§ 8. Избирательные споры. Ответственность за нарушение избирательных прав Понятие, виды и порядок разрешения избирательных споров

Избирательные споры — это разновидность юридических споров, предметом которых являются нарушения избирательных прав граждан Российской Федерации.

В юридической науке избирательные (электоральные) споры

определяют как споры по поводу применения избирательного законодательства, возникающие при назначении, подготовке, проведении и установлении результатов выборов1 в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также в период между выборами, которые разрешаются избирательными комиссиями разных уровней (их должностными лицами) либо в судебном порядке2.

Это достаточно широкое определение позволяет учесть различные способы юридической защиты указанных прав граждан.

Избирательные споры, как видно из вышеизложенного определения, могут быть классифицированы по уровням их возникновения и разрешения.

Условно можно выделить уровень избирательных споров, возникающих при подготовке и проведении выборов в органы государственной власти (здесь также имеются свои градации, однако их рассмотрение выходит за рамки предмета данного учебного пособия), и уровень избирательных споров, связанных с муниципальными выборами. Последние и являются объектом рассмотрения в настоящем параграфе.

Правоведы предлагают различные варианты классификации избирательных споров по их предмету, оспаривающей стороне, причине возникновения, времени подачи жалобы (заявления), по степени сложности, характеру нарушенных избирательных прав, по значимости для избирательного процесса, по методу их разрешения избирательной комиссией1.

К этим вариантам можно было бы также добавить следующие: по целям оспаривающей стороны (защита нарушенных избирательных прав либо решение политической задачи — например, использование института отмены регистрации кандидата для устранения политического конкурента; другие случаи применения политтехнологий с использованием в качестве «юридической оболочки» института избирательных споров), по принимаемому соответствующим органом решению (согласно п.

Избирательные споры тесно связаны с институтом юридических гарантий избирательных прав граждан.

Можно сказать, что избирательный спор — это одна из процессуальных форм, при помощи которых осуществляется государственная защита указанной категории прав человека и гражданина в соответствии с ч. 1 ст. 45 Конституции РФ. Нормы Конституции РФ (ст. 33, 46 и др.), федеральные законы определяют также соответствующие способы разрешения избирательных споров — административный и судебный. Так, граждане вправе обращаться в связи с нарушением их избирательных прав в избирательные комиссии, которые обязаны рассмотреть поступившие обращения и принять по ним установленные законом меры.

Порядок разрешения избирательных споров избирательными комиссиями установлен рамочным Федеральным законом.

Согласно п. 4 и 5 ст. 20 указанного Закона на избирательные комиссии возложена обязанность в пределах их компетенции рассматривать поступившие в период избирательной кампании обращения о нарушении закона, проводить проверки по этим обращениям и давать лицам, направившим обращения, письменные ответы в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а по обращениям, поступившим в день голосования или в день, следующий за днем голосования, — немедленно.

Комиссии вправе обращаться с представлениями о проведении необходимых проверок и пресечении нарушений закона в правоохранительные органы, органы исполнительной власти.

Указанные органы обязаны в пятидневный срок, если представление получено за пять и менее дней до дня голосования, — не позднее дня, предшествующего дню голосования, а если в день голосования или в день, следующий за днем голосования, — немедленно принять меры по пресечению этих нарушений и незамедлительно проинформировать о результатах обратившуюся комиссию. Если факты, содержащиеся в представлении, требуют дополнительной проверки, указанные меры принимаются не позднее чем в 10-дневный срок.

Согласно п. 1 ст. 28 рамочного Федерального закона деятельность избирательных комиссий осуществляется коллегиально. С учетом этого и процедура разрешения избирательных споров комиссиями также должна строиться на началах коллегиальности. Вместе с тем закон не обязывает избирательные комиссии рассматривать каждое поступающее обращение исключительно силами членов избирательной комиссии с правом решающего голоса.

Наличие у комиссий аппаратов, а также создание ими рабочих групп с привлечением экспертов позволяет организовать рассмотрение обращений по так называемой системе «досье», достаточно часто применяемой в западных странах. При такой системе обращение по существу (без принятия юридически обязательного решения) рассматривает один из членов избирательной комиссии, подразделение аппарата комиссии или созданная комиссией в установленном порядке рабочая группа, которая готовит резюме дела (доклад) для вынесения на заседание. Комиссия в правомочном составе рассматривает «досье» и соглашается с выводами экспертов либо отклоняет их аргументацию и выносит соответствующее решение.

Является допустимым также возложение на отдельных членов избирательных комиссий с правом решающего голоса в соответствии с регламентом избирательной комиссии (или ее решением о распределении обязанностей между членами комиссии) полномочий по рассмотрению отдельных категорий обращений, не требующих согласно нормам избирательного законодательства комиссионного решения. В этом случае уполномоченный на то член комиссии дает письменный ответ заявителю за своей подписью. Однако надо учитывать, что в этом случае идет речь не о разрешении избирательного спора, а об информировании избирателя о том, как (каким образом) интересующий его вопрос разрешается законодательством. Как показывает практика, ответы на обращения граждан за подписью членов избирательных комиссий иногда квалифицируются судами как «личное мнение» этих членов комиссий; при этом справедливо указывается, что решение избирательной комиссии по факту обращения принято не было.

Общим для любого вида деятельности избирательных комиссий является требование соблюдения принципа открытости и гласности. Особенно большое значение принцип гласности приобретает при разрешении избирательных споров. Процедура их рассмотрения комиссиями должна быть построена таким образом, чтобы обеспечивалось присутствие членов избирательной комиссии (в том числе с правом совещательного голоса), представителей заинтересованных сторон, наблюдателей (на соответствующих стадиях избирательного процесса), представителей СМИ. Эти требования касаются, в том числе, рассмотрения вопросов рабочими группами. В то же время, присутствие вышеуказанных лиц и соблюдение иных требований относительно открытости и гласности не являются обязательными при подготовке в комиссии резюме (доклада) по рассматриваемому делу, если оно выносится на заседание комиссии.

Во время заседаний избирательных комиссий целесообразно нести аудиозапись (если есть технические возможности), о чем может быть принято специальное постановление комиссии.

Участвующие стороны избирательного спора, а также эксперты, специалисты должны иметь возможность выступить (в пределах определенного регламентом комиссии времени), представить доказательства, участвовать в прениях, представить свое мнение в письменном виде.

При определении в регламенте комиссии процедуры разрешения избирательных споров следует установить последовательность и продолжительность выступлений сторон, порядок исследования доказательств, возможность прекратить прения во избежание конфликтных ситуаций. Разработчики соответствующих положений регламента могут взять за основу порядок, установленный ГПК РФ, сократив количество и продолжительность совершаемых процессуальных действий.

Согласно п. 6 ст. 75 рамочного Федерального закона решения и действия (бездействие) комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы в непосредственно вышестоящую комиссию.

оставить жалобу без удовлетворения;

отменить обжалуемое решение полностью или в части (признать незаконным действие (бездействие)) и принять решение по существу;

отменить обжалуемое решение полностью или в части (признать незаконным действие (бездействие)), обязав нижестоящую комиссию повторно рассмотреть вопрос и принять решение по существу (совершить определенное действие).

Относительно ИКМО установлен, в том числе, специальный порядок обжалования.

Согласно п. 7 ст. 75 рамочного Федерального закона решения или действия (бездействие) избирательной комиссии поселения или ее должностного лица, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы в избирательную комиссию муниципального района. Решения или действия (бездействие) избирательной комиссии муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения или ее должностного лица, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы в избирательную комиссию субъекта РФ. Закрепление в законодательстве вышеуказанного правила препятствует образованию «разрыва» между избирательными комиссиями различных уровней.

Следует отметить, что административный способ разрешения избирательных споров не исчерпывается их рассмотрением избирательными комиссиями. Так, согласно Закону о прокуратуре жалобы граждан о нарушении их прав и свобод (в том числе, избирательных прав) могут быть поданы в органы прокуратуры. В этом случае последними могут быть применены меры по защите нарушенных прав в пределах полномочий прокуроров (протест, представление, предостережение о недопустимости нарушения закона и т. д.).

Рассмотрим судебный порядок разрешения избирательных споров.

Как следует из ст. 46 Конституции РФ, граждане вправе обращаться за защитой своих избирательных прав в суд, а также, если исчерпаны все средства внутригосударственной правовой защиты, — в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека.

Базисом гарантий судебной защиты избирательных прав и свобод граждан, вытекающих из положений Конституции РФ, являются общепризнанные нормы и принципы международного права, которые определяют требования к внутригосударственной судебной системе. В частности, это следующие принципы: равенство перед законом и судом (ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах); право доступа в суд (ст. 8 Всеобщей декларации прав человека); справедливое судебное разбирательство: беспристрастный и независимый суд, равенство и состязательность сторон, гласность (ст. 14 указанного Международного пакта), презумпция невиновности (п. 2 ст. 14 указанного Международного пакта); отсутствие обратной силы закона, устанавливающего или отягчающего ответственность (п. 2 ст. 11 Всеобщей декларации прав человека).

Гарантиями доступа к правосудию в Российской Федерации являются:

право обжаловать решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и их должностных лиц в суд (ч. 2 ст. 46 Конституции

РФ);

право на рассмотрение дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых по закону отнесено соответствующее дело (ст. 47 Конституции РФ);

право на получение квалифицированной юридической помощи и на защиту (ст. 48 Конституции РФ).

Гарантиями доступа к правосудию являются также нормы, устанавливающие статус судов и судей в Российской Федерации. Они обеспечивают независимость судебной власти, обязательный характер решений, принимаемых судами. Указанные нормы закреплены Конституцией РФ и федеральными законами1.

За защитой своих избирательных прав, в том числе при назначении, подготовке, проведении и определении результатов муниципальных выборов, граждане РФ вправе обращаться, в частности, в Конституционный Суд РФ.

Право граждан подавать жалобы на нарушения конституционных прав и свобод в Конституционный Суд РФ установлено ч. 4 ст. 125

Конституции РФ и конкретизировано гл. XII Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации».

Право обращения в Конституционный Суд РФ с запросами предоставлено также судам общей юрисдикции, когда, по их представлению, закон, примененный или подлежащий применению в конкретном деле, не соответствует Конституции РФ или нарушает конституционные права и свободы граждан (ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, гл. XIII указанного Федерального конституционного закона).

Необходимо иметь в виду, что, рассматривая указанные жалобы и запросы, Конституционный Суд РФ не разрешает собственно сами избирательные споры: он осуществляет конституционный контроль, т. е. проверяет соответствие Конституции РФ тех или иных положений соответствующих законодательных и иных актов. В то же время, решения Конституционного Суда РФ имеют важное юридическое значение для разрешения избирательных споров, как в целом, так и в конкретных правоприменительных ситуациях (например, когда суд общей юрисдикции, рассматривающий дело, направляет запрос в Конституционный Суд РФ).

На основании рамочного Федерального закона и ГПК РФ избирательные споры рассматривают суды общей юрисдикции. Именно они несут основную нагрузку по разрешению указанных споров.

В соответствии с п. 1 ст. 75 рамочного Федерального закона решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также решения и действия (бездействие) комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме, могут быть обжалованы в суд.

Судопроизводство по делам о защите избирательных прав граждан РФ осуществляется по нормам ГПК РФ (гл. 26 и некоторые другие положения) в порядке производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений (подп. 3 п. 1 ст. 22 и ст. 245 ГПК РФ).

Выделение в ГПК РФ этого правового института, а также отдельной главы, посвященной избирательным спорам, представляется более чем своевременным и позволяет решить многие вопросы защиты процессуальных прав заявителей и заинтересованных лиц — участников избирательного процесса1.

Вместе с тем в литературе неоднократно высказывались предложения об изменении подсудности исков, возникающих из публично-правовых отношений, с учетом их специфики. При этом были предложены следующие варианты1:

необходимо отнести их рассмотрение к подсудности Конституционного Суда РФ (конституционных (уставных) судов субъектов РФ);

суды общей юрисдикции при рассмотрении данной категории исков должны руководствоваться правилами конституционного судопроизводства;

следует закрепить специализацию судей судов общей юрисдикции;

необходимо создать квазисудебный орган по разрешению избирательных споров.

Изучение опыта зарубежных стран показывает, что избирательные споры отнесены к подсудности конституционных судов в Австрии, Армении, Литве.

Квазисудебные органы конституционного контроля разрешают этот вид споров во Франции, в Казахстане. При этом во Франции Конституционный совет уполномочен проверять только правильность проведения референдумов и выборов Президента и депутатов нижней палаты парламента. Иски о нарушении избирательных прав при проведении иных выборов рассматриваются административными судами.

В некоторых странах действуют специальные суды по избирательным спорам (Греция, Мексика и др.).

В принципе, практика отнесения исков, возникающих из публичных правоотношений, к подсудности конституционных судов и квазисудебных органов конституционного контроля является достаточно распространенной.

Вместе с тем нередко применяется тот или иной вариант смешанной системы (Франция), либо, как в России, соответствующими полномочиями наделены суды общей юрисдикции (Эстония и др.).

Остановимся на некоторых особенностях рассмотрения судами дел о защите избирательных прав граждан Российской Федерации, в том числе при назначении, подготовке, проведении и определении результатов муниципальных выборов.

Так, согласно ст. 259 ГПК РФ заявления о защите избирательных прав граждан могут быть поданы избирателями, кандидатами, их доверенными лицами, избирательными объединениями и их доверенными лицами, политическими партиями, их региональными отделениями, иными общественными объединениями, наблюдателями, прокурором, если эти лица полагают, что решениями или действиями (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественных объединений, избирательной комиссии, должностного лица нарушаются избирательные права граждан РФ.

ЦИК России, избирательные комиссии субъектов РФ, ИКМО, окружные избирательные комиссии, ТИК, участковые избирательные комиссии вправе обратиться с заявлением в суд в связи с нарушением избирательного законодательства органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностными лицами, кандидатом, избирательным объединением, политической партией, ее региональным отделением, а также иным общественным объединением, избирательной комиссией или отдельным ее членом.

Для подачи в суд соответствующих заявлений о защите избирательных прав граждан установлены специальные сроки (ст. 260 ГПК РФ). Так, по общему правилу заявление в суд может быть подано в течение трех месяцев со дня, когда заявителю стало известно или должно было стать известно о нарушении избирательного законодательства, избирательных прав заявителя. Вместе с тем, например, заявление, касающееся решения избирательной комиссии о регистрации, об отказе в регистрации кандидата (списка кандидатов), об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов), может быть подано в течение 10 дней со дня принятия комиссией соответствующего решения. Данный процессуальный срок восстановлению не подлежит. Заявление комиссии, зарегистрировавшей кандидата (список кандидатов), заявление кандидата, зарегистрированного по тому же избирательному округу, избирательного объединения, списки которых зарегистрированы по тому же округу, об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) может быть подано в суд не позднее чем за восемь дней до дня голосования.

