§ 2. Правовые позиции Конституционного Суда по вопросам избирательного права

Правовые позиции в области избирательного права, сформулированные Конституционным Судом РФ, представляют большой интерес не только для теории избирательного права и процесса, но и для правотворческой, а также правоприменительной деятельности.

Конституционный Суд РФ обладает широким спектром возможностей непосредственного влияния на правовое поле государства, на государственный механизм и общественную практику. Это во многом обусловлено особой правовой природой решений Конституционного Суда РФ и выраженных в них правовых позиций.

Следует обратить внимание на то, что категории «решение Конституционного Суда» и «правовая позиция Конституционного Суда» не являются идентичными.

Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» не содержит официального определения понятия «правовая позиция Конституционного Суда»1. В теории судебного конституционного процесса можно встретить разные точки зрения на этот счет. Так, например, Н.В. Витрук расценивает правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации как представления (выводы) общего характера, которые снимают конституционно-правовую неопределенность[1343] [1344]. По мнению

В.А. Кряжкова, правовая позиция Конституционного Суда — это логико-правовое (прежде всего, конституционное) обоснование конечного вывода Конституционного Суда, содержащегося в постановляющей части его решения, формулируемое в виде правовых умозаключений, установок, имеющих общеобязательное значение[1345].

Н.С. Волкова и Т.Я. Хабриева определяют правовые позиции Конституционного Суда РФ как результат деятельности Суда по осуществлению толкования конституционных положений и соотносимых правовых форм, отражающий аргументированные суждения и выводы Суда по конкретным конституционно-правовым проблемам, из которых Суд исходит в своих решениях1.

Существуют различные оценки места и роли правовых позиций суда в правовой системе России. Так, Л.В. Лазарев указывает, что правовые позиции не источник права. Если следовать традиционному пониманию источников права в юридическом смысле как формы нормативного выражения права, то источником права являются решения Конституционного Суда как нормативноинтерпретационные акты, а правовые позиции — выраженным в нем правом[1348]. Г.А. Гаджиев придерживается иного мнения: «В мире юридических явлений правовые позиции Конституционного Суда следует считать источником права»[1349]. Полагаем, что правовые позиции следует рассматривать в качестве источника правоприменительной практики. Конституционный Суд по своей природе является правоприменительным органом. Он не подменяет законодателя. Это неоднократно подчеркивал сам Конституционный Суд в своих решениях. Вместе с тем влияние правовых позиций Суда на всю правоприменительную деятельность носит императивный характер. При этом мы должны оговориться, что в данном случае понятие правоприменительной деятельности следует трактовать широко и распространять его и на правотворчество, поскольку, создавая нормативно-правовые акты, законодатель использует правовой потенциал конституционных норм применительно к общественным отношениям, подлежащим правовому урегулированию.

Влияние правовых позиций Конституционного Суда на правовую систему России масштабно и имеет место сразу по нескольким направлениям.

Правовые позиции, высказываемые органом конституционного контроля, должны иметь концептуальную идею, выстраивающую их в единую, непротиворечивую завершенную схему, понимание и использование которой было бы доступно для различных субъектов независимо от уровня их правовой подготовленности.

Проблемы защиты избирательных прав граждан, обеспечение конституционности избирательного законодательства, интерпретация конституционных основ избирательного права занимают особое место в судебной практике Конституционного Суда РФ. Так, в 119 из 2010 обнародованных по состоянию на 10 декабря 2004 г. решений Конституционного Суда РФ непосредственно затрагивались вопросы избирательных прав граждан1. Потребность же в выяснении мнения Суда по различным проблемам избирательного права не уменьшается. Правовые позиции по рассматриваемой проблеме не только должны быть внутренне согласованы, но они должны также вписываться в концепции Конституции, сформулированные в общей массе решений Суда, представленной в их системном понимании. Именно единые масштабы оценки конституционности избирательного законодательства, представленные в контексте интерпретационной деятельности Суда, позволяют выстроить общую схему развития избирательного права России, определить конституционно допустимые параметры правовых и политических новаций данной сферы государственно-правового регулирования, зарезервировать стабильную модель избирательных отношений, позволяющую в полной мере обеспечить реализацию полновластия и суверенитета народа.

У анализируемой проблемы есть еще один аспект, имеющий принципиальное значение, на который хотелось бы обратить особое внимание.

Конституционное судопроизводство не заканчивается вынесением решения, оно должно быть исполнено[1350] [1351]. Следует признать, что на сегодняшний день вопросы реализации решений Конституционного Суда РФ являются, пожалуй, одними из самых актуальных. Прочный правопорядок, базирующийся на Конституции, — необходимое условие, важнейший элемент демократического правового государства. Такое государство не может существовать без сильной и независимой судебной власти, гарантирующей прежде всего утверждение конституционной законности. В этом главное предназначение Конституционного Суда Российской Федерации. Его итоговые решения окончательны, не подлежат обжалованию и вступа-

ют в силу немедленно после провозглашения (ст.

При этом для законодателя, как и для других субъектов права, обязательны не только прямые предписания итоговых выводов Конституционного Суда, но и правовые позиции, изложенные в текстах его решений. Неисполнение, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению решений влекут ответственность, установленную федеральным законом. Большинство решений Конституционного Суда исполняется своевременно. Однако нельзя не учитывать и другие примеры — затягивания исполнения, неисполнения, торпедирования этих решений, что весьма опасно для всего правопорядка и не может быть терпимо. Проблема исполнения решений Конституционного Суда РФ достаточно многоаспектна, в связи с чем можно провести некоторую классификацию в этой сфере. В зависимости от характера неисполнения решения Конституционного Суда РФ представляется возможным выделить, с одной стороны, игнорирование его решений органами государственной власти, а с другой — неисполнение, вызванное неоднозначностью, неясностью решений Конституционного Суда РФ, сложностью выявления правовых норм, аналогичных признанным Конституционным Судом РФ неконституционными.

Из содержания решений Конституционного Суда РФ не всегда просто вывести конкретные направления действий по их исполнению. Не всегда однозначно можно определить и устранить из правовой системы положения нормативно-правовых актов, аналогичных признанным Конституционным Судом РФ неконституционными. Установление такой тождественности порой требует тщательного правового анализа. Следует учитывать и специфику актов Конституционного Суда РФ, которые, как правило, весьма объемны и сложны для восприятия правоприменителями. Факт неисполнения решения Конституционного Суда РФ в таких случаях не всегда можно ставить в вину соответствующему органу государственной власти.

связи, выступая необходимым звеном совершенствования механизма исполнения решений Конституционного Суда РФ, систематизация его правовых позиций по вопросам избирательного права представляет безусловную ценность как с теоретической, так и с практической точки зрения.

Анализ правовых позиций следует начинать с принципов избирательного права, нормативное содержание которых было раскрыто и обосновано Судом сквозь призму критерия конституционности. При этом следует обратить внимание на ряд моментов, имеющих существенное значение для понимания рассматриваемой проблематики. Система принципов избирательного права в целом статична. Динамика их эволюции в большей мере связана с развитием содержательной стороны, которая раскрывается под влиянием практики и опыта конкретного государства в области развития демократических институтов в целом и избирательных механизмов всего института выборов. В них воплощаются как личный интерес каждого конкретного избирателя, так и публичный интерес, реализующийся в объективных итогах выборов и формировании на этой основе органов публичной власти1.

Выборы оценивались Судом как способ формирования органов государственной власти, обеспечивающий их легитимность при соблюдении ряда условий. «Соответствующие органы и должностные лица становятся носителями государственной власти в результате свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа на основе волеизъявления и осуществляют свои полномочия в пределах и формах, определяемых Конституцией Российской Федерации и законами, причем право на осуществление властных полномочий предоставляется только на определенный срок (срок легислатуры)», — указал Конституционный Суд[1352] [1353].

Конституционно-правовое регулирование выборов должно обеспечивать их соответствие критерию легитимности. Полагаем, данный аспект проблемы имеет принципиальное значение, поскольку предназначение выборов состоит в выявлении демократическим путем подлинной воли большинства граждан. Так, рассматривая вопрос об отмене регистрации кандидата, получившего на общих выборах весьма значительный по сравнению с остальными кандидатами процент голосов избирателей, Суд указал: «...воля народа, выраженная им на свободных выборах, определяется на основе демократического большинства, наличие которого необходимо для признания легитимности выборов. Из этого вытекает, что если отменена регистрация кандидата, который на общих выборах получил весьма значительный по сравнению с другими кандидатами процент голосов избирателей, то проведение повторного голосования ставит под сомнение легитимность выборов»[1354].

В правовых позициях Конституционного Суда сквозь призму критерия конституционности получили развернутую характеристику фундаментальные принципы избирательного права. Они выступают наиболее стабильным элементом избирательного права. Говоря о принципах, нельзя не отметить и тот факт, что их формулировки носят предельно абстрактный характер. Поэтому выявить нормативное содержание многих из них возможно только в рамках конституционного правосудия. Следует учитывать и то, что существование и действие основополагающих общих принципов права, конституционных принципов, принципов избирательного права носят системный характер, они тесно переплетены и взаимодействуют. Принципы взаимосвязаны и каждый из них может быть истолкован надлежащим образом только в контексте всех остальных. Фрагментарное восприятие какого-либо принципа, их разрозненное понимание, взаимоисключающее толкование и применение делают попытку установления желаемого конституционного правопорядка бессмысленной. Интерпретация принципов избирательного права, производимая Конституционным Судом в контексте всех положений Основного Закона, обеспечивает единую концептуальную направленность реализации принципов избирательного права. Существенное обогащение перечня принципов произошло за счет того, что Конституционный Суд РФ в своих выводах опирается на международно-правовые нормы. Оценка принципов избирательного права, проведенная в контексте международных обязательств в России, позволяет согласовать в рамках национальной правовой системы конституционные и международные избирательные стандарты. Это обеспечивает их защиту на качественно более высоком уровне.

Суд указал, что согласно п. «в» ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах каждый гражданин должен иметь без какой-либо дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей. Конституционно обоснованным может быть признан только такой механизм организации и проведения выборов, который гарантирует соблюдение указанных демократических принципов1.

Прежде всего, следует отметить, что целый блок принципов был охарактеризован Конституционным Судом в качестве универсальных, общих и обязательных применительно к любому уровню выборов. Так, в частности, Суд указал, что соблюдение принципов избирательного права, включая свободные выборы на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, делает выборы подлинным народным волеизъявлением, а законодательный орган — действительно представительным. Они имеют универсальный характер и обязательны при формировании как представительного и законодательного органа Российской Федерации, так и законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации[1355] [1356].

Анализируя специальную норму о порядке выборов Президента РФ (ч. 1 ст. 81 Конституции РФ), Суд констатировал, что в ней по смыслу ст. 1, 2, 3, 17, 19, 60 и 81 Конституции Российской Федерации выражены общие принципы, лежащие в основе реализации конституционного права гражданина Российской Федерации избирать и быть избранным на подлинных свободных выборах. Таким образом, принципы всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании должны обеспечиваться в ходе формирования всех органов народного представительства.

Лейтмотивом большей части правовых позиций, сформулированных Конституционным Судом РФ, звучит идея приоритета народа, обеспечения принципа народовластия (ст. 1 и 3 Конституции РФ), которому должны соответствовать иные принципы избирательного права1.

Особое место в практике Конституционного Суда занимают дела, связанные с обеспечением принципа равенства. Принцип равенства является одним из самых сложных для интерпретации и уязвимых с точки зрения его гарантирования. В правовых позициях Конституционного Суда нашли отражение различные аспекты принципа равенства. Рассмотрим наиболее значимые, оказавшие наибольшее влияние на облик избирательного законодательства России.

Суд констатировал, что государство гарантирует равенство избирательных прав граждан независимо от принадлежности к общественным объединениям. Наделение избирательных объединений, избирательных блоков правом выдвигать кандидатами в депутаты лиц, не являющихся членами входящих в них избирательных объединений, способствует реализации права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти[1357] [1358].

Устанавливая порядок выдвижения и регистрации кандидатов, законодательство вправе в интересах избирателей предусмотреть специальные предварительные условия, позволяющие исключить из избирательного процесса тех его участников, которые не имеют достаточной поддержки избирателей. К ним относится требование собрать в поддержку кандидатов подписи для представления их при регистрации соответствующей избирательной комиссией. Так как это требование в равной мере распространяется на всех кандидатов, оно не нарушает гарантии равенства избирательных прав1.

Конституция РФ, устанавливая право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, предъявляет к кандидатам в Президенты РФ и депутаты Государственной Думы ряд требований, в том числе и возрастные, что является подтверждением конституционного значения достижения определенного возраста для приобретения пассивного избирательного права, а следовательно, и статуса кандидата. Законодатель вправе требовать внесения в избирательные документы дат рождения кандидатов. Это требование в равной степени распространяется на всех кандидатов, не нарушает и не ограничивает их избирательные права[1359] [1360].

Проблему возрастных ограничений для приобретения в ряде случаев пассивного избирательного права Конституционный Суд оценивал и с иной точки зрения. В частности, он указал, что для адекватного выражения воли и интересов избирателей их представители в органах публичной власти должны обладать определенным жизненным опытом, уровнем знаний и зрелости. Предусмотренные возрастные ограничения для кандидатов не являются чрезмерными или недопустимыми в силу Конституции РФ, которая связывает возможность ограничения федеральным законом прав и свобод в целях защиты основ конституционного строя, а значит, и ценностей представительной демократии, а также прав и законных интересов других лиц (ст. 55 ч. 3)[1361].

Законодатель вправе предусмотреть специальные предварительные условия выдвижения и регистрации кандидатов, в частности требование о представлении избирательных документов, необходимых для регистрации кандидата. Эти требования в равной степени распространяется на всех кандидатов, а потому не ущемляют их равноправия1.

Из ст. 3, 19, 32 Конституции РФ вытекает необходимость обеспечения принципа равных выборов, гарантируемых в том числе установлением в федеральном законе требований к примерному равенству избирательных округов по числу избирателей. Тем самым обеспечивается соответствующее конституционному принципу народовластия в демократическом правовом государстве представительство народа в выборных органах государственной власти и местного самоуправления[1362] [1363].

«Из принципа равенства не вытекает обязательность единой процедуры выдвижения кандидатов по одномандатному и федеральному округам. Важно, чтобы соответствующие процедуры применялись на равных основаниях по всем гражданам»[1364].

Конституционный Суд указал, что равенство политических партий, избирательных блоков[1365] перед законом означает прежде всего равную защиту закона без всякой дискриминации и не предполагает равенства результатов выборов. Правила, по которым проводятся выборы, для всех политических партий, избирательных блоков одинаковы и известны заранее; предварительные законодательные условия избрания одинаковы для всех федеральных списков, и каждый избиратель вправе голосовать за любой федеральный список; все политические партии, избирательные блоки, набравшие менее двух процентов голосов избирателей, на равных основаниях обязаны возместить в полном объеме стоимость предоставленных бесплатно эфирного времени и печатной площади1.

Ряд решений Конституционного Суда РФ отразил его мнение в отношении ситуаций изменения избирательного законодательства, поскольку законодательные новации могут послужить фактором нарушения принципа равенства. Правовая оценка новаций зависит от времени их введения в действие. Так, Конституционный Суд указал, что изменение избирательного законодательства не нарушает принципа равенства при осуществлении гражданами как активного, так и пассивного избирательного права в период проведения новых выборов, каковыми являются и дополнительные выборы, проводимые в связи с прекращением полномочий депутата[1366] [1367]. Таким образом, не нарушает принципа равенства изменение избирательного законодательства вне рамок конкретной избирательной кампании.

Формулировки законов должны быть четкими, исключающими произвольное толкование, способное повлечь нарушение принципа равенства. Это следует из Постановления Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 г., в котором им была дана оценка подп. «ж» п. 2 ст. 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», признающей в качестве предвыборной агитации иные (помимо упомянутых в подп. «а»—«е») действия, имеющие целью побудить или побуждающие избирателей голосовать за кандидатов, списки кандидатов или против них, против всех кандидатов, против всех списков кандидатов. Суд указал, что использование формулы «иные действия» в закрепительных целях делает открытым и перечень видов противоправной предвыборной агитации, допускает расширительное толкование понятий и видов запрещенной агитации и тем самым не исключает произвольного применения данной нормы. Такое расширительное толкование, связанное с основаниями дисциплинарной и административной ответственности представителей организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации при осуществлении ими профессиональной деятельности, несовместимо с юридическим равенством, а также принципом соразмерности устанавливаемых ограничений конституционно одобряемым целям и ведет к нарушению свободы средств массовой информации1.

Гарантии всеобщего и равного избирательного права должны быть в обязательном порядке предусмотрены в законах субъектов Российской Федерации[1368] [1369]. Нарушение принципа равенства избирательных прав при формировании законодательного органа является отступлением от общих принципов организации представительных органов власти субъектов Российской Федерации (ст. 77, ч. 1 Конституции РФ) и может поставить под сомнение легитимность принимаемых ими решений.

Так, Суд констатировал, что, завысив (по сравнению с нормами Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации») требования к количеству подписей избирателей, необходимому для регистрации кандидата в депутаты, а также усложнив процедуру их сбора, Закон Республики Башкортостан «О выборах депутатов Государственного Собрания Республики Башкортостан» поставил граждан Башкортостана в неравные условия с гражданами других субъектов Российской Федерации при осуществлении ими избирательных прав, что не соответствует ст. 19 (ч. 2) Конституции РФ, согласно которой государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства[1370].

Порядок избрания депутатов обязательно должен учитываться при организации деятельности представительного органа, с тем чтобы обеспечить равенство избирателей, представляемых депутатами. На данный аспект проблемы обратил особое внимание Конституционный Суд РФ. Депутаты Государственного Совета Республики Татарстан, избранные по территориальным и административно-территориальным округам и работающие в парламенте соответственно на постоянной основе или, напротив, без освобождения от основной деятельности, имели неодинаковые права и обязанности при принятии законов. Это свидетельствовало не только о различном статусе, но и о неравном влиянии депутатов, относящихся к разным частям депутатского корпуса, на принятие решений, что означает и неравенство представляемых ими избирателей от административно-территориальных и территориальных округов, т.е. препятствует осуществлению действительного народного представительства в выборном законодательном органе1.

На Российскую Федерацию и ее субъекты возложена обязанность принимать законодательные и иные меры в целях обеспечения свободных и периодических выборов в соответствии с Конституцией и международно-правовыми обязательствами Российской Федерации[1371] [1372]. Уточняя международные обязательства России в данной сфере государственно-правового регулирования, Суд сослался на положения Всеобщей декларации прав человека и Международный пакт о гражданских и политических правах.

Согласно этим международным документам каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через свободно избранных представителей; воля народа должна находить свое выражение на периодических и нефальсифицированных выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права; выборы должны обеспечивать свободное волеизъявление избирателей1.

В этом же Постановлении Суд уточнил, что принцип свободных выборов предполагает по смыслу ст. 3 (ч. 3) и 32 (ч. 2) Конституции РФ, что участие гражданина в выборах как в качестве избирателя, так и в качестве кандидата в депутаты является свободным и добровольным. Закономерным продолжением данного положения является то, что незаконное лишение гражданина возможности участвовать в выборах в качестве кандидата приводит к искажению характера выборов как свободных не только для кандидатов, но и для избирателей, свобода волеизъявления которых может ограничиваться самим фактом лишения права голосовать за любого из законно выдвинутых кандидатов[1373] [1374].

На свободный характер выборов, в наибольшей степени отвечающий принципу народовластия, сослался Конституционный Суд РФ в обоснование соответствия Основному Закону страны признания несостоявшимися выборов, на которых большинство голосов подано против всех кандидатов. Орган конституционного контроля отметил, что по смыслу п. 6 ст. 51 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» воля избирателей может быть выражена голосованием не только за или против отдельных кандидатов, но и в форме голосования против всех внесенных в избирательный бюллетень кандидатов. Такое волеизъявление означает в условиях свободных выборов не безразличное, а негативное отношение избирателей ко всем зарегистрированным и внесенным в избирательный бюллетень по данному избирательному округу кандидатам. Его конституционно-правовой смысл заключается в том, что таким кандидатам отказывается в праве представлять народ в выборных органах публичной власти. При этом выборы как способ выявления воли народа и формирования соответствующих легитимных органов государственной власти и местного самоуправления, от его имени осуществляющих публичную власть, основаны на приоритете воли большинства избирателей, принявших участие в голосовании1.

Конституционные критерии свободных выборов определяют в том числе допустимые пределы ограничения пассивного избирательного права. Суд, исходя из того, что граждане осуществляют пассивное избирательное право на основе принципа свободных выборов, т.е. на добровольной, а не принудительной основе, указал на недопустимость наделения кандидата, утратившего статус зарегистрированного кандидата, правами и обязанностями, связанными с этим статусом, без его согласия[1375] [1376].

Свободные выборы являются высшим выражением власти народа (ч. 3 ст. 3 Конституции РФ), что предполагает принцип всеобщности избирательного права[1377].

Принципу свободных выборов корреспондирует и принцип их разумной периодичности. Периодичность выборов есть необходимое условие демократического развития страны, имеющего целью посредством регулярного обновления состава органов публичной власти обеспечить их демократический и правовой характер[1378].

Кроме того, Суд указал, что право граждан на участие в свободных и периодических выборах с учетом федеративной природы Российской Федерации необходимо рассматривать в соотношении с правом субъектов Российской Федерации самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти, руководствуясь общими принципами их организации, определяемыми федеральным законом или вытекающими непосредственно из конституционных положений, прежде всего из основ конституционного строя1.

К числу важнейших условий подлинно свободных выборов относится их альтернативность, обеспечивающая избирателю реальную возможность выбора одного из нескольких кандидатов посредством свободного волеизъявления. Если на выборах число кандидатов окажется либо меньше установленного числа кандидатов, либо равным ему, избиратель лишается такой возможности, а выборы превращаются в формальное голосование. Поэтому альтернативность как необходимое условие свободных выборов относится к самому существу избирательного права. Во всяком случае, без проведения голосования по нескольким кандидатурам на общих выборах оно теряет свое реальное содержание, а граждане фактически лишаются возможности реализовать принадлежащие им избирательные права, и поэтому в данной части эти права не подлежат ограничению. Отсюда также следует, что выборы должны быть признаны несостоявшимися, если в избирательный бюллетень для голосования были включены лишь два кандидата и ни один из них не получил необходимого для избрания числа голосов избирателей[1379] [1380].

Свобода выборов предполагает свободное волеизъявление избирателей, достаточно тесно увязанное со свободой выражения мнений и убеждений, а также свободой массовой информации, поскольку предвыборная агитация является необходимым звеном избирательной кампании. Конституционный Суд РФ в одном из постановлений определил критерии разграничения и специфику реализации данных конституционных положений. В частности, он указал, что устанавливаемое Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» ограничение информирования избирателей от предвыборной агитации направлено на обеспечение формирования свободного волеизъявления граждан и гласности выборов и отвечает требованиям ст. 3 (ч. 3), 29 (ч. 1, 3, 4 и 5), 32 (ч. 1, 2 и 3) Конституции РФ, поскольку, только когда реально гарантированы право на объективную информацию и свободу выражения мнений, выборы могут считаться свободными. Применительно к средствам массовой информации свободу выражения мнений нельзя отождествлять со свободой предвыборной агитации, к которой не предъявляются требования объективности. Поэтому в целях защиты права на свободные выборы, являющиеся одной из основ конституционного строя, в том числе в целях обеспечения свободного волеизъявления избирателей, свобода выражения мнений для представителей средств массовой информации, как следует из ст. 3 (ч. 3), 17 (ч. 3), 29 (ч. 5), 32 (ч. 2) и 55 (ч. 3) Конституции Российской Федерации, может быть ограничена Федеральным законом[1381].

Реализация и обеспечение основополагающих принципов избирательного права невозможны вне контекста федеративного устройства России. Можно утверждать, что принцип федерализма является неотъемлемой составляющей частью принципов избирательного права в их системном толковании и применении. Это следует из целого ряда позиций, сформулированных Конституционным Судом.

Суд отметил, что, провозглашая принцип народовластия, Конституция РФ не закрепляет ни определенной избирательной системы, ни конкретных избирательных процедур применительно к выборам в субъектах Российской Федерации. Это предмет их конституций, уставов либо избирательных законов. Такое регулирование в субъектах Российской Федерации должно соответствовать вытекающим из Конституции РФ принципам организации представительных органов государственной власти, а также учитывать предусмотренные на федеральном уровне гарантии избирательных прав1.

Субъекты Российской Федерации при образовании ими органов государственной власти и установлении порядка их формирования и функционирования обязаны обеспечивать соблюдение основ конституционного строя Российской Федерации как общих для Российской Федерации и ее субъектов конституционных ценностей и правовых императивов. Таким образом, Конституционный Суд констатировал, что вышеназванные принципы (народовластия, периодичности, свободы, альтернативности и т.д.) выборов в равной степени должны определять характер и процедуру проведения выборов на региональном уровне с учетом разумного единообразия в регулировании ряда вопросов, что согласуется с принципом равноправия субъектов Российской Федерации[1382] [1383]. Помимо этого, был обозначен еще один существенный принцип: «наличие правовой базы как предпосылки проведения выборов имеет значение общего принципа организации государственной власти, выводимого из ряда конституционных норм» (ч. 2 ст. 5, ч. 2 ст. 11, ч. 2 ст. 66, ч. 1 ст. 77)[1384].

В качестве конституционно значимых целей осуществления конституционного контроля выступают стабильность конституционного строя, государственной власти в целом и ее законодательной ветви, нормальное функционирование парламента. Преследуя эти цели, Конституционный Суд РФ сформулировал ряд весьма интересных принципов, оказавших значительное влияние на характер избирательного законодательства. Прежде всего, это принцип эффективности участников избирательного процесса. Он обусловливает правомерность установления специальных предварительных условий, позволяющих исключить из избирательного процесса тех его участников, которые не имеют достаточной поддержки избирателей. К ним относятся требование собрать определенное количество подписей избирателей в поддержку кандидата (списка кандидатов); заградительный пункт (процентный барьер); возложение обязанности возвратить в полном объеме денежные средства, полученные от соответствующей избирательной комиссии для формирования избирательных доходов и на возмещение транспортных расходов на тех кандидатов, которые по результатам голосования набрали менее определенного процента голосов избирателей от общего числа избирателей, принявших участие в голосовании по одномандатному избирательному округу, не признаны избранными, а также зарегистрированных кандидатов, снявших до дня голосования свою кандидатуру без вынуждающих на то обстоятельств.

К этому разряду относится и принцип уважения традиций, основанных на доконституционных нормах. И наконец, нельзя не указать на принцип непрерывности государственной власти. Он предопределяет характер позиции Суда относительно правовых последствий постановления в связи с вопросом о формировании законодательного органа. В частности, признание нормативных положений, связанных с формированием законодательного органа, не соответствующими Конституции РФ не влечет пересмотра результата выборов, но предполагает, что данный орган до внесения необходимых изменений в Конституцию республики организует свою деятельность на основе принципов, определенных Конституционным Судом РФ[1385].

Гарантировать международные стандарты и конституционные принципы выборов возможно только в том случае, если будет осуществляться надлежащее правовое регулирование. При этом как за федеральным, так и за региональным законодателем Основной Закон зарезервировал широкие полномочия в сфере нормативноправового регулирования выборов, оставив им широкое поле для маневра. На полномочия законодателя неоднократно ссылался

Конституционный Суд, определяя, нашел или нет тот или иной спорный вопрос разрешение на конституционном уровне. Например, он определил, что ст. 32 (ч. 2) Конституции РФ, устанавливая право граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, не конкретизирует способов его реализации. Порядок и условия осуществления этого права предусмотрены в специальных законодательных актах. Аналогичная позиция была сформулирована и по отношению к выборам Президента России. В Конституции РФ (ст. 81) предусмотрены лишь основные требования, предъявляемые к кандидату на должность Президента РФ, поэтому решение вопроса о порядке выдвижения кандидата на должность Президента РФ, об условиях регистрации гражданина РФ в качестве кандидата на эту должность является прерогативой законодателя1.

Конституционный Суд сформулировал презумпцию добросовестности законодателя и его приверженности общим правовым принципам[1386] [1387]. Руководствуясь ей, он оценивал деятельность законодателя, определял конституционные параметры правового регулирования выборов. Конституционный Суд РФ указал, что специальные федеральные законы, регулирующие порядок реализации избирательных прав граждан России в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации как в тех случаях, когда субъекты Российской Федерации не приняли в порядке их конкретизации собственных правовых актов, так и тогда, когда последние противоречат федеральному закону (ч. 2 и 5 ст. 76 Конституции РФ). Тем самым обеспечивается ст. 15 (ч. 1). Конституции РФ, согласно которой Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации и функционирования ее правовой системы1.

Для обеспечения преемственности власти федеральный законодатель устанавливает определенный переходный период, в течение которого субъекты РФ обязаны привести свое законодательство в соответствие с федеральными нормативными актами. Указанный период не может истолковываться ни как предоставляющий субъектам Российской Федерации возможность придать уже вступившему в силу положению обратную силу, поскольку такого правомочия не имеет и сам федеральный законодатель, ни как право субъектов Российской Федерации откладывать его введение в действие[1388] [1389].

Субъекты Российской Федерации, реализуя свои полномочия в сфере защиты прав и свобод, находящейся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. «б» ч. 1 ст. 72), не могут снижать уровень конституционных гарантий избирательных прав, обеспечиваемый в Российской Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и соответствующими положениями Конституции Российской Федерации. Вместе с тем субъекты РФ вправе наряду с основными гарантиями избирательных прав граждан, закрепленными на федеральном уровне, установить в своем законе дополнительные гарантии этих прав1.

Федеративные начала избирательной системы в Российской Федерации предполагают самостоятельность правового регулирования по тем вопросам, которые не относятся к основным гарантиям избирательных прав[1390] [1391]. Одновременно избирательное законодательство субъектов должно быть беспробельным. Данный вывод непосредственно следует из Постановления Конституционного Суда РФ от 22 января 2002 г. В нем указано, что административно-территориальные единицы в Республике Татарстан образуются, изменяются и упраздняются помимо Конституции Республики Татарстан, и, следовательно, образование, изменение и упразднение административно-территориальных избирательных округов ею также не определяются. Таким образом, на уровне Конституции субъекта Российской Федерации не урегулировано, какие именно территории должно иметь в парламенте коллективное представительство, каково число депутатов, избираемых по административно-территориальным округам и территориальным округам, а значит, не устанавливается надлежащим образом законный состав легислатуры[1392].

О рамочном характере регулирования Конституцией РФ выборов свидетельствует и неоднократно признанное судом право законодателя выбирать тип избирательной системы.

Регламентация избирательных процедур может иметь, как свидетельствует мировой и отечественный опыт, различные решения, причем определяются они, как правило, не в текстах конституций, а законодательным путем. От законодательного органа зависит, будет ли избирательная система мажоритарной, пропорциональной или смешанной, будет ли введен определенный процент голосов избирателей, который необходимо собрать в поддержку списка избирательного объединения, с тем чтобы оно имело право участвовать в распределении депутатских мандатов; как будет определяться допустимое отклонение численности избирателей в избирательном округе от единой нормы представительства. Выбор того или иного варианта и его закрепление в избирательном законе зависят от конкретных социально-политических условий и являются вопросом политической целесообразности. Этот выбор осуществляет представительный орган — Федеральное Собрание Российской Федерации — в соответствии с правилами законодательной процедуры1.

В Российской Федерации избирательная система базируется на принципе сочетания мажоритарной и пропорциональной избирательных моделей[1393] [1394]. Смешанная избирательная система существует в ряде демократических государств и в своей основе, как показывает международный опыт, совместима с общепризнанными принципами и нормами международного права, относящимися к избирательному праву. Такая система соответствует предназначению выборов как высшего негосударственного выражения власти народа. Через свободные выборы на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании она позволяет отобразить разделяемые гражданами убеждения и адекватно выразить их волю о составе парламента как представительного органа государства1.

Смешанная избирательная система[1395] [1396] требует использования различных механизмов формирования представительных органов, что предлагает адекватный учет волеизъявления избирателей, соблюдения принципов равенства применительно к разным выборным процедурам. Так, Конституционный Суд указал, что подпись избирателя в поддержку конкретного кандидата в одномандатном избирательном округе не обязательно означает, что этот избиратель поддерживает федеральный список, в котором значится данный депутат, и потому не может автоматически, без соответствующего документального оформления, которое отражало бы его волеизъявление, включаться в число подписей в поддержку федерального списка. В противном случае неправомерно получают преимущество те избирательные объединения, которые одновременно выдвигают своих кандидатов и по одномандатным избирательным округам[1397].

Применение различных видов избирательных систем должно быть таковым, чтобы избирательные процедуры не искажали волю избирателей. Различие в способах замещения вакантного мандата депутата по одномандатному округу обусловлено различием применяемых в них избирательных систем — пропорциональной и мажоритарной. На выборах по федеральному списку избиратель отдает свой голос не кандидату, а всему списку. Применение в одномандатном округе способа замещения вакантного мандата по федеральному округу привело бы к искажению воли избирателей, выраженной на выборах по мажоритарной системе, и к нарушению равного избирательного права1.

Смешанная избирательная система может быть использована и при формировании представительных органов субъектов Российской Федерации, но при этом необходимо соблюдение ряда условий. По смыслу ст. 3, 11, 17, 32, 71 (п. «г»), 72 (п. «н» ч. 1) и 77 (ч. 1) Конституции РФ во взаимосвязи с Конвенцией о защите прав человека и основных свобод (ст. 3 Протокола № 1) и Международным пактом о гражданских и политических правах (ст. 25) не исключается проведение выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти (в том числе субъектов Российской Федерации) одновременно по различным с точки зрения порядка их образования избирательным округам, если при этом обеспечиваются равные условия для реализации гражданами избирательных прав и, следовательно, справедливое народное представительство. Это означает, что сочетание различных способов обеспечения представительства, в том числе индивидуального и коллективного, в законодательном (представительном) органе субъекта РФ может использоваться лишь при соблюдении требований Конституции РФ, гарантирующей избрание законодательного (представительного) органа государственной власти на основе свободных всеобщих равных и прямых выборов при тайном голосовании, с тем чтобы не было утрачено ни реальное содержание конституционного права гражданина избирать и быть избранным в органы законодательной (представительной) власти, ни существо подлинного народного представительства, обеспечиваемого в том числе организационной структурой и процедурами деятельности парламента[1398] [1399].

В любом случае следует помнить, что выбор избирательной системы — вопрос политической целесообразности и прерогатива законодателя, структурирующего политическое пространство государства таким образом, чтобы обеспечить национальное единство России. Это предопределят требования, предъявляемые к деятельности политических партий. Политические партии должны обеспечивать сочетание общенациональных и региональных интересов, призваны формировать политическую волю многонационального российского народа как целого, выражать прежде всего общенациональные интересы, цели их деятельности не должны ассоциироваться исключительно с интересами отдельных регионов. Федеральный законодатель, принимая Федеральный закон «О политических партиях», связывал получение (сохранение) статуса политической партии с теми общественными объединениями, которые выражают интересы значительной части граждан независимо от региона проживания и действуют на всей или большей части территории Российской Федерации. Такое структурирование политического пространства направлено против дробления политических сил, появления множества искусственно создаваемых (особенно в период избирательных кампаний) многочисленных партий, деятельность которых рассчитана на непродолжительное время и которые в силу этого не способны выполнить свое предназначение в качестве общественного объединения в политической системе общества[1400].

Сами выборы можно рассматривать как институт легального разрешения социальных противоречий. Этим во многом объясняется конфликтный характер избирательных кампаний. Ценности, защищаемые и обеспечиваемые избирательным законодательством, едины. Однако это не исключает их противоречия. Возникающие коллизии должны быть разрешены таким образом, чтобы достигнуть согласия между различными социальными слоями и группами населения, гармонизировать ценности конституционализма в рамках избирательных процедур. Конституционный Суд РФ уделил достаточно большое внимание данному аспекту проблемы.

В частности, он сформулировал позицию, согласно которой противоречие между равенством избирательных прав граждан и принципами федерализма и равноправия субъектов РФ в интересах целостности государства разрешается путем ограничения равного избирательного права в пользу федерализма.

Суд доказал, что демократический принцип равных выборов и обязанность государства гарантировать равенство избирательных прав граждан, с одной стороны, и принципы федерализма и равноправия субъектов Федерации — с другой, могут в известной мере входить в юридическое противоречие. Как свидетельствует опыт современных федеративных государств, законодатель с учетом особенностей территориального устройства и размещения населения, а также в целях сохранения государственного единства и стабильности конституционного строя, без которых невозможна нормальная реализация прав и свобод человека и гражданина, допускает в качестве вынуждающей меры определенные отступления от общей нормы представительства, т.е. прибегает к ограничению равного избирательного права в пользу принципов федерализма.

Подобного рода диспропорции в избирательной системе не могут считаться результатом произвола и злоупотреблений. В целях сохранения целостности федеративного государства равное избирательное право может быть ограничено законом таким образом, чтобы гарантировать представительство субъектов Федерации с малочисленным населением и тем самым обеспечить надлежащий представительный характер и легитимность федерального парламента.

Рассматривая вопрос о равном избирательном праве и допустимых отклонениях от него с точки зрения требований ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, Европейская комиссия по правам человека в своем решении от 8 декабря 1981 г. пришла к следующему выводу. Избирательная система, гарантирующая жителям малонаселенных районов определенное представительство в парламенте за счет снижения веса голосов в густонаселенных районах, не может на этом основании рассматриваться как противоречащая ст. 3 Протокола № 1, которая не устанавливает требования равного веса голосов, отдаваемых за каждого депутата[1401].

В контексте рассматриваемой проблемы было разрешено дело о конституционном значении голосования против всех кандидатов. По смыслу ст. 1 (ч. 1), 3 (ч. 3), 17 (ч. 3) и 32 (ч. 1 и 2) Конституции РФ в их взаимосвязи конституционные ценности, связанные с реализацией избирательных прав, могут вступать между собой в известное противоречие, поскольку интересы отдельных избирателей, которым предопределяется их волеизъявление в процессе выборов, в том числе путем голосования «против всех кандидатов», не всегда совпадают с публичным интересом формирования органов публичной власти.

На уровне конституционно-правового статуса личности это, с одной стороны, право каждого гражданина принимать участие в избрании представителей народа в выборных органах публичной власти и быть избранным в качестве такого представителя, а с другой — право каждого гражданина по своему усмотрению отказывать в доверии некоторым или всем участвующим в выборах кандидатам; на уровне же института выборов в целом это формирование органов публичной власти, их представительный и легитимный характер.

Голосование «против всех кандидатов» большим числом избирателей, чем проголосовало за набравшего большинство голосов кандидата, означает, что и данный кандидат не получил поддержки избирателей, необходимой и достаточной для обеспечения подлинного представительства народа, и не может быть признан избранным. Более того, признание выборов несостоявшимися в случае, если число голосов избирателей, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов по отношению к другому кандидату (другим кандидатам), оказывается меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов, носит императивный характер для всех выборов, проводимых по мажоритарной избирательной системе. Это исключает возможность конкретизации данного основания законами субъектов Российской Федерации1.

Как известно, Законом 12 июля 2006 г. законодатель дезавуировал норму о форме голосования «против всех кандидатов (против всех списков кандидатов)[1402] [1403], что, по нашему мнению, не совсем соотносится с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации.

Особое внимание в практике Конституционного Суда РФ уделяется ограничениям избирательных прав. Рассматривая эти проблемы, Суд сформулировал целый ряд позиций, устанавливающих условия правомерности и допустимые пределы ограничения прав граждан. Истолковав требования ст. 17 и 55 Конституции РФ в их взаимосвязи, Суд указал, что целью обеспечения прав других может обусловливаться только устанавливаемое федеральным законом соразмерное ограничение права. Ни законодатель, ни правоприменитель не вправе исходить из того, что этой целью может быть оправдано какое-либо существенное нарушение права, а также отказ в его защите, поскольку тем самым фактически допускалось бы умаление права как такового. Искаженное представление законодателя и правоприменителя о целях, которым должна служить норма, приводит к умалению как избирательных прав, так и права на судебную защиту1.

Целый ряд ограничений, сопровождающий реализацию гражданином избирательных прав, связан с его добровольным выбором. Так, например, гражданин РФ, пожелавший реализовать конституционное право быть избранным, добровольно принимает условия, с которыми связан приобретаемый им публично-правовой статус выборного лица, и выполняет их в соответствии с установленной законом процедурой[1404] [1405]. Гражданин РФ, пожелавший реализовать конституционное право быть избранным в органы государственной власти, должен принять те условия (преимущества, ограничения), с которыми связан приобретаемый им при этом публично-правовой статус. Одно из таких условий — запрет иметь в собственности предприятия. Такой запрет не может рассматриваться как неправомерное ограничение конституционного права[1406].

Запреты и ограничения, обусловленные специфическим статусом, который приобретает лицо, осуществляющее деятельность в органах государственной власти и местного самоуправления, не могут рассматриваться как неправомерное ограничение конституционных прав этого лица1.

Конституционный Суд указал также, что запрещением совмещать мандаты депутата законодательного органа субъекта и депутата представительного органа местного самоуправления активное и пассивное избирательное право граждан не ограничивается. Ограничение права военнослужащих, проходящих службу не по контракту, участвовать в выборах органов местного самоуправления допустимо только федеральным законом согласно ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ. Из конституционного права республик устанавливать свои государственные языки не вытекает ни обязанность устанавливать эти языки, ни необходимость знания их для приобретения пассивного избирательного права. Возможность занятия гражданином РФ должности главы администрации субъекта РФ и исполнения им соответствующих полномочий не зависит от места его жительства. Установление дополнительно к Конституции РФ в качестве условий приобретения гражданином пассивного избирательного права требований, связанных с достижением определенного возраста и продолжительностью проживания на территории Российской Федерации, ограничивает права и свободы человека и гражданина. Такого рода ограничения в соответствии со ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ не могут вытекать из правомочия субъектов Российской Федерации, закрепленного в ее ст. 77 (ч. 1) и 11 (ч. 2): самостоятельно устанавливая систему своих органов государственной власти и образуя их, субъекты РФ обязаны действовать в соответствии с основами конституционного строя РФ, в том числе с принципом свободных выборов, гарантируя свободу волеизъявления граждан и не нарушая демократических норм и принципов избирательного права. Быть избранным в органы власти — право, а не обязанность, что предполагает возможность кандидата снять свою кандидатуру, но если это делается по вынуждающим обстоятельст- [1407] [1408] вам, то только при соблюдении прав и интересов других лиц (ч. 2 ст. 32 Конституции РФ)[1409].

Допустимое ограничение предвыборной агитации не должно затрагивать право на выражение мнений и свободу средств массовой информации. Поэтому Судом были выработаны позиции, позволяющие отграничить предвыборную агитацию от информирования, защитив таким образом права средств массовой информации. Действия, не имеющие целью побудить избирателей голосовать за кандидатов или против них, т.е. не обусловленные объективно подтвержденным умыслом добиться конкретного результата на выборах, не могут рассматриваться в качестве предвыборной агитации. Критерием, позволяющим различать предвыборную агитацию и информирование, может служить лишь наличие в агитационной деятельности специальной цели — склонить избирателей в определенную сторону, обеспечить поддержку или, напротив, противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению.

Само по себе позитивное или негативное мнение о ком-либо из кандидатов не является предвыборной агитацией и не может послужить основанием для привлечения к административной ответственности представителя организации, осуществляющей выпуск средств массовой информации, если только не будет доказана специальная цель, а именно направленность на поддержку либо на противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку. «Выражение предпочтения» является не чем иным, как разновидностью выражения мнений. Следовательно, применительно к профессиональной деятельности представителей средств массовой информации толкование такого действия, как выражения предпочтения, в качестве правонарушения — без доказанности его направленности именно на агитацию — означало бы ограничение свободы выражения мнений и нарушение свободы массовой информации[1410].

Ряд ограничений был признан конституционным исходя из особой природы местного самоуправления как особого вида публичной власти, смысл которого заключается в защите прав и интересов жителей конкретной территории. Так, Конституционный Суд РФ подтвердил исключительное право граждан, проживающих на территории муниципального образования, непосредственно либо через представительный орган местного самоуправления определять способ формирования органов местного самоуправления, включая избрание главы муниципального образования. Из этого также следует обязанность федеральных органов государственной власти субъектов РФ обеспечить безусловное право населения или избранных им представительных органов местного самоуправления самостоятельно формировать органы местного самоуправления, включая избрание ими главы муниципального образования. Конституционный Суд определил, что реализация гражданами их права на участие в осуществлении местного самоуправления, в том числе путем выборов и других форм прямого волеизъявления, имеет особенности, обусловленные конституционной природой местного самоуправления. Наряду с гражданами субъектом местного самоуправления выступает население муниципального образования в целом, которое обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного значения. Местное самоуправление должно обеспечивать права и законные интересы тех граждан, чье постоянное или преимущественное проживание на территории муниципального образования дает основание для отнесения их к его населению, образующему муниципальное сообщество1.

Конституционное требование об обеспечении избирательных прав граждан правосудием являлось предметом особого внимания Конституционного Суда РФ при рассмотрении им различных категорий дел. Суд полагает, что отказ в реальном восстановлении нарушенных избирательных прав ущемляет не только конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы публичной власти, но и право на судебную защиту. При этом явно не выполняется распространяющаяся как на Российскую Федерацию, так и на ее субъекты обязанность, следуя требованиям, установленным ст. 18, 45 и 46 (ч. 1 и 2) Конституции РФ, создавать необходимые правовые механизмы, с тем чтобы гарантировать государственную защиту прав и свобод человека и гражданина. Суды при осуществлении защиты избирательных прав не вправе ограничиваться формальной оценкой соответствия закона субъекта Российской Федерации о выборах депутатов законодательного (представительного) органа субъекта РФ федеральным законам, а должны по каждому рассматриваемому ими делу реально обеспечивать эффективное восстановление в избирательных правах[1411] [1412].

Принцип соразмерности предполагает, что суды должны находить адекватные формы и способы защиты пассивного и активного избирательных прав, частью которых являются восстановление нарушенного права или компенсация. При этом принцип соразмерности требует использования в каждом конкретном случае нарушений избирательных прав соответствующего способа восстановления или компенсации, учитывающего их специфику, связанную с тем, что, будучи индивидуальным, эти права реализуются в процессе выборов, предполагающих выявление общей воли избирателей, принявших участие в голосовании. Это, однако, не должно приводить к отказу от использования компенсаторных механизмов для устранения последствий обнаруженных нарушений, а также исключить ответственность допустивших эти нарушения субъектов избирательного процесса, включая избирательные комиссии.

При наличии предусмотренных законом оснований Суд вправе признать невозможным проведение повторных выборов в целях восстановления пассивного избирательного права гражданина. Однако во всяком случае пассивные последствия, явившиеся результатом незаконных действий (или бездействия) избирательных комиссий, которые обладают по сути публично властными функциями, должны быть компенсированы, а доброе имя гражданина — восстановлено на основе вытекающего из ст. 53 Конституции РФ признания и возмещения государством причиненного вреда, что как универсальный способ защиты нарушенных прав предполагает государственные гарантии от любого претерпевания, причиненного лицу публичной властью1.

Важное значение в связи с краткосрочностью избирательной кампании имеет своевременность защиты и восстановления нарушенных избирательных прав граждан. Суд особо подчеркнул это, указав, что обеспечение своевременного, до проведения голосования, восстановления нарушенных избирательных прав — с тем чтобы в дальнейшем предотвращалась необходимость признания итогов голосования, результатов выборов недействительными — требует дополнительных законодательных мер, которые препятствовали бы необоснованному отказу в регистрации кандидата в депутаты либо аннулированию уже осуществленной регистрации. Такие меры могут состоять в том числе в уточнении оснований для отказа в регистрации, соответствующих полномочий избирательных комиссий и их ответственности, в совершенствовании судебных процедур, служащих своевременному, до проведения выборов, восстановлению пассивного избирательного права, а также разработке адекватных компенсаторных механизмов восстановления прав[1413] [1414].

Вместе с тем решение Суда о восстановлении нарушенного пассивного избирательного права, в том числе о регистрации в качестве кандидата, не может во всех случаях интерпретироваться как нарушающее активное избирательное право граждан, принявших участие в голосовании, а, напротив, служит его защите. Такая защита должна быть эффективной не только когда нарушения права быть избранным выявляются до начала голосования, но и впоследствии и не исключает также — в качестве способа восстановления права — отмену итогов голосования, результатов выборов, с тем чтобы обеспечивать подлинно свободные выборы1.

Эффективное восстановление в правах посредством правосудия, отвечающего требованиям справедливости, требует четкого разграничения компетенции судебных органов, осуществляющих защиту избирательных прав граждан. Право каждого на судебную защиту, обеспечиваемую путем рассмотрения его дела законным, независимым и беспристрастным судом, означает, в частности, что рассмотрение дел должно осуществляться законно установленным, а не произвольно выбранным судом; признание же суда законно установленным требует, чтобы его компетенция по рассмотрению данного дела определялась законом. Сформулированное как субъективное право каждого требование Конституции Российской Федерации об определении подсудности дел законом означает, что в таком законе должны быть закреплены критерии, которые в нормативной форме (в виде общего правила) заранее, т.е. до возникновения спора или иного правового конфликта, определяли бы, в каком суде подлежит рассмотрению то или иное дело. Иное не позволило бы суду, сторонам и другим участникам процесса избежать неопределенности в этом вопросе, приводило бы к необходимости устранять ее посредством правоприменительного решения, т.е. дискреционным полномочием правоприменительного органа или должностного лица, и тем самым определять подсудность дела уже не на основании закона[1415] [1416].

Следует отметить, что и ЦИК РФ и республиканские центральные избирательные комиссии охарактеризованы Судом в качестве правоприменительных органов, которым не может быть делегировано нормотворчество. При осуществлении своих полномочий по подготовке и проведению выборов и референдумов ЦИК России подконтрольна Суду, решения которого обязательны для исполнения комиссией. ЦИК России не может наделяться полномочием принимать обязательные для Суда решения по вопросу, относящемуся к сфере правосудия, и не должна ставиться в особое положение по отношению к другим участникам судебного процесса. Судебное решение является обязательным, в том числе для избирательных комиссий, и служит достаточным основанием для регистрации (восстановления регистрации), не требуя какого бы то ни было подтверждения с их стороны1.

Кроме того, Конституционный Суд в ряде определений указывал, что проверка обстоятельств, связанных с отказом в регистрации в качестве кандидата для избрания на определенную должность в орган государственной власти субъекта Российской Федерации, выявление конкретных нарушений, допущенных при этом, не относится к полномочиям Конституционного Суда РФ и входят в компетенцию судов общей юрисдикции[1417] [1418] [1419] [1420] [1421] [1422]. Разрешение коллизии федеральных законов и законов субъектов РФ, проверка законности и обоснованности действий (решений) органов, применяющих избирательное законодательство, возложены на суды общей юрисдикции1. Конституционный Суд РФ воздерживается от рассмотрения дел, в которых, по сути, преобладают аспекты политической целесообразности. Проведение судебного разбирательства в ходе избирательной кампании непосредственно перед голосованием может неоправданно осложнить избирательный процесс, отрицательно сказаться на волеизъявлении избирателей и в конечном счете повлиять на результат выборов. Конституционный Суд РФ фактически превратился бы в участника избирательной кампании, что противоречит его предназначению и принципам деятельности. В ходе развернувшейся избирательной кампании уже возникли и развиваются конкретные правоотношения, в рамках которых происходит реализация избирательных прав граждан. Изменения в сложившихся правоотношениях в связи с решением Конституционного Суда Российской Федерации могли бы повлечь ущемление в этих правах и в конечном счете нанести ущерб основным конституционным принципам избирательного процесса[1423] [1424].

В этом же определении Конституционный Суд указал, что он оценивает нормативные предписания с учетом реальной практики их применения, т.е. на основании изучения правоприменительных, в том числе судебных, решений. Установление же фактических обстоятельств относительно конкретных нарушений избирательных прав входит в компетенцию судов общей юрисдикции.

Защита избирательных прав граждан непосредственно связана с правоустановлениями ст. 32 Конституции РФ, которая гарантирует гражданам право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, т.е. по своему содержанию связана лишь с процессом избрания этих органов. Поэтому досрочное прекращение полномочий депутата не затрагивает активного и пассивного избирательных прав1.

Применение санкций к участникам избирательного процесса должно учитывать соразмерность федерального воздействия негативным последствиям нарушения конституционной обязанности следовать Конституции РФ и федеральным законам, обеспечивать права и законные интересы иных участников избирательного процесса, основываться на разграничении полномочий между судебной и иными ветвями власти. Данные выводы непосредственно следуют из правовых позиций, сформулированных Конституционным Судом. Досрочное прекращение полномочий законодательного (представительного) органа субъекта РФ посредством федерального закона, по сути, распорядительного характера — гарантия от произвола, несоразмерности применяемого федерального воздействия. Отмена регистрации кандидата перед повторным голосованием допустима как по его заявлению, так и вопреки его воле, в том числе в качестве санкции за совершенное правонарушение (ч. 2 ст. 32 Конституции РФ).

Отмена регистрации кандидата как способ восстановления нарушенных прав других лиц является достаточной лишь при условии, что допущенные правонарушения не требуют отмены судом решения избирательной комиссии об итогах голосования в целом (ч. 2 ст. 32 Конституции РФ). В случае когда отмена регистрации кандидата является мерой ответственности за нарушение избирательного законодательства, такое решение уполномочен принимать только Суд (ч. 2 ст. 32, ст. 46 Конституции РФ)[1425] [1426].

Правовые позиции Конституционного Суда России, сформулированные по вопросам избирательного права, оказали существенное влияние на нормативно-правовое регулирование иных форм непосредственной демократии. Следует обратить особое внимание на две из них — отзыв выборного лица и референдум, поскольку вопросы их реализации вызвали неоднозначные оценки, а позиции Суда не исчерпали конфликтов, возникающих в связи с их применением.

