<<
>>

3.1. Реализация способов разрешения коллизий

Для эффективного функционирования системы права необходимы действенные способы разрешения коллизий. При исследовании коллизий в советском праве различали способы устранения и преодоления коллизий92.
Устранение включает в себя нормотворчество и издание коллизионных норм. В качестве способов преодоления коллизий выделялись толкование правовых норм и правоположения как юридические правила, выработанные в ходе правореализующей практики и направленные на ее обслуживание. В связи с образованием органов конституционного контроля - Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ, которые признают нормативные акты не соответствующими Конституции Российской Федерации или конституциям (уставам) субъектов РФ, следовательно, недействительными, т.е. утрачивающими юридическую силу, вышеназванная дифференциация способов разрешения коллизий нуждается в изменении. Органы конституционного контроля совмещают одновременно две функции - они и осуществляют толкование правовых актов в соответствии с компетенцией, и путем признания закона недействительным устраняют коллизию окончательно. Суды общей юрисдикции и арбитражные суды также осуществляют нормоконтроль и признают незаконными и недействующими нормативные правовые акты. При исследовании способов разрешения юридических коллизий в праве Российской Федерации ученые93 подчеркивают ведущую роль Конституционного Суда РФ, возрастающее значение конституционных (уставных) судов субъектов РФ, а также отмечают необходимость разграничения компетенции в сфере нормоконтроля между органами конституционного правосудия и судами общей юрисдикции. Однако прежде чем разрешать коллизии, их необходимо выявить. В этом принимают участие, прежде всего, прокуратура и Министерство юстиции РФ. В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации»94 прокуратура осуществляет надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых законодательными (представительными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления.
За последние пять лет по протестам и заявлениям прокуратуры Воронежской области отменено и изменено более 140 незаконных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ. Исследование ее деятельности за период 2000-2002 г.г. (см. Приложение 10) дало следующие результаты. Практика прокурорского надзора за законностью правовых актов органов власти показывает, что данный вид надзора является одним из приоритетных направлений работы прокуратуры области. Он осуществляется посредством участия в подготовке законопроектов, сбора, накопления и обработки сведений о противоречащих федеральному и областному законодательству нормативных актов, принесения на них протестов, внесения представлений, а при явно выраженном несогласии с позицией прокурора - его обращениями в суд с требованием устранения допущенных нарушений. По законопроектам, разработанным различными субъеетами законодательной инициативы, после или до их обсуждения на депутатских комиссиях, даются заключения на предмет их соответствия областному и федеральному законодательству. Представители прокуратуры, как правило, принимают участие в заседаниях органов государственной власти Воронежской области, в работе рабочих групп и комиссий. По предложениям прокурора в законопроекты вносятся изменения. Эта работа позволяет предупреждать принятие незаконных правовых актов на стадии их разработки и обсуждения. Для сбора, пополнения и обработки сведений о противоречащих законодательству нормативных актов органов государственной власти налажено деловое сотрудничество с областной Думой и администрацией, главным федеральным инспектором по Воронежской области, управлением юстиции, а также обмен информацией с контролирующими органами, общественными организациями, средствами массовой информации. Необходимость взаимодействия прокуратуры и органов государственной власти обусловлена, прежде всего, большим объемом работы по приведению нормативных правовых актов с вновь принимаемыми федеральными законами по предметам совместного ведения.
В аппарате прокуратуры создана рабочая группа, которая рассматривает правовые акты, принимаемые в субъекте РФ, на предмет их соответствия Конституции России и федеральному законодательству. В 2000 г. прокуратурой Воронежской области выявлены коллизии между федеральным законодательством и 42 правовыми актами органов государственной власти области (27 приняты областной Думой, 13 - администрацией области, 2 - изданы совместно). Обобщение показывает, что нормативные акты, оспоренные прокуратурой, как правило, издавались с превышением полномочий по вопросам ведения Российской Федерации. Нарушения чаще всего допускались исполнительными органами при издании правовых актов, регулирующих правоотношения в сфере экономики (10 из 13), в частности, при лицензировании отдельных видов деятельности. Из 27 правовых актов, изданных областной Думой, 24 предоставляют налоговые льготы различным предприятиям. Все незаконные правовые акты после принятия мер прокурорского реагирования приведены в соответствие с федеральным законодательством. В 2001 г. прокуратурой Воронежской области выявлено 16 незаконных правовых актов, из них 10 приняты областной Думой, 5 - администрацией, 1 - ими совместно. Анализ показывает, что 9 из 16 -регулировали финансовые и налоговые правоотношения. В течение 2002 г. прокуратурой Воронежской области приняты меры реагирования в отношении 17 правовых актов (в том числе 7 законов, принятых областной Думой, 8 актов администрации области и 2 совместных постановления). Основная масса названных актов также касается финансов и налогообложения. На начало 2003 года не приведены в соответствие с федеральным законодательством законы «О денежном содержании государственных служащих Воронежской области» и «О статусе депутата Воронежской областной Думы» (областной Думой созданы рабочие группы). Практика прокурорского надзора показывает, что основными причинами несоответствия актов органов государственной власти Воронежской области федеральному законодательству являются: - нечеткое законодательное разграничение полномочий Российской Федерации и субъекта РФ; - недостаточно оперативное приведение нормативной базы области в соответствие с принимаемым федеральным законодательством по предметам совместного ведения; - издание в отдельных случаях нормативных актов без необходимой тщательной юридической подготовки. Значительный объем работы по устранению нарушений федерального законодательства обусловлен объективными причинами, основной из которых является нестабильное действующее законодательство (как федеральное, так и областное). При принятии одного федерального закона по предметам совместного ведения необходимо проводить инвентаризацию всей нормативной базы области с целью внесения изменений и дополнений. Активному процессу формирования законодательства присущи и недостатки в правотворческой деятельности, на которые прокуратура оказывает активное влияние, своевременно используя имеющиеся полномочия. Практика прокуратуры демонстрирует, что имеют место случаи принятия незаконных правовых актов, когда не учитывалось мнение прокуратуры. 