Рассмотрев заявление, суд признает оспариваемое решение или действие (бездействие) органа государственной власти, органа мест- ного самоуправления, общественного объединения, избирательной комиссии, должностного лица незаконным, если установлена обоснованность заявления, обязывает удовлетворить требование заявителя либо иным путем восстанавливает в полном объеме его нарушенные избирательные права.

Порядок рассмотрения судом дела о защите избирательных прав граждан РФ урегулирован в ст. 260' ГПК РФ. Эта статья введена Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ, которым были внесены существенные изменения и дополнения в избирательное законодательство России.

Кассационная жалоба на решение суда по делу о защите избирательных прав в ходе избирательной кампании может быть подана в течение пяти дней со дня принятия судом решения.

Следует отметить, что избирательное законодательство РФ предусматривает специальные гарантии судебной защиты прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Эти гарантии установлены Законом об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Согласно ст. 3 указанного Закона в случаях установления нарушений конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления по соответствующим, установленным этим же Законом основаниям, порядок назначения муниципальных выборов определяется решением суда общей юрисдикции в соответствии с рамочным Федеральным законом. Вышеуказанное решение суда принимается, в частности, в случаях, когда:

— полномочия органов местного самоуправления осуществляются должностными лицами, назначенными в порядке, противоречащем законодательству;

— истекли установленные сроки полномочий представительных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

— отсутствуют органы или должностные лица, уполномоченные назначить выборы;

— муниципальные образования упразднены, объединены или пре-

образованы в порядке, противоречащем законодательству;

— органы местного самоуправления упразднены или самораспущены в порядке, противоречащем законодательству, либо фактически перестали исполнять свои полномочия;

— в нарушение законодательства не реализуются конституционные права граждан, проживающих на территории муниципального образования, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления муниципального образования.

При этом следует также учитывать ч. 4 ст. 85 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г., согласно которой при неисполнении органами государственной власти субъектов РФ своей обязанности по проведению выборов в органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований, эти выборы назначаются и проводятся в соответствии с Законом об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и рамочным Федеральным законом. Следует отметить, что данная норма формально имеет ограниченный срок действия — до проведения выборов, предусмотренных п. 2 ч. 1 ст. 85 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. (при формировании органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований). В то же время следует рассмотреть возможность ее применения также и после завершения переходного периода муниципальной реформы, а именно в случаях появления вновь образованных муниципальных образований или преобразования муниципальных образований, если при этом не будут своевременно назначены выборы.

Закон об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления устанавливает специальную подсудность соответствующих избирательных споров. Согласно ст. 25—27 ГПК РФ дела о защите избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов по первой инстанции рассматривают районные суды. В то же время, согласно п. 7 ст. 3 упомянутого Закона дела об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления по первой инстанции рассматривают верховные суды республик, краевые суды, областные суды, суды городов Москвы и Санкт-Петербурга, суд автономной области и суды автономных округов.

Указанные дела рассматриваются судом в течение 10 дней со дня получения заявления прокурора или жалобы. В решении суда указываются:

— основания для назначения даты выборов, избирательная комиссия, которая должна ее назначить, и срок, в течение которого должна быть назначена дата выборов;

— нормативный правовой акт, на основании которого будут проводиться выборы;

— в случае принятия решения в обеспечение конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в представительный орган местного самоуправления — срок полномочий и число депутатов представительного органа местного самоуправления;

— в случае принятия решения в обеспечение конституционных прав граждан Российской Федерации избирать должностное лицо местного самоуправления и быть избранными должностным лицом местного самоуправления — наименование выборной должности местного самоуправления, предусмотренной уставом муниципального образования, и срок полномочий лица, замещающего эту должность;

— орган местного самоуправления или глава муниципального образования либо в соответствии с уставом муниципального образования иное должностное лицо местного самоуправления, на которых возлагается исполнение решения суда в части обеспечения проведения выборов в соответствии с нормативным правовым актом, определенным судом. В случае отсутствия правомочных органов местного самоуправления или должностных лиц местного самоуправления исполнение решения суда в части обеспечения проведения выборов в соответствии с нормативным правовым актом, указанным судом, возлагается на исполнительный орган государственной власти субъекта РФ.

Особенностью судебного порядка разрешения избирательных споров, предусмотренного указанным выше Законом, является правило, согласно которому вышеуказанное решение суда подлежит немедленному исполнению. В юридической литературе ставился вопрос о целесообразности отмены этой нормы. Сторонники такой меры ссылаются на ст. 212 ГПК РФ, согласно которой право обратить решение к немедленному исполнению, кроме случаев, перечисленных в ст. 211 ГПК РФ (в их число не входит случай обеспечения назначения выборов), предоставлено суду. Следовательно, по мнению сторонников данной точки зрения, рассматриваемая норма указанного Закона необоснованно сужает данные полномочия суда.

Законодатель, однако, принял во внимание иную точку зрения, основанную на приоритете такой конституционной ценности, как право граждан на осуществление местного самоуправления. Возможность продолжительного по времени оспаривания судебного решения об определении порядка назначения муниципальных выборов в значительной степени снизила бы действенность закрепленной в указанном Законе гарантии защиты избирательных прав граждан.

Ответственность за нарушение избирательных прав. Дадим краткую характеристику видов, оснований и порядка применения мер юридической ответственности за нарушение избирательных прав граждан Российской Федерации при назначении, подготовке, проведении и определении результатов муниципальных выборов.

Соответствующие правонарушения влекут применение следующих видов юридической ответственности: конституционно-правовой (государственно-правовой), уголовной, административной.

В юридической литературе принято различать указанные виды юридической ответственности по их основаниям (правовым, фактическим, процессуальным), санкциям, субъектному составу, процессуальным формам реализации, правовым последствиям наказания виновных лиц1. Различается также состав правоприменительных органов, которые наделены полномочиями по привлечению к юридической ответственности того или иного вида за соответствующие нарушения избирательных прав граждан Российской Федерации.

Конституционно-правовая ответственность. Российские правоведы рассматривают конституционно-правовую ответственность как самостоятельную разновидность юридической ответственности, наступающей за нарушение правовых норм, охраняющих конституционные правоотношения2. Конституционно-правовая ответственность наступает только вследствие нарушения соответствующих юридических норм. Ее основанием является конституционный деликт — деяние субъекта, нарушающее правило поведения, устанавливаемое нормами конституционного права3.

Анализ правоприменительной практики показывает, что данный вид юридической ответственности за нарушение избирательных прав применяется при подготовке и проведении выборов наиболее часто. Именно за счет соответствующих санкций в основном обеспечивается законность в избирательном процессе. Другие виды юридической ответственности нередко являются дополнительным средством воздействия на правонарушителей.

В юридической литературе выделяют следующие меры конституционно-правовой ответственности за нарушения избирательных прав граждан, в том числе при подготовке и проведении муниципальных выборов:

— предупреждение;

— отказ в регистрации кандидата (списка кандидатов);

— отмена регистрации кандидата (списка кандидатов);

— признание итогов голосования, результатов выборов недействительными;

— отмена решения о признании кандидата избранным;

— расформирование избирательной комиссии1.

Вышеуказанные меры конституционно-правовой ответственности,

а также основания их применения регламентируются избирательным законодательством. Вместе с тем следует отметить, что в юридической литературе понятие и содержание конституционно-правовой ответственности трактуются неоднозначно: не все указанные санкции рассматриваются как меры конституционно-правовой ответственности в каждом конкретном случае их применения. Представляется, что о конституционно-правовой ответственности мы можем говорить в том случае, когда виновное нарушение лицом норм избирательного права влечет для него негативные правовые последствия, которые он должен претерпеть.

Конечно, надо учитывать, что конституционно-правовая ответственность имеет ярко выраженный политический характер, а в ряде случаев тесно связана с моральной ответственностью. Так, основания и порядок вынесения предупреждения кандидату, избирательному объединению установлены п. 51 ст. 20 рамочного Федерального закона. Он предусматривает, что в случае нарушения указанными субъектами этого Федерального закона соответствующая избирательная комиссия вправе вынести им предупреждение, которое доводится до сведения избирателей через СМИ или иным способом. Таким образом, предупреждение является, прежде всего, морально-правовой санкцией, главной задачей которой является предание огласке фактов соответствующих правонарушений, что объективно может повлиять на волеизъявление избирателей, поэтому для соответствующего кандидата, избирательного объединения данное предупреждение влечет, прежде всего, определенные негативные последствия морального и политического характера. Но это не умаляет и правовой характер предупреждения как конституционно-правовой санкции. Кроме того, эта санкция выступает одновременно в качестве профилактической меры, нацеленной на обеспечение соблюдения участниками избирательного процесса требований закона. Поэтому отказ рассматривать предупреждение как меру правовой ответственности не представляется оправданным.

Следующая мера конституционно-правовой ответственности — отказ в регистрации кандидата, списка кандидатов, исключение кандидата из списка кандидатов по решению избирательной комиссии. Данные санкции, установленные п. 24—26 ст. 38 рамочного Федерального закона, применяются на одном из этапов избирательного процесса — в течение периода выдвижения и регистрации кандидатов, т. е. имеют ограниченный период действия.

Следует обратить внимание, что в ряде случаев отказ в регистрации кандидата (списка кандидатов) в юридической литературе квалифицируют как применение не конституционно-правовой санкции, а правообеспечительной или правовосстановительной меры. Она направлена на обеспечение восстановления правопорядка, безусловное выполнение в конкретных правоприменительных ситуациях соответствующих юридических требований. Здесь основанием отказа в регистрации выступает не правонарушение, а сам объективный юридический факт несоответствия (противоречия) определенным требованиям закона статуса, состояния, результата действия субъекта выборов. Отказ в регистрации как правовосстановительная мера воздействия применяется, например, в случаях отсутствия у кандидата пассивного избирательного права, отсутствия необходимых для регистрации документов, недостаточного количества представленных достоверных и действительных подписей избирателей, регистрации кандидата в ином избирательном округе и др.1 В то же время необходимо иметь в виду, что все вышеуказанные составы могут при наличии факта виновного противоправного деяния участников избирательного процесса являться составами конституционно-правового деликта. В этом случае отказ в регистрации кандидата, списка кандидатов является мерой конституционно-правовой ответственности. Таким образом, следует констатировать, что в одних случаях указанная мера может выступать как санкция конституционно-правовой ответственности (попытка зарегистрироваться в качестве кандидата с умышленным использованием в этих целях незаконных способов), а в других случаях как правообеспечительная мера.

Отмена регистрации также является мерой конституционноправовой ответственности соответствующих субъектов выборов. Она применяется судом в случае, если регистрация кандидата, списка кандидатов состоялась в нарушение установленного порядка. Основания ее применения определены п. 5 ст. 76 рамочного Федерального закона. Например, использование кандидатом, избирательным объединением в целях достижения определенного результата на выборах денежных средств помимо средств собственного избирательного фонда, если их сумма превысила 5% от предельного размера расходования средств избирательного фонда, установленного законом; превышение предельного размера расходования средств избирательного фонда, установленного законом, более чем на 5%; использование кандидатами, руководителями избирательных объединений преимуществ должностного или служебного положения и ряд других.

Отмена регистрации кандидата, списка кандидатов может выполнять те же функции, что и другая мера ответственности — отказ в регистрации, в случае, когда регистрация отменяется в связи с вновь открывшимися обстоятельствами, являющимися основанием для отказа в регистрации (подп. «а» п. 5 ст. 76 рамочного Федерального закона).

Отмена регистрации кандидата, списка кандидатов не тожде-

ственна аннулированию регистрации этих же субъектов выборов.

В последнем случае применяются не меры конституционно-правовой ответственности, а правообеспечительные меры. Материальное различие между отменой и аннулированием регистрации состоит в том, что основаниями для аннулирования регистрации являются объективные юридические факты, а не правонарушения. Процессуальное различие проявляется в том, что аннулирование регистрации осуществляется комиссией, тогда как отмена регистрации — только в судебном порядке.

Рассмотрим случаи, когда возможно признание недействительными итогов голосования, результатов муниципальных выборов.

Так, согласно ст. 77 рамочного Федерального закона, если при проведении голосования или установлении итогов голосования были допущены нарушения указанного Федерального закона, иного закона, регламентирующих проведение выборов, вышестоящая комиссия до установления ею итогов голосования, определения результатов выборов может отменить решение нижестоящей комиссии об итогах голосования, о результатах выборов и принять решение о повторном подсчете голосов, а если допущенные нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей — о признании итогов голосования, результатов выборов недействительными.

Статья 77 рамочного Федерального закона предусматривает судебный порядок отмены решения избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов после установления итогов голосования, определения результатов выборов вышестоящей комиссией. О своем обращении в суд с заявлением об отмене итогов голосования, результатов выборов соответствующая комиссия информирует комиссию, организующую выборы.

Судом может быть принято решение о внесении изменений в протокол комиссии об итогах голосования, о результатах выборов и (или) сводную таблицу. В этом случае избирательная комиссия, составившая данные протокол и (или) сводную таблицу, составляет новый протокол об итогах голосования, о результатах выборов с отметкой: «Повторный» и(или) новую сводную таблицу с отметкой: «Повторная».

Суд, отменив решение комиссии об итогах голосования, о результатах выборов, может принять решение о проведении повторного подсчета голосов избирателей, если при проведении голосования или установлении его итогов, определении результатов выборов были допущены нарушения рамочного Федерального закона. В случае, если допущенные нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей, суд может признать итоги голосования, результаты выборов недействительными.

Основанием для отмены судом решения избирательной комиссии о результатах соответствующих выборов после определения результатов выборов являются, в частности, следующие установленные судом обстоятельства:

— кандидат, признанный избранным, избирательное объединение, выдвинувшее список кандидатов, допущенный к распределению депутатских мандатов, израсходовали на проведение своей избирательной кампании помимо средств собственного избирательного фонда средства в размере, составляющем более чем 10% от предельного размера расходования средств избирательного фонда, установленного законом;

— кандидат, признанный избранным, избирательное объединение, выдвинувшее список кандидатов, допущенный к распределению депутатских мандатов, осуществляли подкуп избирателей, и указанное нарушение не позволяет выявить действительную волю избирателей;

— кандидат, признанный избранным, избирательное объединение, выдвинувшее список кандидатов, допущенный к распределению депутатских мандатов, при проведении агитации вышли за рамки ограничений, предусмотренных п. 1 ст. 56 рамочного Федерального закона, что не позволяет выявить действительную волю избирателей;

— кандидат, признанный избранным, руководитель избирательного объединения, выдвинувшего список кандидатов, допущенный к распределению депутатских мандатов, использовали преимущества должностного или служебного положения, и указанное нарушение не позволяет выявить действительную волю избирателей.

