного законодательства, влекущего административную ответственность юридических лиц307. В литературе тех лет отмечалось, что к различным субъектам избирательного права могут быть применены разные виды ответственности. К гражданам, например - уголовная и административная, к юридическим лицам, в том числе избирательным объединениям - административная. Именно эти два вида юридической ответственности традиционно указаны и в ныне действующем Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав» (п. 2 ст. 79)308. Что касается других видов ответственности, то законодатель, к сожалению, ограничился лишь указанием на «иную». В последующей редакции закона, данная статья значительно сокращена и законодатель вовсе отказался от видовой регламентации ответственности, введя бланкетный способ изложения нормы, оставив только указание на то, что ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах устанавливается федеральными законами309.

Как следует из научно-практического комментария к Закону в первоначальной редакции (2002 года), «под иной ответственностью понимается государственно-правовая (отказ в регистрации, снятие с регистрации, ликвидация политической партии по причине ее неучастия в выборах в течение пяти лет подряд (ст. 37 и 41 Федерального закона «О политических партиях»), гражданско-правовая (возврат денежных средств, полученных на участие в выборах) и дисциплинарная ответственность членов избирательных комиссий»310. Гражданско-правовая, дисциплинарная ответственности закреплены в соответствующих кодексах.

Что касается государственно-правовой (ряд авторов ее называют конституционно-правовой, публично-правовой311, а в литературе по избирательному праву - ответственностью по избирательному праву)312, то здесь есть определенные проблемы содержательного и формально-юридического характера, поскольку законодательно этот вид ответственности еще не получил своего официального статуса. Судья Конституционного суда В.О. Лучин в связи с этим отмечал, что законодательство РФ, фрагментарно устанавливая некоторые меры конституционного воздействия, не дает четкого регулирования конституционной ответственности и даже не пользуется соответствующей терминологией. Только в проекте Федерального закона «О федеральных органах исполнительной власти» в 1996 году была сделана попытка придать легитимность конституционной ответственности. Предусматривалось, что федеральные органы несут установленную законодательством РФ конституционную (курсив авт.), дисциплинарную, гражданско-правовую и уголовную ответственность. Однако данный проект был отправлен в архив313.

Но поскольку в России нет прямого конституционного и законодательного указания на конституционно-правовую ответственность, исключительную важность в ее развитии приобретают правовые позиции Конституционного суда РФ, который в отличие от законодателя использует термин «конституционно-правовая ответственность» и признает наличие ее мер в федеральных законах314.

Тем не менее, категория «государственно-правовая ответственность» - даже дефинитивно явление неустоявшееся. В отношении этого вида ответственности, как уже отмечалось, применяются и другие понятия: «конституционная ответственность», «конституционно-правовая ответственность», «публично-правовая ответственность» и др. В значительной степени эти терминологические различия обусловлены подходами к изучению Конституции РФ. Так, допустим, Е.И. Колюшин отмечает, что в юридической науке был длительный спор о соотношении понятий «конституционное право» и «государственное право». Однако следует подчеркнуть, что по своему содержанию эти понятия идентичны315. Отсюда применительно к ответственности ряд исследователей, в том числе Е.И. Ко- люшин, А.П. Сунцов и др., используют оба этих понятия как идентичные316.

ЦИК придерживается понятия государственно-правовой ответственности. Ю.А. Дмитриев, В.Б. Исраелян считают публично- правовую ответственность особой, специфической, признавая ее одновременно и конституционно-правовой317. В.О. Лучин использует два понятия: «конституционная ответственность» и «конституционно-правовая ответственность», - но разделяет их по содержательным характеристикам318.

Применительно к избирательному праву чаще используется понятие «ответственность по избирательному праву»319, сейчас большинство исследователей данный вид ответственности относят к конституци- онно-правовой320 или публично-правовой. Но некоторые исследователи, например В.В. Игнатенко В.Е., Подшивалов, А.В. Зиновьев, И.С. Поля- шова, ответственность по избирательному праву относят к разновидности государственно-правовой ответственности321.

В любом случае, несмотря на терминологическое разночтение, ученые более единодушны в основных характеристиках конституционно-правовой ответственности. Этот вид ответственности как разновидности юридической ответственности конституировался в 90-е годы, хотя специалисты обозначали его гораздо раньше7, сейчас воспринимается фактически всеми исследователями, но содержательные аспекты данного вида ответственности являются дискуссионными и по сегодняшний день. Многие ученые отмечают, что конституционная ответственность не может быть аналогом других видов юридической ответственности. Ее специфика, как отмечал В.О. Лучин, еще недостаточно изучена, а высказанные мнения весьма разноречивы322.

В.О. Лучин разделяет «конституционную ответственность», которая рассматривается только на основе норм Конституции и конституционных законов, и «конституционно-правовую ответственность» как комплексный институт отрасли конституционного (государственного) права, устанавливаемый и другими источниками, в том числе и подзаконными актами. Специалисты по избирательному праву, как правило, независимо от применяемых категорий, подходят к конституционной ответственности как к комплексному институту, безусловно, используя все основные отличительные характеристики данного вида ответственности.

Она не только строится на запрете определенного поведения, но и сама призывает к активному поведению. Ее субъектами выступают как физические лица, так и коллективные образования. Основанием является конституционный деликт, существенно отличающийся от других деликтов: уголовных, административных, гражданско-правовых. Применение мер конституционной ответственности не влечет судимости или иного состояния наказанности. Конституционно-правовые санкции применяются широким кругом уполномоченных органов и должностных лиц, но судебный порядок применения конституционной ответственности представляется наиболее целесообразным. Меры конституционной ответственности могут применяться в отношении неподчиненных и неподотчетных субъектов конституционного деликта323.

Конституционные нормы и сами, впрочем как и нормы других отраслей права нуждаются, в адекватной системе средств защиты своих предписаний. Проблема заключается в том, что «своих» отраслевых норм, которые обеспечивали бы реализацию конституционной ответственности собственными средствами, явно недостаточно, поскольку в подавляющем большинстве конституционно-правовых норм меры ответственности отсутствуют. К сожалению, их не всегда можно компенсировать и санкциями других отраслей права324.

Ряд исследователей конституционной ответственности применительно к избирательному праву добавляют к ответственности по избирательному праву такие характеристики, как: •

ярко выраженный политический характер; •

основанием является нарушение избирательных прав граждан; •

возможность ее наступления при отсутствии вины нарушителя избирательных прав; •

известная бессистемность в изложении норм конституционно- правовой ответственности; •

процессуальный порядок применения к участникам избирательного процесса некоторых мер конституционно-правовой ответственности федеральным законом подробно не регламентируется; •

санкции, закрепленные в нормах избирательного законодательства, в основном носят абсолютно определенный характер, сформулированы вполне четко и конкретно325.

Безусловно, перечень этот не является исчерпывающим, как и вопросы соотношения конституционно-правовой ответственности с другими видами социальной ответственности, в том числе юридическими. Это потребовало бы специального исследования. В связи с этим представляется, что следует поддержать высказанное в литературе предложение о необходимости принятия федерального закона о конституционной ответственности в Российской Федерации326, хотя у этого предложения есть и противники327. Здесь только стоит отметить, что как таковой закон, полностью посвященный проблемам конституционной ответственности, т.е. составляющий самостоятельный предмет правового регулирования, «не привязанный» к отдельной отраслевой проблеме, разрабатывать нецелесообразно, но по конкретным направлениям - вполне оправдано, допустим, федеральный закон о конституционной ответственности физических и юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах. Или можно еще более сузить предмет правового регулирования, допустим, указанием только на физических лиц.

