§ 1. Системный подход к разрешению иерархических коллизий в праве

Существование иерархических коллизий означает необходимость поиска способов и средств борьбы с ними. В современной литературе (Д.В. Агашев, Ю.А. Тихомиров) указывается на необходимость разработки эффективного механизма, направленного на разрешения коллизий.

Однако до обращения к проблеме механизма (системы), направленной на борьбу с иерархическими коллизиями в праве, определимся с основными понятиями в данной сфере.

Отметим, что исследователями коллизионной проблематики используются три основных понятия для обозначения процесса «борьбы с коллизиями»: а) разрешение коллизий; б) устранение коллизий; в) преодоление коллизий. В литературе существуют разночтения относительно содержания данных понятий.

Д.В. Агашевым предложено использовать в качестве базового для характеристики борьбы с коллизиями понятие «разрешение коллизий»^[363]. Формами разрешения коллизий в данном случае выступают:

1) устранение коллизий, т. е. объективное уничтожение (ликвидация) объективного компонента коллизии посредством юридической деятельности компетентных субъектов^[364];

2) преодоление коллизий, т. е. субъективное снятие коллизионной

проблемы «здесь и сейчас» при разрешении конкретного правового вопроса^[365], «когда коллизионная проблема решается в сознании конкретного субъекта в данное время, но рано или поздно возникает у этого же или иного субъекта»^[366]. Подобное разграничение вышеуказанных явлений

поддерживается большинством авторов, в частности Н.А.

Существуют и другие мнения по данному вопросу.

Н.И. Матузов отождествляет разрешение и устранение правовых коллизий: «Под способами разрешения юридических коллизий понимаются конкретные приемы, средства, механизмы, процедуры их устранения. В зависимости от характера коллизии применяется тот или иной метод, используется та или иная форма, избирается тот или иной путь снятия возникшего противоречия или выхода из правового тупика»^[375] (курсив мой - А.П.).

Р.Ф. Ярмухамедов, напротив, не разграничивает разрешение и преодоление коллизий: «Процедура разрешения коллизии - это

мыслительный процесс субъекта правоприменительной деятельности, сообразующего возможные правила преодоления нормативного спора к конкретной выявленной проблеме правоприменения»^[376]. Аналогично не проводит разграничения указанных понятий С.И. Некрасов^[377]. Похожим образом рассуждает и А.Я. Курбатов: «. смысл разрешения коллизий в праве сводится к выбору одной из норм, положения которых противоречат друг другу. Разрешение коллизий в праве для выработки варианта поведения может осуществляться не только на стадии применения права (т. е. правоприменительными органами), но и на стадии реализации права (т. е. всеми субъектами права). При этом субъекты права, отказавшиеся от реализации тех или иных правовых норм, несут риск того, что при возникновении спорной ситуации с контролирующим органом по этому поводу их позиция не будет поддержана судом»^[378].

Думается, понятийный разнобой, существующий в литературе, препятствует более полному и обстоятельному исследованию средств, способов и приемов борьбы с коллизиями. В целях поддержания терминологической конвенции, по нашему мнению, следует остановиться на традиционном подходе к разграничению вышеназванных явлений, при котором формами разрешения коллизий в праве служат субъективное, ситуационное и одномоментное преодоление и объективное, окончательное для конкретной коллизии устранение.

В литературе предприняты попытки системного осмысления^[379]разрешения коллизий.

Так, Р.А. Гончаров указывает на следующие элементы механизма разрешения юридических коллизий:

1) субъекты разрешения юридических коллизий (например, пра­вотворческий орган, субъект, толкующий норму права, суд);

2) коллизионные принципы и коллизионные нормы, на основе которых осуществляется ликвидация юридических коллизий;

3) коллизионно-правовое отношение, которое возникает между субъектами по поводу разрешения юридических коллизий. В рамках коллизионных правоотношений через действия субъектов реализуются коллизионные нормы и применяются принципы;

4) способы, стадии и процедуры разрешения юридических коллизий;

5) итоговый акт разрешения юридических коллизий, который может быть, в частности, в форме нормативного акта, акта толкования, акта применения права, что зависит от избранного субъектом способа устранения коллизионности.

И.В. Аленина понимает под механизмом разрешения коллизий в трудовом праве «совокупность всех имеющихся у законодателя, ученых и практиков средств, способных влиять на степень коллизионного напряжения в праве»^[380] и выделяет в нем два блока:

1) «средства разрешения уже существующих или потенциальных противоречий»;

2) «меры превентивного характера, преследующие цель предотвратить появление в праве новых несогласованностей»^[381].

Полагаем, что включение «мер превентивного характера» в механизм разрешения коллизий не оправдано, поскольку меры превентивного характера способствуют недопущению возникновения новых коллизий в праве и бессильны в ситуации необходимости устранения и преодоления уже существующих коллизий. По нашему мнению, следует говорить о

наличии двух параллельно действующих систем - разрешения и предотвращения коллизий в праве.

В.Г. Карташев определяет механизм разрешения коллизии в сфере местного самоуправления как «нормативно закрепленный, системно организованный комплекс взаимосвязанных правовых средств, при помощи которых осуществляется воздействие на коллизии с целью их разрешения»^[382], включающий следующие элементы:

«1) принципы разрешения коллизий; 2) процедуры предотвращения и разрешения коллизий (превентивно-контрольные и судебные); 3) конституционно-правовая ответственность органов местного самоуправления»^[383].

В.В. Денисенко предлагает ввести новую правовую категорию - «механизм разрешения коллизий правовых актов (МРКПА)»: «это система взаимодействующих юридических средств, направленных на преодоление и устранение коллизий нормативных и индивидуально-правовых актов»^[384].

По мнению В.В. Денисенко, механизм разрешения коллизий правовых актов как система характеризуется следующими чертами:

1) «.это категория, объединяющая средства, закрепленные в отечественном праве, которой, как и всей системе права, присущ признак системности»;

2) «. это система, в которую включаются лишь юридические, то есть закрепленные в действующем законодательстве, средства. Средства, не указанные в законе, равно как действия, не входящие в компетенцию данного органа, выходящие за пределы его полномочий, не могут считаться как законные, следовательно, не могут входит в МРКПА»;

3) «все правовые средства МРКПА подразделяются на три основные группы: 1. Способы устранения коллизий. 2. Способы преодоления коллизий. 3. Способы преодоления разногласий»^[385].

Указанный список предлагаемых вариантов определения состава и структуры механизма (системы) разрешения коллизий в праве может быть продолжен.

Не умаляя достижений процитированных и иных авторов, отметим, что, по нашему мнению, рассмотрение механизма разрешения коллизий как системы означает необходимость:

а) выделения системообразующей цели данного механизма^[386];

б) рассмотрения данного механизма под углом зрения выбранной цели, выбор существенных и «отсеивание» малозначительных отношений и характеристик объекта-системы^[387];

в) вычленение элементов механизма разрешения коллизий - исходных единиц, функциональных частей системы, собственным строением которых можно пренебречь^[388];

г) построение структуры - целесообразных связей между элементами системы^[389];

д) определение внешней среды по отношению к объекту как системе и уяснение функционирования системы во внешней среде, т.

Весьма интересной представляется попытка исследования проблемы построения механизма разрешения коллизий под углом системного подхода,

предпринятая Д.В. Агашевым^[390], который рассматривает механизм разрешения коллизий как иерархически организованный алгоритм, включающий в себя несколько уровней^[391] (в порядке убывания):

1) выделение проблемы - «проблема выбора нормы, подлежащей реализации»^[392];

2) определение цели системного анализа - на этом уровне исследователь выделяет три подуровня:

а) общую (глобальную) цель - сохранение системности права и препятствие его энтропии;

б) существенную цель - формирование проблеморазрешающей системы, механизма, «который был бы универсальным средством разрешения коллизионных проблем в праве»;

в) конкретную цель - «оказание помощи субъекту в выборе правовой нормы, подлежащей реализации в конкретном случае»^[393];

3) определение средств разрешения коллизий в праве^[394]- критериев разрешения коллизий в праве, которые также представляют собой сложное образование, состоящее из трех блоков:

а) формально-юридические (основные), подразделяющиеся, в свою очередь, следующим образом:

- гуманистические коллизионные критерии, являющиеся содержательными по своему характеру и обусловленные нормативно (статья 2 Конституции Российской Федерации) и доктринально закрепленной правовой идеологией либерализма;

- казуальные - проявляющиеся на основе применения общеправовых принципов в деятельности Конституционного суда России^[395];

- специализированные (коллизионные нормы);

б) дополнительные:

- доктринальные - выработанные юридической наукой принципы и правила преодоления и разрешения коллизий в праве;

в) праксеологические - выработанные юридической практикой средства разрешения правовых коллизий^[396];

4) выделение способов разрешения коллизий в праве:

а) совершенствование нормотворческой деятельности;

б) преобразование форм права;

в) толкование права^[397];

5) раскрытие форм разрешения коллизий в праве:

а) устранение;

6) преодоление^[398].

Проанализировав существующие подходы к разрешению коллизий в праве, думается, можно сделать следующие выводы.

Во-первых, целью системы разрешения коллизий, по нашему мнению, служит повышение уровня правовой безопасности путем снятия (решения) проблемы неопределенности требуемого от участников правовых отношений (или возможного) поведения, возникающей в связи с появлением коллизии в праве.

Во-вторых, под углом данной цели механизм разрешения коллизий в праве представляется инструментом, позволяющим увеличить

предсказуемость действий участников правовых отношений, включающим в себя следующие функциональные блоки элементов:

1) системосохраняющий статический блок (критерии разрешения коллизий в праве);

2) системосохраняющий динамический блок подразделяется на два сегмента:

а) формы и способы устранения иерархических коллизий;

б) формы и способы преодоления иерархических коллизий;

3) обеспечительный блок, включающий в себя ряд элементов:

а) содействие правомерной деятельности по разрешению коллизий;

б) правоохранительный и процедурно-процессуальный элементы;

в) правостимулирующий элемент, который должен включать в себя комплекс позитивных побуждающих средств (льготы, поощрения), призванных стимулировать разрешение иерархических коллизий.

Между элементами, входящими в различные указанные блоки, существуют функциональные связи. В рамках же этих блоков элементы структурированы сообразно задачам блоков на основе связей строения, иерархии, гетерархии, на функциональных и генетических связях.

Поскольку предмет нашего исследования ограничен иерархическими коллизиями, проанализируем «наполнение» указанных блоков различными элементами применительно к разрешению указанного вида коллизий.

1. В системосохраняющем статическом блоке выделяется несколько критериев разрешения коллизий:

А. Идеологический - при разрешении иерархических коллизий необходимо опираться на господствующую правовую идеологию, задающую (с опорой на юридическую доктрину) ориентиры для построения иерархия на уровне внешней и внутренней форм права.

Именно такой подход продемонстрировал Конституционный суд РФ при решении важной проблемы: существует ли коллизия в том случае, когда нижестоящий источник права расширяет перечень прав, свобод граждан,

организаций, предоставляет им дополнительные гарантии реализации, охраны и защиты прав и свобод, законных интересов по сравнению с тем, который закрепляется в вышестоящих источниках права (как правило - кодифицированных). При возникновении указанной проблемы Судом сформулирован важный вывод, что в таких ситуациях отсутствует иерархическая коллизия, поскольку господствующая правовая идеология предполагает такое толкование нормативно-регулятивных средств, с помощью которого в наибольшей мере достигается полнота и эффективность реализации гражданами их прав, свобод, законных интересов^[399].

В доктрине разрабатывались общие подходы к интеллектуальным операциям по разрешению коллизий в праве и отдельные индикаторы разрешения иерархических коллизий.

Методологическая основа разрешения коллизий заключается в том, что в юриспруденции разрабатывались общие подходы к интеллектуальным операциям по разрешению коллизий в праве.

По мнению выдающегося американского юриста Л. Фуллера, «нельзя дать простую рекомендацию, следуя которой адресаты права неизменно будут способны добиться преодоления противоречий юридических норм... Однако в юриспруденции выработаны два метода, подчас помогающие достичь успеха в указанной работе»^[400].

«Первый из них, - как считал Фуллер, - заключается в попытке примирить юридические правила, представляющиеся несовместимыми»^[401].

Второй же «состоит во взаимном приспособлении их с помощью толкования»^[402].

В тех случаях, когда невозможно с помощью «примирения» или толкования разрешить иерархическую коллизию, думается, следует на основе претворения сформулированных выше коллизионных критериев делать выбор в пользу одного из коллидирующих объектов.

Кроме того, юридической наукой выработан ряд критериев разрешения иерархических коллизий, не закрепленных в действующем законодательстве:

- если отсутствует нормативно закрепленная иерархия, позволяющая с точностью идентифицировать юридическую силу, следует обращаться к анализу факторов, определяющих юридическую силу коллидирующих объектов, таких как: место органов, принявших коллидирующие объекты, в системе органов публичной власти; различия формальной определенности коллидирующих объектов; степень непосредственности выражения воли народа; степень общности (абстрактности) норм права; значимость (важность) регулируемых общественных отношений; кодифицированный характер акта; делегирование нормотворческих полномочий; надведомственный характер компетенции; совместное нормотворчество; федеративный фактор; отраслевой фактор; интерпретационный фактор; традиции правотворчества;

- следует учитывать особенности статических и динамических иерархических связей, используемых при построении иерархии в праве.

Данный фактор подробно был проанализирован Е. Врублевским, который построил модель системы права как нормативной динамично­статичной системы, где

Nf - формальная норма (указывает на обязательность нормы, установленной авторитетом); Nn - норма авторитета; О - субъект (особа), обязанный действовать согласно норме Nn; W - условие, в которых действует субъект О; Ns - итог законодательства (закон); Nf должно согласоваться с Nn.

О динамичном аспекте права, по мнению профессора Врублевского, свидетельствует «компетентный способ создания права», о статичном - обязательность содержательной части норм и обязательность следствия этих норм. Функция Nf основывается на выделении авторитета Nn для установления мериторичных^[403] норм. При этом норма мериторичная (иерархично ниже) не конкретизирует содержательную часть нормы (иерархично выше), хотя обе нормы и ограничены в своей содержательной части. Мериторичная норма содержательно и предметно является независимой. Таким образом, данная модель должна иметь на каждом своём уровне мериторичную норму, далее можем конкретизировать: каждый уровень системы включает в себя совокупность мериторичных норм, визуализированных в образе текста нормативного акта^[404];

- относительные иерархические связи в системе права должны соответствовать абсолютным, поэтому в случае, когда коллидируют предписания абсолютных и относительных коллизионных норм, следует отдавать приоритет абсолютным;

- в случае относительной («предметной», горизонтальной) иерархии источников права для разрешения иерархических коллизий следует учитывать место коллидирующих нормативно-регулятивных средств в системе права;

- в случае коллизии иерархических коллизионных норм следует руководствоваться коллизионными нормами, обладающими наибольшей юридической силой;

- общеправовые нормативные обобщения имеют преимущество над отраслевыми и т.д. по степени уменьшения сферы действия нормативного обобщения относительно строения системы права (например, общие правовые принципы имеют иерархический приоритет над отраслевыми; те, в свою очередь, обладают преимуществом над принципами институтов права);

- нормы права должны соответствовать принципам права;

- производные нормы должны соответствовать первичным (особенности соответствия как типа связи проявляются в зависимости от специфики норм);

- специализированные нормы права должны соответствовать основным.

Б.) Специализированный - при разрешении иерархических коллизий в праве следует руководствоваться юридической силой элемента иерархии в праве и поступать согласно правилу lex superior derogat legi interior.

В. Праксеологический критерий разрешения иерархических коллизий. Юридической практикой выработаны различные правила разрешения иерархических коллизий в праве, конкретизирующие формально­юридический и доктринальный критерии, в частности:

- в случае обнаружения коллизии в праве суд обязан в акте, которым дело разрешается по существу, обосновать критерии разрешения коллизии в праве^[405];

- если федеральным законом именно Правительству РФ делегировано право устанавливать нормативы платы за выбросы и сбросы загрязняющих

веществ в окружающую среду и размещение отходов, это означает, что Правительству РФ не предоставляется одновременно право передавать решение вопроса об установлении размеров указанных нормативов какому- либо федеральному министерству или ведомству^[406];

- если коллизия подзаконных актов законодательства мешает гражданам и организациям реализовывать права и льготы, предусмотренные Законом, граждане и организации вправе применять льготы, а их привлечение к юридической ответственности за необоснованное применение льгот или использование прав, не предусмотренных подзаконными актами, незаконно^[407];

- непринятие налоговыми органами мер для разъяснения ответчику иерархической коллизии в налоговом законодательстве является смягчающим ответственность налогоплательщика обстоятельством^[408].

2. Системосохраняющий динамический блок разрешения иерархических коллизий подразделяется на два сегмента:

а) формы и способы устранения иерархических коллизий, к которым, по нашему мнению, следует отнести:

1) аннулирующие правотворческие операции. Данное понятие разработано А. А. Белкиным, который определяет аннулирующие операции как «такое волеизъявление компетентных субъектов, которое направлено на устранение акта, а также на прекращение действия или предупреждение

действия юридических актов»^[409]. К числу аннулирующих операций А.А. Белкин относит:

- признание акта утратившим силу;

- отмену акта;

- признание акта недействительным;

- признание акта недействующим;

- приостановление действия акта;

- ограничение действия акта^[410].

Думается, что для всех аннулирующих операций, за исключением приставления действия правового акта на определенный срок, характерно устранение коллизий.

2) нормативное официальное толкование;

б) процедурные формы и способы преодоления иерархических коллизий:

1) применение коллизионных критериев в процессе правоприменения (или более широко - в процессе реализации права);

2) казуальное и (или) неофициальное толкование;

3) приостановление действия акта на определенный срок.

3. Обеспечительный блок, включающий в себя ряд элементов^[411]:

а) содействие правомерной деятельности по разрешению коллизий, что проявляется в ряде составляющих, таких как:

О учебная, просветительская деятельность по различным вопросам, связанным с иерархическими коллизиями в праве (проведение «круглых столов», обучающих семинаров, чтение лекций и т.п.);

О юридическая помощь^[412] в случае возникновения иерархической коллизии в праве;

Jвыработка практических рекомендаций по результатам научного исследования иерархических коллизий в праве;

б) правоохранительный и процедурно-процессуальный элемент, включающий в себя юридические процедурные и процессуальные механизмы разрешения иерархических коллизий в праве, такие как:

- применительно к устранению иерархических коллизий в праве:

Jконституционное (уставное) судопроизводство^{412 [413];}

Jпроизводство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов в рамках гражданского судопроизводства (глава 24 Гражданского процессуального кодекса РФ) и производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов в рамках арбитражного судопроизводства (глава 23 Арбитражного процессуального кодекса РФ);

Jпроизводство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих в рамках гражданского судопроизводства (глава 25 ГПК РФ) и производство по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц в рамках арбитражного судопроизводства (глава 24 АПК РФ)^[414];

Jадминистративное производство по обращениям граждан, организаций, органов публичной власти по вопросам применения аннулирующих операций компетентным органом и (или) по вопросам официального нормативного толкования права;

Jпрокурорский надзор за исполнением законов (глава 1 раздела 3 закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации»);

- применительно к преодолению иерархических коллизий в праве:

Jисковое производство в гражданском и арбитражном процессе;

Jадминистративное производство по обращениям граждан, организаций, органов публичной власти по вопросам официального казуального толкования права;

в) правостимулирующий элемент, который должен включать в себя комплекс «позитивных побуждающих средств (льготы, поощрения)»^[415], призванных стимулировать разрешение иерархических коллизий. Примером такого стимулирования могут служить меры поощрения должностных лиц, осуществляющих контроль и надзор за законностью правовых актов по результатам деятельности; весьма интересными являются льготы, установленные в налоговом праве^[416].

Думается, именно обеспечительный блок механизма разрешения иерархических коллизий нуждается в обстоятельной проработке как на общетеоретическом, так и на отраслевом уровнях.