§ 2. Юридическая ответственность в избирательном праве

Проблемы ответственности за нарушение избирательных прав известны правоприменительной практике с давних времен. Постоянно совершенствовались средства правовой защиты и реализации ответственности за нарушение прав участвующих в выборах лиц и выборных производств.

Начало XX в. значительно расширило диапазон юридической ответственности в избирательном праве. Так, в соответствии со ст. 20, 238 Положения о выборах 1907 г.1 преступные деяния, совершенные при производстве выборов в Государственную думу, подлежали преследованию и наказанию на основании примечания 5 (по Прод. 1906 г.)[1046] [1047] к ст. 158 и 3281—328[1048] (по Прод. 1906 г.) Уложения о наказаниях, примечания (по Прод. 1906 г.) к ст. 204, 11011 (по Прод. 1906 г.)[1049] и примечания (по Прод. 1906 г.) к ст. 1260 Устава Уголовного судопроизводства[1050]. Дела о преступных деяниях, предусмотренных ст. 3281—3287 а позднее и ст. 3288, 3289 (по Прод. 1906 г.) Уложения о наказаниях, также возбуждались в общем порядке судопроизводства в соответствии с Продолжениями к Уставу уголовного судопроизводства начала XX в.[1051]

Подсудность и производство в отдельных регионах Российской империи также устанавливались Уставом уголовного судопроизводства и включали порядок рассмотрения дел по нарушениям выборного процесса.

В Положении о выборах в Учредительное собрание7 все составы правонарушений были введены в текст самого Положения (ст. 96— 113), нормы, предусматривающие дополнительную ответственность, а также подсудность, устанавливались ст. 114—118, квалификация составов преступлений проводилась с учетом Общей части Уголовного уложения1.

Кроме того, в продолжение вышеупомянутых санкций законодатель специальными составами предусматривал особые санкции для военнослужащих в виде лишения их избирательных прав. Так, лишались избирательных прав военнослужащие, самовольно оставившие ряды войск[1053] [1054]; в соответствии со ст. 6 Положении о выборах в Учредительное собрание военнослужащие лишались права участия в выборах, когда вступившими в законную силу приговорами они признаны виновными в преступных деяниях, предусмотренных ч. 3 ст. 162 и ст. 163 Воинского устава о наказаниях[1055] и ч. 3 ст. 162 и ст. 163 Военно-морского устава о наказаниях[1056], а также в соответствующих деяниях, предусмотренных ст. 1651 Воинского устава о наказаниях и прим. к ст. 165 Военно-морского устава о наказаниях, если только виновным добровольно не пополнено растраченное и промотанное им[1057], а также если со дня отбытия ими наказания не прошло трех лет.

Все это говорило о значительном внимании законодателя к вопросам юридической ответственности. Данные проблемы в избирательном праве в той или иной степени привлекали внимание не только законодателя, но и многих ученых, исследователей, о чем свидетельствуют работы таких авторов, как А.С. Алексеев, В.В. Водовозов, В.М. Гессен, Б.А. Кистяковский, Н.М. Коркунов, Г.Ф. Шершеневич, Б.Н. Чичерин.

В конце XIX и начале XX в. вопросы юридической ответственности в той или иной степени в рамках своих основных курсов рассматривали Н.С. Таганцев, И.Я. Фойницкий, В.В. Есипов. Значительную проработку вопросов юридической ответственности за нарушение выборных производств и «выбора» мы находим в работах М.М. Ковалевского, Ф.Ф. Кокошкина, С.А. Котляревского, В.Д. Набокова, Н.И. Лазаревского и других исследователей.

В данном учебном издании проблемы ответственности за нарушение избирательных прав рассматриваются приоритетно с точки зрения ретроспективной, негативной ее формы. Естественно, в

С. 489.

этом плане она имеет многовидовой характер, или, как отмечали исследователи Р.Т. Биктагиров и С.М. Шапиев, юридическая ответственность за нарушение норм избирательного права представляет собой межотраслевой комплексный правовой институт1.

Сегодня видовой диапазон ответственности значительно расширен. Если в предшествующем реформированию избирательной системы периоде (до середины 80-х годов XX столетия) шла речь только об административной и уголовной ответственности, то с 1980-х годов все настоятельнее стали говорить и о государственно-правовой, или конституционно-правовой, ответственности, а в 1990-е годы и о разновидности конституционно-правовой — юридической ответственности по избирательному праву. С конца 1990-х годов видовой диапазон опять расширяется, и уже за нарушение избирательных прав граждан России и избирательного законодательства начал ставиться вопрос о дисциплинарной, гражданско-правовой, а в последнее время и международно-правовой ответственности, некоторые авторы выделяют еще нормы «соответствующих отраслей процессуального права», которые участвуют в установлении и реализации юридической ответственности за нарушение избирательного права.

Представляется, что это оправданно и является свидетельством, с одной стороны, большого внимания к этой проблеме общественности страны, государственных органов, законодателя и исследователей, с другой стороны, мы видим явное внимание и к проблемам юридической ответственности в целом, определенных количественных и качественных изменений в видовых и отраслевых ее проявлениях.

Большое внимание в процессе становления избирательного законодательства в 90-е годы XX в. было уделено и принципам юридической ответственности, причем не только на основе имеющегося опыта, но и с учетом формирования новой выборной модели, новых избирательных технологий. Они открывали значительные возможности как для злоупотреблений, так и для незаконного использования значительного спектра отношений, которые еще не охватывались правовым регулированием при формировании представительных органов власти, органов местного самоуправления и выбора высших должностных лиц как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.

В этот период продолжалась работа по уточнению понятия юридической ответственности применительно к нарушению избирательного законодательства. Как уже отмечалось, именно в 1990-х годах произошло конституирование в отраслевые параметры нормативноправовых актов избирательного права и понятие «избирательное законодательство», хотя и не имеющее унифицированной юридической структуры, а охватывающее особый комплекс норм различной отраслевой принадлежности1, прочно вошло в арсенал исследователей. Было акцентировано внимание, что в данном случае юридическая ответственность является публично-правовым средством обеспечения общественного интереса, применяемым юрисдикционными органами при реализации гражданами избирательных прав и права на участие в референдуме[1058] [1059].

Именно в 1990-е годы формировались виды юридической ответственности за нарушения избирательного законодательства, уточнялись принципы, способы ее реализации, нормативные и фактические основания, субъектный состав правонарушений; развивались и совершенствовались меры ответственности, что находило отражение и в литературе[1060].

В конце 1990-х годов в Федеральном законе «Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах» появилось и легальное понятие нарушения избирательного законодательства, влекущего административную ответственность юридических лиц[1061].

В литературе тех лет отмечалось, что к различным субъектам избирательного права могут быть применены разные виды ответственности. К гражданам, например, — уголовная и административная, к юридическим лицам, в том числе избирательным объединениям, — административная. Именно эти два вида юридической ответственности традиционно поименованы и в ныне действующем Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав» (п. 2 ст. 79)1. Что касается других видов ответственности, то законодатель, к сожалению, ограничился лишь указанием «либо иную».

Как следует из научно-практического комментария к закону, «под иной ответственностью понимается государственно-правовая (отказ в регистрации, снятие с регистрации, ликвидация политической партии по причине ее неучастия в выборах в течение пяти лет подряд (ст. 37 и 41 Федерального закона “О политических партиях”), гражданско-правовая (возврат денежных средств, полученных на участие в выборах) и дисциплинарная ответственность членов избирательных комиссий»[1062] [1063].

Таким образом, на сегодня мы уже констатируем как проявившийся и во многом устоявшийся факт наличие определенного спектра видовой юридической ответственности за нарушения избирательных прав, избирательного законодательства и порядка проведения выборов в стране, включая конституционно-правовую, административную, уголовно-правовую, дисциплинарную, гражданскоправовую и международно-правовую ответственность. В данном учебном издании акцентируется внимание на конституционноправовой, административной и уголовно-правовой ответственности.

Рассматривая вопросы административной ответственности за нарушение избирательных прав, необходимо отметить, что законодатель формирует ее с учетом конституционных принципов и правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации.

В действующем Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г[1064]. представлено довольно большое число статей, охватывающих значительный спектр избирательных отношений, которые вошли в главу пятую и открывают самый объемный раздел КоАП РФ, что характеризует значимость этих отношений, подчеркивает их главенствующее положение в структуре Кодекса. Как отмечали в связи с этим Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявский, «такая оценка места, роли значения данной главы обусловлена в первую очередь тем, что в ней сгруппированы составы тех административных правонарушений, которые имеют конституционную генеалогию и значимость, подчеркивают характер и специфику важнейших конституционных институтов»1.

Административная ответственность выстраивается на конституционных началах, имеющих в своей основе принципы законности, демократизма, справедливости, гуманности. Доминирование в пятой главе статей, посвященных выборам, их подготовке, проведению, подведению итогов голосования, результатов выборов и др., отнюдь не случайность, поскольку они, как уже отмечалось, относятся к проблематике конституционного (государственного) права, а административная ответственность за правонарушения, посягающие на избирательные права граждан, имеет во многом правозащитный характер[1065] [1066].

Рассматривая административную ответственность за нарушения избирательных прав граждан, установленного порядка организации и проведения выборов, обратим внимание на тот факт, что не все имеющиеся ранее составы административных правонарушений вошли в действующий на сегодня КоАП РФ. Здесь мы сталкиваемся и со спецификой применения мер административного воздействия, и общей проблемой «административистов», связанной с тем, что на федеральном уровне существуют нормативно-правовые акты, предусматривающие составы административных правонарушений и ответственность за их совершение, помимо принятого КоАП РФ, причем число их значительно увеличились, что, конечно, находится в противоречии со ст. 1.1 КоАП РФ, по смыслу которой на федеральном уровне не должно быть нормативно-правовых актов, предусматривающих составы административных правонарушений, кроме КоАП РФ. Такие нормы об административной ответственности представлены и в избирательном законодательстве. Например, в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав» ответственность за нарушения предусмотрена п. 6 ст. 21, п. 1, 8, 18 ст. 29, п. 1 ст. 46, п. 6 ст. 52, п. 8 ст. 56, п. 6 ст. 57, п. 13 ст. 63, п. 12 ст. 64, п. 29 ст. 68, п. 10 ст. 70, ст. 79 и др.

Как известно, административная ответственность распространяется не только на индивидуальных субъектов, но и на коллективных — юридических лиц. В этом смысле исследователями также было обращено внимание на значительное расширение количества административных правонарушений, ответственность за которые возлагается на юридических лиц. При этом ответственность или прямо, адресно применяется в отношении юридических лиц, или в равной мере действует в отношении физических и юридических лиц1.

В 1999 г. появился специальный федеральный закон, предусматривающий административную ответственность юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах[1067] [1068]. С введением в действие нового КоАП РФ составы правонарушения данного закона закреплялись в главе пятой «Административные правонарушения, посягающие на права граждан».

Санкции, предусмотренные КоАП РФ за нарушение законодательства о выборах, как правило, в виде денежного взыскания — административного штрафа[1069]. По отдельным составам предусматривается административный штраф с конфискацией предмета административного правонарушения (ст. 5.19, 5.20), который принудительно и безвозмездно обращается в федеральную собственность или в собственность субъекта Российской Федерации, если является не изъятым из оборота вещей. Конфискация назначается судьей (п. 1 ст. 3.7).

Санкции в отношении граждан, в общем соразмерные тяжести совершенного правонарушения, представляются несколько завышенными для должностных лиц, допустим, если применяются в отношении председателя участковой избирательной комиссии, который работает в соответствии с избирательными законами на общественных началах, или члена территориальной комиссии, работающего на постоянной основе. Довольно высоки административные штрафы для юридических лиц, но законодатель счел необходимым еще значительно их усилить, в том числе поправками, внесенными в КоАП РФ 8 декабря 2003 г., 21 июля 2005 г. и 22 июня 2007 г.

Так, допустим, санкция по ст. 5.8 за нарушения, предусмотренные законодательством о выборах и референдумах, условий проведения предвыборной агитации при проведении референдума предполагала наложение административного штрафа для юридических лиц от 200 до 500 минимальных размеров оплаты труда. В последующей редакции — от 200 до 1 тыс. минимальных размеров оплаты труда. В новой редакции статьи данное правонарушение влечет наложение административного штрафа от 20 тыс. до 100 тыс. руб.1 По ст. 5.18 закреплялся административный штраф от 300 до 500 минимальных размеров оплаты труда, в последующей редакции — от 300 до 1 тыс. минимальных размеров оплаты труда, в новой редакции статьи данное правонарушение влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 2 тыс. до 2500 рублей; на юридических лиц — от 30 тыс. до 100 тыс. руб.[1070] [1071]

Тем не менее ряд авторов считают, что необходимо еще увеличить размер штрафа за отдельные административные правонарушения, поскольку существующий уровень не обеспечивает достаточной превенции нарушений норм избирательного законодательства[1072]. С такой позицией согласиться нельзя. Наращивание штрафного (карательного) потенциала санкций еще не означает обеспечения достаточной превенции нарушенных норм и не всегда способствует совершенствованию избирательных отношений. В данном случае размер штрафов, использованных в виде санкций в КоАП РФ за нарушение избирательного законодательства и прав граждан, находится в доктринальном русле сущности административного наказания и укладывается в параметры наказательной политики КоАП РФ в целом, соответствует принципам разумности, объективности, целесообразности, справедливости, гуманности. Поэтому если вести речь о корректировке размеров штрафов, то только с учетом существующей инфляции.

Среди видов административных наказаний КоАП РФ не используют предупреждение за нарушение избирательного законодательства и вообще за правонарушения, которые возникают в ходе выборного процесса. Ранее такое наказание отсутствовало и в рамочном Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав»[1073]. Правда, эта норма была введена в специальные федеральные законы, например «О выборах депутатов Госдумы»1 (п. 8 ст. 18), но отсутствие ее в рамочном Законе о гарантиях препятствовало использованию этой формы реагирования на выборах в субъектах Российской Федерации. Как следовало из записки ЦИК об изменении и дополнении отдельных положений избирательного законодательства[1074] [1075], Центральная избирательная комиссия была обеспокоена этим фактом и считала необходимым закрепить возможность вынесения предупреждения избирательной комиссией по ее собственной инициативе, при этом не только при обнаружении нарушений закона в качестве реакции на правонарушение, обнаруженное при рассмотрении поступивших обращений и обязательности обнародования информации о вынесении предупреждения, и предусмотреть определенные санкции к нарушителям, в чей адрес предупреждения были вынесены неоднократно.

В целом, поддерживая такое пожелание ЦИК, тем не менее следует отметить, что действующее законодательство и ранее предусматривало достаточный арсенал средств для принятия необходимых мер по отношению к правонарушителю. Так, в соответствии с п. 23 ст. 38 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав» избирательная комиссия могла отказать в регистрации кандидата или списка кандидатов в соответствии с п. 2, 3, 4 ст. 76 и самостоятельно рассмотреть вопрос об аннулировании регистрации кандидата, списка кандидатов. В соответствии с п. 1 данной статьи это могла сделать вышестоящая комиссия в случае нарушения п. 19 ст. 38. При соответствующих основаниях, указанных, например, в ст. 95 Закона «О выборах депутатов Госдумы» (2002)[1076], избирательная комиссия, зарегистрировавшая кандидата в депутаты, могла отменить регистрацию соответствующего кандидата или федерального списка. Это своего рода самая строгая мера наказания, которая содержится в избирательном законодательстве и могла быть применена в отношении субъекта избирательного процесса, зарегистрированного в качестве кандидата (списка кандидатов).

И все же предупреждение является важным фактором в арсенале избирательных комиссий. Необходимо отметить, что законодатель учел это предложение ЦИК и дополнил ст. 20 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав» п. 51, по которому в случае нарушения кандидатом избирательного объединения, инициативной группой по проведению референдума закона соответствующая комиссия вправе вынести этим лицам предупреждение, которое доводится до сведения избирателей, участников референдума через средства массовой информации либо иным способом. Естественно, это предупреждение должно иметь правовые последствия, например, после вынесения, скажем, двухкратного предупреждения кандидату рассмотреть вопрос об отмене его регистрации, допустим, в соответствии с «2» п. 6. ст. 95. Другое дело, что можно в эту статью ввести отдельное положение диспозиции правовой нормы, по которому дважды объявленное предупреждение является основанием для отмены регистрации кандидата. Однако проблема заключается в том, что за правонарушение, допущенное после регистрации, избирательная комиссия не может принять самостоятельное, окончательное решение об отмене регистрации. В соответствии с п. 5 ст. 76 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан» она может только обратиться в суд с соответствующим заявлением, и по этому заявлению избирательной комиссии, зарегистрировавшей кандидата (список кандидатов), суд может отменить регистрацию при наличии оснований, указанных в п. 5 ст. 76.

Что касается обнародования информации о вынесении предупреждения (или иного другого решения), то здесь, представляется, необходимо руководствоваться не фактором публичности, исходя из принципа, что о лице, которое идет в публичную политику, необходимо знать все, это все-таки спорная посылка. Обнародование информации о принятых мерах к правонарушителю должно происходить в параметрах процессуального производства, и с учетом этого должны выстраиваться и соответствующие нормы избирательного законодательства.

В действующем КоАП РФ закрепляется норма, делегирующая членам избирательной комиссии право составлять протокол об административном правонарушении. Так, в соответствии с ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.2—5.4, 5.6, 5.9—5.16, ч. 1 ст. 5.17, ст. 5.18—5.2, вправе составлять члены избирательной комиссии, комиссии референдума с правом решающего голоса, уполномоченными избирательными комиссиями, комиссиями референдума. Однако избирательные комиссии оказались не совсем готовыми к этому новшеству. Во-первых, право составлять протоколы о правонарушении в соответствии с ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ делегировалось не всем членам избирательных комиссий с правом решающего голоса, а лишь «уполномоченным избирательными комиссиями»; во- вторых, не всем избирательным комиссиям, хотя правом таким обладают все комиссии по КоАП РФ, но в избирательном законодательстве законодатель указал такие полномочия только применительно к участковой комиссии (подп. «л» 5 ст. 27 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан»), в-третьих, именно участковые избирательные комиссии имеют непостоянный статус, создаются на короткий период и являются наименее укомплектованы профессиональными кадрами, а тем более специально подготовленными для оформления протокола, т.е. лицами, обладающими профессиональными знаниями и процессуальными навыками для совершения этого сугубо юридического действия.

Член комиссии, наделенный такими полномочиями, вправе вести расследование административного правонарушения, составлять юридически значимые документы, знать правила технического оформления протокола, определять момент обнаружения административного правонарушения, исчислять срок на составление протокола, формировать доказательную базу, разъяснить нарушителю его права и т.д. Естественно, вышестоящие избирательные комиссии, работающие к тому же на постоянной основе, располагают большими возможностями для привлечения соответствующих профессионально подготовленных лиц для работы в комиссиях и выполнения указанных полномочий, и, конечно, в законе необходимо предусмотреть такую возможность и для комиссий других уровней1.

Трудно согласиться с мнением некоторых авторов, что при этом за участковыми комиссиями необходимо оставить только право формировать материалы о нарушениях, т.е. фиксировать факты нарушений и передавать их в правоохранительные органы, уполномоченные в соответствии с КоАП РФ составлять протоколы об административных правонарушениях[1077] [1078]. На наш взгляд, право составлять протоколы об административных правонарушениях необходимо оставить за участковыми комиссиями и распространить это право и на другие комиссии. Надо учитывать тот факт, что данное право значительно усиливает авторитет комиссий, в первую очередь участковых, и с этим нельзя не согласиться. Сумеют ли участковые комиссии реализовать это право — другой вопрос. За теми комиссиями, которые не смогут реализовать данное право, можно предусмотреть законодательно прописанную возможность обращения в компетентные органы. Необходимо продумать вопрос о том, чтобы в избирательные участковые комиссии включать хотя бы одно лицо с юридическим образованием или сотрудника компетентных органов, имеющего процессуальные навыки данного сугубо юридического действия, включая составление протокола. Нельзя исключать и специальное обучение, но реализовать это предложение в силу неукомплектованности комиссий, их «кадрового голода» и краткосрочности функционирования гораздо труднее.

При рассмотрении дел об административных правонарушениях мы сталкиваемся и с проблемой их правильной квалификации и установления соответствующей адекватной ответственности. Но рассмотрение избирательных споров на практике в судах общей юрисдикции производится судьей по гражданским делам. В условиях неукомплектованности судейского корпуса особенно не хватает судей, которые досконально бы знали избирательное законодательство, тонкости его правоприменения и рассматривали бы только избирательные споры. Безусловно, квалифицированное рассмотрение этих дел невозможно без соответствующей специализации, создания, например, административных судов.

В структуре юридической ответственности за нарушение избирательного законодательства и избирательных прав граждан уголовной ответственности отводится важное место, хотя это всего лишь четыре статьи в Уголовном кодексе Российской Федерации. Важное место в реализации уголовной ответственности играют конституционные принципы, определяющие ее содержание, решения Конституционного Суда, в том числе и его правовые позиции, а также судебная практика судов общей юрисдикции. Естественно, уголовная ответственность за нарушение избирательных прав может рассматриваться только в ретроспективном плане как ответственность лица за совершенное преступление, выражающуюся в принудительном воздействии на него со стороны государства в соответствии с уголовным законом[1079].