В 90-е годы был поставлен вопрос и о политической ответственности. Так, к примеру, М.А. Краснов выделял такой вид, как политическая ответственность государственной власти, т.е. ответственность органов государственной власти и должностных лиц перед народом, населением соответствующей территории за несоответствие их деятельности мандату доверия, выражающееся в их неспособности вырабатывать и осуществлять политику, принимать и осуществлять решения с максимальной пользой для блага людей328. Политическая ответственность как таковая была воспринята фактически всеми исследователями. Сложнее оказалось установить соотношение между конституционной и политической ответственностью. Здесь мнения ученых разошлись.

В противовес точке зрения Ю.А. Дмитриева, В.Б. Исраеляна следует отметить позицию Д.Т. Шона, который указывал, что конституционная ответственность не является политической, поскольку ее основания лежат вне сферы политики и она могла быть применена за совершение преступления или по моральным основаниям329. Данная позиция заслуживает внимание, поскольку автор рассматривал конституционную ответственность только как юридическую, отделяя ее от других. Вместе с тем исключая политическую составную из конституционно-правовой ответственности, автор явно игнорировал предмет правового регулирования данным видом ответственности, поскольку конституционно-правовая ответственность реализуется в первую очередь в системе политических прав человека и гражданина, например избирательных.

Более оригинальное, хотя и двойственное, мнение высказал Е.Д. Виатр, который считал, например, что конституционная ответственность находится между уголовной и политической, поскольку возникает вследствие нарушения закона (схожесть с уголовной), но касается не только Уголовного кодекса, но и Конституции (сходство с политической ответственностью)330. Попутно заметим, что по критерию нарушения закона конституционная ответственность схожа как с уголовной, так и с любой иной разновидностью юридической ответственности. С другой стороны, любая разновидность юридической ответственности, а не только конституционная, касается в той или иной степени конституционных прав и свобод человека и гражданина, гарантий этих прав. На этом основании выводить сходство конституционной ответственности с политической явно недостаточно. Таким образом, сходство с политической ответственностью можно установить, в той или иной степени, с любым видом юридической ответственности.

Обращаясь к данной проблеме, С.А. Авакьян, различая два вида ответственности, отмечал, что юридическая (в контексте - конституционная) ответственность играет подчиненную роль по отношению к политической ответственности331. Полемизируя с С.А. Авакьяном по этому вопросу В.О. Лучин отмечает, что о таком приоритете можно говорить лишь в рамках общего соотношения политики и права при рассмотрении их генезиса. Будучи закрепленной в Конституции, ответственность (конституционная - В. Б.) обретает самостоятельность, приоритет, и ее уже нельзя ставить в зависимость, «подчинение» той ответственности (политической - В. Б.), которая не получила правового оформления. Более того, всякая политическая ответственность, продолжает В.О. Лучин, если она соотносится по каким-либо параметрам с основным законом, не может противоречить ему и существовать вопреки конституционной ответственности. Конституционное признание политической ответственности не ослабляет, а усиливает ее регулятивный потенциал. Поэтому, делает вывод автор: «Недопустимо противопоставление, равно как и фактическое отождествление конституционной и политической ответственности»332.

Хочется обратить внимание и на другое. В своем выводе В.О. Лучин совершенно правильно указал на недопустимость противопоставления конституционной и политической ответственности. Однако по вопросу непротиворечия политической ответственности основному закону и «существования вопреки конституционной ответственности» необходимо сделать пояснение. Любая ответственность представляет собой самостоятельный институт, и меры ответственности применяются не вопреки другой, пусть даже конституционной, а за конкретные правонарушения (в рамках ретроспективной ответственности). Естественно, они применяются в соответствии с Конституцией, а не с конституционной ответственностью, и принципами законности, в том числе это относится и к неформализованной политической ответственности.

Постановка вопроса о политической ответственности, обусловленная событиями конца 80 - начала 90-х годов ХХ в., вызвала значительный разброс мнений. В первую очередь, большой группой ученых она рассматривалась в контексте конституционной ответственности. Сама по себе политическая ответственность, естественно, как уже отмечалось, не является формализованной, а соответственно и разновидностью юридической, соотношение с которой обусловлено надстроечным соотношением права и политики в целом. В этом плане можно разделить обеспокоенность исследователей тем, что конституционная ответственность, имея четко выраженный политический характер и по основаниям применения, и по кругу субъектов, может превратиться из правового инструмента в политический, поэтому осуществление мер конституционной ответственности должно ограничиться конституционно-правовой сферой333.

Ряд ученых отмечают, что политическая ответственность предопределяет (в известных рамках) характер конституционной ответственности, органически входит в ее содержание. Конституционная ответственность и есть политическая ответственность, но не любая, а та, которая приобретет конституционные формы334.

К этой позиции В.О. Лучина по данному вопросу необходимо сделать некоторые уточнения. Говоря о соотношении конституционной и политической ответственности, надо различать понятия «политический характер» и «политическая составляющая». Трудно согласиться с мнением, что конституционная ответственность и есть политическая ответственность, пусть даже в известных рамках, формализованных конституционных параметрах. Все-таки политическая ответственность - это самостоятельный политический, а не юридический институт. Но политическая составляющая имеется в любом виде юридической ответственности, не только в конституционной. Параметры политической составляющей при этом, конечно, различны, но в любом случае за мерами юридической ответственности стоит государственный (а значит, и политический) интерес самого государства, общества и его граждан. Неслучайно М.В. Баглай счел необходимым подчеркнуть, что в демократическом правовом государстве конституционно-правовая ответственность выступает как реальная гарантия против концентрации власти и злоупотребления ею335, а В.О. Лучин отметил, что ретроспективная конституционная ответственность заключается, главным образом, в отрицательной государственно-правовой оценке отклоняющегося поведения и наступления неблагоприятных последствий для соответствующих субъектов336.

В 90-е годы исследователи начали выделять и внутривидовую дифференциацию юридической ответственности за нарушение законодательства о выборах и референдумах. Например, в зависимости от субъектного состава, индивидуальных особенностей оснований и правового содержания санкций, ответственность по избирательному праву подразделялась на публично-правовую ответственность избирательных комиссий (комиссий референдума) и публично-правовую ответственность кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков и иных участников избирательного процесса337.

Одной из проблем избирательного права в рамках конституционно-правовой ответственности является применение санкций в отношении определенных категорий лиц, которые фактически лишаются законодателем избирательных прав. Это проблема, естест- венно, не сегодняшнего дня, но закрепление в действующей Конституции РФ соответствующей нормы (ч. 3 ст. 32), по мнению авторов учебника, является конституционным нарушением избирательных прав лиц, указанных в Конституции РФ. Чтобы рассмотреть данную ситуацию, необходимо обратиться к предыстории вопроса.

Как известно, еще в 1926 г., в соответствии с п. «о» ст. 15 Инструкции о выборах 1926 г.338, лица, признанные в установленном порядке душевнобольными или умалишенными, лишались избирательных прав. «Установленный порядок» признания душевнобольным или умалишенным, однако, никак не регламентировался. Если речь шла о признании недееспособным, т.е. об установлении факта, что лицо, которое вследствие психического расстройства, вызванного хроническим заболеванием, не может понимать значения своего действия или руководить им, то такое признание должно было осуществляться только судом в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством. Однако норма не содержала указания на суд. На практике такое решение могли принять и органы внесудебных репрессий, и даже органы исполнительной власти, наделенные соответствующими полномочиями.

Лишение избирательных прав могло состояться просто на основании психиатрического диагноза, факта нахождения под диспансерным наблюдением в психиатрическом стационаре либо в психоневрологическом учреждении. К сожалению, практика бывшего СССР дала многие факты устранения конкурентов и вообще неугодных лиц таким способом. Поэтому позднейшие нормативно- правовые акты, принятые в других условиях, особо указывали на недопустимость ограничения прав и свобод лиц, страдающих психическими расстройствами, в том числе и по фактам, отмеченным нами339.

Необходимо отметить, что в Инструкциях о выборах 1930 г. и 1934 г. норма о лишении избирательных прав лиц, признанных в установленном порядке душевнобольными или умалишенными, вообще не была включена. Она появляется вновь только в Положении о выборах на основе Конституции 1936 г. Так, в соответствии с ст. 16 Положения о выборах (1950 г.) не включались в списки избирателей лица, признанные в установленном законом порядке умалишенными. Следует отметить как положительный факт, что данная формулировка являлась более корректной, чем соответствующая норма, закрепленная в конституционном тексте, где, раскрывая принцип всеобшрости выборов, законодатель указывает, что избирательным правом обладают все граждане СССР, достигшие 18- летнего возраста, «за исключением умалишенных» (ст. 136).

В норме Положения о выборах акцент делается на закон и косвенно на суд, хотя законодатель еще не использует категорию недееспособности, что, на наш взгляд, более соответствовало бы реальности, а обращается к традиционной формулировке - «умалишенный». Важно указать и на другой факт: в статье не идет речь о лишении избирательных прав, как было раньше, а о «невнесении в список избирателей». Поскольку включение в избирательный список является единственным юридическим основанием для реализации активного избирательного права, то невнесение в список не позволяет его реализовать. Но, тем не менее, здесь уже наблюдается совершенно другой подход к проблеме, когда приоритет отдается юридическому, а не политическому регулированию вопроса.

Формулировка нормы «Положения о выборах...» повторена в традиционной форме и в более поздней Конституции СССР 1977 г. (ст. 96), а также в Конституции РСФСР 1978 г. (ст. 92). Впервые, хоть и косвенно, нормативно признается за психически больными гражданами наличие избирательных прав в конце 80-х годов. Так, в Закон СССР «О выборах народных депутатов СССР» от 1 декабря 1988 г.340 вводится норма, по которой в выборах не участвуют психически больные граждане, признанные судом недееспособными (ст. 2). С этого момента граждане, страдающие психическими заболеваниями, но не признанные судом недееспособными, участвуют в выборах на равных основаниях. Понятие недееспособности определяется в ст. 29 Гражданского кодекса341.

Признание недееспособным может осуществляется только судом, в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством. В ныне действующем ГПК это ст. 281-286 главы342.

Таким образом, законодатель как бы восстановил справедливость к данной категории граждан.

Однако, учитывая специфику названной категории граждан, ее уязвимость и во многом беззащитность, требуется более развернутая регламентация гарантий прав граждан, страдающих данным недугом. Но законодатель, к сожалению, дальше не пошел, повторяя в нормативных актах, в том числе и действующего законодательства, ставшие традиционными нормы, не развивая их и не совершенствуя. Даже в действующем ныне рамочном Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав»343 содержится некорректная категоричная формулировка, что не имеют право избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными (п. 3 ст. 4).

Данная статья вторит конституционной норме, закрепленной в ч. 3 ст. 32, которая, по нашему глубокому убеждению, также некорректна и противоречит смыслу других статей Конституции РФ. Законодатель опять уподобляется партноменклатурному работнику 20-30-х годов ХХ в., решающему, имеет гражданин России право или не имеет. Кстати, под эту норму законодатель подгоняет совершенно необоснованно и лиц, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда, - совершенно иную категорию граждан. Объединять их в одной норме неправильно. Даже в Инструкции ВЦИК 1926 г. норма о лишении избирательных прав душевнобольных и умалишенных была разведена с нормой о лишении избирательных прав лиц, находящихся в местах лишения свободы.