Институт отзыва1 был охарактеризован Конституционным Судом в качестве одной из форм непосредственной (прямой) демократии. Институт отзыва не затрагивает и не ограничивает закрепленные ст. 32 (ч. 2) Конституции РФ избирательные права граждан, так как эти права реализуются именно в избирательном процессе, их содержание определяет только процесс и механизмы выборов, а не последующие отношения между депутатами, другими выборными лицами и избирателями. Не являясь институтом избирательного права[1427] [1428], институт отзыва означает конституционную ответственность высшего должностного лица перед избравшим его народом. Хотя Конституция Российской Федерации и не содержит положений, предусматривающих отзыв какого-либо должностного лица, ее нормы не препятствуют возможности введения федеральным законом института отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации[1429].

Таким образом, значение позиции Конституционного Суда РФ по данному вопросу весьма важно в том плане, что отсутствие конституционной нормы, закрепляющей и регулирующей институт отзыва выборного должностного лица, не препятствует его введению федеральным законом. При этом отзыв выборного должностного лица не должен искажать смысла выборов и предназначения каждой из форм непосредственной демократии, а сам отзыв может быть введен при условии установления надлежащих правовых оснований и процедур.

Следует подчеркнуть, что требования правомерности отзыва совпадают на государственном и муниципальном уровнях публичной власти. Недопустимой, в том числе с точки зрения обеспечения непрерывности осуществления функций выборной публичной власти, является облегченная процедура отзыва, которая может приводить к злоупотреблению его использованием. Во избежание необоснованного отзыва, и прежде всего произвольного вынесения на голосование вопроса об отзыве, должна устанавливаться достаточно высокая норма сбора подписей в поддержку начала процедуры отзыва — не менее числа подписей, требуемых при выдвижении на выборах.

Законодатель, защищая такие конституционно-правовые ценности, как стабильность и непрерывность функционирования публичной власти, обязан исходить из того, что за отзыв должно проголосовать по крайней мере не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано, чтобы голосованием по отзыву не умалялось значение выявленного в ходе выборов волеизъявления избирателей и обеспечивалась охрана его результатов. Иначе создаются условия не только для произвольного, не основанного на действительной воле населения досрочного прекращения полномочий конкретных должностных лиц местного самоуправления, но и для сужения сферы действия представительной демократии, что может приводить (тем более в случае назначения новых выборов) к нарушению баланса институтов народовластия и дестабилизации власти[1430].

Отстаивая право граждан на отзыв выборного должностного лица, Конституционный Суд РФ одновременно указал на необходимость обеспечения его прав. Тем большее значение при отзыве приобретает судебная защита, предполагающая возможность установления Судом по инициативе отзываемого лица или другого надлежащего заявителя, что то или иное действие (бездействие) не имело места или что от его воли не зависело наступление тех последствий, которые оцениваются как основание для утраты к нему доверия, и потому дальнейшая процедура отзыва исключается.

Защита прав, нарушенных в результате незаконного отзыва выборного должностного лица, форма которой в каждом конкретном случае определяется Судом, может быть осуществлена не только путем восстановления отозванного лица в должности, но и путем возмещения причиненного вреда1.

Особую остроту приобрел вопрос о соотношении голосования и референдума как двух форм непосредственной демократии. Конституционный Суд РФ в Постановлении № 10-П от 11 июня 2003 г. констатировал, что референдум и выборы — формы непосредственной демократии, которые имеют собственное предназначение в процессе осуществления народовластия, равноценны и, будучи взаимосвязаны, дополняют друг друга. Федеральный законодатель вправе ввести регулирование, при котором осуществление кампании по проведению референдума не совпадает с избирательной кампанией, поскольку одновременное проведение выборов и референдума в силу объективных обстоятельств может воспрепятствовать адекватному волеизъявлению граждан и привести к снижению эффективности той и другой формы непосредственного народовластия. Периоды, в течение которых граждане могут осуществлять свободное волеизъявление в форме выборов и референдума, должны быть соразмерны, во всяком случае, необходимо обеспечить возможность проведения в течение четырехлетнего избирательного цикла не менее двух референдумов[1431] [1432].

Данный вывод Конституционного Суда был воспринят неоднозначно не только общественностью, государственными и политиче-

ским деятелями, юридической корпорацией, но и самими судьями Конституционного Суда. Так, судья Конституционного Суда РФ В.Г. Ярославцев в особом мнении указал, что, провозглашая принцип народовластия, Конституция РФ не закрепляет определенного порядка назначения и проведения референдума, а предусматривает полномочие Президента РФ назначать референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом (ст. 84). Единственное конституционное ограничение — запрет на назначение референдума исполняющим обязанности Президента РФ (ст. 92, ч. 3 Конституции РФ). Иных ограничений, касающихся назначения и проведения референдума, в Конституции Российской Федерации не содержится, как не содержится в ней и волеизъявления народа на делегирование Федеральному Собранию полномочий закреплять соответствующие ограничения в Федеральном законе1.

Судья Конституционного Суда РФ В.О. Лучин в особом мнении также отметил уязвимость позиции Суда. Действительно, трудно согласиться с интерпретацией Конституционным Судом так называемых избирательных циклов. Сам по себе избирательный цикл (периодичность выборов) не является низменной величиной; достаточно указать на возможность приведения в действие конституционных механизмов роспуска Государственной Думы, отставки правительства или досрочного прекращения полномочий Президента РФ. Оспоренный закон свидетельствует об усилении тенденции к расширению перечня оснований либо запрета референдума, либо ограничения его различными местными режимными формулами (условиями). Он запрещает миллионам граждан выступать с инициативой о проведении референдума в последний год полномочий Президента РФ и Государственной Думы. Заметим, что Конституция Российской Федерации принята с использованием референдума.

Акт высшей юридической силы, принятый всенародным голосованием, исключает принятие актов нижестоящей юридической силы, позволяющих отстранять народ от референдума. В противном случае народ был бы лишен абсолютной, только ему присущей правосубъектности. Народ, учредивший основы конституционного строя, вправе во всякое время своей непосредственной властью, являющейся высшей перед властью любых (выборных и невыборных) органов, изменить эти основы. Поэтому только народ (опять же путем референдума) вправе решать, когда и по каким вопросам можно или нельзя проводить референдум. Условия и порядок проведения референдума в их главных, основных моментах должны устанавливаться самими народом1.

В постановлении говорится, что референдум и свободные выборы как высшие формы непосредственной демократии имеют собственное предназначение, взаимосвязаны и дополняют друг друга в процессе осуществления народовластия. Однако вывод о том, что они являются равноценными, не столь очевиден. Из Конституции Российской Федерации скорее следует, что именно референдум — всенародное голосование — является первичной формой народовластия. Референдум — практически единственное средство, использование которого делает весь народ участником конституционных правоотношений. При оценке референдума и выборов необходимо исходить прежде всего из социальной и юридической природы этих двух форм народовластия. Конституция РФ устанавливает, что референдум регулируется федеральным конституционным законом, а выборы — федеральным законом. Тем самым посредством иерархии законов референдуму в системе народовластия отводится главная роль. Решение, принятое на референдуме, обладает высшей юридической силой. Оно может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме Российской Федерации, тогда как итоги выборов могут быть отменены судом в целом либо по отдельным округам. Следует отметить и такой приоритетный признак референдума перед выборами, как двукратная разница минимального «порога явки» граждан на них.

Федеральные выборные органы — Президент РФ и Государственная Дума — не являются «заменителями» народа, поскольку они, не представляя собой источник власти, лишь осуществляют как представитель народа отдельные властные полномочия. Такие полномочия могут быть переданы им по решению самого народа посредством выборов. Вместе с тем выборы не являются самоцелью народа и в демократическом правовом государстве не могут рассматриваться как самодостаточное выражение народовластия. Право на референдум является неотчуждаемым правом народа, важнейшим инструментом реализации его суверенитета. Истолкование, допускающее ограничение права на референдум законом, противоречит ч. 1 ст. 16 Конституции Российской Федерации. Такое ограничение означает присвоение принадлежащих только народу властных полномочий, что запрещено ч. 4 ст. 3 Конституции РФ и должно преследоваться по федеральному закону1.