Применительно к институту признания итогов голосования, результатов выборов недействительными, как и в ранее рассмотренных случаях, необходимо различать конституционно-правовую санкцию и

правообеспечительные меры.

Критерием для разграничения является юридическая природа основания их применения.

Если это противоправное деяние соответствующего участника избирательного процесса и применяемые меры имеют характер налагаемого на него правового ограничения — имеет место юридическая ответственность.

Если выбытие кандидата или избирательного объединения, одержавших в соответствии с протоколом комиссии победу на выборах, из политической кампании является следствием нарушений избирательных прав граждан, имевших место, не связанных с виновными противоправными действиями указанных субъектов, речь идет о правообеспечительных мерах. В этом случае неблагоприятные последствия для кандидата, избирательного объединения наступают не в силу их вины, а в связи с необходимостью защиты более значимых конституционных ценностей — достоверности волеизъявления субъекта публичного властвования — избирателей.

Большинство предусмотренных ст. 77 рамочного Федерального закона оснований признания результатов выборов недействительными содержат оценочный критерий: невозможность определить действительную волю избирателей. Этот критерий применяется судом на основе оценки представленных доказательств, свидетельствующих о массовом, масштабном характере имевших место правонарушений.

Стоит полагать, что не могут быть признаны недостоверными результаты волеизъявления избирателей, если нарушения избирательного законодательства затронули незначительное число граждан. Нельзя согласиться с правоприменителями, которые трактуют любое нарушение избирательных прав граждан, даже самое малозначимое, как искажение действительной воли избирателей.

Помимо отмены итогов голосования, результатов выборов, что влияет на окончательные результаты народного волеизъявления в форме избрания или неизбрания лица на выборную муниципальную должность, рамочный Федеральный закон предусматривает случай, когда может быть отменено само решение избирательной комиссии о признании кандидата избранным (без признания результатов выборов недействительными). Так, организующая выборы комиссия отменяет свое решение о признании избранным кандидата, набравшего необходимое для избрания число голосов избирателей либо признанного избранным по результатам голосования за список кандидатов, если он не позднее чем в течение семи дней со дня официального опубликования общих результатов выборов не представит в комиссию копию приказа (распоряжения) об освобождении его от обязанностей, несовместимых со статусом депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, либо копии документов, удостоверяющих подачу в установленный срок заявления об освобождении от указанных обязанностей1.

Мерой конституционно-правовой ответственности, которая применяется к коллективному субъекту выборов — избирательной комиссии, является расформирование соответствующей комиссии (ст. 31 рамочного Федерального закона).

Основания для применения вышеуказанной санкции могут быть следующими:

— нарушение комиссией избирательных прав граждан, повлекшее за собой признание ЦИК России, избирательной комиссией субъекта РФ в порядке, установленном рамочным Федеральным законом, иным законом (в том числе на основании решения суда), недействительными итогов голосования на соответствующей территории либо результатов выборов;

— неисполнение комиссией решения суда или вышестоящей комиссии, решений избирательной комиссии субъекта РФ, избирательной комиссии муниципального района, принятых в соответствии с п. 7 ст. 75 рамочного Федерального закона;

— невыполнение комиссией обязанности по назначению выборов, повлекшее за собой назначение выборов временной избирательной комиссией в соответствии с п. 9 ст. 10 рамочного Федерального закона.

С заявлением в суд о расформировании ИКМО, окружной избирательной комиссии по выборам в представительный орган муниципального образования, ТИК, участковой избирательной комиссии вправе обратиться группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов соответствующего законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, ли- бо группа депутатов любой из избираемых палат указанного органа численностью не менее одной трети от общего числа депутатов этой палаты, либо группа депутатов соответствующего представительного органа муниципального образования численностью не менее одной трети от общего числа депутатов этого органа, либо ЦИК России, либо избирательная комиссия субъекта РФ, а с заявлением о расформировании избирательной комиссии поселения также соответствующая избирательная комиссия муниципального района.

При этом заявление в суд о расформировании комиссии, организующей выборы, может быть подано в период после окончания избирательной кампании, но не позднее чем через три месяца со дня ее окончания. Заявление в суд о расформировании иной комиссии может быть подано не позднее чем за 30 дней до дня голосования либо после окончания избирательной кампании, но не позднее чем через три месяца со дня появления оснований для расформирования комиссии.

Уголовная ответственность за нарушение избирательных прав граждан РФ наступает за совершение общественно опасных нарушений избирательных прав граждан РФ, причиняющих существенный вред охраняемым законом общественным отношениям в сфере выборов1.

Уголовная ответственность по действующему УК РФ установлена, в частности, за:

— воспрепятствование свободному осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий, в частности вмешательство с использованием должностного или служебного положения в осуществление избирательной комиссией ее полномочий, установленных законодательством о выборах, с целью повлиять на ее решения, а именно требование или указание должностного лица по вопросам регистрации кандидатов, списков кандидатов, подсчета голосов избирателей и по иным вопросам, относящимся к исключительной компетенции избирательной комиссии, равно как и неправомерное вмешательство в работу ГАС «Выборы» (ст. 141 УК РФ);

— нарушение порядка финансирования избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, в частности оказание финансовой (материальной) поддержки в крупных размерах избирательной кампании кандидата, избирательного объединения помимо средств избирательного фонда, внесение пожертвований в крупных размерах в избирательный фонд, через подставных лиц. Крупным размером признаются размер суммы денег, стоимость имущества или выгод имущественного характера, которые превышают одну десятую предельной суммы всех расходов средств избирательного фонда соответственно кандидата, избирательного объединения, установленной законодательством о выборах на момент совершения деяния, но при этом составляют не менее 1 млн руб. (ст. 1411 УК РФ);

— фальсификацию избирательных документов, в том числе подделку подписей избирателей (ст. 142 УК РФ);

— фальсификацию итогов голосования, в том числе включение неучтенных бюллетеней в число бюллетеней, использованных при голосовании, либо представление заведомо неверны-, сведений об избирателях, либо заведомо неправильное составле ние списков избирателей, либо фальсификацию подписей избирателей в списках избирателей, либо порчу бюллетеней, приводящую к невозможности определить волеизъявление избирате лей, либо заведомо неправильный подсчет голосов избирателей либо заведомо неправильное установление итогов голосования определение результатов выборов (ст. 142' УК РФ).

За соответствующие виды правонарушений в сфере избирательного процесса установлена административная ответственность.

КоАП РФ предусматривает в общей сложности 34 состава соответствующих административных правонарушений (ст. 5.1, 5.3-5.25, 5.455.52 и 5.56)1.

Рассмотрим порядок возбуждения дел об административных правонарушениях.

Согласно ст. 28.1 КоАП РФ поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются:

— непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях2, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;

— поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;

— сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в СМИ, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.

Указанные материалы, сообщения, заявления подлежат рассмотрению должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях.

Дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента:

— составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении;

— вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования, предусмотренного ст. 28.7 КоАП РФ.

В случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении при наличии соответствующих материалов, сообщений, заявлений должностным лицом, рассмотревшим указанные материалы, сообщения, заявления, выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

В протоколе об административном правонарушении (ст. 28.2 КоАП РФ) указываются дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших, если имеются свидетели и потерпевшие, место, время совершения и событие административного правонарушения, статья КоАП РФ, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела.

Протокол об административном правонарушении подписывается должностным лицом, его составившим, физическим лицом или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. В случае отказа названных лиц от подписания протокола в нем делается соответствующая запись. Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также потерпевшему вручается под расписку копия протокола об административном правонарушении.

Целесообразно, чтобы избирательные комиссии на основе вышеуказанных требований составили и утвердили своими решениями примерные формы протоколов об административных правонарушениях, а также других документов, составляемых членами избирательных комиссий в соответствии с КоАП РФ.

Согласно ст. 28.5 КоАП РФ протокол об административном правонарушении составляется немедленно1 после выявления совершения административного правонарушения. В случае, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, протокол об административном правонарушении составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения. В случае проведения административного расследования протокол об административном правонарушении составляется по окончании расследования в сроки, предусмотренные ст. 28.7 КоАП РФ.

Административное расследование проводится в случаях, если после выявления административного правонарушения осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат. Решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования принимается должностным лицом, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении, в виде определения, а прокурором — в виде постановления немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения.

В определении о возбуждении дела об административном правонарушении указываются дата и место составления определения, должность, фамилия и инициалы лица, составившего определение, повод для возбуждения дела об административном правонарушении, данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, статья КоАП РФ, предусматривающая административную

ответственность за данное административное правонарушение.

Срок проведения административного расследования не может превышать один месяц с момента возбуждения дела об административном правонарушении. В исключительных случаях указанный срок может быть продлен на срок не более одного месяца. По окончании административного расследования составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении.

Следует отметить, что несоблюдение членами избирательных комиссий, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, порядка и сроков составления данных протоколов и проведения административного расследования нередко приводило к вынужденному прекращению производства по соответствующим делам. Действия членов комиссий обжаловались при этом, в том числе, в органы прокуратуры. Во избежание возникновения описанных ситуаций необходимо четкое уяснение соответствующими членами комиссий процессуальных требований КоАП РФ.

Рассмотрение дел об административных правонарушениях осуществляется в соответствии с гл. 29 КоАП РФ.