18.01.2001г. Воронежская областная Дума неправомерно приняла постановление № 18-11-ОД «Об утверждении структуры администрации области». При этом проект названного нормативного акта с участием представителей прокуратуры не обсуждался. По представлению прокурора области данный акт был отменен. Па основе проведенного исследования выявлена тенденция к уменьшению в последние два года количества противоречий между федеральным законодательством и правовыми актами органов государственной власти Воронежской области (по сравнению с 2000 г. в 2001 г. - на 38,1 %, в 2002 г. - на 40,2 %). В Информации по исполнению приказов Генерального Прокурора РФ от 22.05.96г. № 30 и от 18.07.97г. № 42, направленной в Генеральную прокуратуру РФ (управление в Центральном федеральном округе) 15.11.2001г., отмечается, что в 2001 г. органы государственной власти Воронежской области в основном не допускали грубых нарушений при принятии правовых актов. Не установлено законов, нарушающих права и интересы органов местного самоуправления, а также изданных по вопросам местного значения с превышением компетенции. Министерство юстиции Российской Федерации выявляет коллизии при осуществлении юридической экспертизы не только законопроектов, но и уже действующих нормативных актов. Для этого разработаны рекомендации по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ95. При выявлении в акте положений, не соответствующих Конституции России и (или) федеральному законодательству, экспертное заключение для рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений направляется в орган государственной власти субъекта РФ, принявший акт. Копия экспертного заключения может направляться в прокуратуру. Однако, Министерство юстиции Российской Федерации и его подразделения (территориальные органы и федеральные управления) не наделены правом обращаться в суд с заявлением о признании нормативного акта не соответствующим закону. Федеральные управления (по федеральным округам) могут лишь подготовить проекты указа Президента Российской Федерации о приостановлении действия акта органа исполнительной власти субъекта РФ, запроса в Конституционный Суд, а также предложения об использовании согласительных процедур и других мер по устранению нарушений Конституции России и федерального законодательства. Они согласовываются с Управлением законодательства субъектов РФ и федерального регистра Минюста России и направляются полномочному представителю Президента Российской Федерации в соответствующем федеральном округе. Из сказанного выше следует, что экспертные заключения органов юстиции носят только рекомендательный характер. В основном влияние на органы субъектов Федерации, принимающие нормативные акты, не соответствующие федеральному законодательству, осуществляется через прокуратуру, что замедляет процесс разрешения коллизий. Работники юстиции подчеркивают, сотрудничество с прокуратурой не всегда действенно96. Для более эффективной деятельности Минюста России в сфере обеспечения единого правового пространства необходимо предоставить право органам юстиции обращаться в суд с заявлением о признании нормативного акта субъекта РФ не соответствующим федеральному законодательству. Это позволит ускорить процесс разрешения коллизий, так как органы юстиции смогут напрямую (без посредника - прокуратуры) обращаться в орган, разрешающий коллизии. Используя статистический, математический, формально-юридический методы, методы сравнительного и логико-семашгического анализа, рассмотрена реализация следующих способов разрешения коллизий: признание закона не соответствующим Конституции России Конституционным Судом РФ; закрепление коллизионных норм; признание нормативного акта не соответствующим закону (незаконным) федеральными судами общей юрисдикции; толкование норм права; признание конституционным (уставным) судом нормативного акта субъекта РФ не соответствующим конституции (уставу); приостановление Президентом РФ действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ. 1. С образованием в России органа конституционного контроля - Конституционного Суда Российской Федерации - начал действовать важный способ устранения коллизий нормативных правовых актов - признание нормативного акта не соответствующим Конституции России. Данный способ является очень действенным, так как на основании ст. 79 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»97 акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. Это происходит с момента провозглашения решения, которое окончательно, не подлежит обжалованию, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами. Юридическая сила постановления Конституционного Суда РФ о признании акта неконституционным не может быть преодолена повторным принятием этого же акта. Решения судов и иных органов, основанные на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях. В случае, если решением Конституционного Суда нормативный акт признан не соответствующим Конституции России полностью или частично, либо из решения вытекает необходимость устранения пробела в правовом регулировании, государственный орган или должностное лицо, принявшие этот нормативный акт, принимают новый, либо вносят необходимые изменения и (или) дополнения в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части. До принятия нового нормативного акта непосредственно применяется Конституция России. Результаты анализа работы Конституционного Суда Российской Федерации показывают, что количество обращений в сфере нормоконтроля с 1992 г. постоянно увеличивалось до 1998 г., когда достигло своего пика - 30. Начиная с 1999 г., наблюдается тенденция к снижению числа обращений. Это свидетельствует о постепенном уменьшении в правовом пространстве России несоответствий между нормативными актами. Процент удовлетворенных требований (когда положения правовых актов признаны полностью или частично неконституционными) среди общего количества рассмотренных дел следующий: 100 % в 1992 г. (по 7 делам в каждом случае установлена коллизия между Конституцией Российской Федерации и иными нормативными актами); 78,5 % - в 1993; 81,2 % - в 1994; 61,9 % - в 1996; 58,3 % - в 1997; 76,6 % • в 1998; 54,5 % - в 1999; 87,5 % - в 2000; 50 % - в первой половине 2001 г. Данная статистика демонстрирует, что Конституционный Суд РФ в большинстве случаев подтверждает своими решениями наличие формальных коллизий в «правом поле» - в среднем 71,3 % (см. Приложение 4.1.). Россия является асимметричной Федерацией, несмотря на то, что часть первая статьи 5 Конституции Российской Федерации закрепляет равноправие субъектов, так как в противоречие ей часть вторая этой же статьи называет только республики государствами, которые имеют свою конституцию (а остальные субъекты уставы). Республики также вправе устанавливать государственные языки (ст. 68 Конституции Российской Федерации). Такое «привилегированное» положение республик отражается и на уровне соответствия их законодательства Конституции Российской Федерации. Из 89 субъектов - 21 республики (23,6 %), однако среди 21 субъекта РФ, положения нормативных актов которых признаны Конституционным Судом неконституционными, 10 - республики (47,6 %); из 50 норм субъектов, утративших силу по решению Конституционного Суда, - 24 по республикам (48 %). Данные цифры показывают, что законодательство республик в составе России гораздо чаще, чем других субъектов РФ, допускало противоречия федеральной конституции. 2. Самостоятельным способом разрешения коллизий в правовых актах являются коллизионные нормы, представляющие собой разновидность правовых норм, которые направлены на устранение несогласованностей, возникающих между юридическими предписаниями, регулирующими одни и те же общественные отношения. Специфика коллизионных норм заключается в том, что они устанавливают общие правила о том, какой нормативный акт надлежит применять при обнаружившейся коллизии. Конституция России предусматривает формирование федерального коллизионного права, которое отнесено к ведению Российской Федерации. Коллизионные нормы, как правила разрешения несоответствий и противоречий между федеральным законодательством и нормативными актами субъектов РФ, содержатся, прежде всего, в ст. 76 Конституции РФ. Она закрепляет два правила, позволяющих определить, какой нормативный акт - федеральный или субъектов Федерации - следует применять при их несогласованности. Во-первых, в случае противоречия между федеральным законом, принятым по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения, и иным актом, изданным в России, действует федеральный закон. Однако норма, закрепленная в части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, сформулирована не совсем корректно, поскольку в ней не указано, что федеральный закон издан по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения. К такому выводу можно прийти только на основании первого предложения части 5 статьи 76, в котором есть указание на то, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ нс могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения России и совместного ведения. Если коллизионную норму ч. 5 ст. 76 толковать буквально, то она вступает в противоречие с ч. 6 ст. 76. Поэтому правило устранения коллизий, закрепленное в ч. 5 ст. 76, нуждается в уточнении. Во-вторых, при противоречии между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения, действует нормативный правовой акт субъекта РФ. Данная коллизионная норма предусмотрена ч. 6 ст. 76 Конституции России. Конституцию РФ дополняет Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»98. Он в ст. 4 тоже содержит коллизионную норму о том, что в случае несоответствия положений договоров и соглашений положениям Конституции России, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принимаемых по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения, действуют положения Конституции России, федеральных конституционных законов и федеральных законов. Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации»99 содержит норму, согласно которой, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа, а равно должностного лица Конституции Российской Федерации, федеральному конституционному закону, федеральному закону, общепризнанным принципам и нормам международного права, международному договору, закону субъекта РФ, суд принимает решение согласно правовым положения, имеющим наибольшую юридическую силу (ч. 3 ст. 5). До настоящего времени не принят Федеральный закон «О нормативных правовых актах Российской Федерации». В нем необходимо, прежде всего, закрепить иерархию нормативных актов. Как показано в п. 2.2., коллизии возникают между нормами равной и неравной юридической силы. Коллизионные нормы, устраняющие данные противоречия, отсутствуют. Для их установления требуется скорейшее принятие указанного закона. Субъекты Федерации в своих Основных законах устанавливают коллизионные нормы, аналогичные закрепленным в Конституции России. С использованием метода сравнительного и логико-семантического анализа проведено исследование норм конституций (уставов) 76 субъектов РФ, устанавливающих соотношение федерального законодательства и правовых актов субъектов РФ, а также коллизионных норм, применяемых при их противоречии (см. Приложение 7). В результате исследования установлены условно выделенные способы закрепления названных вопросов в Основных законах субъектов. К первому способу относится закрепление в конституции (уставе) соотношения федерального законодательства и нормативных актов субъектов РФ в соответствии с Конституцией России; всех коллизионных норм, необходимых для разрешения противоречий норм в федеративном государстве (соответствующих ст. 76 Конституции России). Данный способ отражен в Основных законах субъектов РФ: Астраханская, Вологодская, Воронежская, Калининградская, Курганская, Курская, Липецкая, Мурманская, Пермская, Тамбовская, Читинская области, город Москва и Коми-Пермяцкий автономный округ. Устав Ульяновской области тоже содержит указанные положения, но «вторгается» в ведение Российской Федерации в части закрепления соотношения федеральных конституционных законов и федеральных законов. К сожалению, названные регионы составляют только 18,4 % (14 из 76) из исследованных. Второй способ включает в себя закрепление в конституциях (уставах) субъектов РФ соотношение федерального законодательства и нормативных актов субъектов в соответствии с Конституцией России, но не всех коллизионных норм, необходимых для разрешения противоречий актов в федеративном государстве. В данном способе выделяются четыре следующих варианта в зависимости от предусмотренных коллизионных норм: A) Не закрепляется правило, предусматривающее, какой нормативный акт должен применяться при противоречии федеральных законов и актов субъектов РФ по предметам ведения Российской Федерации. Неустановление нормы возможно из-за того, что субъекты вообще не должны вторгаться в ведение России. Но поскольку такое случается100, то необходима и коллизионная норма, разрешающая это противоречие. Данный вариант отражен в 9 из 76 (11,8 %) Основных законов субъектов: Красноярского края, Владимирской, Кировской, Костромской, Московской, Омской, Пензенской, Челябинской областей и Еврейской автономной области. Б) Отсутствует коллизионная норма, указывающая, какой акт применяется при несоответствии федерального законодательства и нормативных актов субъектов РФ по предметам совместного ведения (Конституция Республики Адыгея). B) Не предусмотрены обе нормы, указанные в вариантах А и Б (в 14 из 76 субъектов РФ - 18,4 %: Кабардино-Балкарская Республика, Республика Марий Эл, Республика Татарстан, Архангельская, Волгоградская, Кемеровская, Новгородская, Новосибирская, Оренбургская, Ростовская, Самарская, Тюменская, Ярославская области и Ямало-Ненецкий автономный округ). Г) Отсутствует правило, разрешающее коллизию между федеральным законодательством и правовыми актами субъектов РФ по предметам исключительного ведения субъектов РФ (Устав Калужской области.) Третий и наиболее многочисленный способ установления соотношения федерального и регионального законодательства, коллизионных норм (23 из 76 исследованных Основных законов субъектов РФ - 30,3 %) характеризуется закреплением соотношения федерального законодательства и нормативных актов субъектов РФ в соответствии с Конституцией России и отсутствием коллизионных норм. Это отражено в конституциях Республики Алтай, Республики Мордовия, Республики Хакасия, Чувашской Республики, уставах Краснодарского, Приморского, Ставропольского, Хабаровского краев, Амурской, Белгородской, Ивановской, Иркутской, Магаданской, Нижегородской, Орловской, Псковской, Рязанской, Саратовской, Смоленской, Тверской, Томской, Тульской областей, Ненецкого автономного округа. Четвертый способ характеризуется следующим образом: не содержится указания на прямое действие на территории субъектов РФ федеральных законов по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения; не закрепляются коллизионные нормы. Данный способ применен в Конституциях Республик Бурятия и Саха (Якутия), Уставе Свердловской области. Пятый способ имеет следующие признаки: не предусмотрены нормы, устанавливающие соотношение федерального законодательства и нормативных актов субъектов РФ; коллизионные нормы отсутствуют. Он установлен в 9 из 76 исследованных конституций (уставов) субъектов РФ (11,8 %): Республики Калмыкия, Республики Карелия, Республики Коми, Республики Тыва, Удмуртской Республики, Алтайского края, Брянской и Сахалинской областей, Ханты-Мансийского автономного округа. Шестой способ установления соотношения федерального и регионального законодательства, коллизионных норм предусмотрен в Уставе Камчатской области (ред. от 13.06.2001г.). В нем коллизионная норма о применении нормативных актов по предметам исключительного ведения субъекта РФ сформулирована таким образом, что Камчатская область ограничивает свои полномочия по сравнению с Конституцией России: «В случае противоречия между федеральным законом и законом, нормативным правовым актом Камчатской области, принятым по предметам ведения Камчатской области и не противоречащим Конституции Российской Федерации и федеральным конституционным законам, действует закон и иной нормативный правовой акт Камчатской области»101. Из исследованных 76 конституций (уставов) это единственный случай, когда по предметам исключительного ведения субъекта РФ требуется непротиворечие актов субъекта РФ федеральным конституционным законам. Вышеназванные 6 способов не противоречат Конституции России в части установления соответствия нормативных актов субъектов РФ федеральному законодательству по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. Конституции Республики Алтай, Республики Бурятия, Республики Хакасия, Республики Карелия закрепляют необходимость соответствия своих правовых актов федеральному законодательству даже без указания, что только по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. Седьмой способ установления соотношения федерального и регионального законодательства, коллизионных норм отражен в Конституции Республики Дагестан, статья 4 которой не соответствует Конституции России в части провозглашения высшей юридической силы конституции без уточнения, что только по предметам исключительного ведения республики. Поэтому она рассматривается самостоятельно. В данной конституции отсутствуют коллизионные нормы. Таким образом» положения о соотношении федерального и регионального законодательства большинства исследованных конституций (уставов) субъектов Федерации не противоречат Конституции России. Все Основные законы содержат нормы о необходимости соответствия конституции (уставу) иных нормативных актов субъекта РФ. Сравнительный анализ конституций зарубежных федеративных государств (см. Приложение 10) показывает, что лишь в некоторых из них закрепляются коллизионные нормы. Например, Конституция Мексики 1917г. предписывает судьям всех штатов применять Конституцию, законы Федерального Конгресса, изданные на ее основе, и все договоры, соответствующие Конституции и заключенные с одобрения Сената Президентом Республики как верховное право всей Федерации, даже в случае их противоречия положениям, содержащимся в конституциях и законах штатов. Как правило, конституции зарубежных федеративных государств устанавливают только положения о соотношении федерального законодательства и нормативных актов субъектов. В Основном законе ФРГ 1949 г. и Конституции Швейцарской Конфедерации 1999 г. прямо провозглашается приоритет федерального права над правом субъектов. Другие конституции косвенно закрепляют данный принцип. Например, Конституция Бразилии 1988 г. предписывает, что если нет общего федерального закона в сфере сопутствующего законодательства, Штаты правомочны издавать закон с учетом своей специфики. Тот факт, что федеральный закон проистекает из общих правил, приостанавливает действие закона Штата в той мере, в какой он противоречит федеральному. Конституция Аргентины 1853 г. содержит общее положение о принятии провинциями своих конституций республиканского представительного характера в соответствии с принципами, декларациями и гарантиями национальной Конституции. 3. Самостоятельным способом преодоления коллизий является признание судами не соответствующими закону нормативных актов ниже уровня федерального закона. До принятия Конституционным Судом постановления от 11 апреля 2000 г. № 6-П указанная деятельность судов могла рассматриваться как устранение коллизий, поскольку они признавали нормативный акт недействительным и утрачивающим юридическую силу. Однако Конституционный Суд признал данное полномочие неконституционным и установил, что суд общей юрисдикции вправе признавать закон субъекта РФ противоречащим федеральному закону, и, следовательно, недействующим, не подлежащим применению. Такое решение влечет необходимость его приведения в соответствие с федеральным законом законодательным (представительным) органом субъекта РФ. Именно поэтому признание судом общей юрисдикции и арбитражным судом нормативного акта незаконным является только преодолением коллизии, а устраняется она нормотворческим путем. Результаты анализа статистики по признанию незаконными нормативных актов судами общей юрисдикции (см. Приложение 4.2.) показывает, что количество жалоб, поступивших в суды, рассматривающие дела по 1-й инстанции, ежегодно увеличивалось (в среднем на 30 %) - с около 2 500 жалоб в 1996 г., до 4 082 - в 1998. Начиная с 1999 г., наблюдается тенденция к уменьшению числа жалоб (в среднем на 22,3 %). Аналогичным образом складывается ситуация и с количеством удовлетворенных требований. С 1996 по 1998 год число решений о признании незаконными нормативных актов ежегодно увеличивалось в среднем на 29,5 %, а с 1999 года стало уменьшаться. Однако со второй половины 2000 г., после принятия Конституционным Судом РФ постановления от 11 апреля 2000 г., которым предоставлено право судам общей юрисдикции осуществлять проверку соответствия федеральным законам актов, ииже уровня федерального закона, деятельность судов общей юрисдикции активизировалась. В 2001 г. происходит резкий скачок - количество жалоб о признании незаконными нормативных актов увеличилось на 60 % по сравнению с 2000 годом. Таким образом, суды общей юрисдикции стали шрать более активную роль в удалении из системы права Российской Федерации актов, противоречащих федеральным законам, и тем самым - в укреплении единства правового пространства. 4. Одним из способов преодоления несогласованностей правовых предписаний является толкование, под которым понимается деятельность по выявлению воли законодателя, уяснению и разъяснению смысла правовых норм. По субъектам толкования оно делится на официальное и неофициальное102. Преодоление коллизий осуществляется посредством только официального толкования, представляющего собой разъяснение компетентного государственного органа, закрепленное в специальном акте и являющееся юридически обязательным для определенного круга субъектов. На федеральном уровне законодательно закреплено право толкования только за Конституционным Судом РФ, который осуществляет толкование Конституции России и выражает свои правовые позиции при рассмотрении конституционности нормативных актов. Конституционный Суд рассмотрел 13 дел о толковании Конституции России, при этом полностью или частично разъяснил смысл двадцати двух статей. Вопрос об официальном толковании нормативных актов иными органами, порядке его осуществления остается открытым. Однако трудно согласиться с позицией103 о том, что официальное толкование должно быть выражено в более жесткой, усложненной форме по сравнению с процедурой принятия федеральных законов простым большинством, поскольку в данном случае проще внести изменения в закон, чем дать его толкование. Некоторые субъекты РФ законодательно закрепляют полномочие своих законодательных (представительных) органов государственной власти осуществлять толкование законов. Так, ст. 30 Устава (Основного закона) Воронежской области относит к компетенции областной Думы толкование законов, кроме Устава. По вопросу понятия и юридической природы правовых позиций Конституционного Суда в науке не сложилось единого мнения104. Однако правовые позиции Конституционного Суда, например, в сфере признания судами общей юрисдикции законов субъектов Федерации противоречащими федеральному закону, не всегда являются последовательными. Суды общей юрисдикции в соответствии со ст. 231 Гражданского процессуального кодекса РСФСР105 рассматривали дела, возникающие из административно- правовых отношений. В частности, это дела об оспаривании нормативных правовых актов. Данным категориям дел посвящены два Постановления Конституционного Суда РФ: «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации» от 16 июня 1998 г.106 и «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации» от 11 апреля 2000 г.107 В вышеуказанных постановлениях содержатся не соответствующие друг другу правовые позиции (см. Приложение 5). В постановлении от 16 июня 1998 г. отмечается, что суд общей юрисдикции может не применять федеральный закон или закон субъекта РФ, но не вправе признавать их недействующими (п. 6). А в постановлении от 11 апреля 2000 г. указывается, что суды общей юрисдикции вправе признавать закон субъекта РФ противоречащим федеральному закону и, следовательно, недействующим, не подлежащим применению (резолютивная часть). Возможно, такая коллизия возникла из-за вкладывания в понятие «недействующий» различных правовых последствий. В постановлении от 16 июня 1998 г. допускается выражение «недействующие, т.е. утрачивающие юридическую силу» (п. 1), а в постановлении от 11 апреля 2000 г. понятие «недействующий» уже трактуется как «не подлежащий применению» (п. 7). Утрачивающим юридическую силу закон считается только после признания его не соответствующим Конституции России в порядке конституционного судопроизводства, т.е. недействительным (п.7). Там же разъясняется, что различия в юридических последствиях признания закона субъекта РФ недействительным и недействующим обусловлены различиями между его несоответствием Конституции Российской Федерации и несоответствием федеральному закону. Таким образом, в постановлении от 11 апреля 2000 г. Конституционный Суд РФ приходит к следующим выводам: во-первых* в результате признания нормативного акта Конституционным Судом не соответствующим Конституции России он считается недействительным и утрачивает юридическую силу; во-вторых, в случае признания закона субъекта РФ противоречащим федеральному закону судом общей юрисдикции, он является недействующим и не подлежащим применению. В вышеуказанном постановлении от 11 апреля 2000 г. Конституционный Суд РФ высказал свою позицию только в отношении признания недействительными и недействующими законов субъектов Федерации. Однако к компетенции судов общей юрисдикции относится и контроль за законностью иных правовых актов субъектов РФ, а это не являлось предметом проверки. Данный вопрос разъясняет Пленум Верховного Суда РФ в постановлении «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону» от 27 апреля 1993 г. (ред. от 25.05.2000г.)108 и постановлении «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан» от 21 декабря 1993 г. (ред. от 25.05.2000г.)109. В постановлении от 27 апреля 1993 г. указывается, что в случае удовлетворения заявления о признании противоречащим закону иного правового акта (не являющегося законом субъекта РФ) суд признает этот акт недействительным и не порождающим правовых последствий со дня его издания. Данное положение показывает, что Пленум Верховного Суда РФ по-другому, чем Конституционный Суд РФ, трактует термин «недействительный». В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации лишение акта юридической силы (признания недействительным) возможно только по решению самого законодательного органа, издавшего акт, или в порядке конституционного судопроизводства. И хотя это касается законов субъектов РФ, Конституционный Суд подчеркнул, что различия в юридических последствиях признания закона субъекта РФ недействительным и недействующим обусловлены различиями между его несоответствием Конституции РФ и несоответствием федеральному закону. Иной нормативный акт признается судом общей юрисдикции не соответствующим закону, а не Конституции России. Позиция Пленума Верховного Суда РФ основана на п. 3 ст. 22 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», в соответствии с которым прокурор обращается в суд с требованием о признании актов недействительными. Конституционный Суд РФ признал не соответствующим Конституции России полномочие судов общей юрисдикции признавать только закон субъекта РФ, противоречащий федеральному закону, недействительным и утрачивающим юридическую силу. Значит, в отношении иных нормативных актов у судов общей юрисдикции такое полномочие сохраняется. Вышеуказанная противоречивая ситуация существовала с апреля 2000 г. по 24.04.2002г. Она связана с ограничением пределов проверки Конституционного Суда РФ предметом запроса суда. Он проверяет конституционность закона или отдельных его положений лишь в той части, в какой они применены или подлежат, по мнению суда, применению в рассматриваемом им конкретном деле (статьи 74, 101 и 102 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»). При этом может быть исследован частный случай, и не будет выражена правовая позиция Конституционного Суда РФ относительно общего правила разрешения возникшего вопроса. Так случилось и в Постановлении от 11 апреля 2000 года. Конституционный Суд в соответствии с «рамками» запроса постановил, что решение суда общей юрисдикции о признании закона субъекта РФ не соответствующим федеральному закону означает признание его недействующим, однако ничего не было отмечено по поводу признания незаконными иных правовых актов. Поэтому и возникли противоречия между общим смыслом правовой позиции Конституционного Суда РФ и решениями Пленума Верховного Суда РФ (см. Приложение 5). Единообразному вынесению судами общей юрисдикции решений по признанию незаконными нормативных правовых актов способствовали решения Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.04.2002г. по внесению изменений в постановления от 27 апреля 1993 г. и 21 декабря 1993 г. В них разъясняется, что в случае удовлетворения заявления о признании противоречащим федеральному закону закона субъекта РФ либо иного нормативного правового акта в резолютивной части решения должно быть указано на это, а также на то, что закон субъекта РФ или иной нормативный правовой акт признаются не действующими со дня вступления решения в законную силу. Данные разъяснения соответствуют логике правовой позиции Конституционного Суда РФ и вносят единообразие в деятельность судов общей юрисдикции по признанию незаконными нормативных правовых актов. Таким образом» Верховный Суд РФ дает официальные разъяснения, которые носят нормативный характер и способствуют преодолению коллизий. В Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации110 в главе 24 в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ уже употребляется термин «недействующий» при признании нормативных правовых актов не соответствующими закону. 5. В субъектах Российской Федерации начали формироваться органы конституционного контроля - конституционные (уставные) суды. Их деятельность направлена на устранение коллизий между конституциями (уставами) и иными нормативными актами субъектов РФ. В сложной ситуации оказываются конституционные (уставные) суды субъектов Федерации, когда проверяемые ими нормативные акты соответствуют Основному закону субъекта РФ, но нарушают Конституцию России и федеральные законы. По мнению М.А. Митюкова'72, концептуальный подход к решению коллизионных вопросов между федеральным законодательством и нормативными актами субъектов РФ определен ч. 3 ст. 5 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации». Согласно этой норме, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа, а также должностного лица Конституции России, федеральному конституционному закону, федеральному закону, общепризнанным принципам и нормам международного права, международному договору Российской Федерации, закону субъекта РФ, суд принимает решение согласно правовым положениям, имеющим наибольшую юридическую силу. Выходом в данной ситуации является закрепление в конституции (уставе) субъекта РФ положения о том, что органы государственной власти субъекта РФ не вправе вмешиваться в исключительную компетенцию Российской Федерации и принимать нормативные акты по вопросам совместного ведения, противоречащие федеральным законам. Тогда органы конституционной юстиции со ссылкой на данные нормы признают акты субъектов РФ не соответствующими конституции (уставу). Для усиления эффективности разрешения противоречий между федеральными и региональными актами ученые предлагают111 наделить конституционные (уставные) суды субъектов РФ функцией осуществления проверок федеральных законов и иных нормативных актов по предметам совместного ведения на предмет их соответствия не только Основному закону субъекта РФ, но и Конституции России. В связи с осуществлением данного вида контроля конституционные (уставные) суды выступают в качестве первой инстанции по отношению к Конституционному Суду РФ. Для этого следует законодательно разграничить их компетенцию. Результаты статистического анализа показывают, что за время деятельности по состоянию на 2001 г. конституционные (уставные) суды субъектов РФ вынесли свыше 250 итоговых решений. Только в 2000 г. дисквалифицированы региональные нормативные акты примерно в следующем соотношении - из 38 дел, рассмотренных в порядке нормоконтроля, по 31 оспариваемые положения нормативных актов признаны полностью или частично не соответствующими конституции (уставу) субъекта Федерации112. В 2001 г. конституционными (уставными) судами субъектов вынесено более 40 постановлений и 73 определений. Положения 27 законов субъектов Федерации и иных нормативных актов признаны не соответствующими конституции (уставу). Еще в 10 случаях подтверждена неконституционность оспариваемых положений, аналогичных признанных ранее судами, в том числе и Конституционным Судом РФ, не соответствующими Конституции РФ, конституциям (уставам) субъектов Федерации113. Конституционный Суд Республики Саха (Якутия), действующий с 1992 г., каждый год рассматривает 12-18 дел. Им признаны неконституционными положения 12 законов, 6 постановлений Государственного Совета (Ил Тумэн), 10 указов Президента Республики, 5 актов Правительства. Конституционный Суд Республики Карелия (образован в 1994 г.) в среднем в 1998-2000 годах рассматривал с вынесением решений ежегодно 10-12 дел. Он проверил на соответствие Конституции 120 норм, из них неконституционными признано 75 (70 % из-за несоответствия федеральному законодательству). Конституционным Судом Республики Коми, действующим с 1995 г., рассмотрено более 40 дел, по 10 из них вынесены решения о несоответствии Конституции норм 2 законов, 2 актов главы Республики и 6 актов органов местного самоуправления. Уставный Суд Свердловской области, действующий с 1998 г., рассмотрел более 50 дел и признал 19 актов нормативных актов полностью или частично не соответствующими Уставу Свердловской области114. Конституционные (уставные) суды созданы не во всех субъектах РФ, что ограничивает возможность устранения коллизий. На начало 2003 г. конституционные (уставные) суды действуют в 12 субъектах Федерации - Республике Адыгея, Республике Башкортостан, Республике Бурятия, Республике Дагестан, Кабардино-Балкарской Республике, Республике Карелия, Республике Коми, Республике Марий Эл, Республике Саха (Якутия), Республике Татарстан, Свердловской области и Санкт-Петербурге. Исследование федерального законодательства и нормативных актов субъектов РФ показало наличие противоречий в сфере разграничения компетенции между Конституционным Судом РФ и конституционными (уставными) судами субъектов РФ в сфере нормоконтроля. Существует так называемая «совпадающая» компетенция по проверке нормативных актов, принятых по предметам совместного ведения. Конституция России и ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» относят проверку конституционности не только федеральных законов, но и нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам совместного ведения, к полномочиям Конституционного Суда РФ. Однако законы некоторых республик в составе России наделяют свои конституционные суды правом давать заключения о соответствии конституции республики законов, иных нормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, принятых по предметам совместного ведения. В соответствии с Законом Республики Башкортостан «О Конституционном Суде Республики Башкортостан»115 (ст. 3 и 119) Конституционный Суд дает заключения о соответствии Конституции Республики законов, иных нормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, принятых по предметам ведения Республики Башкортостан и полномочиям Республики Башкортостан по предметам совместного ведения. В случае, если Конституционный Суд Республики Башкортостан признает законы, иные нормативные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации, принятые по предметам ведения Республики Башкортостан и полномочиям Республики Башкортостан по предметам совместного ведения, не соответствующими Конституции Республики, то Президент Республики Башкортостан и Государственное Собрание Республики Башкортостан в пределах своих полномочий вправе опротестовать действие нормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации на территории Республики Башкортостан. Аналогичные полномочия предоставлены Конституционному Суду Республики Дагестан116. Ученые придерживаются различных точек зрения по выходу из сложившейся ситуации117. Указанные положения не соответствуют принципу верховенства федерального законодательства, а при совпадении предмета исследования возможно вынесение противоположных решений органами конституционного контроля на уровне Российской Федерации и в субъекте, что только приведет к порождению коллизий. Дискуссиониым является вопрос и о том, должны ли конституционные (уставные) суды в своей деятельности руководствоваться Конституцией России и обеспечивать ее верховенство на своей территории118, так как возникают ситуации» когда проверяемые нормативные акты субъектов РФ соответствуют конституции (уставу), но нарушают Конституцию России и федеральные законы. И при вынесении решений возможно увеличение числа коллизий между федеральным и региональным законодательством. Современный уровень исполнения актов органов конституционного контроля, как на федеральном уровне, так и в субъектах РФ, не достаточно эффективен. Выделяются следующие трудности в исполнении решений Конституционного Суда РФ. Во-первых, существует неоперативность исполнения решений, требующих законодательного или подзаконного нормативного регулирования. Чаще всего проходит более года, когда рекомендация Конституционного Суда реализована. Во-вторых, органы исполнительной власти не всегда отменяют в установленном порядке положения нормативных актов, основанных на признанных неконституционными законах. В-третьих, но вопросам конкретного нормоконтроля нередко предпринимаются попытки исполнения решений Конституционного Суда РФ лишь в отношении авторов жалобы, к которым закон применен или подлежит применению119. В-четвертых, принятие органами исполнительной власти ведомственных актов как метод уклонения от реализации решений органа конституционного контроля120. Статистика показывает, что акты конституционных (уставных) судов в основной своей массе исполнены (в Республиках Карелия, Саха (Якутия), Кабардино-Балкария, Марий Эл, Дагестан, Северная Осетия - Алания, Свердловской области). Однако, есть исключения. По состоянию на 23 октября 2000 г. органами государственной власти Адыгеи проигнорировано Постановление Конституционной Палаты Республики от 15 июля 1999 г., которым признаны недействующими и не подлежащими применению указы Президента Адыгеи от 14 апреля 1996 г. № 76 и от 27 мая 1999 г. № 102. Этими указами в нарушение бюджетного законодательства образован специальный счет Кабинета Министров Республики, на котором аккумулируются денежные средства, не учтенные в бюджете. В Республике Коми федеральные суды не принимают во внимание постановления Конституционного Суда Республики, вынесенные в пределах его полномочий. Исполнение решений конституционных (уставных) судов субъектов Федерации затруднено тем, что федеральное законодательство (ГПК РФ121, Федеральный закон «Об исполнительном производстве»122, Федеральный закон «О судебных приставах»123) не предусматривает процедуры их исполнения. Законы о конституционных (уставных) судах субъектов РФ тоже не закрепляют конкретный порядок исполнения актов конституционного правосудия. Установлены лишь общие положения, что решение подлежит исполнению немедленно после опубликования либо вручения его официального текста, если иные сроки специально в нем не 186 оговорены . 6. Президент Российской Федерации по предложению полномочных представителей в федеральных округах имеет право приостановить действие акта высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти), а также действие акта органа исполнительной власти субъекта в случае противоречия этого акта Конституции России, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. В течение 1994-2002 г.г. издано 26 Указов Президента РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации (см. Приложение 8). Они касались следующих регионов: Воронежская область (6 Указов), Республика Ингушетия (4), Республика Адыгея (3), Республика Башкортостан, Республика Саха (Якутия) (2), Чувашская Республика, Архангельская, Владимирская, Ленинградская, Мурманская, Оренбургская, Тверская и Тульская области, Красноярский край, т.е. 12 из 26 Указов (47 %) приостановили действие актов республик, 6 из 26 (35 %) - актов Воронежской области. Данная статистика свидетельствует о том, что в субъектах РФ продолжают приниматься нормативные правовые акты, противоречащие федеральному законодательству и нарушающие единое правовое пространство России. Таким образом, в п. 3.1. решена частная задача систематизации эмпирических данных о противоречиях в законодательстве на уровне субъектов РФ. Приведенные фактические данные характеризуют реализацию способов разрешения коллизий, показывают наличие коллизий как между федеральным и региональным законодательством, так и внутри системы правовых актов субъектов Федерации. Для устранения противоречий в законодательстве возникла необходимость создания во всех субъектах РФ конституционных (уставных) судов, а также разграничения их компетенции с Конституционным Судом Российской Федерации и судами общей юрисдикции.
<< | >>
Источник: Стародубцева Инна Алексеевна. КОЛЛИЗИИ КОНСТИТУЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА НА УРОВНЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. ДИССЕРТАЦИЯ. Воронеж - 2003. . 2003

Еще по теме 3.1. Реализация способов разрешения коллизий:

  1. 2.3. Методика исследования
  2. 3.1. Реализация способов разрешения коллизий
  3. 3.2. Алгоритм предотвращения и разрешения коллизий применительно к каждому типу
  4. Заключение
  5. Закономерности и тенденции появления и разрешения коллизий в конституционном законодательстве на уровне субъектов РФ
  6. Алгоритм предотвращения и разрешения коллизий, впервые обоснованный диссертантом
  7. § 3. Забастовка как способ разрешения коллективного трудового спора
  8. 2. Альтернативные способы разрешения экономических споров
  9. Глава 2 СПОСОБЫ РАЗРЕШЕНИЯ КОНФЛИКТОВ И ЗАРОЖДЕНИЕ СУДА И ПРОЦЕССА
  10. Способы разрешения конфликтов
  11. Древнейшие способы разрешения конфликтов
  12. Вопрос 82. Юридические конфликты. Понятие, причины возникновения, способы разрешения.
  13. Глава 1. Постановка научной задачи разрешения коллизий конституционного законодательства на уровне субъекта Российской Федерации
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -