Понятие и классификация гарантий избирательных прав граждан в советском государственном и современном конституционном праве

Становление нормативного понятия «гарантии избирательных прав граждан» осуществлялось стихийно, при отсутствии стабильных условий для правового регулирования электоральных правоотношений.

Подобный нормативный подход к дефинированию гарантий прав личности не является единственно признанным федеральным законодателем. Наряду с рассмотрением в качестве гарантий прав граждан и их общностей средств, способов и условий, обеспечивающих осуществление прав[2], в отечественной правовой системе соответствующие гарантии иногда называются мерами соци-

з

альной защиты (поддержки) . В большинстве же законов гарантийной тематики дефиниции отсутствуют вообще[3] [4].

Получается, что действующим нормативным источникам конституционного права присущи различные правовые подходы к определению содержания основной категории института гарантий. Такое разнообразие закономерно - правовые нормы лишь отражают многоаспектное научное знание и ориентированы на прямое внедрение в практику правовых предписаний, которые «мертвы» без выявления закономерностей внешнего мира объективного характера (что и осуществляет наука). В свою очередь, «практическая отдача» научных правовых знаний тем выше, чем детальней разработка научных категорий.

Проблема правовых гарантий привлекла внимание ученых в середине XX в. и с тех пор неоднократно рассматривалась в отечественной науке как на общетеоретическом уровне, так и в рамках отдельных отраслей права. Помимо неоднозначной доктринальной оценки правовой природы соответствующих гарантий, исследователями применительно к различным объектам гарантирования предложено множество их классификаций, что отнюдь не способствует унификации представлений об анализируемой проблеме. Замечательно сказано об этом Н.А. Бобровой: «В юридической науке нет, пожалуй, другой такой категории, которая бы столь часто упоминалась и имела бы вместе с тем настолько широкую семантическую форму, что в нее вкладывается самое различное содержание. Категория эта - гарантии. В одних случаях мы говорим о гарантиях законности, в других - о законности как гарантии, о гарантиях правопорядка и о правопорядке как гарантии, о гарантиях прав и свобод граждан и о правах личности как гарантии ее свободы, о гарантиях деятельности и о деятельности как гарантии, о гарантиях компетенции и о компетенции как гарантии, о гарантиях ответственности и ответственности как гарантии и т.д.»[6] [7].

Как отмечается в юридической литературе, правовые гарантии выступают элементами научных теорий правового статуса, деятельности государственных органов в аспекте обеспечения прав и свобод личности, реализации права, правовых гарантий законности . Этот перечень можно было бы продолжить. Доктринальные подходы к познанию сущности правовых гарантий, разновидностью которых выступают гарантии избирательных прав граждан, столь многообразны, что зачастую порождают понятийную путаницу. Считаем, что ее преодолению будет способствовать анализ существующих научных подходов к познанию сущности правовых гарантий на примере гарантий избирательных прав граждан, позволяющий выстроить их относительно единую классификационную основу.

Сущность любой правовой категории предопределена ее целью, предназначением в правовой системе. Проблема гарантий избирательных прав названа А.А. Вешняковым стержневой в процессе организации выборов и формирова-

о

ния представительных органов власти . Этот постулат прочно утвердился в науке конституционного права и не подвергается сегодня сомнению. Задумаемся, почему? Истории развития человеческой цивилизации известно немало примеров, когда провозглашение народовластия в качестве одного из принципов государственности и признание за институтами выборов и референдума качества высшего и непосредственного выражения власти народа являлись не более чем результатами правовой демагогии, проявляющейся, в том числе, в сознательном принятии декларативных по форме и по содержанию нормативных правовых актов. Поэтому в современных условиях именно вопросы эффективности права, а следовательно, и его гарантированности рассматриваются в качестве важнейшей научной проблемы.

В науке конституционного права, несмотря на многократные обращения авторов к понятию гарантий избирательных прав граждан, фундаментальные исследования данной проблемы отсутствуют. Еще в середине XX в. ученые обратили внимание на недостаточность изысканий в области правовых гарантий только по объектам их действия (т.е.

В конституционном праве исследование гарантий избирательных прав граждан ограничивается, как правило, общетеоретическим подходом. Применительно к названной теме исследования ученые по-прежнему выделяют единые для всех правовых гарантий предпосылки, без наличия которых правовая материя несостоятельна. Такие предпосылки в юридической литературе называются общими гарантиями, под которыми подразумеваются экономические, политические, идеологические, организационные факторы, обеспечивающие практическую возможность реализации соответствующих гарантий. Чтобы не называть гарантиями «всё и вся», некоторые конституционалисты предлагали отграничить общесоциальную гарантированность как общую предпосылку гарантированности правовых норм, образующую «вилку» максимальной и минимальной возможности нормоосуществления и зависящую от уровня специального, организационно-правового гарантирования, от собственно гарантий, которые бы «подтягивали» реализацию норм до максимально возможного уровня, определяемого экономическими, социальными, политическими, духовными достижениями общества[10]. Однако последний подход, несмотря на его подробную юридическую аргументацию, все же не получил всеобщего признания; в науке по-прежнему доминирует обозначение указанных предпосылок в качестве общих (в смысле внеправовых) гарантий.

Соответствующие гарантии в вышеназванных случаях рассматриваются как антипод юридическим (автору импонирует точка зрения о невозможности существования в праве категорий смешанной правовой, политической, экономической, духовной, философской природы[11], хотя в науке иногда утверждается иное, - например, наличие экономико-правовых, политико-правовых, организационно-правовых гарантий наряду со специфически правовыми ввиду того, что право опосредует общие гарантии[12] [13]; закрепление общих гарантий в юридических, их подразделение на фактические, т.е.

13

и юридические) . Однако влияние общих гарантий на построение гражданского общества как сложноструктурированной плюралистической системы нельзя недооценивать.

Действительно, в настоящее время, по истечении фактически двадцати лет с момента провозглашения в России идеи построения правового государства, пришедшей на смену советским устоям общества, вопрос о судьбе демократических ценностей (к которым, безусловно, относятся избирательные права граждан и их правовые гарантии) неразрывно связан с экономическими, политическими, социальными факторами. В социальной организации общества право выступает лишь одним из звеньев, наряду с экономикой и политикой. Взаимосвязь этого «триумвирата» характеристик жизни общества весьма удачно отмечена А.М. Яковлевым: «Экономика в целом выполняет функцию адаптации общества к изменяющимся материальным условиям его существования; политика выполняет функцию целеполагания, определяя цели общественного развития и обеспечивая средства их реализации; право обеспечивает устойчивость системы общественных отношений»[14].

Вышеназванные стороны общественной жизни тесно связаны между собой и воздействуют друг на друга в разных формах: от поддержки и солидарности до противоборства и блокирования. Следовательно, в юридических исследованиях учет внеправовых факторов все же необходим, иначе произвольно сконструированные правовые нормы окажутся недействующими.

Доктринальное понятие гарантий избирательных прав граждан также должно включить экономические, политические и иные предпосылки их осуществления. Это следует из морфологического значения понятия «гарантия» (франц. garantie). В толковых словарях русского языка отмечается несколько значений этого термина: как обеспечение осуществления чего-либо (порука в чем-нибудь) и как условие, обеспечивающее, подтверждающее осуществление, исполнение чего-либо; гарантирование как действие рассматривается в качестве синонима защиты, обеспечения[15]. Тот факт, что материальные (экономические), политические, организационные, идеологические гарантии, присущие всей системе гарантий, являются необходимыми условиями обеспечения различных правовых явлений - прав, законности, выборов и т.д., общепризнан в науке.

Конечно, сегодня социалистическая система хозяйствования, руководящая роль КПСС и марксистско-ленинское мировоззрение не являются центральными экономическими, политическими и идеологическими гарантиями; однако в видоизмененном виде они существуют. В качестве таковых можно назвать рыночную экономику с доминированием частной формы собственности; политический режим; идеологию построения гражданского общества в условиях правового государства. Причем советская критика буржуазного гарантирования прав граждан сыграла злую шутку с современной российской электоральной действительностью, - сегодня привлекательность института выборов как основной формы реализации политических прав граждан в значительной степени умаляется экономическими проблемами местного самоуправления: высокая дотационность значительной части муниципальных образований, низкий уровень их собственных доходов в условиях значительных расходов бюджетов на содержание органов местного самоуправления, неразвитость социальной, инженерной, транспортной инфраструктур, безусловно, сказываются если не на альтернативности выборов, то на их периодичности. В Амурской области, например, в периоды начала реформы местного самоуправления и его современного осуществления (2004 - 2006 и 2010 - 2012 гг.) наблюдаем резкое возрастание числа досрочных выборов в связи с досрочным прекращением полномочий глав муниципальных образований (преимущественно ввиду отставки по собственному желанию), - с 3% от общего числа проводимых выборов глав муниципальных образований до 34%.

Продолжая электоральную тематику, отметим, что общие гарантии избирательных прав граждан, конечно, обретают свою специфику. Сокращение государственного сектора экономики стало одной из причин появления многочисленных средств массовой информации, учредителями (соучредителями) которых выступают граждане, объединения граждан, организации; государственные органы и органы местного самоуправления в значительной степени из соответствующей сферы деятельности устранились . В итоге в отдельных субъектах РФ сложилась парадоксальная ситуация, когда в период избирательных кампаний региональных (не говоря уже о муниципальных) периодических пе- [17]

чатных изданий просто не было . При проведении выборов в органы местного самоуправления отсутствие муниципальных средств массовой информации остается проблемой и сегодня.

Соответственно, такая юридическая гарантия избирательных прав как предоставление бесплатного эфирного времени, бесплатной печатной площади зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, зарегистрировавшим списки кандидатов, в значительной степени нивелируется. Это доказывает недостаточный учет правовыми нормами экономической составляющей современного государственного развития.

В качестве примера влияния организационных гарантий на правовой статус избирателей можно привести следующее. Появление новых информационно-телекоммуникационных технологий позволило внедрить в практику государственного и политического управления многих стран институт электронного голосования, осуществляемого посредством оптического сканирования (автоматического считывания информации с бумажного бюллетеня), либо посредством прямой записи через сенсорный экран, или с использованием информационно-телекоммуникационной сети общего пользования Интернет и других каналов связи. Подобная практика, апробированная в ходе избирательных кампаний в Швейцарии, Великобритании, Франции, Эстонии, Канаде, Австралии и в ряде других стран (частично - в России), позволяет избежать технических ошибок в подсчете голосов, привлечь к избирательному процессу граждан вне зависимости от места их нахождения, снижает риск административного воздействия на избирателей. То есть гарантирует избирательные права граждан. Конечно, с учетом замечания Р. Кримера, Ш. Триснига и М. Фолькамер о том, что провайдеры электронной системы голосования, как правило, действуют в пределах своей территории и очень редко за пределами страны, следует согласиться с недостаточностью такого гарантирования, еще довольно много должно быть [18] сделано для того, чтобы дистанционное электронное голосование стало реальным и приобрело массовый характер[19] [20].

Влияние политических факторов, как и экономических, на состояние юридических гарантий избирательных прав граждан огромно, поскольку политическая целесообразность предопределяет не только выбор модели избирательной системы, существование отдельных стадий избирательного процесса (например, досрочного голосования на выборах в органы местного самоуправления), но и саму возможность избирать представителей органов власти. Причем именно политический фактор нередко признается учеными превалирующим над юридическими гарантиями в сфере выборов. В.Я. Гельман применительно к рассматриваемому вопросу замечает, что гарантии (или их отсутствие) зависят, скорее, от ситуационной расстановки сил, чем от институтов, обеспечивающих преемственность и неизбежность выборов .

В настоящей работе мы не ставим целью проведение подробного исследования всех общих гарантий избирательных прав граждан, их влияния на состояние правовых условий и средств, используемых законодателем для гарантирования, - это предмет самостоятельного научного анализа. Приведенные выше рассуждения по данным вопросам призваны лишь подчеркнуть роль материальных (экономических), политических, организационных, идеологических гарантий как необходимых предпосылок для осуществления избирательных прав граждан, неотъемлемых элементов юридического понятия гарантий соответствующих прав.

Если в отношении общих гарантий, вне зависимости от объекта гарантирования, в науке наблюдается относительное единство характеристик, то правовая природа специальных (юридических) гарантий получила более разностороннюю оценку. Этот аспект проблемы гарантий стал активно исследоваться со второй половины XX в. (отсутствие более ранних работ объясняется Е.Н. Хазовым отрывочным и бессистемным характером конституционного регулирования этого вопроса) . Причем изучение правовых гарантий изначально велось по двум направлениям: в изданиях по теории государства и права излагалась преимущественно концепция гарантий законности и правопорядка, а в работах по государственному праву рассматривались гарантии прав, свобод и обязанностей граждан, т.е. гарантии как элементы правового статуса, реже - гарантии полновластия народа, гарантии соблюдения конституций, гарантии депутатской деятельности.

В рамках первой концепции в трудах С.С. Алексеева, С.Г. Березовской, Д.А. Керимова, М.С. Строговича, Е.В. Шориной, Л.С. Явича и ряда других исследователей к специальным гарантиям относились различные правовые явления: совершенство и развитость правовой системы, закрепление основ общественного и государственного строя, основных прав и обязанностей граждан, компетенции органов государства, принципов правовой системы и правосудия в конституции; соответствие текущего законодательства нормам и принципам конституции; равенство всех граждан перед законом и судом; четкая правовая регламентация нормотворческой деятельности государственных органов; контроль за соблюдением законов и конституций; статьи конституции и иных нормативных актов; правовые средства предупреждения правонарушений, выявления совершенных правонарушений и восстановления нарушенной законности, правовые средства воздействия на правонарушителей (привлечение их к ответственности); качественная работа юридических органов и др.

В советском государственном праве, несмотря на принципиально иные объекты гарантирования, избранные в качестве предмета научного анализа, характеристика гарантий принципиально не отличались от общетеоретического подхода (разве что наряду с подразделением гарантий на общие и специальные иногда выделялась категория конституционных гарантий, преодолевающих [21] «разрыв» между ними) . В отношении специальных гарантий это было обусловлено тем, что законность и правопорядок - результат действия многих конституционных институтов. При этом гарантии признавались и компонентами правовой системы (Н.И. Матузов), и разновидностью (совокупностью) конституционных норм (В.О. Лучин, В.В. Регитский), и элементом правового статуса личности (Л.Д. Воеводин, А.И. Лепешкин).

В отношении последней точки зрения отметим, что в советском государственном праве были и противники признания юридических гарантий самостоятельным элементом правового статуса, поскольку «гарантии являются нечто «внешним» по отношению к тому, что обеспечивается», хотя и влияют на содержание правового статуса, обогащая права и обязанности и повышая степень их реальности (Г.В. Мальцев, Н.В. Витрук).

В дефиницию юридических гарантий прав и свобод граждан специалисты по вопросам государственного строительства изначально включали систему государственноправовых средств, обеспечивающих наиболее полную и последовательную реализацию прав и свобод граждан, т.е. законы и другие нормативные акты, государственные учреждения, органы государства, на которые возложена обязанность обеспечить реализацию прав и свобод, правосудие и прокурорский надзор (А.И. Лепешкин); условия, средства и способы обеспечения прав, свобод, обязанностей гражданина в обществе; правоотношения, обеспечивающие реализацию указанных прав, свобод и обязанностей (В.С. Основин); правовые средства, обеспечивающие осуществление и охрану прав, свобод и обязанностей граждан - закрепление в конституции и других нормативных актах гарантий основных прав, свобод и обязанностей граждан, а также деятельность всех органов государства (Б.В. Чернов). Л.Д. Воеводин и А.А. Астрахань, исследуя юридические гарантии конституционных прав и обязанностей граждан, отмечали объединяющие их свойства - выражение и закрепление в законодательстве, а также направленность на практическую реализацию прав, свобод и обязанностей граждан и защиту (охрану) прав от нарушений. [22]

В целом, концепцию подразделения гарантий на условия и средства, обеспечивающие фактическую реализацию и всестороннюю охрану прав и свобод личности, в советском государственном праве можно считать устоявшейся. При этом следующей после условий и средств разновидностью гарантий иногда назывались права, включающие элементы гарантий и обеспечивающие активное участие в решении вопросов государственного строительства (А.В. Зиновьев, В.В. Мамонов).

Таким образом, в советской юридической науке при всем многообразии мнений сложился относительно единый подход к специальным юридическим гарантиям правовых явлений, которые обобщенно попытаемся сформулировать в качестве условий и средств, обеспечивающих осуществление, реализацию, охрану, защиту прав и свобод граждан посредством нормативного закрепления демократических ценностей, их незыблемости, эффективной работы государственных органов, высокого уровня развития и авторитета юридической культуры, действенности мер юридической ответственности. При таком подходе правовые гарантии выступают синтезом многих определений, «единством многообразного». То есть доктринальное понимание правовых гарантий было связано преимущественно с внешними средствами контроля (защиты, охраны), относящимися к тому либо иному объекту правового исследования.

Подчеркнем, что единство усредненного определения правовых гарантий, выведенного нами из содержания трудов советских авторов, действительно относительно, поскольку заложенные в нем категории составляют предмет самостоятельных научных споров.

Специальные гарантии избирательных прав граждан в советском государственном праве детально не исследовались; в юридической литературе лишь воспроизводились отдельные нормы гарантийной тематики, присущие законодательству о выборах того периода, либо приводилась краткая характеристика видов соответствующих гарантий . При этом сама советская избирательная система в литературе по государственному праву СССР иногда называлась гаран- [23] тиеи полновластия народа . Ее внутренняя гарантийная природа изучалась поверхностно; вопросы выборов в трудах специалистов (Г.В. Барабашева, П.Т. Василенкова, А.Н. Горшенева, А.И. Денисова, М.Г. Кириченко, Б.П. Кравцова, О.Е. Кутафина, А.С. Матвеенкова, Б.В. Щетинина и др.) рассматривались преимущественно сквозь призму принципов советской избирательной системы. Однако тот факт, что гарантии политических прав граждан и их разновидности - избирательных прав - пусть выборочно, но все же привлекали внимание ученых в первой половине XX в., представляется нам бесспорным.

Одним из первых российских исследователей, затронувших проблемы гарантирования указанных прав граждан в смысле их обеспечения, был Б.П. Вышеславцев. Еще в 1917 г. он иронично замечал: «Можно подумать, что если граждане получили политические права, то в государстве уже существует свобода и справедливость... Если законодательная и исполнительная власть выбрана всем народом, на основе всеобщего избирательного права, то как же такая власть может кого-нибудь обидеть?.. Однако дело решается не так просто. Даже и в демократии власть государственная, обладающая огромною силою... может неправильно нарушать свободу личности. Как сделать, чтобы такие случаи были невозможны? Вот для этого и необходимо установить права личной свободы и создать гарантии (обеспечение) этих прав» .

Указанная проблема сохранила актуальность и в последующие годы. Так, в отношении постановления Президиума ЦИК СССР от 27 сентября 1934 г. «Об изменениях и дополнениях к Инструкции о выборах в Советы»[24] [25] [26] [27] в литературе отмечалось усиление гарантий избирательных прав граждан: «Это, в частности, нашло свое выражение в том, что теперь занесение в списки лиц, лишенных избирательных прав, могло иметь место только по постановлению исполнительного комитета, которое принималось персонально в отношении каждого лица, и

- 27

только при наличии достаточных к тому законных оснований» .

В большинстве же остальных случаев исследователи анализировали отдельные разновидности гарантий избирательных прав граждан - гарантии истинности волеизъявления избирателей (непосредственное участие граждан в составлении списков избирателей, в работе избирательных комиссий, в выставлении и обсуждении кандидатов в депутаты, в определении результатов выборов) , гарантии осуществления равного избирательного права (равных выборов) - внесение избирателя только в один список избирателей, личное голосование, предъявление документа, удостоверяющего личность, отметка в списке избирателей о голосовании, равная «нарезка» избирательных округов по количеству проживающих в них жителей и по числу избираемых от них депутатов, создание в каждом национально-государственном образовании равного количества избирательных округов , гарантии всеобщности избирательного права (составление списков избирателей, удобная организация избирательных участ-

-ІА

ков) , гарантии прав кандидата в депутаты, гарантии осуществления контроля со стороны общественности за законностью процесса выборов (комплекс прав, приобретаемых кандидатом с момента регистрации; участие представителей общественности, средств массовой информации, наблюдателей и доверенных лиц в избирательном процессе) .

Таким образом, тема правовых гарантий пользовалась вниманием представителей советской науки. Исследованная в различных аспектах проблем теории государства и права и государственного права, она не отличалась однозначностью доктринальных оценок. Множество подходов авторов к вопросу о понятии тех либо иных специальных гарантий, частично отраженных в настоящей работе, свидетельствовало об отсутствии не только единства терминологии, но и содержания, вкладываемого в процесс гарантирования. Для система- [28] [29] [30] [31] тизации научно-правового знания в 80-х гг. прошлого века стали вноситься предложения о введении в юридический оборот понятий структуры, системы гарантий и механизма гарантирования. То есть, помимо внешних аспектов гарантий, предпринимаются попытки исследовать их внутренние, функциональные характеристики, подчеркивающие динамичную природу рассматриваемого явления.

Так, применительно к теории правового статуса граждан под структурой гарантий Т.В. Синюкова понимала их внутреннюю форму, строение, выявление устойчивых связей элементов, оказывающих в совокупности гарантирующее воздействие на субъективные права и юридические обязанности (т.е. юридических актов, организационно-правовой деятельности субъектов права и специальных гарантирующих методов воздействия на общественные отношения). Система гарантий рассматривалась автором в качестве видового разнообразия гарантирующих средств, применяемых в правовом регулировании (гарантий- условий и гарантий-средств); механизм гарантирования назывался исследователем «работой» структуры гарантий, совокупностью внешних динамических связей ее элементов в процессе реализации права, и включал институционный уровень (нормы, охранительные правоотношения, формы реализации и защиты прав и обязанностей, юридическая ответственность, институт контроля, надзора жалоб и заявлений граждан), а также субъективную часть (правоспособность, дееспособность, деликтоспособность, правосознание и правовая культура, правовые привычки субъектов) . С позиций подобного подхода можно констатировать сочетание в реальных дефинициях исследованных советскими учеными разновидностей правовых гарантий элементов их системы и структуры.

Современной науке конституционного права присущи те же взгляды на изучение различных аспектов государственно-правового гарантирования, что и в советский период, хотя новые веяния, конечно, присутствуют. Проблема внеюридического происхождения гарантий сохраняет прежнюю актуальность, однако основной акцент делается на детально разрабатываемые юридические га- [32] рантии, в составе которых стали выделяться общие (напоминающие общие гарантии в ранее известном смысле, но отраженные в праве) и частные, т.е. направленные на восстановление и защиту конкретных прав личности. Не менее популярно подразделение юридических гарантий на формально-юридические (закрепленные в конституциях и других законодательных актах) и юридико- организационные (воплощенные в функционировании соответствующих государственных учреждений).

Современные ученые-конституционалисты придерживаются такого же доктринального понимания правовых гарантий, которое было характерно для советского государственного права, рассматривая в качестве гарантий факт существования правового государства (В.Е. Чиркин, В. А. Четвернин), конституционные права материально-правового и процессуального характера и ответственность за их нарушение (Б. А. Страшун, В.В. Маклаков), нормы конституций (Н.А. Михалева), закрепление прав и свобод в нормативных источниках (А.С. Автономов), учреждение правозащитных институтов (Н.Л. Гранат). Предлагаемые авторами дефиниции гарантий столь же неоднородны и содержат такие понятия, как «средства», «условия», «процедуры», «предпосылки», «приемы», «методы», «механизмы», направленные на осуществление, реализацию, соблюдение, защиту и охрану прав граждан. Соответствующий подход встречается в трудах С. А. Авакьяна, К.В. Арановского, И. А. Иванникова, С.Ю. Каш- кина, Е.И. Колюшина, В.В. Невинского, Т.Т. Озиева, М.Б. Смоленского, А. А. Югова и ряда других исследователей.

В современном избирательном праве, как и прежде, гарантийная тематика затрагивается крайне скупо; нередки случаи, когда изучение гарантий, заявленное в качестве темы исследования, на практике оказывается анализом других проблем избирательного права. В учебной и монографической литературе наиболее популярны, как и в советский период, принципы избирательного права (гарантийной природе которых посвящена следующая глава настоящей работы). Причем эта тематика настолько «заслоняет» собой собственно правовые гарантии в сфере выборов, что даже реализация избирательных прав рассматривается сквозь призму принципов.

Выделение гарантий избирательных прав граждан в учебных изданиях в качестве отдельной темы изучения, а также дефинирование данного понятия - большая редкость ; гарантии как бы «растворяются» в исследованиях источников избирательного права, статуса субъектов избирательного права, стадий избирательного процесса, института ответственности, правовых принципов. Конечно, нельзя утверждать, что гарантии избирательных прав абсолютно игнорируются современными учеными. Узкие исследования по данному вопросу ведутся: обсуждаются гарантии для кандидатов, гарантии законности выборов[33] [34] [35], гарантии активной и пассивной правосубъектности граждан, гарантии обеспечения всеобщности права участия в выборах , гарантии реализации и гарантии защиты активного и пассивного избирательного права[36] [37] [38] [39], гарантии судебной защиты избирательных прав , проблемы конституционного закрепления гарантий реализации (обеспечения гарантий) избирательных прав граждан , гарантии свободы выборов , гарантии равенства прав кандидатов и избирательных объединений[40], соблюдение требований к регистрации (учету) избирателей, к составлению списков, к образованию избирательных округов и участков как гарантия прав граждан в процессе выборов[41] [42], гарантии прав граждан при регистрации (учете) избирателей , гарантии, направленные на повышение активности потенциальных избирателей на разных стадиях избирательного процесса[43], гарантии общественного контроля за соблюдением принципов избирательного права[44], гарантии законности избирательного процесса, гарантии организации и проведения выборов, гарантии, обеспечивающие свободу волеизъявления избирателей, гарантии принципов проведения выборов[45].

В качестве соответствующих гарантий по-прежнему рассматриваются принципы избирательного права, права, обязанности, запреты, адресованные участникам выборов, а также меры ответственности за нарушения избирательного законодательства. Как видим, приведенный подход мало чем отличается от присущего советской науке государственного права. В качестве реальной дефиниции рассматриваемого термина и сегодня превалируют условия и средства реализации, защиты, обеспечения избирательных прав граждан.

Получается, что традиционный подход в науке к гарантиям избирательных прав граждан аккумулирует как средства противодействия нарушениям и посягательствам на права граждан и правила избирательного процесса, так и средства организации, нормального хода избирательного процесса. На наш взгляд, это свидетельствует о существовании как узких доктринальных подходов к рассматриваемой категории (в случаях, когда авторы ограничивают сферу ее действия аспектами обеспечения реализации или защиты избирательных прав), так и некоего генерального подхода к гарантированию, которое воплощается во всем - в регулировании, правоприменении, защите избирательных прав граждан. Причем в работах по избирательному праву как советского, так и современного периодов внимание исследователей акцентировалось именно на узких, точечных характеристиках гарантий. Однако комплексное изложение соответствующих подходов, предпринятое автором посредством исследования гарантирования избирательных прав граждан в свете принципов избирательного права и правовой самостоятельности субъектов Российской Федерации, позволяет не только расширить традиционные рамки рассматриваемого понятия, но и систематизировать его различные характеристики.

Достижению поставленной задачи способствует появление в течение последних лет различных классификаций электоральных гарантий, что частично нашло отражение в действующем законодательстве о выборах, а также предпринимаемые некоторыми учеными попытки раскрыть механизм гарантирования избирательных прав, изучить структуру соответствующих гарантий.

В избирательном праве заимствован общий подход, известный предыдущим периодам отечественного государственного строительства, согласно которому гарантии подразделяются на политические, материальные (экономические), организационные и собственно специальные (юридические), обеспечивающие непосредственное удовлетворение интересов, лежащих в основе конституционного права избирать и быть избранными. Если ранее были распространены попытки включить в природу специальных гарантий явления неправовой жизни, то сегодня наблюдается обратная тенденция - правовая составляющая гарантий, именуемых авторами политическими, материальными (экономическими), организационными, фактически поглощает последние.

Например, В.В. Шабуня, рассматривая политические гарантии избирательных прав граждан, уделяет внимание вопросам гарантированного обеспечения равной для каждого избирателя возможности воздействовать на результаты выборов благодаря наличию у каждого избирателя равного числа голосов, а также равному их значению, В.Б. Сергейчук - конституционным гарантиям политических прав граждан и специальным гарантиям, содержащимся в федеральном законодательстве, законодательстве субъектов РФ, постановлениях

Правительства РФ и инструкциях ЦИК России, У.Ф. Хасанов - равноправию избирателей на выборах, свободе агитации, контролю за ходом проведения народного голосования[46] [47], В.П. Заботин - регламентации предвыборной агитации . В.В. Масловская в числе политических гарантий избирательного процесса называет демократический механизм выдвижения кандидатов, широкие возможности участия в выборах общественных организаций, свободу предвыборной агитации, контроль за ходом проведения выборов.

К организационным гарантиям Н.И. Воробьев, В.В. Никулин относят запрет на членство в избирательных комиссиях кандидатов и зависимых от них лиц, содействие избирательным комиссиям со стороны государственных органов при подготовке и проведении выборов, а А.Г. Головин - существование хорошо развитой институциональной системы подготовки и проведения выборов в России (системы специализированных органов и учреждений - избирательных комиссий, контрольно-ревизионных служб, ГАС «Выборы»)[48].

По мнению Ю.А. Веденеева, В.И. Лысенко, материальные гарантии фиксируют необходимые финансовые условия участия в избирательном процессе кандидатов на выборные должности[49], а М.В. Масловская относит к ним запрет на пожертвования в избирательные фонды со стороны иностранных государств, международных организаций и ряда других субъектов.

Однако приведенные гарантии есть не что иное, как отраженные в действующих правовых нормах условия и средства, обеспечивающие фактическое претворение в жизнь правовых предписаний, т.е. юридических гарантий! Следовательно, в данной классификации не выражены наиболее характерные, существенные черты изучаемого предмета, что является следствием известной неопределенности ее основания.

Видимо, пытаясь «обойти» названное противоречие, А.В. Зиновьев именно специальные гарантии свободы выборов делит на политические, организационные, материальные, правовые санкции[50]. По сути, имеются в виду именно юридические гарантии, лишь условно подразделенные на группы. Например, к политическим гарантиям ученый отнес демократизм выдвижения кандидатов в депутаты; равноправие избирателей на выборах; свободу предвыборной агитации; гарантии деятельности кандидата в депутаты; право избирателей на отмену ранее принятого решения о выдвижении кандидата в депутаты; добровольность принятия депутатского мандата; обязанность кандидатов в депутаты составлять и делать достоянием гласности программу своей деятельности; ответственность депутатов за свою деятельность перед избирателями. В числе организационных гарантий А.В. Зиновьевым назван ряд правил, прав и норм (например, о том, что никто не может быть включен более чем в один список избирателей; что кандидаты в депутаты не должны состоять членами окружных и участковых комиссий того округа, в котором они выдвинуты). К материальным же гарантиям ученый относил возложение основных расходов по выборам на государство; право бесплатного проезда кандидатов на всех видах пассажирского транспорта; право на одно бесплатное выступление по государственному телевидению и радио.

Как видим, во всех случаях автор имел в виду правила, отраженные в правовых нормах. Поэтому собственно правовые гарантии для их идентификации в числе остальных групп ученый связывал с санкциями, в числе которых называл право граждан на обжалование неправильностей в списках избирателей; признание недействительными выборов, проведенных с нарушением положений о выборах; право комиссий аннулировать выдвижение кандидата за грубое нарушение правовых и этических норм; привлечение к уголовной ответственности лиц, виновных в грубом нарушении избирательных прав граждан.

Предложенная А.В. Зиновьевым классификация, на наш взгляд, ставит под сомнение саму возможность выделения в праве отдельных политических, организационных и материальных течений в качестве самостоятельных оснований для классификации специальных гарантий. Ведь те же гарантии деятельности кандидата в депутаты, отнесенные ученым к политическим, могли бы быть, исходя из приведенной логики, и материальными; учреждение либо отмена досрочного голосования нередко предполагает политическую мотивацию, а запрет на совмещение полномочий кандидатов и членов избирательных комиссий с полным правом можно отнести и к политическим гарантиям, и к материальным.

Увлечение авторов юридическими аспектами гарантирования избирательных прав граждан имеет в избирательном праве еще одну специфическую черту, которая проявляется в подразделении гарантий на общие и специальные. Дело в том, что некоторые исследователи в рассматриваемом случае к общим относят гарантии, сложившиеся в конституционном праве, а к специальным - в избирательном праве как его подотрасли. Например, В.Д. Мостовщиков, выделяя судебные и внесудебные гарантии избирательных прав, подразделяет последние на общие, реализуемые в рамках защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина (запрет на применение любых нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения; обеспечение государственной защиты прав и свобод человека и гражданина; предоставление каждому человеку права на самозащиту; запрет на издание законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина; установление возможности ограничения прав и свобод человека и гражданина лишь в строго оговоренных в Конституции РФ случаях), и специальные, реализуемые в рамках защиты избирательных прав (обязанность избирательных комиссий рассматривать обращения о нарушении законов, проводить проверки по этим обращениям, инициировать представления о проведении проверок и пресечении нарушений избирательного законодательства, право комиссии обращаться в органы судебной власти по вопросам ее компетенции, а также рассматривать жалобы и заявления на решения нижестоящих комиссий)[51].

Как видим, и общие, и специальные гарантии рассматриваются в данном случае в качестве явлений правовой природы. Действительно, конституционное право, как материнская отрасль по отношению к избирательному праву, создает фундаментальные гарантии с целью реализации и защиты прав граждан. Избирательное право их лишь «развивает». Приведенная классификация тем самым основана на принципе вертикального деления в отличие от классической концепции общего и специального гарантирования, признающей «равновеликость» правовых, экономических, политических, идеологических факторов в этом процессе.

Не менее интересна идея разграничения гарантий избирательных прав граждан и гарантий избирательного процесса - по аналогии с выделением материальной и процессуальной подотраслей в избирательном праве. Гарантии законности избирательного процесса исследовались М.В. Масловской, предложившей понимать под соответствующими гарантиями условия и средства, обеспечивающие избирателям свободу волеизъявления в ходе проведения выборов, защиту демократических принципов и норм избирательного права, а также организацию и проведение выборов в соответствии с действующим законодательством, при которых исключается возможность фальсификации голосования. С точки зрения того, для кого они предназначены, автор произвела интересную группировку вышеназванных условий и средств путем выделения гарантий избирательных прав граждан РФ, гарантий деятельности зарегистрированных кандидатов и иных участников избирательного процесса, гарантий деятельности органов, на которых законодательством возложено обеспечение организации и проведения выборов.

Достоинством такого подхода является акцент на необходимости комплексного гарантирования прав всех участников избирательного процесса, на что обращалось внимание еще на стадии разработки первого рамочного закона. Однако насколько предложенные элементы классификации подчинены одному понятию - гарантиям избирательного процесса? Ведь избирательный процесс есть совокупность сменяющих друг друга избирательных действий, поэтому и гарантии избирательного процесса, по логике вещей, должны обеспечивать соблюдение указанной последовательности. Разработанное же М.В. Масловской определение соответствующих гарантий фактически ничем не отличается от обычной дефиниции гарантий избирательных прав (за исключением разве того, что адресатом последних могут быть лишь граждане и избирательные объединения). Поэтому предложенное автором выделение в избирательном процессе гарантий принципов проведения выборов и гарантий осуществления избирательных процедур представляется нам более удачным.

Заслуживает внимания классификация гарантий избирательных прав с точки зрения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов. В этом случае в юридической литературе гарантии подразделяются на основные (федеральные) и дополнительные. Сложности вызывает критерий, на основе которого соответствующая гарантия могла бы быть отнесена к той либо иной группе. Ученые вносят лишь «точечные» предложения. Например, М.С. Матейкович полагает необходимым включить в первую группу императивные требования, касающиеся реализации пассивного избирательного права, сбора подписей в поддержку выдвижения кандидатов, определения результатов выборов . В отношении дополнительных гарантий он подчеркивает, что возможности субъектов РФ в этом вопросе неосуществимы, поскольку любые дополнительные гарантии, как правило, связаны с установлением тех или иных ограничений, что неизбежно порждает коллизию норм с рамочным законодательством. Л.Г. Алехичева настроена более оптимистично, обращая внимание на право субъектов РФ осуществлять собственное регулирование в соответствии с частью 4 ст. 76 Конституции РФ, в частности по вопросам «...определения существенных параметров избирательной системы (в узком смысле этого термина); организации подготовки и проведения выборов; установления конкретных избирательных процедур, отражающих специфику организации го- [52]

сударственной власти в субъекте Российской Федерации и условия ее осущест-

53

вления» .

Приведенные точки зрения подтверждают необходимость детализации подхода федерального законодателя к установлению дополнительных гарантий избирательных прав.

Безусловную нормативную основу имеет и классификация гарантий избирательных прав граждан, предложенная Б.А. Страшуном. Выделяя в зависимости от предмета регулирования гарантии, связанные с назначением выборов, формированием их инфраструктуры (регистрация избирателей и составление их списков, образование избирательных округов и избирательных участков, формирование избирательных комиссий), выдвижением кандидатов на выборах, получением и распространением информации о выборах, процессом голосования, определением итогов голосования и результатов выборов, обжалованием нарушений законодательства о выборах, ученый воспроизводит, по сути, оглавление действующего рамочного закона[53] [54]. Тем самым подтверждается тезис о том, что гарантии избирательных прав граждан устанавливаются путем регламентации процедуры проведения выборов, т.е. применительно к каждой стадии избирательного процесса.

Современному конституционному праву известна еще одна классификация гарантий избирательных прав граждан. В зависимости от содержания В.П. Заботин выделяет гарантии использования прав (юридические средства, обеспечивающие правомерную реализацию прав и свобод) и гарантии защиты прав (юридические средства, охраняющие их). По сути, в данной классификации отражена система гарантий избирательных прав в зависимости от их функционального назначения в механизме правового регулирования. В юридической литературе указанные средства реализации и защиты нередко объединяются

единым термином - «гарантии обеспечения прав и свобод»[55]. При этом средства реализации направлены на использование гражданами своих прав, исполнение ими обязанностей и законное привлечение лиц к ответственности; средства защиты действуют в случае нарушения статуса, возникновения препятствий на пути его использования.

Приведенные варианты классификации гарантий избирательных прав подчеркивают присущее современной науке акцентирование внешних характеристик соответствующих гарантий. Что же касается их внутренней природы, то изучение этого вопроса сегодня ведется исходя из места гарантий в системе права, а также их функционального предназначения (в свете механизма гарантирования, принципов права, правового статуса).

1.2.