§ 1. Конституционно-правовая ответственность в избирательном праве

Понятие «юридическая ответственность» (юридический/судеб- ный — лат. juridicus; англ. juridical liability/responsibility) является одной из фундаментальных категорий юриспруденции.

Физические и юридические лица являются субъектами (индивидуальные и коллективные субъекты) правонарушения и рамках конституционно-правовой ответственности (в том числе ответственности по избирательному праву). Субъектом конституционной ответственности может быть только участник конституционных правоотношений, на которого возлагается обязанность следовать конституционным предписаниям и отвечать за свое юридически значимое поведение. Ретроспективная конституционная ответственность допустима лишь в отношении субъектов, обладающих конституционной деликтоспособностью и совершивших конституционное правонарушение1.

Более узкое определение давалось, например, Д.Т. Шоном, который указывал, что субъектами конституционной ответственности являются органы и лица, уполномоченные принимать важные государственные решения[1080] [1081]. Более широкое определение субъектов конституционной ответственности давалось Н.А. Бобровой и Т.Д. Зражевской, которые включали в число таких субъектов народ, нацию, государство[1082].

Здесь следует отметить, что указанные субъекты в принципе могут быть субъектами конституционной ответственности в позитивном ее значении, хотя и это подвергается сомнению, поскольку отсутствует их институционализация и некоторые другие факторы1. Неприменима к ним и ретроспективная ответственность, поскольку, как отмечал С.А. Авакьян, они не могут подвергаться конституционно-правовым санкциям[1083] [1084]. В плане рассматриваемой нами проблемы мы можем констатировать, что они не могут являться и субъектами конституционных правонарушений.

Субъектами конституционных правонарушений выступают лица, индивидуальные (общий и специальный субъект) и коллективные, способные отвечать за свое юридически значимое, в данном случае противоправное, поведение (деяние), обладающие конституционной правосубъектностью.

Конечно, не все они в равной и должной степени задействованы в конституционно-правовых отношениях, в том числе избирательных. В связи с этим не могут быть, например, субъектами ответственности по избирательному праву лица без гражданства, иностранцы[1086], а также государственные органы, органы местного самоуправления, союзы, ассоциации и т.д., не наделенные соответственными полномочиями в области избирательного права. Если ими допускаются нарушения избирательных прав или установленного порядка выборов, то они могут привлекаться или к административно-правовой ответственности, или к уголовной.

Что же касается конституционно-правовой ответственности, то ее осознание и становление происходят с 80-х годов XX в. и вызваны реформами в сфере публично-правовых отношений этого периода, реформированием структуры высших органов власти и са-

мой избирательной системы. Конечно, это не означает, что вопросы ответственности, например государственно-правовой, не являлись объектом исследований в предшествующий период. Такие работы появлялись в том числе и в дореволюционный период, например работы А.С Алексеева, Н.И. Лазаревского1, но становление государственно-правовой, в ее конституционно-правовом обрамлении, как видовой ответственности проходило все-таки в 70—80-е года XX столетия. Пожалуй, одними из первых на этот вид ответственности обратили внимание и закладывали основы для ее научной разработки такие ученые, как С.А. Авакьян, Н.А. Боброва, В.А. Виноградов, Ю.П. Еременко, Т.Д. Зражевская, Н.М. Колосова, Ж.И. Овсепян, В.С. Основин, Ф.М.

Постепенно конституционная ответственность получает закрепление в учебной литературе, а во второй половине 1990-х годов — и в постановлении Конституционного Суда РФ[1087] [1088]. Естественно, мнения исследователей по проблемам конституционной ответственности не во всем совпадают. Дискуссионными являются вопросы о сущности конституционной ответственности, ее природе и социальном назначении, о соотношении прав и обязанностей в рамках конституционно-правовой ответственности, лишении прав и их ограничении, соотношении моральных, политических и юридических факторов конституционной ответственности, ее источниках, соотношении репрессивно-карательных и правовосстановительных функций, регулятивной и охранительной, превентивной. Дискуссионными являются также вопросы о субъектах конституционно-правовой ответственности, соотношении ее с другими видами юридической ответственности, видах и содержании санкций, применяемых в рамках конституционно-правовой ответственности, и др.

Рассматривая вопросы конституционно-правовой ответственности, необходимо отметить, что суды общей юрисдикции начинают все более активно применять санкции и против целых коллективов, в данном случае избирательных комиссий. Так, 11 июля 2003 г. Верховный Суд Российской Федерации обязал Центральную избирательную комиссию Республики Татарстан отменить свои решения от декабря 1999 г. и марта-апреля 2000 г. о признании избранными 49 депутатов Госсовета, которые в нарушение закона совмещали статус депутата с иной государственной службой1.

Вместе с тем уже нередки случаи, когда происходит применение судами санкций в рамках конституционной ответственности, или, как ее еще называют, ответственности по избирательному праву, в рамках, предусмотренных ст. 31 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав». Так, решением Астраханского областного суда от 8 июля 2003 г. была расформирована окружная избирательная комиссия по выборам депутатов Астраханского областного Представительного Собрания по Харабалинскому одномандатному избирательному округу № 4.

И все же применение мер коллективной юридической ответственности в современной электоральной практике — дело новое, требует своего осмысления, обобщения судебной практики, фундаментальных теоретических разработок. Пока она только обозначена, поэтому и применять ее стоит с величайшей осторожностью, несмотря на то что законодательно она обеспечена. В избирательном праве этот институт сравнительно молод, и мы имеем только небольшую эмпирическую базу для его обобщения.

Коллективная ответственность (юридических лиц, избирательных комиссий, комиссий референдума, избирательных объединений) допускается в рамках конституционно-правовой ответственности при применении ответственности по избирательному праву.

Мерами ответственности по избирательному праву являются: расформирование избирательной комиссии, отказ в регистрации и отмена регистрации кандидата, отказ в регистрации и отмена регистрации списка кандидатов, выдвинутого политической партией, избирательным объединением, и др.[1091]

Безусловно, достижением законодателя в 1990-е годы являлась разработка норм, связанных с ответственностью кандидатов и иных участников избирательного процесса по избирательному праву. Как показывал опыт избирательных кампаний 1990-х годов, большую часть правонарушений составляли деяния, связанные с подделкой подписей избирателей, неправильным оформлением подписных листов, нарушением правил агитации; распространением материалов, содержащих ложную информацию, направленную против конкурентов, а также призывов, способствующих разжиганию межнациональной розни, и т.д. Среди других — использование должностного положения и участие подчиненных в избирательной кампании, финансирование избирательной кампании не из избирательного фонда кандидата и т.д.

Ответственность кандидатов по этим и другим правонарушениям в первую очередь закреплялась в п. 1 ст. 64 действовавшего тогда Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав»1.

Мерой ответственности кандидата, как следовало из Закона, являлась отмена решения о его регистрации кандидатом. В качестве субъекта привлечения к ответственности выступала избирательная комиссия, зарегистрировавшая кандидата, который допустил нарушение избирательного законодательства. Отменяя решение о регистрации кандидата, соответствующая избирательная комиссия реализовывала юрисдикционную функцию[1092] [1093]. Это компетенция избирательной комиссии и тогда и теперь вызывала недовольство специалистов и общественности. А.В. Зиновьев и И.С. Поляшова отмечали: «Прежний закон давал в руки ЦИК и власти в целом опасное оружие, связанное с неопределенностью применения ряда жестких норм при регистрации участников выборов. Существенно расширив перечень представляемых кандидатом сведений, закон давал право не допускать кандидатов к выборам или снимать их с регистрации в случае, если недостоверность сведений носит существенный характер. При этом решать, что существенно, а что нет, должны избирательные комиссии, получающие таким образом мощный рычаг давления на любых участников выборов»[1094].

Но тем не менее основаниями ответственности кандидатов в этом случае по действующему тогда законодательству могли быть нарушения правил выдвижения кандидатов; нарушения правил ведения предвыборной агитации и финансирования избирательной кампании; использование кандидатами и их доверенными лицами должностного или служебного положения в целях избрания; факты подкупа избирателей кандидатами, организациями в целях избрания определенных кандидатов и др. При этом законодатель счел необходимым отметить, что федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации могли быть установлены и иные основания привлечения кандидатов к ответственности по избирательному праву.

Что касается списка кандидатов, то здесь, если имели место указанные выше нарушения руководителями этих объединений (тогда и блоков), избирательная комиссия, зарегистрировавшая список кандидатов, вправе была отменить эту регистрацию.

Особенностью формирующегося законодательства на основе новой Конституции (1993) стал более строгий подход законодателя и к членам избирательных комиссий. В п. 11 ст. 52 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав» 1997 г.[1095] он закрепил санкции, применяемые к членам избирательных комиссий, которые немедленно отстранялись от участия в работе, если фиксировался факт воспрепятствования работе избирательной комиссии либо факт воспрепятствования осуществлению избирателем своих прав или нарушение тайны голосования.

То же относилось и к наблюдателям, доверенным лицам кандидатов, журналистам, которые должны были быть удалены из помещения для голосования.

Эти решения принимались самой избирательной комиссией. При этом она могла обратиться и в соответствующие органы с представлением о привлечении отстраненного члена избирательной комиссии или удаленных лиц к административной или уголовной ответственности, предусмотренной федеральными законами.

Более детальной разработке подверглись законодателем в 1990-е годы формы ответственности, связанные с отказом в регистрации или ее отменой.

В литературе и в комментариях тех лет отмечалось, что отказ в регистрации кандидата, списка кандидатов может выступать и не как мера ответственности — при представлении недостаточного для регистрации количества подписей, при исключении избирательным объединением (блоком) более 25% общего числа кандидатов, включенных в заверенный список кандидатов, при непредставлении необходимого числа подписей в поддержку выдвинутого кандидата (списка кандидатов) либо исключении из списка кандидатов. Эти и некоторые другие факторы не являлись нарушениями избирательного законодательства.

Основаниями отказа в регистрации кандидата (списка кандидатов) как меры ответственности по избирательному праву в соответствии с законом являлись: вновь открывшиеся обстоятельства; существенное нарушение установленного соответствующим законом о выборах порядка сбора подписей; недостоверность сведений, представленных кандидатом в заявлении о согласии баллотироваться, в сведениях о доходах и об имуществе, принадлежащем кандидату на праве собственности, если недостоверность этих сведений носит существенный характер; существенное нарушение порядка создания избирательного фонда и расходования его средств; нарушения правил ведения предвыборной агитации; использование кандидатом преимущества должностного или служебного положения; установление факта подкупа избирателей; установление факта сокрытия кандидатом сведений о своей судимости или наличии гражданства иностранного государства1 и др.

В этой части федеральные законы, регламентирующие выборы депутатов Государственной Думы, выборы Президента Российской Федерации, дополняли перечень оснований отмены в регистрации кандидата (списка кандидатов), и в целом перечень оснований был неоправданно расширен. Именно с учетом избирательной практики 1990-х годов были уточнены основания отмены регистрации кандидата, исключение кандидата из списков кандидатов (п. 23 ст. 38 действующего Закона «Об основных гарантиях избирательных прав»[1096] [1097]), был сужен круг оснований отмены регистрации кандидата, а в соответствии с п. 24 данной статьи перечень таких оснований является исчерпывающим[1098].

При анализе государственно-правовой ответственности (ряд авторов ее называют конституционно-правовой, публично-правовой1, а в литературе по избирательному праву — ответственность по избирательному праву)[1099] [1100] мы сталкиваемся с определенными проблемами содержательного и формально-юридического характера, поскольку законодательно этот вид ответственности еще не получил своего официального статуса. Законодательство Российской Федерации, фрагментарно устанавливая некоторые меры конституционного воздействия, не дает четкого регулирования конституционной ответственности и даже не пользуется соответствующей терминологией. Только в проекте федерального закона «О федеральных органах исполнительной власти» в 1996 г. была сделана попытка придать легитимность конституционной ответственности. Предусматривалось, что федеральные органы несут установленную законодательством Российской Федерации конституционную, дисциплинарную, гражданско-правовую и уголовную ответственность. Однако данный проект «благополучно» был отправлен в архив[1101].

Поскольку в России нет прямого конституционного и законодательного указания на конституционно-правовую ответственность, исключительную важность в ее развитии приобретают правовые позиции Конституционного Суда РФ, который в отличие от законодателя использует термин «конституционно-правовая ответственность» и признает наличие ее мер в федеральных законах[1102].

Центральная избирательная комиссия придерживается понятия «государственно-правовая ответственность», эта позиция нашла подтверждение и в официальном научно-практическом комментарии, выпущенном ЦИК РФ[1103]. Ю.А. Дмитриев, В.Б. Исраелян считают публично-правовую ответственность особой, специфической, признавая ее одновременно и конституционно-правовой[1104]. Некоторые исследователи используют два понятия — «конституционная ответственность» и «конституционно-правовая ответственность», но разделяют их по содержательным характеристикам1.

Применительно к избирательному праву чаще используется понятие «ответственность по избирательному праву»[1105] [1106], сейчас большинство авторов данный вид ответственности относят к конституционно-правовой[1107] или публично-правовой, признавая, что речь, по существу, идет об одном явлении, обладающем рядом общих особенностей[1108]. Другие исследователи, например В.В. Игнатенко, В.Е. Подшивалов, А.В. Зиновьев, И.С. Поляшова, ответственность по избирательному праву относят к разновидности государственноправовой[1109].

В любом случае, несмотря на терминологическое разночтение, ученые более единодушны в основных характеристиках конституционно-правовой ответственности. Этот вид ответственности как разновидности юридической ответственности конституировался в 1990-е годы, хотя специалисты обозначали его гораздо раньше[1110]. Сейчас он воспринимается фактически всеми исследователями, но его содержательные аспекты являются дискуссионными и по сегодняшний день. Многие ученые отмечают, что конституционная ответственность не может быть аналогом других видов юридической ответственности. Следует заметить, что ее специфика еще недостаточно изучена, а высказанные мнения весьма разноречивы[1111].

Условно можно различать «конституционную ответственность», которая рассматривается только на основе норм Конституции и конституционных законов, и «конституционно-правовую ответственность» как комплексный институт отрасли конституционного (государственного) права, устанавливаемый и другими источниками, в том числе и подзаконными актами. Специалисты по избирательному праву, как правило, в вопросах конституционной ответственности независимо от применяемых категорий подходят к ней как к комплексному институту, безусловно используя все основные отличительные характеристики данного вида ответственности.

Она строится не только на запрете определенного поведения, а, наоборот, сама призывает к активному поведению. Субъектами ее выступают как физические лица, так и коллективные образования. Основанием является конституционный деликт, существенно отличающийся от других деликтов: уголовных, административных, гражданско-правовых. Применение мер конституционной ответственности не влечет судимости или иного состояния наказанности. Конституционно-правовые санкции применяются широким кругом уполномоченных органов и должностных лиц, но судебный порядок применения конституционной ответственности представляется наиболее целесообразным. Меры конституционной ответственности могут применяться в отношении неподчиненных и неподотчетных субъектов конституционного деликта1.

Конституционные нормы нуждаются и сами, впрочем, как и нормы других отраслей права, в адекватной системе средств защиты своих предписаний. Проблема заключается в том, что «своих» отраслевых норм, которые обеспечивали бы реализацию конституционной ответственности собственными средствами, явно недостаточно, поскольку в подавляющем большинстве конституционноправовых норм меры ответственности отсутствуют, к сожалению, их не всегда можно компенсировать и санкциями других отраслей права[1112] [1113].

Вместе с тем ряд исследователей конституционной ответственности применительно к избирательному праву добавляют следующие характеристики: ярко выраженный политический характер, она носит как индивидуальный, так и коллективный характер, основанием является нарушение избирательных прав граждан, возможность ее наступления при отсутствии вины нарушителя избирательных прав и др. Санкции, закрепленные в нормах избирательного законодательства, в основном носят абсолютно определенный характер, сформулированы вполне четко и конкретно[1114].

Заслуживает внимания высказанное в литературе предложение о необходимости принятия федерального закона «О конституционной ответственности в Российской Федерации»1, который охватил бы и электоральную среду.

М.А. Краснов выделял такой вид, как политическая ответственность государственной власти, т.е. ответственность органов государственной власти и должностных лиц перед народом, населением соответствующей территории за несоответствие их деятельности мандату доверия, выражающееся в их неспособности вырабатывать и осуществлять политику, принимать и осуществлять решения с максимальной пользой для блага людей[1115] [1116]. Политическая ответственность как таковая была воспринята фактически всеми исследователями. Сложнее оказалось установить соотношение между конституционной и политической ответственностью. Здесь мнения ученых явно разошлись.

Д.Т. Шон полагает, что конституционная ответственность не является политической, поскольку основания ее лежат вне сферы политики и она могла быть применена за совершение преступления или по моральным основаниям[1117]. Исключая политическую составляющую из конституционно-правовой ответственности, автор явно не учитывает, что конституционно-правовая ответственность реализуется в первую очередь в системе политических прав человека и гражданина, допустим — избирательных[1118].

Обращаясь к данной проблеме, С.А. Авакьян отмечает, что юридическая (в контексте — конституционная) ответственность играет подчиненную роль по отношению к политической ответственности[1119]. О таком приоритете, однако, можно говорить лишь в рамках общего соотношения политики и права, при рассмотрении их генезиса. Будучи закрепленной в Конституции, ответственность (конституционная. — Авт.) обретает самостоятельность, приоритет, и ее уже нельзя ставить в «зависимость», «подчинение» той ответственности (политической. — Авт.), которая не получила правового оформления. Более того, всякая политическая ответственность, если она соотносится по каким-либо параметрам с Основным Законом, не может противоречить ему и существовать вопреки конституционной ответственности. Конституционное признание политической ответственности не ослабляет, а усиливает ее регулятивный потенциал. Поэтому «недопустимо противопоставление, равно как и фактическое отождествление конституционной и политической ответственности»1.

Таким образом, в литературе совершенно правильно указано на недопустимость противопоставления конституционной и политической ответственности. Вместе с тем любая ответственность представляет собой самостоятельный институт, и меры ответственности применяются не «вопреки» другой, пусть даже конституционной, а за конкретные правонарушения (в рамках ретроспективной ответственности), естественно, они применяются в соответствии с Конституцией, а не конституционной ответственностью, и принципами законности, в том числе это относится и к неформализованной политической ответственности.

Тем не менее представляется, что постановка вопроса, хотя и не новая, о политической ответственности, обусловленная событиями конца 80-х — начала 90-х годов XX в. в нашей стране, в целом была воспринята исследователями, но вызвала значительный разброс мнений. В первую очередь большой группой ученых она рассматривалась в контексте конституционной ответственности. Сама по себе политическая ответственность, естественно, как уже отмечалось, не является формализованной, а соответственно и разновидностью юридической, соотношение с которой обусловлено надстроечным соотношением права и политики в целом. В этом плане можно разделить обеспокоенность исследователей в том, что конституционная ответственность, имея четко выраженный политический характер и по основаниям применения, и по кругу субъектов, может превратиться из правового инструмента в политический, поэтому осуществление мер конституционной ответственности должно ограничиться конституционно-правовой сферой[1120] [1121].

Политическая ответственность предопределяет (в известных рамках) характер конституционной ответственности, органически входит в ее содержание. Конституционная ответственность и есть политическая ответственность, но не любая, а та, которая приобретет конституционные формы[1122].

Политическая составляющая имеется в любом виде юридической ответственности, а не только в конституционной. Параметры политической составляющей при этом, конечно, различны, но в любом случае за мерами юридической ответственности стоит государственный (а значит, и политический) интерес самого государства, общества и его граждан. Не случайно М.В. Баглай счел необходимым подчеркнуть, что в демократическом правовом государстве конституционно-правовая ответственность выступает как реальная гарантия против концентрации власти и злоупотребления ею1. Ретроспективная конституционная ответственность заключается главным образом в отрицательной государственно-правовой оценке отклоняющегося поведения и наступления неблагоприятных последствий для соответствующих субъектов[1123] [1124].

В 1990-е годы исследователи начали выделять и внутривидовую дифференциацию юридической ответственности за нарушение законодательства о выборах и референдумах. Например, в зависимости от субъектного состава, индивидуальных особенностей оснований и правового содержания санкций ответственность по избирательному праву подразделялась на публично-правовую ответственность избирательных комиссий (комиссий референдума) и публично-правовую ответственность кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков[1125] и иных участников избирательного процесса[1126].

Одной из проблем избирательного права в рамках конституционно-правовой ответственности является применение санкций в отношении определенных категорий лиц, которые законодателем фактически лишаются избирательных прав. Последний пример этому — лишение пассивных избирательных прав граждан Российской Федерации по закону 2006 г., которые имеют гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства1. Вместе с тем стоит отметить, что проблема лишения, отказа, запрета избирательных прав — это проблема не только сегодняшнего дня, хотя поименованный выше Федеральный закон и закрепление в действующей Конституции РФ соответствующей нормы (ч. 3 ст. 32), по нашему мнению, является нарушением конституционным прав граждан Российской Федерации, в том числе и поименованных лиц в норме Основного Закона. Чтобы рассмотреть данную ситуацию, необходимо обратиться к предыстории вопроса.

Как известно, еще в 1926 г. в соответствии с п. «о» ст. 15 Инструкции о выборах 1926 г.[1127] [1128] лица, признанные в установленном порядке душевнобольными или умалишенными, лишались избирательных прав. «Установленный порядок» признания душевнобольным или умалишенным, однако, никак не регламентировался. Если речь шла о признании недееспособным, т.е. установления факта, что лицо, которое вследствие психического расстройства, вызванного хроническим заболеванием, не может понимать значения своего действия или руководить им, то такое признание должно было осуществляться только судом в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством. Однако норма не содержала указания на суд. На практике такое решение могли принять и органы внесудебных репрессий, и даже органы исполнительной власти, наделенные соответствующими полномочиями.

Лишение избирательных прав могло состояться просто на основании психиатрического диагноза, факта нахождения под диспансерным наблюдением в психиатрическом стационаре либо в психоневрологическом учреждении. К сожалению, прошедшая практика дала многие факты устранения конкурентов и вообще неугодных лиц таким способом. Поэтому позднейшие нормативно-правовые акты, принятые в других условиях, особо указывали на недопустимость ограничения прав и свобод лиц, страдающих психическими расстройствами, в том числе и по фактам, отмеченным нами[1129].

Необходимо отметить, что в Инструкциях о выборах 1930 г. и 1934 г. норма о лишении избирательных прав лиц, признанных в установленном порядке душевнобольными или умалишенными, вообще не была включена. Она появляется вновь только в Положении о выборах на основе Конституции 1936 г. Так, в соответствии со ст. 16 Положения о выборах (1950) не включались в списки избирателей лица, признанные в установленном законом порядке умалишенными. Следует отметить как положительный факт, что данная формулировка являлась более корректной, чем соответствующая норма, закрепленная в конституционном тексте, где, раскрывая принцип всеобщности выборов, законодатель указывает, что избирательным правом обладают все граждане СССР, достигшие 18-летнего возраста, «за исключением умалишенных» (ст. 136).

В норме Положения о выборах акцент же делается на закон и косвенно на суд, хотя законодатель еще не использует категорию «недееспособность», что, на наш взгляд, более соответствовало бы реальности, а обращается к традиционной формулировке — умалишенный. Важно указать и на другой факт, что в статье речь не идет о лишении избирательных прав, как было раньше, а о «невнесении в список избирателей». Несмотря на то что этот факт может показаться незначительным, поскольку включение в избирательный список является единственным юридическим основанием для реализации активного избирательного права, а значит, невнесение в список не позволяет этого сделать. Но тем не менее здесь уже наблюдается совершенно другой подход к проблеме, когда приоритет отдается юридическому регулированию вопроса, а не политическому.

Формулировка нормы Положения о выборах повторена в традиционной форме и в более поздней Конституции СССР 1977 г. (ст. 96), а также в Конституции РСФСР 1978 г. (ст. 92). Впервые, хоть и косвенно, нормативно признается за психически больными гражданами наличие избирательных прав в конце 80-х годов. Так, в Закон СССР «О выборах народных депутатов СССР» от 1 декабря 1988 г.[1130] вводится норма, по которой в выборах не участвуют психически больные граждане, признанные судом недееспособными (ст. 2). То есть неучастие в выборах относится в данном случае не ко всем психически больным гражданам СССР, а лишь к тем из них, кто признан судом недееспособным. С этого момента граждане, страдающие психическими заболеваниями, но не признанные судом недееспособными, участвуют в выборах на равных основаниях. Понятие «недееспособность» определяется, как известно, Гражданским кодексом (в ныне действующем — ст. 29)1.

Признание недееспособным может осуществляется только единственным органом в государстве, а именно судом, в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством. В ныне действующем ГПК РФ это ст. 281—286 главы тридцать первой[1131] [1132].

Таким образом, законодатель как бы восстановил справедливость к данной категории граждан. Вместо огульного лишения избирательных прав душевнобольных и умалишенных получили закрепление нормативные правила строго юридического характера, регламентирующие участие в выборах данной категории граждан.

Однако, учитывая специфику названной категории граждан, ее уязвимость и во многом беззащитность, требуется, как представляется, более развернутая регламентация гарантий прав граждан, страдающих данным недугом. Но законодатель, к сожалению, дальше не пошел, повторяя в нормативных актах, в том числе и действующего законодательства, ставшие традиционными нормы, не развивая их и не совершенствуя. Даже в действующем ныне рамочном Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав»[1133] содержится некорректная формулировка о том, что не имеют право избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными (п. 3 ст. 4).

Данная статья вторит конституционной норме, закрепленной в ч. 3 ст. 32, которая также некорректна и противоречит смыслу других статей Конституции РФ. Законодатель опять уподобляется чиновнику решающему: «имеет право, не имеет» гражданин России. Кстати, под эту норму законодатель подгоняет совершенно необоснованно и лиц, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда, категорию граждан, безусловно, иную. Объединять их в одной норме неправильно. Даже в Инструкции ВЦИК 1926 г. норма о лишении избирательных прав душевнобольных и умалишенных была разведена с нормой о лишении избирательных прав лиц, находящихся в местах лишения свободы.

Объединение данных категорий граждан произошло в норме Конституции 1936 г. (ст. 135), по которой участие в выборах депутатов и быть избранными предоставлялось всем гражданам СССР, за исключением умалишенных и лиц, осужденных судом с лишением избирательных прав1. Следует отметить, что данная норма и в то время являлась в значительной степени фиктивной, поскольку в статье говорится о лицах, осужденных судом с лишением избирательных прав, однако на практике, как уже отмечалось, все граждане, содержащиеся в местах лишения свободы, независимо от того, с лишением избирательных прав они были осуждены или нет, не могли участвовать в выборах, т.е. автоматически лишались избирательных прав.

Естественно, норма была закреплена в Положениях о выборах в Верховный Совет СССР 1937, 1945, 1950 гг. и более поздних лет. С тех пор эти категории граждан, фактически лишенные избирательных прав, соседствуют в избирательных нормах[1134] [1135].

В связи с этим хотелось бы обратить внимание на тот факт, что находящиеся в местах лишения свободы, даже по приговору суда, не лишаются избирательного права, они его имеют, и никто его отобрать не может. Другое дело, что данное право может ограничиваться для лиц, находящихся в местах лишения свободы по приговору суда. Но ведь это разные понятия: «не имеют права» и «ограничение права».

Здесь следует отметить, что конституционная норма ч. 3 ст. 32, которая стала основанием для нормы федерального закона, находится в явной коллизии с другими конституционными нормами, например с ч. 2 той же ст. 32, которая предоставляет гражданам России избирательные права, а также нормами, закрепленными в ч. 2 и 3 ст. 55. В первой из них (ч. 2 ст. 55) указывается, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие права и свободы человека и гражданина. Во второй (ч. 3 ст. 55), что права могут быть ограничены только федеральным законом и в определенных условиях. Собственно, эту норму счел необходимым подтвердить своей правовой позицией и Конституционный Суд РФ, отметив, что ограничения прав и свобод могут устанавливаться только федеральным законодателем и должны быть соразмерны предусмотренным самой Конституцией РФ целям[1136]. Поэтому представляется необходимым внести изменения как в ч. 3 ст. 32 Конституции РФ, так и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав», п. 3 ст. 4, и другие нормативно-правовые акты избирательного законодательства в части рассматриваемой нами проблемы.

Во-первых, нормы об избирательных правах данных категорий граждан необходимо развести по разным статьям или пунктам. Во-вторых, норму о недееспособных гражданах изложить примерно в следующей редакции: «Граждане Российской Федерации, не имеющие возможности самостоятельно реализовать свое волеизъявление на выборах в силу хронического психического заболевания, признанные в установленном на основании закона порядке судебным органом недееспособными, не включаются в списки избирателей и не принимают участия в голосовании». Как представляется, соответствующая редакция нормы закона сняла бы многие несправедливости в отношении данной категории граждан, их родных и близких, сместила бы акцент с ущербности и лишения прав на реалии, связанные с невозможностью самого гражданина самостоятельно реализовать свое волеизъявление в силу существующего недуга. Государство в этом случае констатирует факт, а не вводит санкции к недееспособному в виде «не имеет права избирать и право быть избранным».

В-третьих. Что касается нормы об избирательных правах граждан, содержащихся в местах лишения свободы, надо исходить из следующих факторов.

1. Избирательные права в соответствии с ч. 2 ст. 32 Конституции РФ принадлежат гражданам Российской Федерации, к которым относятся и лица, содержащиеся по приговору суда в местах лишения свободы, поскольку ни суд, никакой другой орган или должностное лицо не могут лишить гражданина Российской Федерации его гражданства, что и закреплено в ч. 3 ст. 6 Конституции Российской Федерации.

2. В соответствии с ч. 2 ст. 55 Конституции РФ в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Отсюда никакой нормативный акт и никакой орган, а тем более избирательная комиссия не могут отменить право граждан России, предоставленное им в соответствии с ч. 2 ст. 32 Конституции РФ.

3. Как следует из нормы ч. 3 ст. 55, права и свободы человека и гражданина могут быть лишь ограничены только федеральным законом в меру факторов, указанных в этой статье Конституции РФ. Естественно, ограничение избирательных прав граждан, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда, вступившего в силу, не может ничего общего иметь с существовавшей до 1959 г. практикой лишения по суду или по решению органа внесудебной репрессии, а также соответствующего административного органа, в том числе и избирательных комиссий, избирательных прав.

4. Ограничение избирательных прав по действующему ныне законодательству не может выступать самостоятельным фактором, а должно рассматриваться в контексте ограничений прав и свобод, применяемых в целом к лицам, находящимся по приговору суда, вступившему в силу, в местах лишения свободы в соответствии с уголовным законом. Отсюда формулировку нормы об избирательных правах граждан, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда (п. 3 ст. 4 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав»), а также соответствующих норм в иных нормативноправовых актах необходимо дать в следующей редакции: «Граждане Российской Федерации, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда, вступившему в законную силу, ограничиваются в своих избирательных активных и пассивных правах в соответствии с предусмотренным ограничением их прав уголовным законом, на время нахождения их в местах лишения свободы, не включаются в избирательные списки и не принимают участия в выборах по месту отбывания наказания, предусмотренного приговором суда и регламентированного уголовно-исполнительным кодексом Российской Федерации». Как представляется, такая формулировка статьи была бы значительно корректнее.

Между прочим, на эту проблему обращал внимание А.А. Белкин еще в 1992 г., отмечая, что целесообразно было бы перейти от нынешних конституционных положений к иным, указанию в Основном Законе лишь возможности установления избирательным законом ограничений для лиц, осужденных за преступления или совершивших иные антиобщественные деяния, что позволило бы улучшить сопряжение избирательного законодательства с уголовным и уголовно-процессуальным1. Этому же автору принадлежит и очень рациональная мысль о возвращении к индивидуальному решению вопросов об использовании избирательных прав осужденных на основе приговора суда[1137] [1138].