Объединение данных категорий граждан произошло в норме Конституции 1936 г. (ст. 135), по которой участие в выборах депутатов и право быть избранными предоставлялось всем гражданам СССР, за исключением умалишенных и лиц, осужденных судом с лишением избирательных прав344. Следует отметить, что данная норма и в то время являлась в значительной степени фиктивной, поскольку в статье говорится о лицах, осужденных судом с лишением избирательных прав, однако на практике, как уже отмечалось, все граждане, содержащиеся в местах лишения свободы, независимо от того, с лишением избирательных прав они были осуждены или нет, не могли участвовать в выборах, т.е. автоматически лишались избирательных прав. Естественно, норма была закреплена в Положениях о выборах в Верховный Совет СССР 1937, 1945, 1950 и более поздних лет. С тех пор эти категории граждан, фактически лишенные избирательных прав, соседствуют в избирательных нормах345.

В связи с этим хотелось бы обратить внимание на тот факт, что находящиеся в местах лишения свободы, даже по приговору суда, не лишаются избирательного права, они его имеют, и никто его отобрать не может. Другое дело, что данное право может ограничиваться для лиц, находящихся в местах лишения свободы по приговору суда.

Здесь следует повторить, что конституционная норма ч. 3 ст. 32, находится в явной коллизии с другими конституционными нормами, например с ч. 2 той же ст. 32, которая предоставляет гражданам России избирательные права, а также с нормами, закрепленными в ч. 2 и ч. 3 ст. 55. В первой из них указывается, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие права и свободы человека и гражданина. Во второй ч. 3 ст. 55 говорится, что права могут быть ограничены только федеральным законом и в определенных условиях. Собственно, эту норму счел необходимым подтвердить своей правовой позицией и Конституционный Суд РФ, отметив, что ограничения прав и свобод могут устанавливаться только федеральным законодателем и должны быть соразмерны предусмотренным самой Конституцией РФ целям346. Поэтому представляется необходимым внести изменения как в ч. 3 ст. 32 Конституции РФ, так и в федеральный закон о гарантиях избирательных прав, п. 3 ст. 4, и другие нормативно-правовые акты избирательного законодательства в части рассматриваемой нами проблемы.

Во-первых, нормы об избирательных правах данных категорий граждан необходимо развести по разным статьям или пунктам. Во-вторых, норму о недееспособных гражданах изложить примерно вступившему в силу, в местах лишения свободы в соответствии с уголовным законом. Поэтому формулировку нормы об избирательных правах граждан, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда (п. 3 ст. 4 ФЗ « Об основных гарантиях избирательных прав»)347, а также соответствующие нормы в иных нормативно- правовых актах необходимо дать в следующей редакции: «Граждане Российской Федерации, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда, вступившему в законную силу, ограничиваются в своих избирательных правах в соответствии с предусмотренным ограничением их прав уголовным законом, на время нахождения их в местах лишения свободы не включаются в избирательные списки и не принимают участие в выборах по месту отбывания наказания, предусмотренного приговором суда и регламентированного уголовно-исполнительным кодексом Российской Федерации». Как представляется, такая формулировка статьи была бы значительно корректнее.

А.А. Белкин в 1992 г. Предлагал указать в Конституции лишь возможность установления избирательным законом ограничений для лиц, осужденных за преступления или совершивших иные антиобщественные деяния, что позволило бы улучшить сопряжение избирательного законодательства с уголовным и уголовно- процессуальным2. Этому же автору принадлежит и очень рациональная мысль о возвращении к индивидуальному решению вопросов об использовании избирательных прав осужденных на основе приговора суда348.

При изучении темы № 9 необходимо:

Работать с законодательными актами: [1 ], [32], [36], [49].

Читать научную и учебную литературу:

Витрук Н.В. Конституционное правосудие в России (19912001): Очерки теории и практики. - М., 2001.

Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Юридическая ответственность: Учебное пособие. - М.: Альфа-М, 2005.

Кондрашов А.А. Конституционно-правовая ответственность в Российской Федерации: Теория и практика. - М.: Юристъ, 2006.

Липинский Д.А. Проблемы юридической ответственности / Под ред. РЛ.Хачатурова. - СПб.: Юридический центр Пресс, 2003.

Контрольный тест 1.

Субъектами конституционно-правовой ответственности выступают:

а. все физические лица, достигшие совершеннолетия;

б. все юридические лица, зарегистрированные в установленном порядке;

в. избирательные блоки;

г. избирательные объединения;

д. международные объединения. 2.

Мерами конституционно-правовой ответственности выступают:

а. арест;

б. содержание под стражей;

в. расформирование избирательной комиссии;

г. лишение избирательных прав;

д. лишение орденов и других наград;

е. перевод на нижестоящую работу. 3.

Установленный факт воспрепятствования работе избирательной комиссии, будет рассматриваться в рамках:

а. дисциплинарной ответственности;

б. административной ответственности;

в. конституционной ответственности;

г. уголовной ответственности;

д. процессуальной ответственности. 4.

Категория «конституционная ответственность» получила легальное закрепление:

а. в Конституции РФ;

б. в Федеральном конституционном законе;

в. в Федеральном законе;

г. в Указе Президента РФ?

д. в Постановлении Конституционного Суда РФ;

е. в Постановлении Совета Федерации РФ;

270 ж. в Разъяснении Верховного Суда РФ;

з. в Постановлении Правительства РФ. 5.

Какие из мер могут быть применены в рамках конституционной ответственности по факту нарушения избирательного законодательства?

а. поражение в правах; 6.

лишения избирательных прав;

в. ограничение избирательных прав;

г. запрет работать на определенных выборных должностях, в том числе и в избирательных комиссиях;

д. снятия с регистрации кандидата в депутаты;

е. отказ в регистрации кандидата.

Контрольные вопросы 1.

Какими признаками характеризуется конституционная ответственность? 2.

Как соотносятся понятия «конституционная ответственность» и «конституционно-правовая ответственность»? 3.

Как соотносятся понятия «конституционная ответственность» и «политическая ответственность»? 4.

Как соотносятся понятия «конституционная ответственность» и «ответственность по избирательному праву»? 5.

Кто является субъектом конституционно-правовой ответственности?

б. Дайте характеристику коллективной юридической ответственности в рамках конституционно-правовой ответственности. 7.

Какие санкции применяются в рамках конституционно - правовой ответственности в избирательном праве? 8.

Назовите формальные основания для применения мер конституционно-правовой ответственность в избирательном праве. 9.

Имеется ли в России конституционное и законодательное указание на конституционную ответственность? 10.

В чем состоит политическая составляющая конституционно- правовой ответственности в избирательном праве?

271

<< | >>
Источник: Белоновский В.Н., Шуленин В.В.. ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО: Особенная часть: Учебно-методический комплекс. - М.: Изд. центр ЕАОИ. - 387 с.. 2008

Еще по теме Конституционно-правовая ответственность в избирательном праве:

  1. §1. Понятие, предмет и система избирательного права Российской Федерации
  2. Глава 1. §3. Источники избирательного права Российской Федерации
  3. § 3. Субъекты конституционных правоотношений: характер взаимосвязей, порядок защиты нарушенных прав
  4. Теоретические представления о сущности юридической ответственности
  5. Конституционно-правовая ответственность в избирательном праве
  6. Судебная практика как институт защиты избирательных прав
  7. Понятие избирательной системы и избирательного права
  8. Предмет и метод избирательного права
  9. Понятие и классификация гарантий избирательных прав граждан в советском государственном и современном конституционном праве
  10. Гарантии избирательных прав граждан в системе права и в механизме правового регулирования: обзор научных подходов
  11. Глава 3. ГАРАНТИРОВАНИЕ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН В СВЕТЕ ПРАВОВОЙ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  12. § 2. Современные представления о юридической природе избирательного права
  13. § 1. Понятие «источник избирательного права» и основные разновидности избирательных нормативных актов
  14. § 2. Виды норм избирательного права
  15. § 2. Юридическая ответственность в избирательном праве
  16. § 1. Конституционно-правовая ответственность в избирательном праве
  17. § 2. Правовые позиции Конституционного Суда по вопросам избирательного права
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -