Алгоритм предотвращения и разрешения коллизий применительно к каждому типу

В главе 2 диссертантом выявлены три основных типа коллизий: конституционно-федеративные, законодательные и внутренние коллизии в законодательстве субъектов РФ. Для решения поставленной в п.

Впервые рекомендации о процедурах предотвращения и разрешения юридических коллизий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов были разработаны Институтом законодательства и сравнительного правоведения в 1995 г.¹⁸⁷ С 1995 г. правовое регулирование сферы обеспечения соответствия конституций (уставов) и иных нормативных актов субъектов РФ федеральному законодательству значительно

^,п Рекомендации о процедурах предотвращения и разрешения юридических коллизий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов Н Российская Федерация. 1995. № 9. С. 21-23.

изменилось. На основе проведенного исследования диссертантом выработаны предложения и рекомендации по изменению и дополнению конституционного законодательства в сфере разрешения коллизий.

В федеративных государствах самым актуальным в сфере коллизионности норм права является вопрос непротиворечивости федеральных и региональных правовых актов, поскольку оба уровня государственной власти путем принятия законов регулируют важные общественные отношения. Среди разновидностей коллизий конституционного законодательства на уровне субъектов РФ наиболее значительное воздействие (как положительное, так и отрицательное) на правовую систему России оказывают противоречия между Конституцией России и законодательством субъектов РФ (первый тип).

Предотвращение и разрешение конституционно-федеративных коллизий.

Конституция Российской Федерации разграничивает предметы ведения таким образом, что даже если субъекты РФ не будут «вторгаться» в исключительное ведение Федерации, коллизии в сфере совместного ведения будут возникать постоянно.

IIS

В случае обнаружения неопределенности в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ закон субъекта, вступивший в законную силу, разрешает ее Конституционный Суд РФ по запросам уполномоченных органов.

Второй тип коллизий - законодательные - между федеральными законами и нормативными правовыми актами субъектов РФ. В данном типе выделяются іри подгруппы противоречий в зависимости от предметов ведения, при регулировании которых они возникают. Каждая подгруппа имеет особенности предотвращения и разрешения.

Предотвращение и разрешение законодательных коллизий.

1. По предметам ведения субъектов РФ.

Если возникает противоречие между федеральным законом и нормативным актом субъекта РФ при регулировании вопросов, находящихся вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения, то Федерация вмешивается в исключительное ведение субъектов РФ. Разрешает данные коллизии Конституционный Суд РФ.

2. По предметам ведения Российской Федерации.

2.1. Коллизии будут выявлены конституционным (уставным) судом субъекта РФ в порядке предварительного конституционного контроля, если при принятии законов по предметам совместного ведения субъекты РФ вторгнутся в исключительное ведение Российской Федерации.

2.2. Если противоречия в законодательстве обнаруживаются после вступления регионального нормативного акта в законную силу, то разрешается коллизия двумя способами: нормотворчество (изменение акта органом, его принявшим) или признание недействующим акта судом общей юрисдикции или арбитражным судом.

Устранение коллизий путем нормотворчества происходит при внесении изменений в нормативные акты. При применении данного способа несогласованности исчезают окончательно и после этого все

правоприменители руководствуются одним нормативным актом, регулирующим конкретное правоотношение. Устранение коллизий

нормотворческим путем осуществляется и после признания федеральным судом общей юрисдикции или арбитражным судом нормативного акта субъекта РФ не соответствующим закону и недействующим, что является только способом преодоления коллизий. В соответствии с постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2000 года¹*⁸ признание закона субъекта РФ противоречащим федеральному закону и, следовательно, недействующим, не подлежащим применению, влечет необходимость его приведения в соответствие с федеральным законом законодательным (представительным) органом субъекта РФ.

Законодательство России закрепляет меры по обеспечению соответствия Конституции РФ и федеральным законам конституций (уставов), законов и иных правовых актов субъектов Федерации (см. Приложение 6.1.). Они включают в себя нс только судебный порядок разрешения коллизий, но и взаимные обращения органов государственной власти с предложениями, представлениями об устранении противоречий в нормативных актах.

Однако устранение коллизий путем внесения изменений в нормативные акты требует длительного времени, что сказывается на качестве воздействия норм права на общественные отношения.

Суды общей юрисдикции рассматривают дела в сфере абстрактного нормоконтроля, руководствуясь Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации (глава 24 - производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части).

^|М Постановления Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта I статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации)» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда российской Федерации» от 11 апреля 2000 года fft 6-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. Nt 16. Ст. 1774.

Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами; б) прокурор в пределах своей компетенции; в) Президент РФ, Правительство РФ, законодательный (представительный) орган субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция.

Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г.^т часть полномочий судов общей юрисдикции в сфере нормоконтроля передал арбитражным судам. С 6 августа 2002 г. к их подведомственности отнесено рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда (ст. 27). Правом на обращение в суд с заявлением о признании нормативного правового акта недействующим обладают следующие субъекты, если они полагают, что оспариваемый акт или отдельные его положения нс соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу: 1) граждане, организации и иные лица при нарушении их прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконном возложении на них каких-либо обязанностей или создании иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности; 2) прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы в случаях, предусмотренных АПК РФ при нарушении прав и законных интересов граждан, организаций в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

*** Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 года И Российская газета, Кт 140-141,27.07.2002г.

Для совершенствования мер по обеспечению соответствия Конституции России и федеральным законам правовых актов субъектов РФ диссертантом предлагается предоставить право высшему должностному лицу субъекта РФ обжаловать в судебном порядке закон субъекта Федерации, если данный закон был им отклонен, после чего повторно одобрен большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Аналогичным правом обладает законодательный (представительный) орган (обжалованием в суд нормативных актов исполнительной власти), а высшее должностное лицо имеет право обжаловать в судебном порядке только постановления законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ.

С 2000 г. в Российской Федерации установлена ответственность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ в случае принятия ими правовых актов, противоречащих федеральному законодательству, и данный факт установлен судом¹⁹⁰ (см. Приложение 6.2.). Указанные положения предполагают негативные последствия для органов и должностных лиц, допускающих противоречия актов субъектов федеральному законодательству.

3. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

3.1. Для предотвращения противоречий в данной сфере предлагается предварительный конституционно-уставный контроль, осуществляемый конституционными (уставными) судами субъектов РФ.

3.2. Не выявленные в порядке предварительного контроля коллизии разрешаются тремя способами:

- нормотворчеством (изменением акта органом, его принявшим);

- признанием акта недействующим полностью или в части судом общей

** См.: Федеральный закон от Об октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст.

юрисдикции или арбитражным судом при осуществлении нормоконтроля;

- внесением законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания РФ для изменения федерального закона (перераспределения полномочий Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения).

Третий тип противоречий - внутренние коллизии в конституционном законодательстве субъекта РФ (между нормами конституций (уставов), законов, иных нормативных правовых актов).

Предотвращение и разрешение внутренних коллизий в законодательстве субъектов РФ.

1. По предложению диссертанта предотвращаются противоречия конституционными (уставными) судами субъектов РФ, осуществляющими предварительный конституционно-уставный контроль, если одной из сторон коллизии является закон субъекта РФ, регулирующий предметы совместного ведения. Законы и иные нормативные акты по вопросам исключительного ведения субъекта Федерации не подвергаются предварительному контролю.

2. Возникающие коллизии между нормами конституций (уставов), законов, иных нормативных правовых актов субъектов РФ разрешаются следующим образом:

- признанием акта не соответствующим конституции (уставу) субъекта РФ конституционным (уставным) судом;

- нормотворчеством (изменением акта органом, его принявшим);

- признанием акта недействующим судом общей юрисдикции или арбитражным судом.

В законодательстве Российской Федерации отсутствует разграничение компетенции между конституционными (уставными) судами и судами общей юрисдикции. В соответствии с п. 3 ст. 251 1 ПК РФ не подлежат рассмот­рению в суде общей юрисдикции заявления по вопросам, отнесенным к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ. Однако и конституционные (уставные) суды субъектов РФ, и суды общей юрисдикции осуществляют проверку нормативных актов субъектов Федерации. Органы конституционного правосудия - на предмет соответствия Основному закону субъекта РФ, а суды общей юрисдикции - федеральным законам. И вынесение ими решений, в которых нормативный акт признается соответствующим конституции (уставу) и противоречащим федеральному законодательству создаст коллизии в системе права. Для избежания взаимоисключающих решений диссертантом предлагается ограничительный порядок принятия запросов конституционными (уставными) судами субъектов РФ - не принимать запрос, если заявление с аналогичным содержанием подано в суд общей юрисдикции. Обоснование следующее: 1) суды общей юрисдикции имеют более длительную историю существования, наработанный опыт осуществления правосудия, расположены в каждом районе, городе; 2) в п. 3.1. обобщены статистические данные о работе судов, сравнение которых показывает, что Конституционный Суд Республики Саха (Якутия), созданный в 1992 г., ежегодно рассматривает 12-18 дел (наибольшее количество), а суды общей юрисдикции по первой инстанции - 3-4 тысячи; 3) если нормативным актом нарушаются права и свободы физических лиц, то в суде общей юрисдикции возможно заявление требования о возмещении морального вреда.

Таким образом, диссертантом разработан алгоритм предотвращения и разрешения основных типов коллизий конституционного законодательства на уровне субъектов РФ, в котором впервые предложено следующее:

1) введение предварительного конституционно-уставного контроля, осуществляемого конституционными (уставными) судами;

2) предоставление права высшему должностному лицу субъекта РФ обжаловать в судебном порядке закон субъекта Федерации, если данный закон был им отклонен, после чего повторно одобрен большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов;

3) ограничительный порядок принятия запросов конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации, если заявление с аналогичным содержанием подано в суд общей юрисдикции.

3.3.