§ 4. Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц в сфере нормотворчества

В теории государства и нрава распространенным является мнение о том, что ответственность «прежде всего...подразделяется на виды в зависимости от того, к какой отрасли права она относится»97. Сегодня никто из ученых не возражает, что почти всем отраслям российского права присущ собственный вид юридической ответственности. Как справедливо отмечает С.А. Авакьян, «каждая отрасль права должна обеспечивать реализацию своих норм собственными средствами, включая и меры ответственности». Наличие мер ответственности - это такой же признак отрасли, как «собственные» общественные отношения, «свои» нормы, данные отношения регулирующие98.

Проблема существования конституционно-правовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности лишь сравнительно недавно стали предметом изучения в науке конституционного права99. Причем при характеристике этого вида ответственности в разные годы ее называли «государственно-правовой»', «конституционно-правовой». «конституционной»4. Везут лов А.А. и С.А. Солдатов полагают, что верным является название «конституционно-правовая ответственность», поскольку «конституционная ответственность» - это ответственность, которая предусмотрена нормами конституции и может наступать при нарушении конституционных обязанностей. Что же касается конституционно-правовой ответственности, то она предусмотрена нормами конституционного права и может быть применена за нарушение обязанностей, закрепленных нормами конституционного права.

Боброва Н.Л. и Т.Д. Зражевская также различают конституционную и конституционно-правовую ответственность, однако вкладывают в это понятие несколько другой смысл. По их мнению, государственно-правовая ответственность - это один из видов юридической ответственности, в то время как конституционная ответственность является особым видом юридической ответственности, объединяющим в себе политическую, моральную и юридическую ответственность. «Конституционные нормы, - пишут они, - находятся на стыке трех видов социальных норм: политических, моральных и юридических. Конституционная ответственность как категория социальной ответственности объединяет в себе политическую, моральную и юридическую от ветствентюст ъ. Именно на конституционном уровне воплощается единство этих видов ответственности и разрешаются проблемы устранения противоречий между ними, обнаружившихся в отдельных случаях реализации конкретных видов юридической ответственности»1.

С этой позицией трудно согласиться. Несмотря на то. что юридические нормы яндя»о1ся разновидностью социальных норм, они hmcioi существенные различия, по сравнению с политическими и моральными нормами. Возражая против позиции П.А. Бобровой и Т.Д. Зражевской, О Е. Кутафин выступает, кроме того, противником противопоставления норм Основного закона и норм отрасли констигуционного права, поскольку конституционные нормы являются частью норм отрасли2. Этот артумент также заслуживает внимания.

Баглай М.В. использует как термин «конституционная ответственность», так и термин «конституционно-правовая ответственность»'4.

Боброва НА.. Зражевская Т.Д Ответственность в системе гарантий конституционных тторм.

* Кутафин O.F. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 399. J Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учеб. для торил ву-гов и факультетов. VI., 2001. С. 33-34.

В качест ве разновидности политической ответственности рассматривает конституционно-правовую ответственность М.И. Пискотин.100«Между тем представляется, - справедливо отмечает О.Г. Кутафин, - что политическая ответственность и юридическая ответственность, одним из видов которого является конституционно-правовая ответственность, - разные понятия. В отличие от политической юридическая ответственность всегда связана с нарушением каких-либо юридических норм, бе-i чего невозможно ее применение, т.е. использование соответствующей меры принуждения, реализация санкции определенной правовой нормы»101.

По мнению Ю.Л. Дмитриева и Ф.М. Измайловой, конституционно- правовая ответственность - тто ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти102. Умнова И.А. называет тгот вид ответственности «публично-правовой» и считает, что данная категория шире понятия «государственно-правовой» ответственности, так как по объекту и объективной стороне публично-правовая ответственность охватывает не только отношения, регулируемые государственным правом, но и административным, хозяйственным, финансовым, природоресурсным и иными отраслями права, связанным с регулированием властной компетенции законодательных и исполнительных органов государственной власти, их взаимоотношений с судебными и надзорными органами в процессе осуществления функций публичной власти»103. 11редставляется. что И.А. Умнова отождествляет предмет конституционного права с отношениями, регулируемыми другими отраслями права. Мы присоединяемся к аргументированной критике этой точки трения, изложенной в юридической литературе104.

Лучин В.О. определяет конституционную ответственность как обусловленную нормами Основного закона необходимость соответствующих субъектов права отвечать за свое юридически значимое поведение в установленном порядке и действовать в соответствии с возложенными на них обязанностями, а в случае отклонения - претерпевать определенные лишения105.

Колосова Н.М.

Под конституционной ответственностью Н.М. Колосова понимает необходимость наступления неблагоприятных последствий за невыполнение (ненадлежащее исполнение) субъектами права своих конституционных обязанностей и за злоупотребление своими конституционными правами'1. «Конституционная ответственность органов государственной власти субьектов РФ - это применение конституционно-правовых санкций или др\гих неблагоприятных последствий к органам государственной власти субъектов РФ за нарушение ими норм конституционного нрава», - считает Д.Л. Сурков106.

Следует согласиться с Н.В. Витруком в том. что конституционная ответственность - только та ответственность, которая предусмотрена Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ и другими источниками конституционного права107.

В научных трудах институт юридической ответственности анализируется применительно к органам государственной власти, а не к субъекту Федерации'. Лишь в последние годы стали появляться работы, в которых предприняты попытки рассматривать конституционно-правовую ответственность субъектов Российской Федерации108, так как в федеративном государстве они являются самостоятельными субъектами конституционной ответствен I юсти.

Субъекты Российской Федерации имеют конституционные права и конституционные обязанности. При злоупотреблении своими правами или невыполнении конституционных обязанностей для субъекта Российской Федерации должна наступать конституционно-правовая ответственноегь.

Конституции РФ; участвовать в процедуре принятия поправок к Конституции РФ в соответствии со статьей 136 Конституции РФ; выражать согласие на изменение своего конституционно-правового статуса как субъекта федеративных правоотношений; обращаться к Президенту РФ для осуществления согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и субъекта РФ; обращаться в Конституционный Суд РФ; выражать согласие Генеральному прокурору на назначение прокурора субъекта РФ.

Наряду с перечисленными и иными правами Конституция РФ предусматривает также ряд обязанностей для субъектов Федерации. Их нарушение является основанием наступления конституционно-правовой ответственности. Конституция РФ запрещает субъекту РФ: присваивать власть в РФ (часть 3 статьи 3); принимать законы, иные нормативные правовые акты, противоречащие Конституции РФ (часть I статьи 15); применять нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (часть 4 статьи 15); издавать законы, отменяющие и ли умаляющие права и свободы человека и гражданина (часть 2 статьи 55): устанавливать таможенные границы, пошлины, сборы и какие-либо иные препятствия для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (часть 1 статьи 74); устанавливать в качестве государственной или обязательной любую религию (статья 14); устанавливать цензуру (часть 5 статьи 29). Субъект РФ как член Федерации несет и такие обязанности, как: сохранение целостности Федерации и ее исторически сложившейся территории; недопустимость вступления в какие-либо государственные союзы и заключение договоров политического характера с другими субъектами РФ; соблюдение федеральной Конституции и законодательства РФ; соблюдение принципа единства органов теку дарственной власти Российской Федерации.

Федеральным законодательством предусмотрены различные правовые институты, опосредующие механизм привлечения к ответственности органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в сфере нормотворчества. Конституцией РФ закреплено право Конституционного Суда России по запросам Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или Государственной /(умы, Правительства РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ разрешать дела о соответствии Конституции РФ, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субьектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ (часть 2 статьи 125 Конституции РФ). Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу (часть 6 статьи 125 Конституции РФ). Президент вправе приостанавливать действие акгов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (часть 2 статьи 85 Конституции РФ).

Ответственность субъекта Федерации за нарушение федерального законодательства можно определить как последствия нарушения федеративной дисциплины. Это ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти. Очевидно, что при систематическом и грубом нарушении органами государственной власти и управления субъектов Федерации требований федеральной Конституции и федерального законодательства в отношении их должны быть применены соответствующие меры о 1 вс ктвсннос ги. Отличительной чер той мер федеративной ответственности является то, что она может применяться как за совершение конституционного правонарушения, так и в том случае, когда невыполнение субъектом Федерации, его органами и должностными лицами своих обязанностей обуславливается неспособностью обеспечивать стабильность в субъекте Федерации, выполнить все федеральные предписания, реализовать политический курс на укрепление государственно-правового единства страны.

Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных представительных) и исполнительных органов государственной влас i и субъектов Российской Федерации» впервые на федеральном уровне комплексно установлена конституционно-правовая ответственность органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ за ненадлежащую реализацию ими своих полномочий. Законодательный (представительный) орган государственной власти может быть распущен, ему может быть вынесено предупреждение со стороны Президента РФ. Теория разделения властей имманентно содержит в себе особое свойство представительного органа осуществлять контроль за деятельностью исполнительной власти. Это право рождается в силу признания народною суверенитета и народовластия, а также из первичности законодательной власти. Первичность же законодательной власти вытекает из того, что она является единственной властью, уполномоченной самим народом на выражение его воли через принятие законов, а также на осуществление контроля $а выполнение данных законов109. Так. высшее должностное лило субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) отправляется в отставку в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, отрешается от должности Президентом РФ. Выражение недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ руководителям органов исполнительной власти, в назначении которых он принимал участие, влечет немедленное освобождение их от должности или иные последствия, установленные конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ.

Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти прекращаются досрочно в случае роспуска указанного органа высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Такое решение может быть принято в случае принятия законодательным органом конституции (устава) и закона субъекта РФ, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, изданным по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, конституции (уставу) субъекта РФ. 'Зги противоречия должны быть установлены соответствующим судом (Конституционным Судом РФ, конституционным (уставным) судом субъекта РФ, судом общей юрисдикции согласно подведомственности дел). Санкция в виде роспуска может быть применена в случае, если, несмотря на решение суда, законодательный орган субъекта не устранил противоречие (путем принятия нового акта или внесения изменений в акт, признанный противоречащим такоиодательству более высокого уровня) в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения. Решение высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительною органа государственной власти субъекта РФ) о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа власти принимается в форме указа (постановления).

В федеративных государствах применяют следующие формы конституционной ответственности: официальное признание работы государственных органов, должностных лиц неудовлетворительной либо указание на ее недостатки; досрочное расформирование или переформирование органов; признание выборов недействительными; ущемление имущественного положения; отстранение от должности высшего должностного лина главы исполнительной власти субъекта, роспуск или приостановление деятельности высшего законодательного органа власти субъекта; отмена или приостановление действия актов органов власти субъекта органами государственной власти федерации; признание недействительными актов органов власти субъектов Федерации судами по обращениям органов власти Федерации; временное перераспределение предметов ведения и полномочий в пользу органов власти Федерации; назначение специального федерального представителя для управления субъектом (прямое президентское правление). ввод специальных полицейских или военных подразделений в случаях, определенных федеральным законодательством; принуждение к использованию конституционной обязанности и др. Режим чрезвычайного положения выступает достаточно мощным средством обеспечения конституционной законности на территории РФ. Посредством его введения возможна временная концентрация всех рычагов управления и всех принудительных средств в руках обшефедералыюн власти. В то же время Конституция РФ и Федеральный конституционный закон предусмотрели две важные гарантии недопущения неоправданного использования режима чрезвычайного положения. Во-первых, такой гарантией выступает обязательное согласие Совета Федерации на введение чрезвычайного положения. Иными словами, крайняя мера, каковой является введение режима чрезвычайного положения, возможна лишь при согласовании воль органов власти, представляющих многонациональный на|юд РФ (Президента РФ), и органов власти, представляющих на общефедеральном уровне народы (население) субъектов РФ (Совета Федерации). Данное обстоятельство служит гарантией недопущения использования режима чрезвычайного положения как средства узурпации федеральными органами власти государственного суверенитета.

Во-вторых, статья 56 Конституции Российской Федерации предусматривает важнейшие права человека и гражданина, которые не могут быть ограничены, в том числе при режиме чрезвычайного положения. Кроме ф>ндамен1альных личных прав (право на жизнь, достоинство и др.), не подлежит окраничению право на судебную защиту. >го означаем, чк> любые действия федеральных органов власти могут быть оспорены в суде и в случае их незаконности отменены, а нанесенных ущерб при этом подлежит компенсации (ста1ья 53 Конституции РФ)1.

В июле 2001 года в России был принят новый федеральный закон «О чрезвычайном положении»2, который также закрепляет ряд мер прямого принуждения, применяемых в определенных случаях федеральным центром по отношению к субъектам Федерации. Режим чрезвычайного положения не обязательно связан с неправомерным поведением субьекта Федерации: причиной его введения могут являться также катастрофы или экологические бедствия/

1 См Киселева Д.В., Нсстсрснко Д.В. Теория федерализма. М.. 2002. С. 275. ] См.: СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277.

См.: Кондратов А.А. Конституционно-правовые способы федерального принуждения: проблемы теории и реализации в Конспстуции РФ // Государство и право. 2000. №2. С. 12.

Но и в том, и в другом случае могут быть применены меры принудительного характера по отношению к субъекту Федерации: полное или частичное приостановление деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ (пункт «а» части 2 статьи 11 ФКЗ); приостановление действия правовых актов органов государственной власти субъектов РФ (статья 15 ФКЗ); создание временных специальных органов управления или федеральных органов управления территорией (пункты «а», «б» части 1 статьи 22 ФКЗ). Таким образом, чрезвычайное положение неизбежно сопряжено с временным ограничением прав субъектов Федерации, т.к. во время его действия применяются особые формы управления государством.110

Основаниями для федерального вмешательства, как правило, являются такие события: массовые беспорядки, несоблюдение конституции 1 осу дарства, невыполнение субъектом федерации установленных конституцией или законом обязанностей, коррупция. Такие факты свидетельствуют о неспособности властей субъекта федерации осуществлять государственные властные полномочия, исполнять свои обязанности. Поз тому меры со стороны Федерации преследуют цель восстановления власти на территории субъекта Федерации. Для этого, с одной стороны, принудительно прекращаются полномочия «старой власти», с другой. - формируются новые органы государственной власти. На переходный период вводится прямое управление субъектом федеральными властями. Процедура федерального вмешательства обычно детально регламентируется в конституциях зарубежных государств.

В Конституции Российской Федерации не содержатся нормы, прямо устанавливающие основания для такого вмешательства. Вместе с тем, как аргументировано обосновывает М.В. Баглай, Конституция РФ содержит обшие положения, открывающие возможность федерального вмепкиельства в дела субъектов рф\ Согласно части 4 статьи 78 Конституции РФ Президент РФ и федеральное Правительство обеспечивают в соответствии с Кочет и ту цией РФ осу тес твлснис полномочий федеративной государственной власти на всей территории России.

Более сложная процедура роспуска установлена Федеральным законом «Об общих принципах орюнизации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в случаях, если решение о роспуске принимают федеральные органы государственной власти. Основанием для роспуска является сходное по своему составу нарушение законодательным органом норм конституционною права: принятие нормативною правовою .:км. при; иворсчлше»о фсчералмюму законодательству ( здесь отсутствует такое основание. как принятие нормативного правового акта, противоречащего конституции (уставу) субъекта), если это установлено соответствующим судом, и законодательный орган власти в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда (либо в течение иного, предусмотренного судом срока) не принял мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил акт, признанный судом противоречащим федеральному закону и недействующим. В этом случае требуется еще одно решение суда, в котором должно быть установлено, что в результате чктонсния законодательного органа государственной власти субъекта РФ от принятия мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией РФ. федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и тражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц. На основании этого

1 Ьаг.тай М.В.. Габричидзе Б Н. Конституционное право Российской Федерации. М . |<><М>. С 277.

решения Президент РФ выносит предупреждение законодательному (представительному) органу власти субъекта РФ. Решение Президента о предупреждении принимается в форме указа.

Если и после предупреждения Президента законодательный орган в течение грех месяцев не принял мер по исполнению решения суда, Прсшдсн! РФ вносит в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ. Государственная Дума в течение двух месяцев обязана рассмотреть указанный проект федерального закона. Законодательный орган власти субьскта прекращает свои полномочия со дня вступления в силу федерального закона о роспуске.

Срок, в течение которого Президент РФ выносит предупреждение законодательному органу государственной власти субъекта РФ или вносит в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске ммню.иие ibHoio opiaiia государственной власти субъекта, не может превышать один год со дня вступления в силу решения суда. Данная норма введена, с одной стороны, для гого, чгобы побудить Президента РФ оперативно реагировать на нарушения со стороны законодательного органа власти субъекта РФ Конституции РФ и федерального законодательства, а с другой стороны - служит определенной гарантией для законодательных органов власти субъектов с тем, чтобы полномочия, предоставленные Президенту законом, не могли быть использованы в каких-либо политических целях. ' Как видим, данная процедура направлена прежде всего на недопущение принятия и существования конституций, уставов субьектов Федерации, противоречащих федеральной Консти ту пни, федеральному законодательству. Однако, как представляется, она труднореализуема как в силу се усложненности (например, помимо Государственной Ду мы в данном процессе участвует и Совет Федерации, так как согласно Конституции РФ (части 3 и 4 статьи 105) принятые федеральные законы передаются на рассмотрение Совета Федерации и одобряются или отклоняются им), так и в силу правовой неопределенности ряда ее этапов (не совсем понятны процессуальные особенности рассмотрения судами причинно-следственной связи между «уклонением законодательного органа от принятия мер по исполнению решений суда» и «созданием препятствий для реализации закрепленных Коне гитуцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления прав и свобод человека и гражданина, прав и охраняемых законов интересов юридических лиц»). В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации ог 4 апреля 2002 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея111 положения подпункта «г» пункта I и пункта 4 статьи 9 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов юсу дарственной власти субъектов Российской Федерации» о досрочном прекращении полномочий (роспуске) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации были признаны не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку, по смыслу этих положений, исходя из их места в системе федеральных законодательных актов, предполагается, что процедура реализации данной меры федерально!о воздействия, завершающаяся принятием федерального закона, включает в себя в качестве обязательных элементов решение суда о признании нормативного акта субъекта Российской Федерации не соответствующим Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а также решение суда, которым подтверждается уклонение от исполнения первоначального судебного акта и признается необходимость федерального воздействия в целях его исполнения. При этом данная мера федерального воздействия не может быть реализована в связи лишь с формальным противоречием нормативного акта субъекта Российской Федерации федеральному регулированию, поскольку ее применение обусловлено обязательностью подтверждения в судебной порядке того, что неправомерный нормативный акт и его несвоевременное устранение из правовой системы Российской Федерации повлекли массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству правового и экономического пространства Российской Федерации.

Помимо названных полномочий Президент РФ обладает также правом обращаться в законодательный (представительный) орган власти субъекта РФ с представлением о приведении в соответствие с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами конституции (устава) субъекта РФ или иного нормативного правового акта законодательного органа власти. Очевидно, данное полномочие Президента может применяться при менее значимых противоречиях нормативных акюв субъекта федеральному -законодательству. И последствия такого обращения для законодательного органа власти субъекта установлены более «мягкие». В случае возникновения разногласий между Президентом РФ и законодательным органом власти субъекта РФ Президентом используются согласительные процедуры для их разрешения. Это могут быть взаимные консультации, правовые экспертизы, создание совместных крупп, комиссий, разработка компромиссных вариантов нормативных правовых актов. При недостижении согласованного решения Президент РФ может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

Как показывает практика государствен но-правового развития России, договорные, согласительные, координационные и иные механизмы, направленные на установление взаимопонимания между Федерацией и ее субъектами, далеко не всегда достигают поставленных целей. В условиях игнорирования властями ряда субъектов Федерации требований и законных интересов Федерации, последняя вынуждена прибегать к использованию принудительных мер обеспечения государственного и правового единства страны. Подобное обращение к мерам федерального принуждения вполне допустимо и является нормальным правовым инструментом в том случае, если меры подобного принуждения предварительно прописаны в конституционном законодательстве и все субъекты федеративных правоотношений осведомлены о возможных инструментах правового воздействия112. В случае издания высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом и указанное лицо не устранило противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения, законодательный орган власти субъекта может выразить ему недоверие. Недоверие также может быть выражено в случае грубого нарушения Конституции РФ. федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства, допущенного главой субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан. В этом случае решения соответствующего суда, коне га тирующего укатанные факты, не требуется.

Решение о недоверии принимается двумя третями голосов от установленного числа депутатов по инициативе не менее одной трети голосов от установленного числа депутатов. В двухпалатном законодательном органе власти субъекта решение о недоверии принимается двумя третями голосов каждой из палат по инициативе одной трети от установленного от числа депутатов одной из палат, определяемой в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Решение о недоверии влечет за собой немедленную отставку высшего исполнительного органа государственной власти и возглавляемого им высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

11олномочия высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) могут быть прекращены досрочно в случае отрешения его от должности Президентом РФ. Основаниями для применения санкции являются следующие факты:

а) издание указанным лицом нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) в течение двух месяцев не приняло мер по исполнению решения суда;

б) в случае издания указа Президента РФ о приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) либо нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта РФ (напомним, что такими полномочиями Президент РФ обладает в соответствии с частью 2 статьи 75 Конституции РФ) данное лицо имеет право в течение двух месяцев обратиться в суд для разрешения спора. Также указанное лицо в зтог же срок может отменить или внести изменения в свои акты или акты органа исполнительной власти субъекта РФ. Нсли не сделано ни того, ни другого. Президент РФ выносит предупреждение высшему должностному липу субъекта (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти). В случае, если в течение месяца со дня вынесения Президентом РФ предупреждения указанное лицо не приняло мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения. Президент РФ отрешает высшее должностное лицо субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) от должности. Указ об отрешении вступает в силу через десять дней со дня его официального опубликования. Лицо, полномочия которого были прекращены указом, вправе обжаловать данный указ в Верховный Суд РФ в течение 10 дней со дня опубликования указа, а Верховный Суд РФ должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее 10 дней со дня ее подачи Значение указной формы государственного воздействия состоит в том, что посредством ее применения осуществляется принудительная ликвидация незаконного возникновения правоотношений и восстановление нарушенного правопорядка. Решение об отмене или приостановлении акта содержит в себе отрицательную оценку противоправных действий, приведших к изданию противоречащего закону акта и служит предупреждением подобных правонарушений. Отмена предполагает жесткий, категоричный императив и лишает акт всех его юридических потенций, в том числе ретроспективно. Она может устранять все правовые последствия действия такого акта с момента его принятия. Следует сказать, что отмена и приостановление - близкие, но не совпадающие меры ответственности. Приостановление - это тоже отмена, но под условием, ограниченное во времени, не решающее окончательно судьбу акта и не аннулирующее его действие в принудительном порядке'.

Таким образом, отмена или приостановление акта является санкцией, применяемой при нарушении нормы права и содержащей в себе меру юридической ответственности. lie распространенность породила в литературе мнение о том, что отмену незаконных актов можно считать самостоятельным видом юридической ответственноеги\

В конституционно-правовом законодательстве, действующем на территории Российской Федерации, это мера конституционно-правовой ответственности используется достаточно широко.

Гак, в соответствии с Конституции (Основным законом) Республики Алтай (статья 118) слава республики, председатель Правительства республики приостанавливает или отменяет правовые акты министерств, ведомств и глав местных администраций в случаях их противоречия Конституции РФ и федеральным законам. Конституции и законам республики. Он может также обращаться с представлением к Президенту РФ, Правительству РФ о приостановлении действия правовых актов федеральных исполнительных органов на территории Республики Алтай в случае их противоречия Конституции и законам РФ, Конституции и законам республики.

В статье 12 Федерального конституционною закона «О I (равительстне Российской Федерации» от 17 декабря 1997 года Nl> 2-ФКЗ'113 указывается, что Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их действие. Следует подчеркнуть, чго отмена или приостановление акта может рассматриваться в качестве конституционно-правовой санкции только в тех случаях, когда речь идет о нарушении норм конституционного права. Одной ит разновидностей рассматриваемой санкции является признание неконституционности актов различных государственных органов или отдельных положений1.

При отрешении от должности, если конституцией (уставом) или законом субъекта Федерации не установлен порядок временного исполнения обязанностей высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти). Президент РФ свои указом может назначить временно исполняющего обязанности данного лица на период до вступления в должность вновь избранного высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти).

Конституционный Суд РФ подтвердил право федерального законода геля учредит ь в отношении избранного всенародным голосованием высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) институт отзыва в качестве одной из форм непосредственной демократии. Не являясь институтом избирательного нрава, институт отзыва отражает конституционную ответственность высшего должностного лица перед избравшим его народом. Однако он может быть введен при условии установления надлежащих правовых оснований и процедур, с учетом выявленного Конституционным Судом РФ конституционно-правового смысла требований, предъявляемых к этому институту2.

С VI.: К у 1афии O.L. Предмет конституционною ираиа. Ч „ 201)1 С 4П4.40:>

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации or 7 июня 200О юла по .делу о нронеркс конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Oft общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных орунов юсударственной власти субъектов Российской Федерации» ВКС РФ. 2000. >Ь 5.

I 1редставляется обоснованной разработка в целях создания форм конституционной ответственности субьектов Федерации такой меры, как признание формы правления, сложившейся в субъекте федерации, противоречащей основам конституционного строя, в частности, принципу республиканской формы правления (статья I), разделения властей (статья i I), самое 1оя]сльности местного самоуправления (статья 12). Практика показывает, что на протяжении нескольких лет в ряде субъектов Российской Федерации построены фактические режимы личной власти глав этих республик, попираются права местного самоуправления, искажается принцип разделения властей, во многих случаях нарушаются права и свободы человека и гражданина, В этой связи, - верно отмечает Д.А. Кондратов, - адекватной комплексной мерой правового воздействия может выступить признание в целом системы государственной власти субъекта антиконституционной по существу, и в виде последствий которой может выступать целый комплекс мер смещение главы исполнительной власти, роспуск законодательного органа, приостановление действия конституции (устава) субъекта, введение прямого федерального управления. Указанная мера конституционно-правовой ответственности может быть применена по инициативе Президента Российской Федерации после получения заключения Конституционною Суда в случае установления конкретных фактов систематических нарушений законности в действиях и решениях высших органов государственной власти субъекта по итогом рассмотрения соответствующих дел в федеральных судах, признания Конституционным Судом РФ законов субъекта федерации не соответствующих Конституции РФ114.

Умнова И.А. Предлагает ввести новый вид конституционно-правовой ответственности - преобразование статуса субъекта федерации вследствие признания несостоятельности территории в том случае, который ей предоставлен, в результате применения такой меры субъект либо будет присоединен к другому субъекту федерации в качестве административно - терри гориальиого образования, либо на ею основе будет образована федеральная территория115. Мысль, высказанная И.А. Умновой, несомненно, итересная. но возникает вопрос: чго следует понимать под «федеративной территорией» - это или новый субъект, но в другом статусе, или чисто «федеральная территория», тогда кому она принадлежит и подчиняется? Каков ее статус? Но для этою, на наш взгляд, необходимо внести поправки в статью 66 Конституции России, предусмотрев возможность изменения статуса субъекта Российской Федерации без получения сог ласия со стороны его органов власти. Естественно, возникает вопрос о механизмах применения такой меры ответственности. Представляется, что заключение о невозможности органов власти субъекта осу шее i влять эффективное управление должен давать Конституционный Суд РФ. Этому должна предшествовать работа специальной комиссии с участием представителей Президента РФ, правительства РФ, Совета Федерации и соответствующего субъекта Федерации. «Самое важное, - справедливо отмечает А.А. Кондратов, - это подробное установление условий для признания субъекта несостоятельным в том статусе, которым он обладает, а также определение даже самых незначительных элементов процедуры принятия соответствующих решений и сроков по изменению стату са субъекта»7. Некоторые субъекты Федерации предусматривают и законодательно закрепляют oi встственность органов власти за принимаемые решения. Так, в соответствии с Законом Московской области «О Московской областной Думе» Дума несет ответственность за принятые ею решения и акты в установленном законом порядке (статья 25). Конечно, при соответствующем механизме обеспечения такого рода нормы не останутся пустыми декларациями, а действительно смогут сыграть роль своеобразных гарантов в деле обеспечения законности принимаемых в субъектах Федерации нормативных правовых актов.

На наш взгляд, в Конституции РФ необходимо закрепить нормы, устанавливающие ответственность государственных органов и должностных лиц субъектов федерации за действия, нарушающие единство и целостность Российской Федерации, закрепить в конституции такую меру конституционно-правовой ответственности, как приостановление действия или одностороннее расторжение федерацией договоров и соглашений, заключенных с органами власти субъекта, в случае нарушений норм Конституции РФ и федерального законодательства. Ведь в настоящее время, - справедливо отмечает М.В. Золотарева, - многие договоры, во-первых, ставят под вопрос равноправие субъектов федерации, во-вторых, не совсем ясен предмет регулирования многих договоров, особенно в сфере совместной компетенции, в-третьих, их подавляющее большинство просто неконституционно1.

Положение, которое заложено в Федеральном законе от 24 июня 1999 года № ] 19-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (в .ред. от 20.05.2002)2, - договоры и соглашения, не соответствующие требованиям данного закона, подлежат приведению в соответствие с ним в течение трех лет со дня вступления закона в силу, причем в законе установлены только режим согласительных процедур или участие в споре Конституционного Суда РФ по инициативе сторон (статьи 29-30, 32), - не устанавливает адекватных форм ответственности субъектов Российской Федерации.

Кстати, статья 28 Федеральною закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закрепляет ответственность должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ1. Однако в этой статье ничего не сказано о том, за что, в каких случаях, какую ответственность должны нести должностные лица органов исполнительной власти субъекта РФ. В ней лишь говорится, что они несут ответственность, предусмотренную федеральным законами и законами субъекта Российской Федерации. На наш взгляд, эти вопросы нужно было бы решить в названном законе. Законодатель ограничился таким видом конституционной ответственности, как выражение недоверия высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) лишь в двух случаях. Во-первых, если им издан акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения, и, во-вторых, иного грубого нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Российской Федерации, конституции

1 См.: Рос. газета. 1999. !9окт.

(устава) и законов субъекта Российской Федерации, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод человека и гражданина (ст. 19).

Следует отметить, что С.Л. Лвакьян еще в 1975 в качестве оснований государственно-правовой ответственности называл не только предусмотренные конст итуиней критерии оценки поведения субъекта, нарушающего закон, но и несоответствие действия субъекта более высокому интересу, нецелесообразность действия, нежелательное поведение, недостижение необходимого результата1.

Конечно, сказанным не исчерпываются факторы, определяющие организацию государственной власти в субъектах Российской Федерации. Не меньшее влияние на организационную структуру государственной власти конкретною субъекта Федерации оказывают хозяйственно-экономические особенности территории или представления законодателя о рациональной организации государственной власти. Именно этим объясняются различия в организации государственной власти в сходных по своим параметрам субъектах Российской Федерации.

Следует отметить, что практически все авторы, говоря о федеративной ответственности, имеют в виду прежде всею ответственность субъектов Федерации. Вместе с тем, общефедеральные органы столь же обязаны соблюдать правовые предписания и не нарушать права субъектов Федерации, их органов власти и должностных лиц. Акты органов федеральной власти, нарушающие права и полномочия субъектов Федерации, подлежат отмене, а нанесенный ущерб - возмещению116.

q

Результаты проведенного исследования позволяют автору сформулировать следующие основные положения.

В настоящее время Российская Федерация осуществляет коренную реформу своих государственно-правовых институтов. Перед юридической наукой стоит задача разработки теоретических положений, содействующих наиболее правильному решению важных юридических проблем. Одной из них, безусловно, является проблема обеспечения единства -законодательной системы в Российской Федерации. Без достижения реального единства законодательной системы не решить конституционную задачу обеспечения единства системы государственной власти в Российской Федерации (часть 3 статьи 5 Конституции РФ).

Проблема обеспечения единства законодательной системы проистекает из существования в ней противоречий, конфликтов, коллизий, задаваемых причинами объективного и субъективного порядка.

В числе объективных причин:

сложность российской законодательной системы ввиду ее многоцелевого (по исходным ценностям), многоотраслевого (по предмету регулирования), многофакторного (множество субъектов правотворчества, др.), многоуровневого (РФ. субъекты РФ. муниципальные образования) характера:

переходный характер российского общества и государства, выражающийся в необходимости постоянных перемен в правовом регулировании; высокий уровень общесоциальной конфликтности, порождаемой существенным недостатком в обществе ресурсов, благ и, соответственно, трудностями их распределения;

неразвитость механизма разграничения правотворческих полномочий разных субьектов правотворчества;

сложный характер самого российского обшсства, являющегося многонациональным, многоконфессиональным, значительным по территории и региональным различиям в природных, экономических и иных условиях жизни людей;

отсутствие отлаженной деятельности по обеспечению единства законодательной системы.

В числе второй группы причин:

неразвитость правового сознания, правовой культуры, низкий уровень владения приемами законодательной техники;

неизжитоегь стремления с помощью законодательства подправить по своему усмотрению «жизнь», измени гь объективно складывающиеся отношения;

корпоративный эгоизм правотворческих органов разного уровня.

11рогиворечия, конфликты, коллизии подрывают единство законодательной системы, требуют своего разрешения. Однако разрешаться они должны с помощью правовых средств, а не в логике целесообразное!и. В любом случае противоречия, конфликты не должны «загоняться» внутрь законодательной системы, откладываться «на потом». В противном случае они будут не источником развития, а причиной дестабилизации законодательной системы, правового регулирования и правоприменения.

Для обеспечения единства законодательной системы Российской Федерации законода гель использует (должен использовать) различные способы, с помощью которых он только и может выявлять, снимать, разрешать противоречия, конфликты, сохраняя целостность, устойчивость, стабильное состояние законодательной системы.

Единство законодательной системы предполагает:

достижение единства принципиальных основ всех видов правотворческого процесса, иерархичности системы правовых актов.

самостоятельности субьектов правотворческой деятельности в рамках конституционной модели правотворческих полномочий;

проведение субъектами правотворчества работы по координации правотворчества и разграничению между собой правотворческих полномочий, оперативному приведению своих актов в соответствие с актами большей юридической силы, ликвидации пробелов правового регулирования, осуществлению планирования, прогнозирования правотворчества; участие субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе, а органов местного самоуправления в законодательной процессе на уровне субъектов Федерации;

существование особых средств постоянного мониторинга законодательства, выявления в нем противоречий разных актов, легального разрешения или устранения названных противоречий (на этом направлении задействованы, в частности, органы юстиции, суда и прокуратуры);

учет и регистрация актов законодательства; судебный нормоконтроль и вопросы консгитуционно-правовой ответственности органов и должностных лиц в сфере правотворчества;

выделение в законодательстве особою вспомогательного блока, направленного не на регулирование общественных отношений, а на обеспечение устойчивости законодательства, его оперативное обновление (законодательство о признании правовых актов утратившими силу, недействующими, о приостановлении действия правовых актов, о внесении изменений и дополнений в действующие акты);

наличие в законодательной системе совокупности коллизионных норм (коллизионное право).

В Российской Федерации должна бьль создана единая взаимосвязанная сис тема нормативных актов.

Термин «законодательство» в отечественном правоведении понимается неоднозначно. Разные авторы включают в него разный набор источников права. В узкой трактовке законодательство обозначает лишь совокупность законов. При широком толковании в законодательство включаются не только законы, но и иные нормативные правовые акты, договорные источники. Представляется необходимым включение в законодательство в его широком понимании актов судебных органов, принимаемых в порядке нормоконтроля и толкования конституционных (учредительных) источников.

В правовом регулировании на разных его направлениях могут использоваться разные интерпретации термина «законодательство». Однако в каждом случае данный термин применительно к соответствующим сферам регулирования должен иметь строгое легальное содержание. Важно также на федеральном уровне принять закон, дающий общеправовые определения законодательства, системы законодательства, а кроме того, дающий состав системы федерального законодательства, законодательства субъектов Федерации, нормативных актов органов местного самоуправления и определяющий основные правила их принятия, изменения, действия.

Законодательст во субъектов Российской Федерации, будучи автономной частью российскою законода!ельсгва, образует собственную систему. Конституция РФ (часть 4 статьи 76) говорит о собственном правовом регулировании субъектов Российской Федерации. Как представляется, собственное правовое рет улирование невозможно без собст венного законодательст ва. Упоминание о собственном законодательстве субъекта РФ встречается также в некоторых постановления Конституционного Суда РФ.

В федеративном государстве незыблемым остается правило о верховенстве законодательства Российской Федерации в сопоставлении с актами субъектов Российской Федерации. Однако часть 6 статьи 76 Конституции РФ закрепляет приоритет нормативных актов субъектов РФ, принятых по вопросам собственного ведения субъектов РФ, над федеральными законами.

Основными причинами, тормозящими процесс становления и развития законодательства в субъектах РФ являются: отсутствие четкой стратегии вывода страны из всеобщего кризиса, неопределенность в политике федерального центра, недооценка роли федерализма в становлении российской государственности.

На сегодняшний день приходится констатировать, что субъект Российской Федерации не в полной мере реализует свое право на участие в федеральном правотворчестве. Ни в Конституции РФ, ни в регламентах палат Федерального Собрания РФ, не говоря уже о нормативных правовых актах субъектов РФ, нет четкой регламентации порядка участия субъектов РФ в осуществлении нрава законодательной инициативы, обсуждения проектов законов федерального уровня.

11равовое регулирование в федеральном законодательстве взаимодействия конституционных (уставных) судов субъектов и судов общей юрисдикции в сфере осуществления функций конституционного контроля (т.е. правовой защиты конституций) связано и с проблемой разкраничения полномочий между РФ и субъектами РФ в сфере осуществления судебной власти (конституционной юстиции): поскольку конституционные (уставные) суды субъектов РФ являются судами субъектов РФ, а почти все суды общей юрисдикции (за исключением мировых судей), все арбитражные суды - это федеральные суды.

Процесс образования конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации протекает чрезвычайно медленно. Среди причин, определяющих такое положение, следует, прежде всего, назвать нехватку кадров, правовые трудности в создании законодательной базы субъекта Российской Федерации, благоприятной для эффективного функционирования конституционного (уставного) суда субьекта Российской Федерации. Существование правовых трудностей предопределяется как действующим по рассматриваемому вопросу федеральным законодательством, так и недостаточным опытом в области нормотворчества у законодателей субъектов Российской Федерации.

Следует отмстить, что практически все авторы, говоря о федеративной ответственности, имеют в виду прежде всего ответственность субъектов Федерации. Вместе с тем, общефедеральные органы столь же обязаны соблюдать правовые предписания и не нарушать права субъектов Федерации, их органов власти и должностных лиц. Акты органов федеральной власти, нарушающие права и полномочия субъектов Федерации, подлежат отмене, а нанесенный ущерб - возмещению.